5 Sikkerhet i kritisk infrastruktur

I dette kapitlet følges NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst (Infrastrukturutvalget) opp, og det gis en oversikt over kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner, jf. kapittel 2.1.1. Det vil bli gitt en omtale av utvalgets sektorvise anbefalinger og tiltak som er iverksatt som følge av utvalgets anbefalinger. I tillegg beskrives andre tiltak som myndighetene har iverksatt eller vil iverksette for å bedre sikkerheten i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Kapitlet beskriver også eierskap, regelverksarbeid og internasjonalt samarbeid.

Ansvar for beskyttelse av kritisk infrastruktur ligger til eier eller operatør av infrastrukturen og følger sektoransvaret. Undersøkelser viser at myndigheter i eksempelvis Canada, USA, Storbritannia, Tyskland, Nederland, Sverige, Sveits og Singapore baserer arbeidet med sikring av kritisk infrastruktur på ansvarsprinsippet og nærhetsprinsippet.

5.1 Elektronisk kommunikasjon

Informasjonssikkerhet omfatter tiltak for å beskytte informasjon som behandles av et informasjonssystem. Dette omfatter både beskyttelse mot brudd på konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet, og beskyttelse av systemet i seg selv og nett der informasjonen uveksles. I tillegg til å følge opp anbefalinger fra Infrastrukturutvalget, presenteres også andre initiativ som er tatt for å sikre kritisk IKT-infrastruktur. Kritisk IKT-infrastruktur defineres som kritisk infrastruktur for elektronisk kommunikasjon.

5.1.1 Organiseringen av IT-sikkerhetsarbeidet

Infrastrukturutvalget anbefaler at antall fagdepartementer med overordnet ansvar for IT-sikkerhet bør reduseres, og at dette ansvaret ideelt sett bør ligge til ett departement.

Den enkelte virksomhet har ansvaret for egen IT-sikkerhet. Det enkelte fagdepartement er ansvarlig for at dette ivaretas innenfor sine underlagte virksomheter ved å påse at aktuelt regelverk etterleves av alle målgrupper innenfor sektoren.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) er i henhold til kongelig resolusjon 17. desember 1997 tildelt ansvaret for å koordinere arbeidet med forebyggende IT-sikkerhet. Koordineringsansvaret innebærer at departementet skal være en pådriver overfor fagdepartementene på IT-sikkerhetsområdet, og tilføre merverdi til aktiviteter i regi av fagdepartementene. Videre skal FAD identifisere og følge opp sektorovergripende spørsmål samt initiere og koordinere tiltak av tverrsektoriell karakter. FAD har også et ansvar for å utarbeide oversikter og strategier for utvikling av den overordnede politikken på fagområdet. Som ledd i rollen som koordineringsdepartement, leder departementet Koordineringsutvalget for informasjonssikkerhet (KIS). Justisdepartementet har nestledervervet. Som fagdepartement, arbeider FAD for at IT-sikkerhet skal bli en sterkere integrert del av ulike politikkområder samt at IT-sikkerhet i sterkere grad blir inkludert på forskningssiden.

Justisdepartementet har et samordnings- og tilsynsansvar for samfunnets sivile sikkerhet. Justisdepartementets ansvar for IKT-sikkerhet er avgrenset til dette generelle samordningsansvaret, og det overordnede faglige ansvar for den forebyggende sikkerhetstjeneste i sivil sektor. Justisdepartementets samordningsrolle er nærmere beskrevet i kapittel 3.3.

På bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å sikre IKT-infrastruktur (Dokument nr. 3:4 (2005-2006)) foretok regjeringen en presisering av ansvarsforholdene på IKT-sikkerhetsområdet i juni 2006. Regjeringens presisering av departementenes samordnings- og sektoransvar for IKT-sikkerheten er gjengitt St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle (IKT-meldingen). Stortingets Transport- og kommunikasjonskomité har i sin innstilling til IKT-meldingen, jf. Innst. S. nr. 158 (2006 – 2007), gitt uttrykk for tilfredshet med regjeringens oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse.

5.1.2 Nasjonal autonomi

Infrastrukturutvalget er av den oppfatning at først når nasjonale reserveløsninger er etablert kan kravet om autonom drift av telesystemer, slik det er utformet i forskrift i dag, frafalles.

I IKT-meldingen (St.meld. nr. 17 (2006 – 2007)) er spørsmålet om krav til nasjonal autonomi behandelet, jf. meldingens kapittel 9. Et krav om nasjonal autonomi til tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester innebærer at det skal være mulig å opprettholde og drifte nett og tjenester i Norge, selv om sambandet til Norge svikter. Post- og teletilsynet har utredet behovet for nasjonal autonomi og om det er mulig å innføre krav om dette i norsk regelverk. Tilsynets konklusjon er at det ikke bør innføres et slikt krav. Hvis det legges et kost-/nytteperspektiv til grunn vil ikke et krav overfor en eller flere tilbydere om full nasjonal autonomi være noe realistisk alternativ, kostnadene og etableringstersklene blir for høye. I tillegg vil innføring av et slikt krav kunne få konsekvenser for konkurransen i ekommarkedet også i den forstand at utenlandske tilbydere ville kunne få problemer med å oppfylle kravet. Flere tilbydere er ønskelig på det norske markedet også ut fra et sikkerhets- og beredskapsmessig perspektiv.

5.1.3 Regulering av brukere av Internett

Infrastrukturutvalget har flere anbefalinger knyttet til regulering av internettbrukere.

Samferdselsdepartementet (SD) har, for å sikre et godt kvalitetsnivå på elektroniske kommunikasjonsnett og –tjenester, mulighet til å gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om at tilbydere av Internett og leverandører av utstyr skal gjennomføre nærmere angitte tiltak mot trusler mot effektiviteten i nettet.

SD fremmet i 2007 en odelstingsproposisjon om endringer i lov om elektronisk kommunikasjon. SD oppfordret i den blant annet norske tilbydere av internettilgang (ISP-bransjen) til å styrke samarbeidet om tiltak mot spam (søppelpost) og ondartet programvare gjennom selvregulering på samme måte som i andre land. Bransjen har fulgt denne oppfordringen og har laget en bransjenorm som skal bidra til å redusere omfanget av spam. SD har også foretatt en mindre presisering i ekomloven for å tydeliggjøre at myndigheten gjennom enkeltvedtak og forskrift kan kreve at tilbydere skal gjennomføre tiltak som avgrenser mengden av spam og ondartet programvare. Departementet vil i samråd med Post- og teletilsynet vurdere om hjemmelen bør brukes for å styrke den nasjonale beskyttelsen mot ondartet programkode og spredning av spam.

Infrastrukturutvalget anbefaler å utrede nærmere muligheten for at alle, både privatpersoner og virksomheter, skal være pliktige til å benytte oppdatert sikkerhetsprogramvare når de kobler seg til Internett. En slik plikt har ikke hjemmel i dagens ekomlov, og vil kreve en lovendring. En eventuell plikt på sluttbruker kan ikke innføres før internett-tilbyderne er pålagt plikt til å levere oppdatert sikkerhetsprogramvare. En eventuell sanksjonert plikt på sluttbruker vil dessuten på nåværende tidspunkt kunne få negativ effekt på opptak av bredbånd. Det tas følgelig ikke sikte på å utrede innføringen av en slik plikt på nåværende tidspunkt.

5.1.4 Koordineringsutvalget for forebyggende informasjonssikkerhet

Koordineringsutvalget for forebyggende informasjonssikkerhet (KIS) er et tverrsektorielt koordineringsorgan for regelverksforvaltere og tilsynsmyndigheter med ansvar innen informasjonssikkerhet. KIS ble etablert i mai 2004 og ledes av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, med nestlederverv i Justisdepartementet og sekretariat i Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Koordineringsutvalget skal:

• arbeide for hensiktsmessig samordning og videreutvikling av regelverk som er relevant for informasjonssikkerhet

• drøfte og anbefale bruk av felles standarder, normer, metoder og verktøy for virksomheters arbeid med informasjonssikkerhet

• drøfte og anbefale samordning av tilsynspraksis innen informasjonssikkerhet

• drøfte risiko- og sårbarhetsbildet innen informasjonssikkerhet og etablere felles forståelse for dette

• anbefale hensiktsmessige tilnærmingsmåter til risiko- og sårbarhetsbildet

• drøfte og gi anbefalinger om hensiktsmessig koordinering av informasjonssikkerhetstiltak og beredskapsplanlegging

• utveksle erfaringer innen arbeidet med informasjonssikkerhet, og fungere som kvalitetssikrer av nye tiltak

• gi anbefalinger og råd i forbindelse med gjennomføring av nasjonale strategier innenfor informasjonssikkerhet

5.1.5 Nasjonale retningslinjer for informasjonssikkerhet

Regjeringen la høsten 2007 fram nye retningslinjer for informasjonssikkerhet. Formålet med å utgi nasjonale retningslinjer for å styrke informasjonssikkerheten er å skape en felles forståelse for hvilke utfordringer vi står overfor, og identifisere områder der det er behov for å gjøre en ekstra innsats for å styrke den nasjonale informasjonssikkerheten. Retningslinjene skal bidra til å fremme en bedre forståelse for hvordan alle brukere, utviklere og tilbydere av IKT kan dra fordel av, og bidra til utviklingen av, en sikkerhetskultur på området. Retningslinjene for det nasjonale arbeidet med informasjonssikkerhet har en tidshorisont fram til 2010.

