St.meld. nr. 22 (2008-2009)

Svalbard

Til innholdsfortegnelse

7 Miljøvern

7.1 Innledning

Regjeringen mener Svalbard har en internasjonalt viktig og verdifull natur- og kulturarv som Norge har et særskilt ansvar for å bevare. Dette ble understreket også i forrige stortingsmelding om Svalbard, der det heter at Norge har et moralsk ansvar for å bevare noen av Europas siste villmarker.

Beskyttelse av naturmiljøet er en av de lange linjene i norsk svalbardpolitikk. Dette har også grunnlag i Svalbardtraktaten, som har bestemmelser om ivaretakelse av Svalbards naturmiljø. Allerede da traktaten trådte i kraft i 1925, ble den da sterkt reduserte bestanden av svalbardrein fredet. Dette ble siden fulgt opp gjennom fredning av arter som hvalross i 1952 og isbjørn i 1972. I 1973 ble det opprettet verneområder som dekket mer enn halvparten av Svalbards landområder og territorialfarvann.

I dag er bevaring av Svalbards særegne villmarksnatur et av hovedmålene for norsk svalbardpolitikk, og det er norsk politikk at miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser, jf. St.meld. nr. 9 (1999 – 2000) Svalbard og Innst. S. nr. 196 (2000 – 2001). Siden forrige stortingsmelding har dette blitt omsatt til praksis gjennom et nytt, moderne miljøregelverk og opprettelse av en rekke nye verneområder. I 2002 trådte lov om miljøvern på Svalbard i kraft, og i perioden 2002 – 2005 ble områdevernet betydelig utvidet. 65 pst. av Svalbards landområder og 87 pst. av territorialfarvannet er i dag fredet som naturreservater og nasjonalparker.

Med unntak av noen få bosettinger og deres nærområder er Svalbard fortsatt et stort, sammenhengende villmarksområde. Disse tilnærmet uberørte naturområdene har stor egenverdi, og er viktige for bevaring av det sårbare biologiske mangfoldet som finnes her. Samtidig har områdene stor verdi som kilde til kunnskap og naturopplevelse. Siden forrige stortingsmelding om Svalbard ble fremmet for snart ti år siden har målet om bevaring av Svalbards villmarksnatur både fått større betydning og blitt mer utfordrende. Dette har sammenheng med at uberørt natur er blitt sjeldnere i verdenssammenheng, og at den globale oppvarmingen gjør svalbardnaturen mer sårbar. Samtidig har den uberørte naturen på Svalbard blitt viktigere som kilde til kunnskap om klimaendringer og miljø. Dette har ført til en større vektlegging av det potensialet de store, og i det vesentlige urørte naturområdene på Svalbard har som referanseområder for klima- og miljøforskning, og en erkjennelse av at tilgangen til slike områder er en viktig ressurs for Svalbard som plattform for internasjonal forskning. Veksten i reiselivet og annen ferdsel har også ført til at villmarksnaturen og kulturminnene i dag framstår enda tydeligere som et viktig, men sårbart grunnlag for denne næringen.

Forskning, utdanning og reiseliv utgjør en stor og økende andel av både Norges og andre nasjoners virksomhet på øygruppen. Regjeringen ser den uberørte naturen på Svalbard som en viktig del av grunnlaget for disse aktivitetene, og dermed også for norsk bosetting og tilstedeværelse.

Svalbardmiljøloven og annet miljøregelverk er det viktigste virkemidlet for å sikre at tilstedeværelse og aktivitet er innenfor de rammer hensynet til øygruppens særegne villmarksnatur setter. Samtidig er miljøvern en integrert del av en helhetlig norsk svalbardpolitikk. Dette innebærer at de ulike sektorene på Svalbard også har et egenansvar for å unngå konflikter med miljøhensyn og bidra til oppfyllelse av miljømålene. Hvordan dette ansvaret følges opp av de ulike sektorene er nærmere beskrevet i kap. 11 Sjø og luft, kap. 9 Nærings­virksomhet og kap. 8 Kunnskap, forsk­ning og høyere utdanning.

I årene som kommer vil man stå overfor til dels helt nye utfordringer når det gjelder å bevare Svalbards natur og kulturminner. Svalbard er et av de stedene i verden der klimaendringene forventes å bli størst. Etter hvert som temperaturen stiger og havisen trekker seg tilbake må man regne med store økologiske endringer som gjør det stadig vanskeligere for arter som er tilpasset dagens klima å overleve. Samtidig kan både ferdselen og interessen for naturressursene på og omkring Svalbard forventes å øke ytterligere.

Når klimaet endres raskt vil den samlede påvirkningen av økosystemer og arter bli større. Dette understreker behovet for en forvaltning som ser lokal virksomhet, klimaendringer og andre ytre påvirkningsfaktorer i sammenheng, og som tar sikte på å begrense den samlede belastningen i samsvar med de ambisiøse målene som er satt for bevaring av Svalbards villmarksnatur. Regjeringen ser det som avgjørende at virkemidlene utvikles videre og tiltak iverksettes i tide for å møte disse utfordringene.

Figur 7.1 Grenser for verneområder, arealplanområder
 og territorialfarvann på Svalbard.

Figur 7.1 Grenser for verneområder, arealplanområder og territorialfarvann på Svalbard.

Kilde: Norsk Polarinstitutt

7.2 Hovedmålsettinger

Bevaring av områdets særegne villmarksnatur er et av hovedmålene i svalbardpolitikken, jf. kapittel 4 Hovedmål og virkemidler. Regjeringen legger følgende hovedmålsettinger til grunn for miljøvernet på Svalbard:

  • Svalbard skal på bakgrunn av sin internasjonalt viktige natur- og kulturarv være et av verdens best forvaltede villmarksområder.

  • Innenfor de rammer traktats- og suverenitetsmessige hensyn setter, skal miljøhensyn veie tyngst ved konflikt mellom miljøvern og andre interesser.

  • Omfanget av villmarkspregede områder skal opprettholdes.

  • Flora, fauna og verneverdige kulturminner skal bevares tilnærmet uberørt, og de naturlige økologiske prosessene og det biologiske mangfoldet skal få utvikle seg tilnærmet upåvirket av aktivitet på Svalbard.

  • Det skal finnes store, og i det vesentlige urørte naturområder på Svalbard som dekker behovet for referanseområder for klima- og miljøforsk­ning.

  • Mulighetene for å oppleve Svalbards natur uforstyrret av motorisert ferdsel og støy skal ivaretas, også i områder som er lett tilgjengelige fra bosettingene.

Disse målene setter rammene for all virksomhet på øygruppen.

7.3 Virkemidler og måloppnåelse

7.3.1 Status og måloppnåelse

Dagens miljøtilstand på Svalbard er i hovedsak god, og gir et godt utgangspunkt for å lykkes med å bevare Svalbards villmarksnatur. En bevisst norsk verneinnsats gjennom mange tiår har bidratt til at kun en liten del av Svalbards landområder er berørt av tyngre naturinngrep som veier og annen infrastruktur, samtidig som de fleste bestandene av pattedyr og fugl er bygd opp igjen etter tidligere tiders overbeskatning. Selv om det også på Svalbard finnes arter som er truede eller sårbare, har man ikke den samme negative utviklingen som på fastlandet når det gjelder tekniske inngrep og endringer av arealbruk, med tilhørende tap av biologisk mangfold. Med unntak av noen få bosettinger og gruveområder, framstår Svalbard i dag som et stort, sammenhengende villmarksområde med tilnærmet intakte naturlige økosystemer.

Reduksjonen i omfanget av villmarkspregete områder de siste tiår har vært marginal og er knyttet til visse utvidelser av infrastrukturen i eksisterende bosettinger og gruveområder. På tross av flere planer har man gjennom en bevisst politikk unngått gjennomløpende «linjeinngrep» som veier, kraftledninger og lignende mellom de ulike bosettingene og gruveområdene på Svalbard. Villmarksområdene er dermed fortsatt sammenhengende og ufragmenterte i samsvar med målene for bevaring av villmark.

Annen lokal arealpåvirkning er også moderat, og skyldes ulike former for ferdsel i terrenget.

Ferdselen i Svalbards natur har siden forrige svalbardmelding vokst som en følge av økt turisme, forsk­ningsaktivitet og folketall i Longyearbyen. Ferdselsøkningen gjelder både snøscooterkjøring, cruise- og annen båttrafikk. Ferdselen er for det meste motorisert, og særlig cruisetrafikken foregår for en stor del også innenfor verneområdene.