Regjeringen har tre overordnede mål for informasjonssikkerhetsarbeidet:

• robust og sikker kritisk infrastruktur og støttesystemer for kritiske samfunnsfunksjoner

• god sikkerhetskultur ved utvikling og bruk av informasjonssystemer og ved elektronisk informasjonsutveksling

• høy kompetanse og fokus på forskning om informasjonssikkerhet

Informasjonssikkerhet er først og fremst et virksomhetsansvar, men gjennomføring av tiltak på retningslinjenes ulike innsatsområder forutsetter en effektiv medvirkning fra næringsliv, sentrale og lokale myndigheter og den enkelte bruker.

I samsvar med ansvarsprinsippet vil det enkelte departement ha ansvar for å følge opp retningslinjenes innsatsområder innenfor sitt ansvarsområde. Departementene skal i samarbeid med underliggende virksomheter sørge for sektorvis oppfølging, og at tiltak i nødvendig grad blir koordinert med andre departementer. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har et overordnet samordningsansvar for oppfølging.

Koordineringsutvalget for forebyggende informasjonssikkerhet (KIS) vil ha et ansvar for å holde oversikt over gjennomføringen av tiltak på innsatsområdene, og kan via Fornyings- og administrasjonsdepartementet rapportere til regjeringen om samlet status ved behov. KIS vil også ha en rolle når det gjelder å identifisere tverrsektorielle utfordringer på IKT-sikkerhetsområdet som må følges opp. KIS kan også opptre som pådriver for å igangsette tiltak av tverrsektoriell karakter, uten at dette endrer det enkelte departements sektoransvar. Det kan i denne sammenheng være aktuelt å opprette arbeidsgrupper i regi av KIS for å utarbeide konkrete tiltak på bakgrunn av tiltaksområdene. Departementene kan bruke koordineringsutvalget til å drøfte samordning og prioritering av tiltak. Det vil også bli lagt opp til en dialog med næringslivet og kommunal sektor i forbindelse med iverksetting av tiltak. KIS kan være arena for slike dialogmøter.

5.1.6 Håndtering av alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon

Som oppfølging av St.meld nr. 39 (2003 – 2004) er det etablert en koordinerende enhet for håndtering av koordinerte IT-angrep på samfunnskritiske funksjoner i Norge (NorCERT). NorCERT er et viktig bidrag i å styrke den nasjonale beredskapen mot IT-angrep gjennom å utvikle et system for koordinert respons og gjenoppretting, først og fremst innenfor virksomheter med samfunnskritiske funksjoner. Enheten legger til rette for effektiv håndtering av alvorlige IKT-sikkerhetsangrep mot viktig infrastruktur og informasjon i Norge. NorCERT skal også produsere et oppdatert nasjonalt IKT-trusselbilde. Det vil bli etablert en koordineringsgruppe sammen med representanter fra Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste som skal sikre en helhetlig beskrivelse av IKT-trusselbildet.

NorCERT er en del av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), og er Norges nasjonale senter for å håndtere alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon. NorCERT ble formelt etablert 1. januar 2006 som en utvidelse til Varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). VDI identifiserer, sammenstiller, varsler om dataangrep mot Norge og organiserer og drifter et nasjonalt nettverk av sensorer for deteksjon av innbrudd via Internett.

5.1.6.1 Øvelse IKT 08

NSM og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal arrangere en nasjonal IKT-øvelse i desember 2008. Hensikten er å øve IKT i kritisk infrastruktur, håndtering av en hendelse av nasjonal betydning og samhandling mellom offentlige og private myndigheter. Øvelsen vil involvere aktører innen energi, finans og telekommunikasjon.

5.2 Satelittbasert kommunikasjon og navigasjon

Infrastrukturutvalget anbefaler at viktig satellittbasert infrastruktur skal defineres som samfunnskritisk infrastruktur. Dette gjelder hovedsakelig stasjonen på Svalbard, men kan også gjelde andre stasjoner. Utvalget gir anbefalinger knyttet til utviklingen av Galileo systemet og tilliggende infrastruktur. Utvalget omtaler også andre typer bakkestasjoner for nedlesing av satellittdata, særlig jordobservasjon/satellittfjernmåling, som er et viktig verktøy for redningstjeneste, miljøforvaltning og værvarsling.

Satellittbasert infrastruktur er i dag tatt i bruk innen mange viktige samfunnssektorer. Dette gjelder både infrastruktur utviklet for bruk innen særlige samfunnsfunksjoner, for eksempel søk og redning, meteorologi og satellittinfrastruktur som er utviklet for og tatt i bruk innen samfunnet generelt, som kommunikasjonssatellitter.

Satellittnavigasjonssystemer, som det amerikanske GPS og russiske GLONASS, ble opprinnelig utviklet for militære formål, men er nå tatt i bruk i alle deler av samfunnet, og for stadig flere formål. Navigasjon til sjøs i tradisjonell forstand er nå bare en av mange bruksområder. Nøyaktig posisjonering i kombinasjon med elektroniske kart, for eksempel i bilnavigasjon, logistikk, landbruk og mobiltelefontjenester, er et økende bruksområde. Satellittnavigasjonssystemene sender også ut informasjon om nøyaktig tid, og er derfor tatt i bruk til synkronisering av blant annet data- og kommunikasjonssystemer. Nye bruksområder er under stadig utvikling.

EU utvikler GALILEO, som er et tilsvarende system som GPS og GLONASS. Dette vil gjøre satellittnavigasjon mer robust mot svikt i ett av systemene. Det vil imidlertid ikke avhjelpe det forhold at signalene fra satellittene kan forstyrres, som følge av feil på annet elektronisk utstyr som sender ut radiobølger, ved bevisst forstyrring av signalene eller som følge av magnetisk utstråling fra solen ved høy solaktivitet.

Det bakkebaserte navigasjonssystemet Loran C er mer robust mot forstyrring av signalene og kan i en videreutviklet form derfor være aktuelt som reserveløsning til satellittnavigasjonssystemene. Regjeringen har på denne bakgrunn besluttet å videreføre driften av de norske Loran C-stasjonene ut 2009. USA har besluttet å videreføre sitt Loran C-system og videreutvikle dette til et mer moderne system (eLoran) som reserveløsning for kritisk infrastruktur som er avhengig av GPS for posisjonering, navigasjon eller tidsreferanse.

En eventuell fortsatt drift og videreutvikling av Loran C til eLoran er til vurdering i Fiskeri- og kystdepartementet.

5.2.1 Betydningen av samband og kommunikasjon i redningstjenesten

Hovedredningssentralens (HRS) arbeid i forbindelse med redningsoperasjoner består i stor grad av bruk av ulike former for kommunikasjonssamband, herunder satellittkommunikasjon. Det kan her dreie seg om kommunikasjon med et skip i havsnød, og med andre skip i nærheten av havaristen som blir bedt om å yte assistanse. Også ved hendelser på land er kommunikasjon via satellitt et viktig element.

5.2.1.1 COSPAS-SARSAT

COSPAS-SARSAT er et internasjonalt satellittbasert system som formidler nødsignaler og posisjonsdata til redningssentraler fra nødpeilesender. Satellittsystemet overvåker blant annet store havområder i nord som dårlig dekkes av andre systemer.

En rekke land opererer nedlesestasjoner for mottak av signaler fra nødpeilesendere. HRS har koordineringsansvar og videreformidling til redningssentraler på Island, Grønland, Sverige, Finland, Estland, Latvia og Litauen.

COSPAS/SARSAT utrustning vil bli installert i både de amerikanske GPS satellittene og i de europeiske Galileo satellittene. Dette vil kreve en ny generasjon nedlesestasjoner og Norge vil ta sikte på å videreføre sitt bidrag til nasjonal og internasjonal redningstjeneste ved å anskaffe slike nedlesestasjoner.

5.2.1.2 Salg av Telenor Satellite Services, herunder Eik Jordstasjon

Hovedredningssentralen (HRS) er tilknyttet satelittsystemet INMARSAT. Telenor Satellite Services har formidlet satellittrelaterte nødmeldinger og nødtrafikk via Inmarsat-systemet, gjennom Eik jordstasjon, til HRS.

Satellittene kommuniserer mot kystjordstasjoner som igjen er knyttet opp mot redningssentraler rundt om i verden. I en nødssituasjon vil systemet formidle nødalarmer fra skip til redningstjenesten som vil iverksette koordinerende tiltak overfor nødstedt.

HRS har muligheter til å sende nødtrafikk til fartøyer i alle havområder i satellittenes dekningsområde. Dette medfører at HRS koordinerer søke- og redningsaksjoner med mange involverte fartøyer også i fjerne farvann.

Det har blitt stilt spørsmål om hvilken betydning det vil få for den fremtidige levering av satellittbaserte nødmeldinger og nødtrafikk til HRS at eierskapet til Eik jordstasjon er i utenlandsk eie. Satellittkommunikasjon blir stadig viktigere, og kan være et viktig element i et kommunikasjonsnettverk hvis deler av landets øvrige landbaserte kommunikasjonsinfrastruktur er satt ut av spill. Dersom Norge i stadig økende grad blir avhengig av satellitter med utenlandske eiere, er det særs viktig at man i avtaler og konsesjoner innarbeider klare samfunnspålagte oppgaver. Justisdepartementet vurderer nå om det bør utarbeides en avtale mellom HRS og eierne av Eik jordstasjon som sikrer at Eik jordstasjon fremdeles skal formidle nødmeldinger og nødtrafikk.

5.3 Kraft

Et stabilt og effektivt kraftsystem er en forutsetning for samfunnssikkerheten i Norge. Enkelthendelser i kraftforsyningen i inn- og utland, utviklingen i den generelle kraftbalansen i Norge samt at samfunnets og den enkeltes toleranse for svikt i strømforsyningen er blitt mindre, har medført at forsyningssikkerhet for strøm har fått økt oppmerksomhet.

Den norske kraftsystemet er i stor grad basert på vannkraft fra produksjonsanlegg distribuert over hele landet. Et omfattende overføringsnett er bygget opp for å overføre og fordele kraften fra produksjonsanleggene til forbrukerne. Kraftsystemet består av tre grunnleggende funksjoner: produksjon, overføring og omsetning. Sentralnettet og store deler av regionalnettet er kritisk infrastruktur, sentralnettet i egenskap av å utgjøre det landsdekkende overføringsnettet som knytter produsenter og sluttforbrukerne i ulike regioner sammen og regionalnettet i egenskap av å fordele elektrisitet i en region. Hvert enkelt produksjonsanlegg utgjør ikke på samme måte en kritisk enhet. Utfall av ett eller noen få enkelte anlegg vil i mange tilfeller kunne kompenseres ved økt produksjon fra andre anlegg eller import fra andre områder. Samlet utgjør imidlertid produksjonsanleggene en kritisk infrastruktur.

5.3.1 Sikkerheten i overføringsnettet

Infrastrukturutvalget mener at reguleringen av nettselskapene i dag muligens ikke gir tilstrekkelige virkemidler til at beredskapen og leveringskvaliteten holdes på et akseptabelt nivå. Utvalget peker også på at reinvesterings- og vedlikeholdstakten har falt de senere årene og bør vies oppmerksomhet.

Med grunnlag i ulike lover og regelverk har Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) et felles ansvar for sikkerheten i norsk kraftforsyning. NVE har ansvar for reguleringen av nettselskapene som blant annet omfatter vilkår knyttet til økonomi, forsyningssikkerhet og beredskap. NVE setter i tilegg krav til leveringskvaliteten og fører tilsyn med at kraftforsyningen har nødvendige beredskapsrutiner og ressurser i form av personell og utstyr til å ivareta forsyningen i ekstraordinære situasjoner. DSBs regelverk er i hovedsak innrettet mot elsikkerhet og krav til kraftsystemet og komponentenes tekniske og fysiske tilstand. DSB skal påse at sikkerheten blir etterlevd i praksis gjennom tilsyn med elsikkerhet, drift og vedlikehold av de elektriske anleggene. Elektriske anlegg skal utføres, drives og vedlikeholdes slik at de ikke frembyr fare for liv, helse og materielle verdier. DSB skal videre påse at samfunnet har en generell beredskap.

Den økonomiske reguleringen av nettselskapene ble endret fra 1. januar 2007. Endringene styrker nettselskapenes vektlegging av investeringer og forsyningssikkerhet. Selskapenes usikkerhet knyttet til inntektene som følge av reinvesteringer og vedlikehold er blitt redusert. Fra 1. januar 2007 ble det blant annet innført et regelverk for direkte utbetalinger til sluttbrukere ved svært langvarige avbrudd. Ordningen gjelder for sluttbrukere på alle nettnivå. Satsene for avbrudd er kroner 600 for avbrudd over 12 timer opp til og med 24 timer, kroner 1400 for avbrudd over 24 timer opp til og med 48 timer og kroner 2700 for avbrudd over 48 timer opp til og med 72 timer. For avbrudd ut over 72 timer skal det gis et tillegg på kroner 1300 for hver ny påbegynt tjuefiretimers periode avbruddet varer.

En av hovedgrunnene for at ordningen med direkte utbetalinger til sluttbrukere ved langvarige avbrudd har blitt innført, er at insentivene til gjenoppretting av lavspentnettet blitt ansett som utilstrekkelig. I tillegg er det ønskelig at den økonomiske virkningen av svært langvarige avbrudd kommer de kundene som er direkte berørt av avbruddet til gode.

Det er også innført hjemmel for å ilegge nettselskaper overtredelsesgebyr for overtredelser av ulike bestemmelser i energiloven og underliggende forskrifter, herunder bestemmelser om drift og vedlikehold av nett.

Med unntak av hendelsen i Steigen i januar 2007 og hendelsene på Sørlandet vinteren 2006, er det i liten grad dokumentert at større hendelser i kraftnettet i Norge skyldes manglende vedlikehold eller utilstrekkelige investeringer i nettanlegg. Ut fra det foreliggende statistiske materialet, er det ikke grunnlag for å si at nettets evne til å motstå store påkjenninger er svekket. Behovet for reinvesteringer vil imidlertid øke i kraftsystemet i årene fremover. Historisk sett har investeringer i kraftsystemet kommet i sprang. Det var investeringstopp på begynnelsen av 1960-tallet og rundt 1980. Behovet for reinvesteringer vil svinge noenlunde i takt med dette. Kraftsystemutredningene og nettutviklingsplanen for sentralnettet viser at det foreligger betydelige planer for nyinvesteringer i sentral- og regionalnettet i årene fremover.

Riksrevisjonen vil i forbindelse med sin undersøkelse av statlig virkemiddelbruk for sikker og pålitelig overføring av kraft i distribusjonsnettet, vurdere tilstanden i disse nettene. Undersøkelsen gjennomføres i forbindelse med DSBs ordinære tilsyn med nettselskapene.

NVEs avbruddsstatistikk gir ikke grunnlag for å hevde at leveringspåliteligheten i det norske kraftsystemet de seneste årene er svekket. En systematisering av resultatene fra tilsynsarbeid samt ytterligere bearbeiding av feil- og avbruddsstatistikk som kan avdekke eventuelle trender i utviklingen av tilstanden til komponentene i kraftsystemet, gis likevel stor oppmerksomhet fra NVE sin side. Avbruddsstatistikken til NVE viser at nærmere 80 prosent av den totale mengde ikke-levert energi som oppleves av norske sluttbrukere, skyldes hendelser i distribusjonsnettet. Analyse av årsak til hendelser i distribusjonsnettet er dermed spesielt viktig. NVE utvidet derfor fra 1. januar 2007 konsesjonærenes plikt til å utføre analyse og rapportere driftsforstyrrelser i eget høyspennings distribusjonsnett.

Å være konsesjonær etter energiloven omfatter bygging og drift av nettet. Dette betyr at konsesjonæren selv reelt sett skal stå for driften av virksomheten. Dette er i tråd med Infrastrukturutvalgets anbefaling om at sikkerhets- og beredskapsarbeid som knytter seg til kjerneoppgaver i kritisk infrastruktur holdes som en integrert del av virksomheten.

I den senere tid har det vist seg at noen nettselskaper har satt ut eller planlegger å sette ut flere funksjoner innenfor den konsesjonspliktige virksomheten. Det er ikke tilstrekkelig at det konsesjonspliktige selskapet kun ivaretar et rent formelt og økonomisk ansvar for virksomheten. Konsesjonæren skal ha egne ansatte som har all nødvendig kompetanse til å ivareta virksomhetens plikter etter lovverk og konsesjoner. NVE er nå i ferd med å gjennomføre et forskriftsarbeid for å få klarere rammer rundt tjenesteutsetting i nettselskaper.

5.3.2 Kraftmarkedet og forsyningssikkerheten for strøm

Infrastrukturutvalget mener at myndighetene må arbeide for å finne frem til løsninger som kan ivareta behovet for prioritering av strøm ved rasjonering.

Norge inngår i det nordiske kraftmarkedet. Vannkraften utgjør om lag halvparten av produksjonskapasiteten i det nordiske markedet, mens i det norske systemet utgjør vannkraften nesten 96 prosent av produksjonskapasiteten. Vannkraftandelen gikk ned fra 99 prosent til 96 prosent i 2007 på grunn av etablering av gasskraftverket på Kårstø. Den sentrale rollen vannkraften fremdeles har, gjør at elektrisitetsproduksjonen varierer mye fra år til år på grunn av variasjoner i nedbøren.

For hele perioden fra 1991 til 2008 under ett har produksjonskapasiteten og kraftforbruket utviklet seg om lag i takt, og Norge er om lag i balanse i år med normale nedbørforhold. Dette, sammen med økte overføringsforbindelser mot utlandet (både mellom Norge og Norden og mellom Norden og andre land), har ført til at sårbarheten mot svikt i nedbøren er redusert de senere årene.