Det er velkjent at de formene for ferdsel som foregår på Svalbard kan ha effekter på vegetasjon, dyreliv og kulturminner. Det er dokumentert at barmarkskjøring med motorkjøretøy i en del områder har ført til betydelige skader på terreng og vegetasjon. Barmarkskjøring i terrenget er i dag strengt regulert, og synlig påvirkning er hoved­sakelig kjørespor knyttet til tidligere gruve- og letevirksomhet. Det er også dokumentert lokale skader på vegetasjon og kulturminner på mye brukte ilandstigningspunkter for cruiseturismen.

I en del områder kan motorisert ferdsel i perioder gå ut over mulighetene til uforstyrret naturopplevelse. Dette gjelder særlig nær Longyearbyen i snøscootersesongen, og i en del mye besøkte ilandstigningsområder i cruisesesongen på vestsiden av Spitsbergen. Det har også vært en markant økning i cruisetrafikken i naturreservatene på Øst-Svalbard, hvor det er kryssende interesser i bruken av disse verneområdene.

Dyrelivet på Svalbard er i utgangspunktet fredet, men det er åpnet opp for en begrenset jakt, fangst og fiske, primært som fritidstilbud for lokalbefolkningen. Bestandene av de fleste arter er livskraftige og lite påvirket av den virksomheten som i dag foregår på øygruppen, men for enkelte arter er det ikke tilstrekkelig kunnskap til å fastslå dette med sikkerhet. Bestandene av arter som svalbardrein, hvalross og isbjørn, samt ærfugl og gjess er bygd opp igjen eller i vekst etter tidligere tiders overutnyttelse. Unntakene omfatter grønlandshval og ringgås, som fortsatt har sterkt reduserte bestander. Svalbardrøya har også vært sterkt beskattet. I enkelte vassdrag har spesielt bestanden av storvokst røye vært sterkt redusert og nærmest utfisket. Det er også flere tegn på klimarelaterte miljøendringer. Mindre sjøis i fjordene på vestsiden av Svalbard påvirker allerede isavhengige arters bruk av disse områdene om vinteren og våren. Samtidig har innslaget av tempererte fiskeslag i fjordene økt betydelig. Arter som isbjørn og polarmåke har foruroligende høye nivåer av enkelte miljøgifter. Mens nivåene av «gamle» miljøgifter som PCB reduseres sakte, øker nivåene av enkelte nyere kjemikalier.

Både sjøfugl, sjøpattedyr og andre arter på Svalbard er direkte eller indirekte avhengige av den biologiske produksjonen i havet og faktorer som påvirker denne. Sjøfuglbestandene på Svalbard har ikke hatt samme negative utvikling som på fastlandet. Et unntak er sammenbruddet i lomvibestanden på Bjørnøya i 1986 – 87 som hadde nær sammenheng med kollapsen i loddebestanden på 1980-tallet. Lomvibestanden på Bjørnøya har siden sammenbruddet igjen økt betydelig.

Samlet sett er konklusjonen at omfanget av villmarkspregete områder på Svalbard er opprettholdt. Selv om kunnskapen om effektene av ferdsel er begrenset, tilsier en samlet vurdering av miljøtilstanden at påvirkningen av arter og økosystemer som følge av lokal aktivitet fortsatt er moderat. Den mest markerte påvirkningen er fortsatt knyttet til tidligere tiders overbeskatning av de levende ressursene. Nivåene av miljøgifter er foruroligende høye i enkelte arter. Klimaet endres raskt, og vi ser trolig en begynnende påvirkning av klimaendringer på enkelte bestander. Avhengig av hvordan ferdselen styres, er det fare for at en stadig mer omfattende ferdsel vil påvirke et økende antall lokaliteter og områder på Svalbard. Dette er særlig en utfordring i naturreservatene på Øst-Svalbard, på grunn av disse områdenes rolle som store, og i det vesentlige urørte referanseområder for forsk­ning.

7.3.2 Dagens virkemidler

De viktigste virkemidlene for vern av miljøet på Svalbard er svalbardmiljøloven med forskrifter og håndhevingen av dette regelverket, samt overvåking av miljøtilstanden og aktiviteter som kan påvirke den. Oppsyn og kontroll med at vernebestemmelser og andre miljøvernregler følges, ivaretas av Sysselmannen. Dette er oppgaver som er svært viktige for etterlevelsen av miljøregelverket, og som krever en betydelig ressursinnsats.

På Svalbard er det på de fleste områder gitt særskilte regler om miljøvern i stedet for å gjøre fastlandslovgivningen gjeldende. En ny, moderne miljøvernlov for Svalbard trådte i kraft 1. juli 2002. Svalbardmiljøloven er i stor grad en rammelov som trekker opp hovedprinsipper for forvaltningen av miljøet på øygruppen, og det er gitt en rekke forskrifter som utfyller den. Loven har som formål å opprettholde et tilnærmet urørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Innen­for denne rammen gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forsk­ning og næringsdrift.

Svalbardmiljøloven med forskrifter regulerer de fleste områder innenfor miljøvernet på Svalbard, som områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminner, arealplanlegging i bosettingene, lokal forurensning og avfall, samt jakt og fiske.

Svalbardmiljøloven er på mange måter et miljørettslig foregangsarbeid og meget viktig i arbeidet med å ivareta de høye miljømålene som er satt for Svalbard. Erfaringene med loven så langt er at den ivaretar behovet for en helhetlig og langsiktig forvaltning av øygruppen på en god måte.

Etter opprettelse av flere nye verneområder og utvidelse av grensen for de opprinnelige store verneområdene i sjø fra 4 til 12 nautiske mil i perioden 2002 – 2005, er nå 65 pst. av landområdene, og 87 pst. av territorialfarvannet vernet. Høsten 2008 ble også Bjørnøya naturreservat utvidet til 12 nautiske mil fra land. Gjennom dette verneplanarbeidet er det nå etablert et forbilledlig og representativt nettverk av verneområder på Svalbard, som omfatter alle kjente naturtyper på øygruppen.

Det omfattende områdevernet gir sammen med et strengt generelt miljøregelverk et godt utgangspunkt for å opprettholde omfanget av villmarkspregete områder og unngå gjennomløpende naturinngrep i fremtiden. Utenfor verneområdene avhenger dette imidlertid av en streng praksis når det gjelder tillatelser til naturinngrep og effektiv håndheving av regelverket.

Fra 1. juli 2007 ble det i forskrift av 1. juni 1973 nr. 3780 om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard gjort endringer som innebærer at kun lett, marin diesel kan benyttes som bunkers innenfor de store naturreservatene i øst. Det ble også satt et tak på 200 passasjerer per cruiseskip i disse områdene. I 2008 ble også havne- og farvannsloven gjort gjeldene for Svalbard. Denne loven gir muligheter til å gjennomføre en rekke farledstiltak som har betydning også når det gjelder å redusere risikoen for akutte oljeutslipp. Dette og andre sjøsikkerhetstiltak er omtalt i kap. 11.

Forvaltningsplaner er et viktig virkemiddel for forvaltningen av verneområdene, blant annet for å gi brukerne forutsigbarhet og klargjøre rammene for aktiviteten. Forvaltningsplanene skal utdype formålet med vernet og operasjonalisere verneforskriften i forhold til ferdsel og annen aktivitet som kan påvirke natur og kulturminner. Foreløpig er Hopen og Bjørnøya naturreservater de eneste av verneområdene som har egne forvaltningsplaner.

Forskrift om høsting på Svalbard ble fastsatt 24. juni 2002, regulerer i hovedsak all jakt, fangst og fiske på øygruppen, og er et viktig virkemiddel for å sikre en forvaltning av dyrelivet i samsvar med miljømålene og prinsippene i svalbardmiljøloven. Forskriften ble endret i 2008, og det ble bl.a. innført hjemmel for Sysselmannen på Svalbard til å fastsatte ny forskrift om fiske etter røye på Svalbard, jf. forskrift av 30. juli 2008 nr. 865.

Boks 7.1 Svalbards miljøvernfond

Figur 7.2 

Figur 7.2

Svalbards miljøvernfond har foretatt tildelinger til miljøvern- og kulturminneprosjekter på Svalbard siden 2007. I løpet av de to første driftsårene har Svalbards miljøvernfond fordelt 8 millioner kroner til 57 ulike prosjekter og tiltak som skal bidra til at naturmiljø og kulturminner på Svalbard ivaretas.

Inntektene til Svalbards miljøvernfond kommer i hovedsak fra miljøgebyret for tilreisende til Svalbard. Fondsmidlene skal benyttes til å initiere og stimulere til gode prosjekter og tiltak som har som formål å ivareta de høye miljømålene for Svalbard. Miljøvernfondet skal bidra til å sikre at Svalbard særpregede villmarksnatur bevares som grunnlag for opplevelse, kunnskap og verdiskapning.