Gjennom det nordiske kraftmarkedet fordeles en svikt i vannkraftproduksjonen på et større marked og dette markedet har en vesentlig andel med annen type produksjonskapasitet enn vannkraft. Det nordiske kraftmarkedet er derfor viktig for forsyningssikkerheten i Norge. Det nordiske markedet har også betydelige muligheter for kraftutveksling gjennom overføringsforbindelser med omkringliggende land (Russland, Estland, Polen, Tyskland og Nederland), noe som også er med på å redusere sårbarheten i Norge.

I tørrårssituasjoner vil den norske kraftbalansen være vesentlig svekket. Normalt vil kortere tørre perioder kunne møtes med at magasinene tappes og importen øker, men lengre tørrværsperioder vil også kunne kreve redusert forbruk. Erfaringene fra tørrværsperiodene i 1996, 2002/2003 og 2006 viser at forbruket av elektrisitet reduseres når prisen øker. Alle forbrukergrupper reduserer forbruket ved høye priser, og variasjonen i elektrisitetsforbruket har vært økende de siste årene. Det viser at fleksible kraftpriser er et viktig virkemiddel for å utløse forbruksfleksibilitet. Slik fleksibilitet er nødvendig for å kunne sikre balansen mellom forbruk og tilgjengelig produksjons- og overføringskapasitet i alle situasjoner.

I svært anstrengte kraftsituasjoner er kraftmarkedet supplert med ekstra sikkerhet. Statnett SF fikk i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 18 (2003 – 2004) Om forsyningssikkerheten for strøm mv., ansvar for å utvikle virkemidler til bruk i svært anstrengte kraftsituasjoner (SAKS). Det er NVE som utarbeider kriterier for bruk av SAKS-tiltak og som etter søknad skal godkjenne at Statnett tar slike tiltak i bruk. Pr. i dag er det etablert to slike virkemidler: energiopsjoner knyttet til forbruk i kraftintensiv industri og investeringer i to reservekraftsanlegg.

Regjeringen legger avgjørende vekt på at faren for rasjoneringsinngrep skal være redusert til et absolutt minimum. For å håndtere en eventuell situasjon med rasjonering er imidlertid nettselskapene pålagt av NVE å utarbeide rasjoneringsplaner. Rasjoneringsplanene skal omfatte organisering av egen beredskap, vaktordninger og lignende ved forberedelsene til og gjennomføringen av rasjoneringen.

5.3.3 Tilsyn med kraftforsyningen

NVE fører tilsyn med hjemmel i blant annet energiloven. Energiloven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Innenfor krav til beredskap og forsyningssikkerhet fører NVE tilsyn med om lag 200 selskaper. Fra 2006 er det ført tilsyn med et økende antall selskaper. Den langvarige strømstansen i Steigen kommune i januar 2007 har gitt stor oppmerksomhet rundt beredskap for drift i ekstraordinære situasjoner, gjenoppretting av funksjon og gjenoppretting av full forsyning. Risiko- og sårbarhetsanalyser av evnen til drift og gjenoppretting i anstrengte og ekstraordinære situasjoner er et viktig tilsynstema fremover. I tillegg vil status for fysisk sikring av viktige anlegg og sikring av driftskontrollsystemene vies stor oppmerksomhet. Tilsvarende foreligger planer for å videreutvikle NVEs tilsyn med nettselskapenes arbeid med vedlikehold og modernisering av anlegg.

DSB fører tilsyn med hjemmel i eltilsynsloven som skal sikre at elektriske anlegg utføres, drives og vedlikeholdes slik at de ikke frembyr fare for liv, helse og materielle verdier. DSB gjennomførte 187 tilsyn med selskaper innenfor produksjon og distribusjon av elektrisitet i 2006. Gjennom tilsynene er det avdekket forhold som tilsier at nettselskaper som produserer og distribuerer elektrisitet må prioritere å forbedre vedlikeholdet på sine anlegg i årene fremover. I enkelte energiverk er det fortsatt ikke avsatt tilstrekkelige ressurser til å ivareta driftssikkerhet og personsikkerhet. Større vekt på linjerydding de senere år har bedret situasjonen generelt, men det er fortsatt avvik. Tilsynet har generelt ført til økt oppmerksomhet på rutiner for vedlikehold, drift og ansvarsfordeling hos virksomhetene.

Fra 2001 har tvangsmulkt i form av dagbøter vært et mulig reaksjonsmiddel fra DSB. DSB vurderer nå behovet for adgang til å benytte overtredelsesgebyr som virkemiddel ved håndheving av forskrifter fastsatt med hjemmel i eltilsynsloven på et bredere område enn i dag, slik at feil som innebærer en høy samfunnsmessig risiko kan medføre økonomiske sanksjoner.

5.3.4 Styrking av kraftforsyningens beredskapsarbeid

Infrastrukturutvalget anbefaler et tettere samarbeid mellom ekom- og kraftmyndighetene på grunn av den sterke gjensidige avhengigheten mellom de to infrastrukturene.

Kraftselskap har selv ansvar for egne sikringstiltak, nødvendige beredskapsordninger og krisehåndtering når en ekstraordinær hendelse inntreffer. Regionalt ivaretar kraftforsyningens distriktssjefer en viktig tilrettelegger- og rådgiverfunksjon ved behov for regional samordning ved større hendelser.

Det er et tett samarbeid mellom ekom- og kraftmyndighetene. NVE og Post- og teletilsynet (PT) vurderer behovet for ytterligere samordning for å sikre en god og planlagt kommunikasjon mellom ulike sektorer. Det skal arrangeres en IKT-øvelse i desember 2008. Hensikten er å øve IKT i kritisk infrastruktur, herunder energi, finans og telekommunikasjon. Det planlegges flere regionale øvelser i 2008 for å øve samhandling og kommunikasjon mellom kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon. Det er i tillegg under utarbeidelse et eget øvelsesprogram for kraftforsyningen.

5.4 Vann og avløp

Infrastrukturutvalget anbefaler at vann- og avløpsvirksomhetene, ut fra et sikkerhets- og beredskapsperspektiv, skal være i offentlig eie, regulert gjennom lov.

Kvalitet, sikkerhet og langsiktighet er sentrale hensyn som må ivaretas ved håndtering av infrastrukturen i vann- og avløpssektoren (VA-sektoren). Disse hensynene kan vanskelig ivaretas av private aktører uten omfattende offentlig kontroll. På bakgrunn av infrastrukturutvalgets anbefalinger, konklusjonene i en rapport fra en direktoratsgruppe ledet av Statens forurensingstilsyn og Stortingets behandling av dokument 8:91 (2006 og 2007) om gjennom ny lov å sikre at vann- og avløpsinfrastrukturen forblir heleid av det offentlige i all framtid, vil regjeringen derfor utrede endringer i eksisterende lovverk for å sikre offentlig eierskap til infrastrukturen i VA-sektoren. Det bør ses nærmere på hvilke fordeler og ulemper en slik lovfesting vil innebære, og hvilke konsekvenser det eventuelt vil få for kommunenes rettigheter og plikter. Det må imidlertid fortsatt være tillatt med private andelslag eid av abonnentene selv, og driftsoppgaver må fortsatt kunne håndteres av private. En lovfesting av offentlig eierskap vil dermed opprettholde dagens faktiske eier- og forvaltningsstruktur slik at hensynet til kvalitet, sikkerhet og langsiktighet også blir ivaretatt i fremtiden.

Beregning av vann- og avløpsgebyrer er basert på selvkostprinsippet, det vil si at kommunens nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren danner den øvre grensen for hvor mye kommunen kan kreve inn i vann- og avløpsgebyrer.

I følge forskrift om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften) er det vannverkseier som har ansvaret for at drikkevannet tilfredsstiller kravene til kvalitet, mengde og leveringssikkerhet. Vannverkseier skal påse at det etableres og føres internkontroll for etterlevelse av drikkevannsforskriften. Drikkevann skal være av tilfredsstillende kvalitet.

Vannverkene er gjennom drikkevannsforskriften pålagt å gjøre nødvendige beredskapsforberedelser og ha en beredskapsplan basert på en risiko- og sårbarhetsvurdering for å sikre levering av tilstrekkelige mengder drikkevann under kriser, katastrofer og krig. Det er Mattilsynet som fører tilsyn og fatter vedtak etter drikkevannsforeskriften og som skal føre tilsyn med at vannverkene har utarbeidet pålagte beredskapsplaner.

Infrastrukturutvalget anbefaler blant annet følgende tiltak for oppfølging av Mattilsynet:

1. Svartjeneste (servicetelefon) som kan bistå det enkelte vannverk

2. Trappe opp sitt tilsyns- og godkjennelsesarbeid

3. Følge opp prioriterte områder i Handlingsplanen for en sikrere vannforsyning

Mattilsynets beredskap er utvidet til å omfatte alle saksområder, herunder drikkevann. De enkelte vannverk kan ringe Mattilsynets beredskapstelefon, for å melde fra om uhell eller for å innhente råd fra Mattilsynet.