Midlene kan benyttes til undersøkelser og tiltak for å kartlegge og overvåke miljøtilstanden, årsaker til miljøpåvirkning og miljøvirkninger av virksomhet samt gjenoppretting av miljøtilstanden. Videre kan det gis tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning etter nærmere bestemmelser i svalbardmiljøloven. Fondsmidlene kan også brukes til informasjons-, opp­lærings- og tilrettleggingstiltak. Erfaringen med Svalbards miljøvernfond viser at fondet er viktig som et supplement til den ordinære miljøvernforvaltningen, og som et virkemiddel for å fylle kunnskapshull når det gjelder miljøtilstanden, årsaker og tiltak. Miljøvernfondet har også bidratt til å skape et lokalt engasjement om de verdifulle natur- og kulturminneverdiene Svalbard har å by på.

Utfordring knyttet til klimaendringer, bærekraftig turisme og høsting av vilt og fiskebestanden på Svalbard er aktuelle prioriteringer for fondet fremover. Fondet har hatt økende inntekter, og dersom denne utviklingen fortsetter vil det kunne bli aktuelt å gi støtte til større og mer langvarige prosjekter.

Miljøverndepartementet har oppnevnt et styre for fondet og sekretariatet for miljøvernfondet er lagt til Sysselmannen på Svalbard.

Motorisert ferdsel i terrenget og bruk av luftfartøy til turistformål er regulert i en egen forskrift. Denne forskriften regulerer motorferdselen i tid og rom, og skiller mellom hvor fastboende og tilreisende har lov å ferdes med snøscooter. Med hjemmel i denne forskriften er det også opprettet snøscooterfrie områder der friluftsliv og turisme skal kunne foregå uforstyrret selv i områder som er lett tilgjengelige fra Longyearbyen.

God kunnskap om hvordan lokal aktivitet og ytre påvirkningsfaktorer som klimaendringer og lang­transportert forurensning påvirker miljøet, og ikke minst hvordan disse faktorene virker sam­men, er et nødvendig grunnlag for god forvaltning. Kunnskapsinnhenting gjennom kartlegging, løpende overvåking og miljøforsk­ning er derfor viktige virkemidler.

Overvåking av miljøtilstanden på Svalbard er organisert og rapporteres gjennom Miljøovervåkingssystemet for Svalbard og Jan Mayen (MOSJ). MOSJ koordineres av Norsk Polarinstitutt.

Informasjon er også et viktig virkemiddel, både når det gjelder å spre kunnskap om verne- og villmarksområdene på Svalbard og hvilke regler som gjelder for ferdsel og annen virksomhet. Dette ivaretas hovedsakelig av Sysselmannen. Etableringen av informasjonssenteret «Svalbardporten» har bidratt til å styrke informasjonsarbeidet vesentlig.

Internasjonalt samarbeid har stor betydning for miljøtilstanden på Svalbard. Dette gjelder særlig i forbindelse med vern av trekkende arter, forvaltningen av de marine ressursene i havet rundt Svalbard og ytre påvirkningsfaktorer som klimaendringer og langtransportert forurensning. Slikt internasjonalt samarbeid ligger imidlertid utenfor rammene for denne meldingen.

7.4 Særlige utfordringer og tiltak

Dagens regelverk og gode miljøtilstand gir regjeringen et godt utgangspunkt for arbeidet med å bevare Svalbards villmarksnatur. Samtidig er det flere utviklingstrekk som kan komme til å stille miljøvernet på Svalbard overfor store utfordringer. Dette gjelder ikke minst klimaendringer, økende ferdsel og muligheter for endringer i aktivitetsbildet som følge av et varmere klima og at de arktiske havområdene blir mer tilgjengelige. Også utviklingen i bosettingene kan representere en utfordring i miljøsammenheng. Miljøforvaltningen må vurdere og håndtere ulike påvirkningsfaktorer som klimaendringer, forurensning, naturinngrep, fremmede arter, slitasje og forstyrrelse i sammenheng, slik at den samlede belastningen på sikt ikke reduserer omfanget av eller kvaliteten på villmarksnaturen. En slik forvaltning vil stille høye krav, både til kunnskapsgrunnlaget og forvaltningens evne til å tilpasse virkemidler og tiltak til endringer i miljøforhold og aktivitet. For å kunne oppfylle målene om bevaring av Svalbards villmarksnatur, er det avgjørende at virkemidlene utvikles videre og anvendes på en måte som svarer til disse utfordringene, og at arbeidet med å etablere et kunnskapsgrunnlag som gjør dette mulig videreføres. Ikke minst vil det være behov for en mer systematisk tilnærming til kartlegging og overvåking av miljøet og gode systemer for å tilpasse forvaltningen på grunnlag av ny kunnskap.

I en situasjon der både lokal aktivitet og ytre påvirkning øker, har dessuten to sentrale miljøforvaltningsprinsipper en særlig betydning. For det første er det såkalte føre var-prinsippet nedfelt i svalbardmiljøloven. Når det mangler tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger et tiltak kan ha på naturmiljø eller kulturminner, skal myndighet etter loven utøves med sikte på å unngå mulige skadevirkninger på miljøet. For det andre tilsier prinsippet om samlet belastning, som også er lovfestet i svalbardmiljøloven, at all virksomhet som iverksettes skal vurderes ut fra den samlede belastningen som naturmiljøet og kulturminnene da vil bli utsatt for. Disse prinsippene blir spesielt viktige, sett i lys av det høye målet som er satt om at den nær upåvirkede villmarksnaturen på Svalbard skal bevares. Også i Norges nasjonale strategi for bærekraftig utvikling, slås det fast at regjeringens miljøpolitikk skal bygge på føre var-prinsippet.

Det forventes at klimaendringene på sikt vil få betydelige miljøkonsekvenser på Svalbard. De grunnleggende årsakene til dette kan ikke avverges gjennom virkemidler og tiltak på Svalbard. Virkemidlene skal imidlertid sikre at lokal aktivitet tar nødvendige hensyn til at klima og miljøforhold endres, slik at den samlede belastningen på sårbare arter og økosystemer blir minst mulig.

Regjeringen ser det også som viktig å styrke Svalbards status som en natur- og kulturarv av internasjonal betydning, og å skape forståelse hos alle involverte aktører for de tiltak som er nødvendig for å sikre disse natur- og kulturminneverdiene for fremtiden. Hvilke utfordringer klimaendringene stiller miljøvernet på Svalbard overfor er nærmere beskrevet i kap. 2. Denne omtalen er et bakteppe for de utfordringer som beskrives i det følgende.

7.4.1 Biologisk mangfold på tynn is

Utfordringer og tiltak

Selv om situasjonen for det biologiske mangfoldet på Svalbard i dag er god, er arter og økosystemer sårbare for flere typer påvirkning. Vurderingen av de ulike artenes sårbarhet viser at det også på Svalbard finnes arter som er truet. Årsakene til dette er sammensatte, og i mange tilfeller ikke fullt ut kjent. Årsaksfaktorer som peker seg ut er likevel:

  • tidligere tiders fangst på pattedyr og fugl,

  • påvirkning av artenes næringsgrunnlag i havet,

  • påvirkning av trekkende arter i overvintringsområdene og langs trekkrutene,

  • langtransportert forurensning via luft og vann,

  • klimaendringer.

Foreløpig er det artsgruppene fugler, pattedyr og karplanter som er vurdert med hensyn til om de er truet. I alt er det 70 arter på Svalbard som står på den nasjonale «rødlisten» over truede arter. Av disse er 51 planter, 16 fugler og tre pattedyr.

Felles for de årsaksfaktorene som peker seg ut er at de i hovedsak er knyttet til ytre påvirkning eller tidligere tiders virksomhet. Mens de gjenværende effektene av tidligere tiders fangst reduseres over tid, kan andre faktorer forventes å få større betydning. Dette gjelder særlig klimaendringer, som i økende grad kan forventes å dominere trusselbildet. Men også tilførsler av miljøgifter til Barentshavet har stor betydning, og kan bli forsterket av klimaendringene. Sjøfuglbestandene på Svalbard er også avhengige av en fiskeriforvaltning som tar hensyn til bestandenes næringsbehov. De fleste fiskeslag som har betydning som mat for sjøfugl rundt Svalbard, er i dag i god forfatning eller i økning.

Figur 7.3 En av tre vinnere i tegnekonkurransen, «Mitt Svalbard – hvorfor
 Svalbard er et fint sted å bo», ved Longyearbyen
 skole.

Figur 7.3 En av tre vinnere i tegnekonkurransen, «Mitt Svalbard – hvorfor Svalbard er et fint sted å bo», ved Longyearbyen skole.

Kilde: Tegnet av: Alona Kulyk, 3. klasse.