Mattilsynet har både i 2005 og i 2006 gjennomført tilsynskampanjer overfor vannverk utover ordinært tilsyn. Videre er det i samarbeid med bransjen, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Nasjonalt folkehelseinstitutt laget en veileder i beredskapsplanlegging for vannverk. Denne veilederen vil lette arbeidet for både vannverkene og for Mattilsynet ved at man enes om hva som bør inngå i en beredskapsplan.

Tilsynskampanjen i 2006 viste at 78 prosent av vannverkene allerede hadde eller var i ferd med å utarbeide en beredskapsplan. Kvaliteten på disse planene vil bli vurdert ved senere tilsyn. Mattilsynet gjennomfører et prosjekt som blant annet skal resultere i en risikoanalyse av bransjen og hvilke utfordringer det må gripes fatt i.

5.5 Olje og gass

Infrastrukturutvalget mener at de regulatoriske virkemidlene som er tatt i bruk på olje- og gassområdet er gode bidrag i forhold til å ivareta sikkerhetshensyn og nasjonale interesser.

Store deler av sikringsarbeidet i olje- og gassektoren samordnes av Oljeindustriens Landsforening (OLF). Industrien utarbeider retningslinjer for sikring av spesielt viktige anlegg og innretninger, i samråd med relevante myndigheter. Det er etablert et eget varslingssystem for alvorlige sikringssituasjoner. OLF har utarbeidet retningslinjer innen sikring av kritisk infrastruktur offshore. Retningslinjene inneholder forhold knyttet til fysisk sikring, personell- og informasjonssikring.

Industrien selv utarbeider retningslinjer for sikring av spesielt viktige anlegg og innretninger, i samråd med relevante myndigheter. Det er etablert et eget varslingssystem for alvorlige sikringssituasjoner. Petroleumstilsynet (Ptil) er delegert myndighetsansvar for sikkerhet og beredskap for den petroleumsvirksomheten som foregår på norsk kontinentalsokkel, og dette inkluderer om lag 50 gasskraftverk på sokkelen. Ptil er videre delegert myndighetsansvar for sikkerhet og beredskap ved åtte landbaserte petroleumsanlegg, og dette inkluderer tilsynsansvar for tre eksisterende gasskraftverk. Ptil har også fått tilsynsansvar for tre fremtidige gasskraftverk.

Det statseide selskapet Gassco er operatør for alle eksportrørledninger for gass og har således et betydelig engasjement knyttet til sikring av kritisk petroleumsinfrastruktur. Dette gjelder både der Gassco er operatør, og generelt i sektoren, da gjennom et tett faglig samarbeid med øvrige rettighetshavere. Ptil fører tilsyn med sikkerhets- og beredskapsmessige forhold overfor Gassco.

Gass som energikilde er i kraftig vekst, og det etableres stadig nye gassanlegg over hele landet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er godkjenningsmyndighet, og har gitt tillatelse til om lag 2000 gassanlegg. Hvert år etableres det 300 – 400 nye slike anlegg, i tillegg til nye naturgassrørledninger. Soria Moria-erklæringen slår fast at Norge skal være verdensledende innenfor utviklingen av miljøvennlig energi, herunder miljøvennlig bruk av naturgass. Regjeringen anser derfor utviklingen som svært positiv. Det er imidlertid viktig å legge vekt på den samlede risiko de mange gassanleggene representerer. Det er derfor nedsatt et gassdistribusjonsprosjekt under ledelse av DSB. Prosjektet har utarbeidet en samlet oversikt over gassanlegg og en vurdering av hvilken risiko disse representerer. Prosjektet omhandler også rørledninger for innenlands transport og distribusjon av naturgass. Tilsyn med rørledninger som inngår i utvinningen og ilandføring av gass er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Petroleumstilsynet.

I St.meld. nr. 9 (2002 – 2003) Om innenlands bruk av naturgass mv. er NVEs rolle innen distribusjon av naturgass beskrevet. Her angis det at NVE vil få delegert myndighet til å være tvisteløsningsorgan og regulator for innenlands distribusjon av gass i Norge. NVE har i dag rollen som konsesjonsmyndighet for innenlands transmisjonsrør for gass. Etter hvert som gassforsyning blir en vital energileverandør til næringsliv, husholdninger og offentlig administrasjon, må det stilles konkrete krav til forsyningssikkerhet og beredskap på lik linje med kravene til strømforsyning og fjernvarme.

Distribusjonsnett for naturgass har stort sett blitt etablert i befolkningsrike områder i nærheten av ilandføringsstedene for naturgass. I tillegg ser vi nå en utvikling der distribusjonsnett etableres på bakgrunn av mottaksanlegg for flytende naturgass (LNG). En sikkerhetsmessig utfordring i forbindelse med gassrørledninger er faren for overgraving. Rørbrudd er potensielt meget farlige situasjoner som kan få store konsekvenser dersom gasslekkasjen antenner. En risikoanalyse som er utført i forbindelse med gassdistribusjonsprosjektet viser at brudd på rørledninger gir opphav til så store gasskyer at det ikke er mulig å på forhånd sikre seg mot mulige tennkilder. Dette vil i praksis medføre båndlegging av store områder i kommunenes arealplaner.

Myndighetene skal bidra til å forebygge store gassutslipp fra rørledninger, da det i en tidlig fase kan være vanskelig å håndtere slike situasjoner beredskapsmessig. Slike hendelser må også inngå i kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser.

DSB vil foreta en gjennomgang av hvordan gasselskapene og de aktuelle kommunene oppfatter sitt ansvar for å ivareta integriteten til rørledningene, og hva slags praksis og systemer det er for kontroll med gravearbeid. Hensikten med tiltaket er å etablere «beste praksis» på området, og eventuelt klargjøre ansvarsforholdet mellom gasselskap, kommune og entreprenørfirmaene med hensyn til kontroll med gravearbeider.

5.6 Transport

Transportsektoren er en samfunnssektor hvor ulykker og andre uønskede hendelser kan føre til omfattende samfunnsmessige konsekvenser. Regjeringen legger derfor stor vekt på arbeid med å redusere risikoen for uønskede hendelser, og med videreutvikling av sektorens evne til håndtere større påkjenninger.

5.6.1 Innenlands transport og luftfart

Infrastrukturutvalget skriver i sin rapport at transportsektoren knytter samfunnet sammen, og hele samfunnets funksjonsdyktighet er avhengig av tilgjengelig transport. Dette i seg selv tilsier at transportinfrastrukturen er en kritisk infrastruktur.

Samferdselsdepartementet vil i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap innen luftfart, jernbane og veg, vektlegge ulykker og uønskede hendelser som kan føre til store samfunnsmessige konsekvenser, og der flere samferdselsgrener og andre samfunnssektorer er omfattet. Samferdselssektorens beredskap og krisehåndteringsevne søkes styrket gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser, videreutvikling av kriseorganisasjonen og planverket og krisehåndteringsøvelser. Beredskapen søkes tilpasset det gjeldende trusselbildet, både opp mot faren for terrorhandlinger og nye klimautfordringer. Det er allerede startet opp prosjekter på klimaområdet, og det gjennomføres tiltak for bedre rassikring, ekstraordinært vedlikehold, reparasjoner og investeringer i reservebruer.

Samferdselsdepartementet ferdigstilte i 2007 en analyse av sårbarhet og risiko innen samferdsel i et tverrsektorielt perspektiv (SAMROS), i samarbeid med etater og tilknyttede virksomheter. Formålet med prosjektet var å kartlegge kritisk infrastruktur som grunnlag for en helhetlig strategi for samfunnssikkerhet og beredskap innen Samferdselsdepartementets ansvarsområde. Strategien søkes ferdigstilt i 2008. Samferdselsdepartementet, etatene og virksomhetene vil videre følge opp resultatene fra prosjektet med nødvendige tiltak. Dette vil bli omtalt i neste Nasjonal transportplan (NTP).

Den nasjonale sivile transportberedskapen var gjenstand for en større omlegging i 2005. Transportberedskapsorganisasjonen (TBO) ble da erstattet av en ny transportberedskapsstruktur, tilpasset dagens ansvarslinjer, trusselbilde og beredskapsutfordringer.

Regjeringen oppnevnte 30. november 2007 et utvalg som skal utrede behovet for å opprette et selvstendig tilsyn for veginfrastrukturen. Vegtilsynsutvalget vil legge fram sin innstilling innen utgangen av 2008.

Beredskap mot terror og sabotasje innenfor luftfarten

EU/EØS-regelverket om felles bestemmelser om sikkerhet (security) for sivil luftfart gjelder som norsk rett, jf. forskrift om forebyggelse av anslag mot luftfarten. Regelverket inneholder krav om felles sikkerhetstiltak for å forhindre ulovlige handlinger rettet mot sivil luftfart. Målet er å beskytte passasjerer, ansatte ved lufthavnene, offentligheten, installasjoner mv. mot terror og sabotasje. For lufthavnoperatørene, flyselskapene, alle aktørene som leverer varer og tjenester i tilknytning til sivil luftfart er det innført omfattende og kostnadskrevende sikkerhetstiltak. Finansieringen av sikkerhetskontrolltiltakene skjer ved brukerbetaling.