Klimaet på Svalbard er i rask endring, og det er sannsynlig at livsvilkårene for mange arter kan bli radikalt endret som følge av mindre sjøis, endrede snøforhold og lengre vekstsesong. Svalbard er en øygruppe omgitt av drivis, og både arter og økosystemer er avhengige av et samspill mellom land og hav som er svært sårbart for klimaendringer. At Svalbard er en øygruppe begrenser også de landlevende artenes mulighet til å bevege seg nordover etter hvert som temperaturen stiger. Vern av områder og arter på Svalbard kan derfor ikke forhindre at klimaendringene blir en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet.

Vernet og den lave påvirkningen fra lokal virksomhet kan likevel bidra til å begrense den samlede påvirkningen, og dermed til at arter og økosystemer lettere klarer å tilpasse seg klimaendringene. Å redusere andre typer påvirkning, og dermed den samlede belastningen, er i følge FNs klimapanel det viktigste forvaltningsgrepet for å begrense skadevirkningene av klimaendringer på økosystemer og arter. I en slik sammenheng vil et utstrakt vern av områder og arter, og streng regulering av lokal virksomhet fortsatt spille en viktig rolle. Regjeringen vektlegger derfor å begrense den samlede påvirkningen av arter og bestander gjennom nødvendig regulering av ferdsel og en fortsatt restriktiv holdning til høsting og aktivitet som innebærer inngrep i artenes leveområder.

Betydningen av et fortsatt strengt vern understrekes av at klimaendringene kan forsterke andre påvirkningsfaktorer. Mindre is vil kunne føre til mer skipstrafikk (jf. kap. 2) og ferdsel, og dermed øke faren for alvorlig forurensning og forstyrrelse i viktige leveområder. Klimaendringene forventes også å påvirke transport og opptak av miljøgifter, og øke belastningen på sårbare arter. For trekkende arter kan også miljøet i overvintringsområdene og langs trekkrutene bli betydelig endret, med potensielt alvorlige konsekvenser for mange arter.

Fortsatt aktiv norsk innsats for å få redusert utslipp av miljøgifter, og samarbeid innenfor internasjonale fora for bevaring av trekkende arter og bestander vi deler med andre land, vil stå sentralt i arbeidet med å redusere den samlede belastningen på arter og økosystemer som er sårbare for klimaendringer.

Et mildere klima øker også faren for at fremmede arter kan spre seg til Svalbard og fortrenge det eksisterende plane- og dyrelivet. Allerede i dag har vi fått mer temperert havvann langs vestkysten av Svalbard. Dette kan øke faren for at fremmede arter som kan finnes i ballastvann og begroing på skipsskrog, kan etablere og spre seg i Svalbards miljø. Det vil bli gjennomført en risikoanalyse for fremmede arter på Svalbard som grunnlag for å vurdere tiltak for å forhindre introduksjon og spredning av slike arter.

En viktig utfordring blir å fange opp miljøendringer tidlig, slik at det blir mulig å tilpasse forvaltningen og begrense den samlede belastningen. For å lykkes med dette er det viktig med god kunnskap om hvordan ulike arter og økosystemer direkte og indirekte påvirkes av klimaendringene. Arbeidet med å bygge opp denne kunnskapen er i gang, og vil bli videreført gjennom kartlegging, overvåking og forvaltningsrettet forsk­ning med vekt på effekter av klimaendringer, miljøgifter og ferdsel på dyreliv, vegetasjon og truede og sårbare arter. Rammen for arbeidet vil være det etablerte systemet for Miljøovervåking på Svalbard (MOSJ). Etableringen av et Senter for klima og is ved Norsk Polarinstitutt vil også bidra til å styrke kunnskapen om de mest klimafølsomme og isavhengige artene og økosystemene på Svalbard. Også det nasjonale artsprosjektet som ledes av Direktoratet for Naturforvaltning vil bidra i denne sammenheng. Som en oppfølging av St.meld. nr. 8 (2005 – 2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, er det opprettet en egen overvåkingsgruppe under ledelse av Havforsk­ningsinstituttet, som samordner all overvåkning av havområdene i nord.

Regjeringen la i mars 2009 frem strategidokumentet Nye byggesteiner i nord – neste trinn i regjeringens nordområdestrategi. I strategidokumentet trekker regjeringen opp hovedlinjer for den videre utviklingen av nordområdene, og skisserer satsinger og tiltak som bør gjennomføres i et 10–15 års perspektiv. Prioriteringen mellom de forskjellige satsingene, rekkefølgen på iverksettingen og tempoet i framdriften, vil bli løpende vurdert, og fremgå av regjeringens årlige budsjettframlegg for Stortinget. I dette strategidokumentet har regjeringen varslet at kunnskapsmiljøene i Tromsø skal videreutvikles til et internasjonalt ledende senter for forskning på klima og miljø i nordområdene. Et element i denne satsingen skal være styrking av forvaltningsrettet kompetanse rettet mot de behov man har på Svalbard når det gjelder kunnskap om effekter av klimaendringer og endringer i næringsvirksomhet og ferdsel.

En rekke virkemidler og konkrete tiltak knyttet til bl.a. naturinngrep, ferdsel, sjøsikkerhet og fiskeri har også stor betydning for bevaring av biologisk mangfold på Svalbard. Dette er nærmere beskrevet i kap. 7.4.2 og 7.4.3.

7.4.2 Ferdsel i Svalbards villmarksnatur

Utfordringer og tiltak

Ferdsel representerer en hovedutfordring i forvaltningen av de fleste store verneområder og andre villmarksområder. Uberørt natur og intakte økosystemer er sårbare kvaliteter som krever en mer aktiv styring dersom ferdselen øker og sprer seg til nye områder. Slik styring skal sikre at ferdselens påvirkning begrenses i samsvar med det som er akseptabelt i ulike områder, og bør basere seg på en helhetlig analyse som også tar hensyn til andre typer påvirkning.

De siste tiårene har ferdselen på Svalbard økt. Veksten omfatter både snøscooterkjøring, cruise- og annen båttrafikk. Denne veksten kan forventes å fortsette, bl.a. som et resultat av økt turisme, og fordi interessen for feltbasert forsk­ning og bruk av Svalbard som møteplass er stigende. Ferdselen er for det meste motorisert, og særlig cruisetrafikken foregår i stor grad også innenfor verneområdene.

Selv om Svalbard er stort, er det gjerne spesielle attraksjoner som kulturminner, liggeplasser for hvalross eller andre spesielle naturfenomener og forekomster som oppsøkes av turister. Ferdselen er også størst om våren og sommeren, når miljøet er på sitt mest sårbare. For å begrense belastningen på Svalbards natur og kulturminnene som følge av økende ferdsel, er det nødvendig å styre den på en måte som er i samsvar med de ulike områdenes verdi, sårbarhet og verneformål.

En viktig utfordring her er reguleringen av cruiseturismen innenfor naturreservatene på Øst-Svalbard. Det har i de senere år vært en markant økning i cruistrafikken i disse områdene. Samtidig har det blitt mer oppmerksomhet rundt verdien av å bevare naturreservatene som referanseområder for forsk­ning. Regjeringen ser det som viktig at ferdselen innenfor de to store naturreservatene på Øst-Svalbard skjer på en måte som er i samsvar med verneformålet og sikrer områdenes kvalitet som i det vesentlige urørte referanseområder for forsk­ning. Dette på grunn av behovet for å studere biologiske virkninger av klimaendringene i Arktis, se kap. 8 Kunnskap, forsk­ning og høyere utdanning. Også forsk­ning i felt kan innebære forstyrrelse og annen påvirkning. I enkelte tilfeller er det nødvendig å drive forsk­ning i områder og på tidspunkt da naturen er særlig sårbar, for å skaffe kunnskap som er nødvendig for å forvalte naturen eller dokumentere miljøendringer som har stor betydning for miljø og samfunn. Det samlede resultatet er dermed at mye av ferdselen på Svalbard foregår i områder og til tider da naturen er særlig sårbar.

Økende ferdsel vil over tid i varierende grad føre til slitasje og forstyrrelse av dyrelivet, og også større risiko for forurensning. Hvor stor påvirkningen og risikoen blir, er avhengig av ferdselens omfang, samt hvor, når og hvordan denne skjer.

Dokumentasjonen av effekter av ferdselen på naturen og kulturminnene på Svalbard er fortsatt begrenset. Dette har sammenheng med at ferdselsøkningen i flere områder er av relativt ny dato, og at overvåking og kartlegging av slik påvirkning fortsatt har et beskjedent omfang. Basert på kunnskap både fra Svalbard og andre steder er det imidlertid velkjent at de formene for ferdsel som foregår på Svalbard kan ha effekter på vegetasjon, dyreliv og kulturminner.