5.6.2 Havner og skipsfart

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) følger opp nye nasjonale og internasjonale regler innen utenriks sjøtransport. Når det gjelder det internasjonale arbeidet er Norge aktiv deltaker i arbeidet i International Maritime Organization (IMO) og andre organisasjoner. Det har skjedd et betydelig arbeid nasjonalt og internasjonalt for å forbedre regelverk og rutiner for å øke sikkerheten for skipsfarten, i stor grad i samarbeid med skipsfartsnæringen og deres organisasjoner. Forebyggende virksomhet, herunder helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, er også en viktig del av Sjøfartsdirektoratets arbeid.

Det har også skjedd større omlegginger av beredskapsorganisasjonen for utenriks skipsfart. NHD etablerte i 2002 NORTRASHIP-ledelsen som et samarbeids- og beredskapsorgan i forhold til rederinæringen, men som også ivaretar sivilt-militært samarbeid, krigforsikring for skip mv. NHD har videre et formelt samarbeid med Norges Rederiforbund, som utfører oppgaver innen skipsfartsberedskap, i forhold til sikkerhet, skipstonnasje, kartlegging av tilgjengelige ressurser mv. Deler av dette systemet ble benyttet under evakuering av norske og andre lands statsborgere fra Libanon sommeren 2006. Som oppfølging av denne situasjonen vurderer NHD etablering av et leveransesystem for innsatspakker til bruk i liknende internasjonale operasjoner.

Det er fremmet en egen stortingsmelding om sikkerhet i skipsfarten, St.meld. nr. 14 (2004 – 2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap.

5.6.2.1 Beredskap mot terror og sabotasje innenfor sjøtransport

Etableringen av internasjonalt regelverk om antiterrortiltak i sjøtransport og havner, jf. FNs sjøfartsorganisasjons (IMO) International Ship and Port Facility Security Code (ISPS-koden) i 2002, implementert i EU gjennom en forordning i 2004, viser at sikring mot terror og sabotasje har fått større betydning også innen sjøtransport. Fiskeri- og kystdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet følger opp ISPS-regelverket for henholdsvis havner og sjøtransport. Nærings- og handelsdepartementet overtok i 2007 det formelle ansvaret for beslutning om endring i sikkerhetsnivå for sjøtransport iht. ISPS-regelverket fra Justisdepartementet, og har delegert myndighet til Sjøfartsdirektoratet. Det er etablert samarbeid med Politiets sikkerhetstjeneste (PST) om trusselvurderinger. Tiltak mot maritim terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og kriminell aktivitet mot skipsfarten behandles i en rekke organisasjoner og fora nasjonalt og internasjonalt, herunder i NATOs sivile skipsfartskomité.

Etableringen av internasjonalt regelverk om antiterrortiltak i sjøtransport og havner, viser at sikring mot terror og sabotasje har fått større betydning også innen sjøtransport. I 2005 vedtok EU et havnesikkerhetsdirektiv for å styrke sikkerhet og beredskap i de deler av havnen som ikke ble dekket gjennom forordningen.

Ot. prp. nr. 48 (2006 – 2007) om lov om endring i lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. tar for seg de ulike sidene ved innføring av ISPS-koden. For nærmere omtale av sikkerhet og beredskap i havner vises det til de senere års budsjettproposisjoner for Fiskeri- og kystdepartementet.

For ytterligere å styrke arbeidet med sikkerhet i skipsfarten ble «Sikkerhetsutvalget for skipsfarten» opprettet i 2007. Dette er et rådgivende forum for drøfting av spørsmål knyttet til piratvirksomhet og andre sikkerhetsrelaterte spørsmål.

5.6.2.2 Tilskuddsordning for antiterrortiltak i havner

Infrastrukturutvalget framholder at innføringen av ISPS-kravene (antiterrortiltak) kan innebære en uforholdsmessig stor økonomisk belastning på den enkelte havn. Utvalget har anbefalt at utgiftene til oppfølging av kravene må kunne finansieres gjennom offentlig-privat samarbeid, og har foreslått en statlig tilskuddsordning.

I 2005 vedtok EU et havnesikkerhetsdirektiv for å styrke sikkerhet og beredskap i de deler av havnen som ikke ble dekket gjennom forordningen. Kystverket fører tilsyn med havneterminalenes implementering og overholdelse av ISPS-regelverket.

Fiskeri- og kystdepartementet anser at utvalgets forslag om statlig tilskuddsordning ikke bør følges opp. Dette fordi havnene dekker inn sine kostnader, herunder også kostnadene ved ISPS-sikringstiltak, gjennom brukerbetaling. Videre er sikringstiltakene basert på sårbarhetsanalyser for den enkelte terminal. Kystverket har i sin praktisering av det nasjonale regelverket tilstrebet forholdsmessighet og likebehandling innenfor rammen av det internasjonalt fastsatte regelverket.

5.6.3 Transport av farlig gods

Infrastrukturutvalget anbefaler i sin rapport at aktuelle departementer samarbeider om å tydeliggjøre behovet for å velge den sikreste fremføringsveien og transportgrenen til virksomheter som har behov for transport av farlig gods.

I Norge fraktes det daglig store mengder farlig gods både på vei, jernbane og sjø. Myndighetsansvaret for håndtering av regelverket og ansvaret for å ha tilstrekkelig oversikt er i dag spredt på ulike direktorater.

Regjeringen er opptatt av at transport av farlig gods foregår på den sikreste måte når det gjelder fremføringsvei og transportmiddel. Justisdepartementet har i samarbeid med andre berørte departementer bedt Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) om å etablere et kontaktutvalgt for transport av farlig gods. Utvalget er en møteplass for myndigheter som har et forebyggende, beredskapsmessige eller operativt ansvar.

Det forutsettes at utvalget analyserer behovet for å sette inn overordnede risikoreduserende tiltak og kartlegger punkter og områder med forhøyet risiko for liv, helse, miljø og materielle verdier.

Det er naturlig at utvalget ut fra et overordnet samfunnssikkerhetsperspektiv ser på det samlede regelverket for transport av farlig gods og forvaltningen av dette, og vurderer om det er grunnlag for å gjøre regelverket mer oversiktlig. Utvalget skal videre komme med forslag til hvordan redningsetatenes kompetanse og evne til effektiv innsats ved uhell med farlige stoffer kan økes.

Nye omfattende bestemmelser om sikring er blitt gjeldende for transport av farlig gods både nasjonalt og internasjonalt. DSB har som ansvarlig myndighet for landtransport av farlig gods, utarbeidet en veiledning om hvordan sikringstiltak kan iverksettes og en mal for sikringsplaner for virksomheter som er involvert i transport av farlig gods.

Transporten av farlig gods representerer en potensiell risiko for både mennesker, miljø og materielle verdier. Dersom en ulykke skulle skje i tettbygde strøk kan et stort antall mennesker rammes. Etter ulykken i Lillestrøm i 2000 har DSB arbeidet internasjonalt for å styrke regelverket på området, og har konkret foreslått at det innføres krav om sikkerhetsventiler og termisk isolasjon av tanker med gass og propan som fraktes på vei og jernbane.

Det er i det internasjonale regelverket som regulerer landtransport av farlig gods vedtatt en regelendring som innebærer at det skal foretas en klassifisering av alle tunneler som benyttes som fremføringsvei for farlig gods. Fra 1. januar 2010 skal alle tunneler merkes med hvilke restriksjoner som gjelder den enkelte tunnel basert på forutgående risiko- og sårbarhetsanalyser.

Transport av farlig gods til sjøs

Det er fastsatt et internasjonalt regelverk gjennom FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, for transport av farlig gods på skip. I farvann med stor transport av farlig gods er det iverksatt særlige forebyggende tiltak som trafikkovervåking og/eller særlige regler for seilas i farvannet. Dette gjelder for eksempel innseglingene til Grenland, Fredrikstad og Sarpsborg, Kårstø, Sture og Mongstad, Nyhamna/Ormen Lange og Melkøya.

5.7 Bank og finans

Infrastrukturutvalget slår fast at bank- og finanstjenester er en kritisk samfunnsfunksjon som i stor grad er avhengig av eksterne kritiske infrastruktursystemer som strømforsyning og elektronisk kommunikasjon.

Det legges betydelig vekt på at de sentrale institusjonene i sektoren har robuste driftsløsninger slik at driftsstabiliteten i IKT-systemene blir best mulig i avviks- og avbruddssituasjoner. Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI) har utarbeidet forslag til prioritering av aktører i finansiell infrastruktur når det gjelder tilgang til strømforsyning og telekommunikasjon.

Infrastrukturutvalget påpeker at institusjonene i sine risiko- og sårbarhetsanalyser må ta høyde for avhengighet til ekstern infrastruktur for å opprettholde funksjonsdyktigheten. Bransjen og ansvarlige myndigheter slutter seg til denne vurderingen. Enkeltforetak i finanssektoren utarbeider risiko- og sårbarhetsanalyser for sin virksomhet. Finansdepartementet legger vekt på at disse analysene skal omfatte risiko knyttet til avhengighet av ekstern infrastruktur, inkludert strømforsyning, kommunikasjon og drift av IT-systemer hos eksterne leverandører, og at Kredittilsynet følger opp dette i sin tilsynsvirksomhet.