Konkrete undersøkelser av effekter på Svalbards dyreliv dreier seg hovedsakelig om adferdsresponser, og i liten grad om effekter på bestandsnivå. Snøscootertrafikk synes å ha moderat effekt på rein, men simler med årskalver er sårbare. Det er også dokumentert at isbjørnbinner med årsunger lett forstyrres. «Unnvikelseseffekter» som påvirker bestandenes bruk av områdene kan ikke utelukkes for disse artene. Fuglearter som ærfugl og gjess og andre bakkehekkende fuglearter forstyrres lett av ferdsel til fots i hekkeområder og rasteområder. Dette gir økt eggtap og redusert reproduksjon. Det er også kjent at jevnlig ferdsel ved fjellrevhi ofte medfører at ungekull flyttes. Undersøkelser viser også at helikoptertrafikk virker forstyrrende på sjøfugl, gjess, ringsel og hvalross. Det er som nevnt tidligere dokumentert at barmarkskjøring med motorkjøretøy bl.a. knyttet til tidligere gruve- og letevirksomhet, har sterk negativ effekt på terreng og vegetasjon, og at konsentrert ferdsel til fots gir stidannelse. Betydelig slitasje på vegetasjon, terreng og kulturminner på noen mye brukte ilandstigningslokaliteter er også dokumentert.

Det pågår studier av effekter av ferdsel på tre liggeplasser for hvalross på Øst-Svalbard, men dataene er ikke bearbeidet. Flokker med hunner og innslag av årsunger finnes primært i øst, og disse er lettskremte. Studier på effekter av ferdsel på ringgås og hvitkinngås er gjort på Tusenøyane. Disse artene er svært sårbare i hekke- og mytetida. Ulike arter og områders sårbarhet for akutte oljeutslipp er også forholdsvis godt kartlagt.

Når det gjelder hvordan ulike former for ferdsel er fordelt og har utviklet seg over tid, er oversikten best når det gjelder cruisetrafikken. Oversikten over annen ferdsel er varierende, og det finnes bl.a. ikke noen detaljert oversikt over fastboendes snøscooterkjøring.

Grovt sett er Svalbard inndelt i tre soner ut fra akseptabel påvirkning fra ferdsel. Lavest påvirkning aksepteres i naturreservatene, som har lovens strengeste verneform, og «er vernet for å bevare store, sammenhengende og i det vesentlige urørte naturområder som referanseområde for forsk­ning», jf. verneforskriften. Her er naturopplevelse ikke en del av verneformålet. I de tre store nasjonalparkene fra 1973 tillates en noe større grad av ferdsel og påvirkning. I tillegg til bevaring av uberørt natur og verdien som referanseområder for forsk­ning, er muligheten for naturopplevelse en viktig del av verneformålet i disse områdene. I de øvrige områdene, som omfatter Sentral-Spitsbergen og bosettingene, er aksepten for påvirkning fra ferdsel og reiseliv generelt større enn i naturreservatene og nasjonalparkene fra 1973. Dette gjelder også innenfor de nye nasjonalparkene på det sentrale Spitsbergen.

Når ferdselen vokser øker også behovet for helhetlig styring, for å holde miljøpåvirkningen på et akseptabelt nivå og håndtere kryssende brukerinteresser. Dette øker kravene til en mer gjennomført og konsekvent styring av ferdselen. Aktuelle virkemidler kan bl.a. være sonering og kanalisering av ferdselen, antallsbegrensninger, stedstilpassede retningslinjer og krav til sertifisering av guider.

Cruisetrafikken på Svalbard har vokst de senere år, og har i større grad tatt i bruk også øygruppens mer fjerntliggende områder. Selv om kun en liten andel av Svalbards samlede landarealer er direkte berørt av ilandstigninger fra cruiseskip, har områdene dette gjelder ofte viktige og sårbare verneverdier knyttet til kulturminner og dyreliv. I tillegg til risiko for slitasje på kulturminner, vegetasjon og spesielle naturforekomster, kan cruisetrafikken også medføre forstyrrelse av dyreliv og innebærer også risiko for akutt oljeforurensning.

Cruisetrafikken innenfor de to store naturreservatene på Øst-Svalbard var tidligere beskjeden, men siden begynnelsen av 1990-tallet har det vært en betydelig økning i trafikkvolumet samtidig som stadig nye områder er tatt i bruk. De såkalte ekspedisjonscruisefartøyene ferdes i disse områdene i sommersesongen. Folk settes i land på ulike steder for å oppleve natur og kulturminner, og valg av ilandstigningspunkter avhenger for en stor del også av vær- og vindforhold. Ofte vil dessuten ett og samme fartøy sette i land passasjerer på flere ulike steder i løpet av ett og samme cruise, slik at antall ilandstigninger langt overstiger antall passasjerer om bord. Antall landstigningsplasser og personer på land i naturreservatene på Øst-Svalbard varierer en del fra år til år etter isforholdene. Antall landstigningsplasser har siden 2001 variert mellom 34 (i 2008) og 75 (i 2005). Antall personer på land har i samme periode variert mellom ca. 8 000 (i 2001) og ca. 13 000 (i 2006) (kilde: Sysselmannen på Svalbard). På bakgrunn av verneformålet og den økende interessen for naturreservatene på Øst-Svalbard som et særlig viktig referanseområde for klimaforsk­ningen, er det viktig å sikre at påvirkningen fra ferdsel holdes på et tilstrekkelig lavt nivå.

Dokumentasjonen av hvilket omfang forstyrrelse og slitasje som følge av den økte cruisetrafikken har er fortsatt begrenset, og behovet for mer systematisk kartlegging og overvåking av effekter er stort. Operatørene innenfor cruisenæringen på Svalbard har selv tatt et betydelig ansvar for å begrense de mulige miljømessige konsekvensene av virksomheten sin gjennom blant annet internkontroll, informasjonstiltak, valg av båter og utstyr og opplæring av guider.

Ferdsel knyttet til forsk­ning og utdanning på Svalbard er allerede omfattende. En fortsatt satsing og videreutvikling av forsk­nings- og utdanningsvirksomheten fremover vil også medføre økt ferdsel og aktivitet i felt. I tillegg synes forsk­ningen å ville dreie sin hovedoppmerksomhet mer mot de østlige områdene av Svalbard, fordi de arktiske fenomener som en ønsker å undersøke mangler eller kommer mindre til uttrykk på golfstrømpåvirkede Vest-Spitsbergen. Slik forsk­ning bør ses i sammenheng med de østlige områdenes betydning for klimaforsk­ningen og kartlegging fremover, se kap. 8 Kunnskap, forsk­ning og høyere utdanning. De østlige naturreservatene på Svalbard er som tidligere beskrevet vernet for å bevare store, sammenhengende og i det vesentlige urørte referanseområder for forsk­ning. Det innebærer at områdene bør kunne utnyttes til forsk­ning og overvåking i samsvar med formålet. Samtidig bør ferdsel og andre aktiviteter knyttet til forsk­ning i disse områdene begrenses til forskning som ikke kan utføres andre steder, som har spesiell relevans og som ikke fører til påvirkning som kan være i strid med verneformålet.

Bruk av snøscooter:Det er i dag registrert mer enn 2 500 snøscootere på Svalbard. Tallet er mer enn fordoblet det siste tiåret (kilde: MOSJ). Dette tilsier at snøscootertrafikken med utgangspunkt i Longyearbyen også har økt. Med unntak av en økende trafikk til østkysten, er ferdselen konsentrert på det sentrale Spitsbergen. Dette er i tråd med målsettingene for utviklingen av turismen på Svalbard, der det legges opp til at videre utvikling av turisme og ferdsel særlig skal konsentreres i dette området. Fastboendes kjøring i Nordvest-Spitsbergen og Sør-Spitsbergen Nasjonalparker er redusert. Ut over dette har man lite detaljert kunnskap om ferdselsvolum og ferdselsmønstre.

Tiltak

Styrket kunnskap

God kunnskap om omfanget og utbredelsen av ulike former for ferdsel er viktig for miljøforvaltningen. Det samme gjelder kunnskap om hvordan ferdselen påvirker naturmiljøet og kulturminnene på Svalbard. Det er også et stort udekket behov for kunnskap om utbredelse og sårbarheten til ulike naturtyper og arter på Svalbard når det gjelder ferdsel. Det er derfor nødvendig å utvikle en mer systematisk og omfattende kartlegging og overvåking knyttet til ferdselmønstre, sårbarhet og effekter av ferdsel. Arbeidet med å styrke kunnskap om hvordan ferdselen påvirker miljøet på Svalbard gjennom kartlegging og overvåking av miljøpåvirkning fra ferdsel vil derfor være en sentral oppgave fremover. Dette gjelder både kulturminner og ulike arter og naturtypers sårbarhet for slik påvirkning.

Forvaltningsplaner

Utarbeidelse av forvaltningsplaner for verneområdene er et sentralt virkemiddel for styring av ulike former for ferdsel og for å begrense den samlede belastningen i tråd med vernets formål. Med styring menes ulike former for virkemidler hvor kanalisering kan være et av flere aktuelle tiltak. Forvaltningsplanene skal være et hjelpemiddel for å utdype og realisere formålet med verneområdene og gi retningslinjer for en helhetlig forvaltning. Planene skal også sikre at forvaltningen har et solid faglig fundament for ulike reguleringstiltak. Innenfor verneområdene vil slike tiltak forankres i de respektive verneforskriftene. Eventuelle forvaltningsplaner utenfor verneområdene må bygge på svalbardmiljøloven med forskrifter og de generelle miljømålene for Svalbard. Avhengig av behovet vil slike forvaltningsplaner kunne dele de enkelte verneområdene inn i forvaltningssoner med ulike målsettinger og avveininger mellom bruk og vern eller mellom ulike brukerinteresser. Forvaltningsplaner vil på denne måten være et viktig redskap når det gjelder å avveie hensynene til forskning og reiseliv i samsvar med verneformålet.

I dag finnes det forvaltningsplaner for naturreservatene på Bjørnøya og Hopen. Regjeringen vil understreke viktigheten av at det fremover utarbeides forvaltningsplaner også for de øvrige store verneområdene, som utdyper vernebestemmelsene og gir nærmere føringer for ferdsel i samsvar med verneformålet. Potensialet for uakseptabel påvirkning av miljøet og konflikt mellom ulike brukerinteresser tilsier at det kan være behov for forvaltningsplaner også i områder utenfor verneområdene, og særlig på det sentrale Spitsbergen, der tyngdepunktet for aktivitet og ferdsel ligger.

For å få gode forvaltningsplaner er det viktig at brukerinteressene inkluderes aktivt i prosessen og ikke minst at det etableres et godt kunnskapsgrunnlag når det gjelder sårbarhet og effekter av ferdsel i verneområdene.

Særlig om tiltak knyttet til de ulike ferdselsformene

Cruisetrafikken

I verneområdene vil som nevnt ovenfor utarbeidelse av forvaltningsplaner bli et viktig redskap for å styre alle typer ferdsel, også den som er knyttet til cruiseturisme. For storparten av verneområdene ble bestemmelsene om vern utarbeidet på et tidspunkt da ferdselen på Svalbard var langt mindre enn i dag. For å sikre at ferdselen skjer i samsvar med verneformålet, har det imidlertid vært behov for å endre noen av disse bestemmelsene. Sommeren 2007 ble det gjort endringer i verneforskriftene for de to store naturreservatene på Øst-Svalbard som innebærer krav til drivstoffkvalitet for tilsvarende lett marin diesel, og en grense på 200 passasjerer for cruiseskip.

Et forslag til bestemmelser om hvor det skal være lov å sette cruiseturister i land innenfor de østlige naturreservatene har vært på høring i 2008. Formålet med forslaget er å begrense antall aktuelle steder for ilandstigninger for å bevare de to østlige naturreservatene som store sammenhengende områder med liten menneskelig påvirkning som referanseområde for forskning. I høringsrunden har det vært fremmet en rekke innspill som tilsier en gjennomgang av ulike sider ved den delen av høringsforslaget som gjelder ilandstigninger i de østlige naturreservatene. Dette gjelder både hvorvidt tiltaktene vil gi en effektiv og tilstrekkelig beskyttelse av naturreservatenes verdi som referanseområder, og hvilke konsekvenser nye seilingsmønstre vil ha for cruisenæringen. Også sjøsikkerhetsmessige forhold må vurderes nærmere. Når de innkomne høringsuttalelsene er vurdert av Sysselmannen på Svalbard, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, vil regjeringen ta stilling til den videre behandling av forslagene til forskriftsendringer for naturreservatene på Øst-Svalbard. De synspunkter og opplysninger som har framkommet i høringsrunden vil bli nøye vurdert og inngå i grunnlaget for regjeringens videre arbeid med saken.

Forslaget til forskriftsendringer som har vært på høring omfatter også ferdselsbegrensninger på enkelte utvalgte kulturminner, og krav til drivstoffkvalitet tilsvarende lett marin diesel for skip som seiler innenfor nasjonalparkene på Vest-Svalbard. Regjeringen ser det som viktig at risikoen for oljeforurensning i verneområdene reduseres, og at viktige kulturminner sikres tilstrekkelig beskyttelse mot ferdsel. Det legges opp til at vedtak om endringer i verneforskriftene som ivaretar disse hensynene fattes i løpet av sommeren 2009.

Retningslinjer for forskning

Ferdsel som følge av forskning må vurderes i lys av at også andre typer ferdsel øker, de høye miljømålene, områdenes vernestatus og -formål, samt forsk­ningens eget behov for urørt natur. I en slik sammenheng kan det også kunne oppstå brukerkonflikter både mellom forskning og ferdsel knyttet til rekreasjon og reiseliv, og mellom ulike forskningsaktiviteter. I verneområdene vil utarbeidelse av forvaltningsplaner bli et viktig redskap for å styre alle typer ferdsel, også den som er knyttet til forskning. Sysselmannen arbeider med retningslinjer for forsk­ning og ferdsel. Disse skal danne grunnlag for krav til forskning i felt og for tiltak som kan begrense forskningsrelatert ferdsel og faren for påvirkning av miljøet som følge av dette. Det skal stilles strenge miljøkrav til forskning i felt, og stimuleres til forskning som tar i bruk ny metodikk som reduserer behovet for logistikk, infrastruktur og menneskelig nærvær. Det skal også etableres retningslinjer for ferdsel knyttet til forskning og filmopptak på Svalbard. Disse retningslinjene vil bli fulgt opp gjennom nødvendige og hensiktsmessige krav og tiltak. Regjeringen vil også arbeide videre med å sikre at ferdsel i og omkring Ny-Ålesund ikke reduserer områdets kvalitet som plattform for norsk og internasjonal forskning. Tiltak for bedre koordinering av forskningens feltaktivitet er beskrevet i kap. 8.

Snøscootertrafikk og ikke-motorisert ferdsel i nærområdene til Longyearbyen. Både snøscootertrafikk og ikke-motorisert ferdsel og reiseliv har sitt tyngdepunkt i områdene rundt Longyearbyen. Det er også her det er ønskelig at en videre utvikling av reiselivet i stor grad konsentreres. Det er i dag god vekst i den ikke-motoriserte delen av reiselivsnæringen, og potensialet for videre vekst antas å være betydelig hvis forholdene legges til rette. En videre utvikling av det ikke-motoriserte reiselivet er ønskelig og godt i tråd med de høye miljømålene for Svalbard. Regjeringen legger derfor vekt på å sikre gode rammevilkår for hundekjøring og annet ikke-motorisert friluftsliv og reiseliv med utgangspunkt i Longyearbyen. Det vil bli satt i gang et arbeid med å vurdere hvordan det kan legges bedre til rette for dette. Lokale reiselivsaktører vil bli trukket inn i arbeidet. Regjeringen vil også etablere bedre oversikt over omfang og ferdselsmønstre for snøscootertrafikken på Svalbard.

Bruk av luftfartøy til sightseeing er forbudt på Svalbard, og bruk til andre formål er strengt regulert. Landing i terrenget krever særskilt tillatelse etter svalbardmiljøloven. Bruken av helikopter knyttet til forskning, forvaltning og andre formål er imidlertid økende. Ferdsel med helikopter innebærer mye støy, og har et stort potensial for forstyrrelse av dyrelivet. Det er derfor viktig at bruken av helikopter både i offentlig forvaltning og forskning og til andre formål begrenses gjennom en streng praktisering av regelverket og bedre koordinering og planlegging av aktivitet i felt. I forbindelse med miljøovervåkingssystemet MOSJ, arbeides det med å få bedre oversikt over den samlede helikoptertrafikken på Svalbard.

Nye typer motorferdsel.Av hensyn til miljøet er det i utgangspunktet ikke ønskelig å åpne for nye typer motorferdsel på Svalbard. Planer om bruk av luftputebåt på Svalbard i forskningsøyemed har aktualisert behovet for en strengere regulering av denne typen motorferdsel. I arbeidet med å justere svalbardmiljøloven vil bestemmelsene om motorferdsel bli vurdert, herunder regulering og bruk av luftputefartøy.

7.4.3 Ressursutnyttelse i vår siste villmark

Utfordringer

Stigende interesse for naturresursene på og omkring Svalbard vil kunne innebære at det fremmes flere søknader om tillatelse til virksomhet som vil medføre tyngre naturinngrep utenfor de plan­om­rådene som omgir de eksisterende bosettings- og gruveområdene. Inngrep i slike områder vil, avhengig av omfang og lokalisering, i større eller mindre grad føre til reduksjon i omfanget av villmarkspregete områder.