5.8 Matforsyning

Infrastrukturutvalget fremhever matvareforsyning som en kritisk samfunnsfunksjon og understreker viktigheten av å opprettholde tilfredsstillende nasjonal matvareproduksjon ut fra et sikkerhetsperspektiv. Utvalget anbefaler at det innenfor det formaliserte samarbeidet med Nærings- og handelsdepartementet og de største matvaredistributørene arbeides for å identifisere sårbarhet i kritisk infrastruktur som matvareforsyningen er avhengig av.

Forsyningsberedskapen innenfor matvaresektoren er basert på at både nasjonal produksjon og import langt på vei kan opprettholdes også i kriser. Risikobildet er ikke lenger slik at det kan antas at Norge blir avsperret fra internasjonale markeder over tid. På bakgrunn av aktuelle risikovurderinger er oppmerksomheten i beredskapsarbeidet derfor i stor grad rettet mot logistikksystemene.

Nærings- og handelsdepartementet har koordineringsansvar for matvareforsyningsberedskap. I likhet med Landbruks- og matdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet har Nærings- og handelsdepartementet dessuten fagansvar for forsyningsberedskap i deler av verdikjeden. Det er etablert rutiner for informasjonsutveksling mellom Mattilsynet og Nærings- og handelsdepartementets næringsbaserte beredskapsorganisasjon for matvareforsyning.

Beredskapssystemene er basert på og dimensjonert ut fra at primærnæringene utgjør en stabil forsyningsbase for norske forbrukere også i kriser. Nærings- og handelsdepartementet har formalisert et beredskapssamarbeid med fem sentrale matvaredistributører. Landbruks- og matdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet skal bidra til at industri og handel kan opprettholdes for å sikre forsyninger til det norske markedet i eventuelle kriser. Landbruks- og matdepartementet kan gjennom Statens landbruksforvaltning regulere tollsatsene for import i slike situasjoner. Regjeringen mener at et viktig bidrag til å sikre matvareforsyning vil være å legge til rette for et levende landbruk over hele landet og et restriktivt jordvern. For at produksjon, foredling og distribusjon av mat skal kunne foregå på en effektiv måte, er det dessuten nødvendig at andre samfunnsfunksjoner og infrastruktur fungerer tilfredsstillende.

Regjeringens matpolitikk er basert på at maten skal være trygg. Dette gjelder også under hendelser med forsyningsaspektet som utfordring. Mattilsynet har en sentral rolle i mattrygghetsarbeidet gjennom tilsyn, kartlegging og overvåkning i matproduksjonskjeden. Erfaringer etter E.coli-saken i 2006 viser at samhandling mellom etater og rolle- og ansvarsavklaring er av stor betydning for å håndtere denne type hendelser. For å styrke innsatsen og avklare ansvaret for oppklaringsarbeid ved sykdomsutbrudd er det etablert en permanent innsatsgruppe, omtalt som Matsmittekomiteen eller Matkripos. Ved aktuelle utbrudd kalles komiteen umiddelbart sammen. Komiteen skal sørge for at arbeidet med oppklaring av nasjonale utbrudd er koordinert, at riktig kompetanse er koblet inn, at all informasjon samles og drøftes, at hendelsen kommuniseres riktig og at rapportene til de som skal treffe risikohåndteringstiltak er kvalitetssikret. Vedtak om inngripende tiltak skal som før fattes av det aktuelle myndighetsorganet. Komiteen møtes jevnlig, også utenom sykdomsutbrudd, for utveksling av informasjon og faglig oppdatering knyttet til matbårne sykdommer.

5.9 Kulturminner og symboler

Infrastrukturutvalget definerer ikke kulturminner og symboler som kritisk infrastruktur. Hvis deler av den materielle kulturarven blir ødelagt, forsvinner deler av samfunnets kollektive hukommelse. Det er derfor naturlig at kulturminner og kulturmiljøer inngår som en del av beredskapsplanleggingen.

I et beredskapsperspektiv er det særlig fire trusler som er knyttet til den materielle kulturarven: brann, flom, skadeverk og våpenbruk i krig. Kulturminner i form av bygninger og infrastruktur kan rammes. I tillegg kan ødeleggelser i byer og andre områder med tett bebyggelse få store materielle og økonomiske konsekvenser. En vurdering av kulturarvens sårbarhet har derfor også betydning når en skal analysere samfunnets sårbarhet.

I dag legger Riksantikvaren (RA) flere beskyttelsesmåter til grunn for sitt beredskapsarbeid. RA har behov for å delta i beredskapsarbeid og krisehåndtering for å kunne ivareta sitt beredskapsansvar. RA har et høyt kompetansenivå om de tekniske egenskapene til bygninger og anlegg, og i etterkant av en hendelse kan RAs erfaringer med restverdisikring komme til nytte.

Ot.prp. nr. 21 (2007 – 2008) Om lov om endringer i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) foreslår at også objekter med symbolverdi blir tatt inn som egen kategori under kritisk infrastruktur som skjermingsverdige objekter. Se nærmere om forslag til endringer i sikkerhetsloven i kapittel 5.10.3.

5.10 Tverrsektorielle virkemidler for å sikre kritisk infrastruktur

5.10.1 Offentlig eierskap

Infrastrukturutvalget trekker frem fordeler i offentlig eierskap av samfunnets kritiske infrastruktur, da det offentlige uansett eierskap vil ha et ansvar for å sikre kritisk infrastruktur.

Samfunnets behov for å sikre kritisk infrastruktur og ulike former for kritiske samfunnsfunksjoner er i utgangspunktet uavhengig av organiseringen av eierskap. Spørsmålet er imidlertid om offentlig eierskap kan gjøre det enklere for det offentlige å ivareta ansvaret for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. På den ande side kan privat eierskap tilby like høy grad av sikkerhet som det offentlige. Forutsetningen er at det stilles tydelige krav og konsesjonsvilkår til både offentlige og private virksomheter. Effektive tilsyn og sterke sanksjonsmidler er viktige virkemidler.

I Soria Moria-erklæringen viser regjeringen til at statlig eierskap er avgjørende for å sikre et nasjonalt eierskap og nasjonal forankring i nøkkelbedrifter. Nasjonalt eierskap er viktig for å sikre at bedriftene har hovedkontor og forskningsaktiviteter i Norge. Regjeringen vil også stoppe privatiseringen og konkurranseutsettingen av drifts- og vedlikeholdsoppgavene i Jernbaneverket og sikre at våre energiressurser skal være i folkets eie.

Regjeringen vil utrede endringer i regelverket for å sikre offentlig eierskap i vann- og avløpssektoren og se nærmere på mulighetene for at kystradioen helt eller delvis kan overføres til Staten (se kapittel 5.4 og 6.1.1).

5.10.1.1 Offentlig eierskap i kraftsektoren – hjemfall

Infrastrukturutvalget anbefaler at hjemfallsinstituttet videreføres på en slik måte at dagens offentlige, nasjonale eierskap til kraftressursene på sikt ikke svekkes.

I slutten av juni 2007 avgjorde EFTA-domstolen at Norges praktisering av hjemfallsreglene var i strid med EØS-avtalen. Regjeringen innførte da en provisorisk anordning om at landets vannkraftressurser skal tilhøre allmennheten og forvaltes til det felles beste. Gjennom anordningen om offentlig eierskap vil det ikke lenger bli gitt konsesjoner til private for erverv av vannfall og kraftverk. Det vil være mulig å selge inntil en tredjedel av offentlig eide vannkraftselskaper til eiere som ikke regnes som offentlige. Den provisoriske anordningen skal erstattes av en permanent lov, som vil følge opp Soria Moria-erklæringen om et sterkt offentlig eierskap til vannkraftressursene.

5.10.1.2 Kabelbrannen på Oslo Sentralstasjon

Kabelbrannen på Oslo Sentralstasjon i november 2007 (se kapittel 4.3.1) viste viktigheten av at eiendoms- og ansvarsforhold er avklart i en beredskapssituasjon.

På Oslo Sentralstasjon er det en lang rekke av tjenesteytere og brukere som er avhengig av hverandre. Tidligere var det én og samme aktør som var eier, drifter og ansvarshavende. Den organisatoriske oppsplittingen som har funnet sted over tid, kombinert med at aktørene etter hvert også har fått nye markeder, kunder og oppgaver, kan ha bidratt til oppstykking og utydeliggjøring av ansvar og roller.

Adkomstforholdene under drift og i feilsituasjoner må være kjent av alle aktører. Eier av bygningsmassen må koordinere driften med alle leietagere, herunder organisere bruk av underleverandører slik at mannskaper som tilkalles i nødssituasjoner raskt kan komme i arbeid. Også ved kjøp av tjenester må det stilles nødvendige krav til sikkerhet. I forbindelse med strukturelle endringer og etablering av nye virksomheter og outsourcing av tjenester, vil det være særdeles viktig at kjøperen av tjenester innehar nødvendig bestillerkompetanse.