Villmark er natur som ikke er berørt av tyngre naturinngrep. Å begrense nye naturinngrep som påvirker uberørte naturområder, er dermed en forutsetning for bevaring av villmark. Hovedutfordringen i denne sammenheng er rammene for framtidig industriell virksomhet på Svalbard.

Tyngre naturinngrep som veier, kraftledninger mv. er først og fremst aktuelle i forbindelse industriell utnyttelse av kull, olje og eventuelt andre mineralske råstoffer innenfor Svalbards territorium. Potensielt utnyttbare ressurser finnes både innenfor og nær eksisterende verneområder, og i andre villmarksområder som ikke er vernet. Inngrep og installasjoner knyttet til reiseliv og forsk­ning kan også bli en aktuell problemstilling, men vil neppe kunne få samme omfang eller betydning for villmarkspreget som industriell virksomhet. Inngrep følges som oftest også av andre typer miljø­på­virk­ning. Eksempelvis påvirker gruvedrift eller petroleumsvirksomhet også naturen gjennom forurensning og ulike former for forstyrrelse.

I verneområdene er tyngre naturinngrep forbudt. Bortsett fra i planområdene krever alle typer tekniske inngrep dessuten særskilt tillatelse etter svalbardmiljøloven. Det stilles også krav til miljøkonsekvensutredning av alle inngrep som kan antas å ha mer enn ubetydelige virkninger på naturmiljøet. Vurderinger av om det kan gis tillatelse, og i så fall på hvilke vilkår, vil bygge på konsekvensutredningen og legge spesiell vekt på inngrepenes betydning for villmarkspreget eller særskilte verneverdier. Målet om å opprettholde omfanget av villmarkspregete områder på Svalbard tilsier en fortsatt restriktiv praksis når det gjelder tillatelse og vilkår etter svalbardmiljøloven for virksomhet som medfører inngrep utenfor de eksisterende bosettings- og gruveområdene. En fortsatt restriktiv praksis utenfor verneområdene vil være viktig også for de områdene som er vernet, fordi tyngre inngrep nær opptil verneområdene kan påvirke verneverdiene negativt.

Havområdene som omgir Svalbard er ikke åpnet for leting etter petroleum. På Svalbard er det gitt utmål på grunnlag av indikasjon på petroleumsforekomster. Et utmål er en fortrinnsrett til å utnytte eventuelle ressurser innenfor et nærmere angitt område. Utmålet gir likevel ingen ubetinget rett til å starte virksomhet. Et utmål er en klargjøring av rettigheter mellom private rettighetshavere, og en eventuell utnyttelse av en utmålsrett er underlagt begrensninger i annet regelverk, f.eks. svalbardmiljøloven.

Det er tidligere boret etter petroleum på land, senest i 1990 innenfor det som nå er Nordenskiöld Land Nasjonalpark, uten at det er gjort drivverdige funn.

Ved øya Hopen og langs vestkysten av Spitsbergen er det gitt enkelte utmål på grunnlag av indikasjoner på petroleumsforekomster. Det er ikke gitt tillatelse til prøveboring i territorialfarvannet ved Svalbard.

Svalbards kystområder har store forekomster av sjøfugl og sjøpattedyr, og er svært sårbare for oljesøl. I helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet (St.meld. nr. 8 (2005 – 2006)) er polarfronten, iskanten og de isfylte havområdene rundt Svalbard (territorialfarvannet), definert som særlig verdifulle og sårbare områder. Det er også klart at skadeomfanget ved et eventuelt utslipp vil bli større jo nærmere land utslippet skjer.

Regjeringen legger vekt på å bevare Svalbards kystområder mest mulig uberørt. Hele 87 pst. av territorialfarvannet ved Svalbard er som nevnt vernet som nasjonalparker eller naturreservater. Her er det ikke aktuelt å tillate petroleumsvirksomhet. I de delene av territorialfarvannet som ikke er vernet, vil leteboring og drift kreve tillatelse etter svalbardmiljøloven på samme måte som virksomhet på land.

Som tidligere regjeringer anser denne regjeringen det ikke som aktuelt, iht. svalbardmiljøloven, å tillate petroleumsvirksomhet i territorialfarvannet ved Svalbard. Se også kap. 9.5.

Regjeringen vil videreføre dagens restriktive praksis når det gjelder tillatelse til og vilkår for virksomhet som medfører tyngre naturinngrep, omfattende ferdsel, forurensning eller fare for forurensning som berører villmarksområder, vernede områder eller andre spesielt sårbare og verdifulle naturområder. I tilfeller der det gis tillatelse til virksomhet som krever naturinngrep, forurensning eller forurensningsfare utenfor planområdene, vil det bli satt strenge vilkår med hensyn til inngrepenes omfang, lokalisering og fysiske utforming, til ferdsel og annen aktivitet knyttet til inngrepene, til utslipp og utslippsrisiko, og til opprydding og eventuell restaurering av de berørte områdene når aktiviteten avsluttes. Siktemålet med vilkårene skal være å minimalisere omfanget og konsekvensene av naturinngrep og annen miljøpåvirkning knyttet til aktiviteten, og dessuten at inngrep så langt som mulig gjennomføres på en måte som gjør det mulig å bringe de berørte områdene tilbake til sin opprinnelige tilstand ved virksomhetens opphør. For å sikre at man til enhver tid har et godt og oppdatert bilde av inngrepssituasjonen, vil Direktoratet for naturforvaltning utvide kartleggingen av inngrepsfrie naturområder i Norge (INON) til også å omfatte Svalbard.

7.4.4 Miljøet i bosettingene og deres nærområder

Utfordringer

Miljøet i bosettingene og deres nærområder påvirkes av den virksomheten som foregår der. Økt aktivitet og befolkning kan påvirke miljøet både gjennom utvidelser av bebyggelse og infrastruktur, større ferdsel, mer jakt og fiske i omkringliggende områder, og økende utslipp og produksjon av avfall. I tillegg vil energibruk og transport, og utslippene av klimagasser som følge av dette kunne øke. Særlig Longyearbyen og Svea har vokst betydelig de senere år. Hvor stor den samlede belastningen på miljøet i og omkring bosettingene blir, avhenger av om bosettingene fortsetter å vokse og hvordan en eventuell vekst skjer. Dette vil igjen avhenge av i hvilken grad myndighetene stimulerer og legger til rette for videre vekst, og hvilke krav som settes til arealbruk, energieffektivitet, ferdsel og utslipp.

Arealbruk. I svalbardmiljøloven er det fastsatt bestemmelser om planlegging av arealbruken innenfor nærmere avgrensede arealplanområder rundt bosettingene. Hensikten er at lovens formål blir ivaretatt på en best mulig måte. For å unngå at virksomhet og inngrep spres utenfor de etablerte virksomhetsområdene, heter det også i loven at virksomhet knyttet til bosetting og næringsdrift som hovedregel skal lokaliseres til planområdene.

Bosettingene på Svalbard har svært ulik karakter, og det er ulike former for arealkonflikter som skal løses. Det er også ulike forvaltningstradisjoner i de norske og russiske bosettingene, noe som innebærer forskjellige behov for planlegging.

Longyearbyen har vokst siden forrige svalbardmelding. Byggeaktiviteten i Longyearbyen har økt, og det er etterspørsel etter nye arealer, særlig til boliger, forskning og undervisning og næringsvirksomhet. Energibruken har også økt. Dersom veksten i Longyearbyen fortsetter, vil dette kunne utløse behov for betydelige investeringer i infrastruktur.

Svalbardmiljølovens formål om en miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift skal ligge til grunn for den videre utviklingen av Longyearbyen og de andre bosettingene på Svalbard. Svalbardmiljøloven har klare bestemmelser om hva som ansees miljøforsvarlig.

Arealplanleggingen i Longyearbyen og andre bosettinger er et sentralt virkemiddel for å styre utviklingen i ønsket retning. Arealplanen for Longyearbyen er nå under rullering, og ny plan forventes vedtatt i 2009.

Ut fra formålet med arealplanleggingen, og mulighetene for en helhetlig styring av arealbruken, er det viktig at selve planen fastsetter hvor det i første rekke kan bygges, og hvordan arealene kan benyttes, mens delplanene gir en nærmere detaljering av hvordan det enkelte området skal utnyttes. I sentrumsområdet av Longyearbyen, vil det være særlige behov for en slik to-deling av planarbeidet.