Som en oppfølging etter evalueringen av hendelsen vil de involverte sørge for at eiendoms- og ansvarsforholdene blir avklart og tydelig dokumentert.

5.10.2 Beredskapslovgivning

Infrastrukturutvalget foreslår at det utarbeides en generell lov om beredskap for offentlige og private virksomheter, hvor lovens formål bør være å sikre at hensynet til rikets sikkerhet og vitale nasjonale interesser ivaretas under alle former for påkjenninger i fred, krise og krig.

I Soria Moria-erklæringen sier regjeringen at de vil foreta en gjennomgang av beredskapsloven for å avklare og kartlegge beredskapsmessige gråsoner.

I St.meld. nr. 4 (2006 – 2007) Om anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2005 – 2006 utkvitteres anmodningsvedtaket fra Stortinget om å gjennomgå beredskapslovgivningen med tanke på klargjøring av kommandolinjer og definering av gråsoner i akuttsituasjoner. Regjeringen arbeider kontinuerlig med å løse eventuelle uklarheter i rollefordelingen mellom politi og forsvar. Det vises i denne forbindelse til flere tiltak på området, som for eksempel øvelser og et kontinuerlig arbeid med å vurdere strukturen i beredskapslovgivningen samt endringer i denne. Det vises til at en i forbindelse med dette arbeidet vil vurdere de forslag som er reist av Infrastrukturutvalget. Stortinget hadde ikke merknader til regjeringens oppfølging av anmodningsvedtaket, jf. Innst. S. nr. 125 (2006 – 2007).

Infrastrukturutvalgets rapport ble sendt på høring i juni 2006, jf. kapittel 2.2.1. En del av høringsinstansene til Infrastrukturutvalget støtter forslaget om en ny beredskapslov. Flere anbefaler at en ny lov om Sivilforsvaret og sivile beskyttelsestiltak gjøres til en slik generell beredskaplov. Flere nevner også at man må samordne en eventuell ny lov med sikkerhetsloven som gjelder forebyggende sikkerhet, for å motvirke trusler mot rikets sikkerhet og selvstendighet.

Andre igjen mener at en beredskapslov ikke er nødvendig fordi sektorregelverket er dekkende nok, og at man heller bør utvikle sektorlovverket fremfor å lage en sektorovergripende lov. Flere høringsinstanser påpeker at det er behov for grundigere utredning før man tar stillingen til spørsmålet om en generell beredskapslov. Etter deres mening redegjør ikke utvalget i tilstrekkelig grad for hva fraværet av en beredskapslov vil kunne medføre.

Det har fra enkelte hold vært påpekt at beredskapslovgivningen er uoversiktlig og at den til dels regulerer overlappende forhold. De fleste beredskapslovene ble til etter andre verdenskrig, og er innrettet mot en annen sikkerhetspolitisk situasjon enn den vi ser nå. På grunn av de enkelte beredskapslovenes ulike karakter mener regjeringen at det ikke nødvendigvis vil gi en bedre oversikt å samle disse i en generell beredskapslov for offentlig og privat virksomhet. Regjeringen mener også at en slik lov vil kunne skape uklarheter i forhold til ansvarsprinsippet som slår fast at den som har ansvaret i normalsituasjonen også har ansvaret i krisesituasjoner. Regjeringen vil ikke påbegynne arbeidet med en generell beredskapslov for offentlig og privat sektor, men heller gjennomgå det eksisterende beredskapsregelverk med sikte på å identifisere eventuelle dobbeltreguleringer og sider ved dagens sektorregelverk der det er behov for bedre samordning.

Dette arbeidet vil initieres av den ansvarlige for sektoren, men vil kreve samarbeid mellom alle berørte departement. De aktuelle departementene kan bruke Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet (se kapittel 3.3.) som arena for å diskutere aktuelle problemstillinger i denne sammenheng. Justisdepartementet vil som en del av sin samordningsrolle ha oppmerksomhet rettet mot de situasjoner hvor manglende samordning av regelverk kan skape gråsoner på beredskapsområdet. Dette blir fulgt opp i Justisdepartementets tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Flere av de hjemmelsbehovene som utvalget ønsker inn i en ny generell beredskapslov vil for kommunenes del bli en del av den foreslåtte lovfestede kommunale beredskapsplikten. Dette gjelder blant annet krav til ROS-analyser og beredskapsplaner, se kapittel 3.5.1 for nærmere omtale av kommunal beredskapsplikt.

5.10.3 Sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven som virkemiddel i det forebyggende sikkerhetsarbeidet er sentralt i Infrastrukturutvalgets utredning, og det er fremlagt flere konkrete forslag og anbefalinger i denne forbindelse.

Utredningen pekte på at sikkerhetsloven i dag inneholder bestemmelser om objektsikkerhet, men at disse er meget knappe. Stortinget har vedtatt endringer i sikkerhetsloven, jf. Ot. prp. nr. 21 (2007 – 2008) og Innst. O. nr. 33 (2007 – 2008). Formålet med endringene er å styrke arbeidet med forebyggende sikkerhetstiltak for å beskytte kritiske objekter mot sikkerhetstruende virksomhet. Slike objekter er særlig vitale knutepunkter og installasjoner tilknyttet sivil kritisk infrastruktur, viktige sivile institusjoner og militære anlegg som ved hjelp av vakthold og sikring kan beskyttes mot terror, sabotasje, spionasje eller en mer tradisjonell krigstrussel. Forskrifter vil utfylle loven.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) vil legge større vekt på å kontrollere at de virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven oppfyller plikten til å utpeke skjermingsverdige objekter, og at nødvendige sikkerhetstiltak er truffet for å beskytte disse.

Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet har vurdert at det fortsatt vil være behov for forhåndsplanlegging og øving på sikring av objekter ved bruk av sikringsstyrker. Det vil derfor nedsettes en arbeidsgruppe for å gå i gjennom kriterier og retningslinjer for planlegging for sivile og militære objekter som skal sikres ved bruk av ressurser fra politi og heimevern. Det arbeid som det i sikkerhetsloven legges opp til med utpeking og klassifisering av skjermingsverdige objekter, er tenkt å danne et utgangspunkt også for planleggingen av objektsikring ved bruk av sikringstyrker.

5.10.4 Forsyningsloven

Tyngre forsyningsmessige kriser forutsettes i dag håndtert med hjemmel i Lov om forsynings- og beredskapstiltak av 14. desember 1956 nr. 7 (forsyningsloven). Forsyningsloven er i mindre grad egnet til å løse aktuelle utfordringer innenfor samfunnssikkerhet og beredskap slik trusselbildet er i dag. Nærings- og handelsdepartementet har påbegynt arbeidet med en ny lov som skal erstatte forsyningsloven og gi hjemmel til å iverksette forberedelser og tiltak som anses å være realistiske og hensiktsmessige.

Forsyningsloven omfatter bare i begrenset grad tjenester. Den reflekterer heller ikke dagens samfunns- og næringsstruktur. En ny lov må i så liten grad som mulig være bundet til bestemte næringsstrukturer eller bestemte scenarier og den bør omfatte et bredt spekter av kommersiell produksjon og omsetning av varer og tjenester.

Forsyningsloven er tverrsektoriell og hjemler virkemidler for en rekke departementer. Gjennomgang av loven, eventuell sektoravgrensning og harmonisering mot annet lovverk, vil kreve samordning og aktiv medvirkning fra mange departementer.

5.10.5 Internasjonalt samarbeid om kritisk infrastruktur

Gjensidig avhengighet mellom kritiske infrastrukturer eksisterer på tvers av landegrenser, blant annet innenfor sektorer som olje- og gassdistribusjon, kraftforsyning, telekommunikasjon, transportsektoren og satellittbasert infrastruktur.

EU har igangsatt et arbeid med å identifisere europeiske kritiske infrastrukturer (ECI) som en del av et European Programme for Ciritical Infrastructure Protection (EPCIP). Det forberedes et direktiv for identifisering og overordnede prinsipper for beskyttelse av den kritiske infrastrukturen. Direktivet omfatter beskyttelse mot alle typer hendelser, men trusselen fra terrorangrep har en uttrykt prioritet i arbeidet. Det regnes med at direktivet blir endelig vedtatt i Rådet i 2008. Justisdepartementet har i kraft av sin samordningsrolle opprettet et EPCIP-nettverk med berørte departementer. Departementene følger arbeidet i EU, og Norge har blant annet vært representert i arbeidsgrupper som har utarbeidet kriterier for identifisering av ECI.

I forbindelse med trusselen fra terrorisme og bruk av masseødeleggelsesmidler har NATO utarbeidet et styringsdokument om infrastrukturbeskyttelse. NATO har løftet energisikkerhet fram som et satsningsområde, og NATOs faste råd har fått i oppdrag å identifisere hvordan NATO kan bidra på området som et supplement til de nasjonale og internasjonale tiltak som er satt i gang. For nærmere omtale av internasjonalt samarbeid innen sivil beredskap og krisehåndtering se kapittel 8.