En av hovedutfordringene i Longyearbyen er å tilpasse utbyggingen det stedstypiske for området. Alle de større planområdene opplever utfordringer, særlig gjelder dette for kulturminnene i området. Tydeligst er dette likevel i Longyearbyen, der veksten har vært sterkest. Det er nylig foretatt en kartlegging av kulturminnene med tilhørende sikringssoner i Longyearbyen, noe som vil være til stor hjelp for den fremtidige planleggingen av arealene.

En særlig utfordring for Longyearbyen fremover vil være å innpasse mulig flom- og rasfare i arealplanleggingen i sterkere grad enn tidligere. Dette gjelder særlig på grunn av klimaendringene, som har gitt endrede nedbørs- og avsmeltingsforhold. Disse endringene vil etter all sannsynlighet forsterkes i årene som kommer. Grunnforholdene i Longyearbyen er sårbare og kan lett påvirkes av endret klima. Særlig gjelder dette i områdene rundt elveløpet i Longyeardalen. Klimaendringene vil i varierende grad innebære tilsvarende utfordringer også for de andre bosettingene på Svalbard.

Kulturminner. Svalbards bosettinger har en lang historie, og de inneholder kulturminner og -miljøer som vitner om forskjellige faser i utviklingen. Disse kulturminnene er integrert i bebyggelsene og har sterk symbol- og kildeverdi som historiefortellere. Da dagens bebyggelser har utviklet seg i nær sammenheng med den historiske kjernen, kan det forekomme konflikt mellom vern av kulturminnene og videreutvikling av bosettingene. Arbeidet med å ferdigstille arealplaner for Svalbards norske og russiske bosettinger vil bidra til å avklare forholdet mellom vern og utvikling. Men oppfølgning fra lokale myndigheter vil alltid være vesentlig i kulturminnevernet.

Ny-Ålesund har Svalbards største samling av automatisk fredete kulturminner fra før 1946 (29 bygninger). Bosettingen er også et viktig kulturmiljø som ikke bør miste sin historiske karakter. Utarbeiding av en forvaltningsplan for de fredete bygningene, i samarbeid mellom Sysselmannen, Kings Bay og Riksantikvaren, har vært et viktig skritt i vernearbeidet. Det er her tatt hensyn til at en del av bygningene kan moderniseres innvendig. Ved utbygging må de historiske og kulturminnemessige verdiene i området tas hensyn til.

Kulturminnene fra Longyearbyens tidligere gruvetid har stor opplevelses- og symbolverdi. De fredete taubaneanleggene og andre tekniske kulturminner er omfattende og krevende å vedlikeholde. Klimaendringene kan føre til økende nedbryting gjennom tiltagende råte i trevirke og ustabilitet i løsmassene i fjellsidene i Longyeardalen. Store Norske som eier av taubaneanleggene bør, i samarbeid med Sysselmannen, utarbeide en vedlikeholdsstrategi. I Ny-Ålesund har Kings Bay innarbeidet kulturminnevern i sin forvaltningsstrategi.

Også innenfor planområdene som omgir nåværende og tidligere bosetting og virksomhet i Barentsburg, Pyramiden og Colesbukta er det betydelige kulturminneverdier, i form av gruveanlegg og bebyggelse fra etterkrigstida. De fleste av disse kulturminnene har ikke har noe formelt vern. Det er derfor en viktig utfordring å definere hva som bør bevares, og samarbeide med eierne om dette.

Forurensning og avfall. Selv om forurensningssituasjonen på Svalbard domineres av langtransportert forurensning, bidrar også utslipp fra lokale kilder, særlig i områdene omkring nåværende og tidligere bosettinger og gruver. Det er utslipp fra kraftproduksjon og avrenning av miljøgifter fra gamle fyllinger, gruvetipper og forurenset grunn som representerer de største utfordringene.

Regjeringen ser det som svært viktig at lokale forurensningskilder bringes under forsvarlig kontroll, slik at påvirkningen på miljøet blir minimal utenfor de aktuelle kildenes umiddelbare nærhet. I Ny-Ålesund er forsknings- og overvåkingsaktiviteten avhengig av at den lokale menneskeskapte påvirkningen holdes på et meget lavt nivå. Utslippene fra bosetting og annen aktivitet i dette området må derfor begrenses til et minimum.

Statens forurensningstilsyn (SFT) har gitt utslippstillatelser til kulldriften i Svea Nord-gruva, og har planer om å innlemme gruvedriften i Longyearbyen i denne, slik at tillatelsen regulerer all norsk kullgruvedrift på Svalbard. Det er gitt en tilsvarende tillatelse til kullkraftverket i Longyearbyen med krav om rensing av flere komponenter. SFT har også varslet Trust Arktikugol i Barentsburg om at drift av energiverket der vil kreve en tilsvarende tillatelse som er gitt energiverket i Longyearbyen.

På noe lengre sikt vil det måtte foretas betydelige ny-investeringer i produksjon og fordeling av kraft og varme i Longyearbyen. For nærmere omtale av dette, se kap 10.1.3 Særlig om energiforsyningen.

For de aller fleste lokalitetene med forurenset grunn på Svalbard, er tiltak allerede gjennomført eller forurensningsfaren under kontroll. For de lokalitetene der det fortsatt vil pågå aktivitet kan ikke status avklares før aktiviteten stanser. For de øvrige lokalitetene vil situasjonen nå bli vurdert. Der det ansees nødvendig, vil det bli stilt krav til opprydding og gjennoppretting. Arbeidet skal etter planen avsluttes i løpet av 2010.

Sysselmannen og Statens forurensningstilsyn startet i 2008 arbeidet med å få bort mest mulig av de lokale kildene til PCB-forurensning på Svalbard. Det såkalte PCB-prosjektet har som mål å kartlegge kilder til PCB i alle bosettingene på Svalbard og å samle inn slike kilder for forsvarlig destruksjon. De største utfordringene er i Barentsburg og Pyramiden, og det er etablert et svært godt samarbeid med det russiske gruveselskapet Trust Arktikugol. Utfasingen av kondensatorer med PCB fra lysarmaturer er ferdig i de norske bosettingene. Oppryddingen i Barentsburg og Pyramiden og kontroll med at utfasingen av PCB er ferdig, skal sluttføres i 2009. Mulighetene for å bruke de praktiske erfaringene fra prosjektet som utgangspunkt for internasjonale samarbeidsprosjekter om PCB-utfasing vil bli nærmere vurdert.

Miljømyndighetene vil også avklare hva som bør skje med påviste PCB-holdige fasader i bygg og forurenset grunn på Svalbard. Miljømyndighetene vil i denne sammenheng etablere et samarbeid med byggeierne og gi pålegg om tiltak der det ansees nødvendig.

7.4.5 Nominasjon av Svalbard som verdensarvområde

Utfordringer

Unesco har signalisert tydelig interesse for at Norge vurderer Svalbard som del av den såkalte verdensarvlisten under konvensjonen om verdens kultur- og naturarv. På bakgrunn av faglig tilrådning fra Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren ble Svalbard i juni 2007 oppført på Norges tentative liste over områder statsparten vil vurdere å nominere til verdensarvlisten de kommende år. Det arbeides nå videre med å utrede Svalbard som mulig verdensarvområde. I denne prosessen vil man se nærmere på de ulike begrunnelser for en eventuell verdensarvstatus og hvilke områder som dermed vil kunne være aktuelle. Man vil også utrede konsekvensene av et eventuelt forslag for ferdsel, reiseliv og lignende.

At et område får verdensarvstatus medfører ingen selvstendige restriksjoner på utnyttelsen av området, men det er en forutsetning for oppføring på verdensarvlisten at de områder og verdier som har begrunnet oppføringen er gitt tilstrekkelig vern etter nasjonal lovgivning. En verdensarvstatus kan også føre til økt internasjonal oppmerksomhet mot Norges forvaltning av områdene.

Svalbard har viktige naturverdier knyttet til uberørthet, landskap og biologisk mangfold, inkludert rike forekomster av sjøfugl og sjøpattdyr med verneverdi på internasjonalt nivå. De kulturhistoriske verdiene representerer mange nasjoners virksomhet gjennom mer enn 400 år på en måte som neppe finnes samlet noe annet sted. Det er summen av disse kvalitetene som gjør Svalbard unik, og som kan begrunne en verdensarvstatus, og som derfor vil være det naturlige utgangspunkt for avgrensning av et mulig fremtidig verdensarvområde.

Verdensarv er en merkevare med stor tiltrekningskraft i reiselivet. Selv om Svalbard allerede i dag er et svært ettertraktet reisemål, må det tas høyde for at området vil få enda større interesse og at tilstrømning av turister vil kunne øke ved en oppføring på verdensarvlisten. Verdensarvstatus vil derfor kunne være viktig for utviklingen av reiselivet på Svalbard, samtidig som en slik status vil kunne medføre et økt press på ferdsel i sårbare områder.

Til dokumentets forside