6 Statlig politikk overfor tre former for frivillighet

6.1 Innledning

Slik oppsummeringen i kapittel 5 viste, er det ulike hensyn som ligger bak nåværende tildelinger av midler fra departementene til frivillige formål. Departementale tildelinger bærer preg av at det har utviklet seg sektoriserte oppfatninger av de frivillige organisasjonenes egenart og velferdsbidrag. Sektoroppfatningene har i liten grad vært samordnet gjennom overgripende og allmenne retningslinjer for utformingen av tildelingsordningene.

Hensikten med dette kapitlet er å trekke opp et skille mellom tre ulike grunnsyn for frivillig virke som alle statlige støtteordninger kan tuftes på. En finner elementer av disse grunnsynene i noen departementer, men bare unntaksvis er de løftet fram som uttalte retningslinjer. Regjeringens hensikt med å tydeliggjøre slike grunnsyn er å etablere overordnete normer i statsforvaltningen som tildelinger til frivillige formål kan forankres i.

Det er viktig å understreke at de tre grunnsynene som presenteres her, ikke uten videre lar seg tilordne nåværende tildelingspraksis. Dette henger sammen med at kategoriene grunnstøtte, driftsstøtte, prosjektstøtte og institusjonsstøtte tidligere har vært anvendt ulikt i forskjellige departementer. En ordning som ble betegnet som driftsstøtte i ett departement, kunne bli klassifisert som grunnstøtte i et annet, og institusjonsstøtte i et tredje. Anvendelse av de kategoriene som beskrives nedenfor krever at hvert enkelt departement gjennomgår sine støtteordninger, og vurderer hva som er formålet med ordningen, hvilke tildelingsformer som er best egnet, og hvilke kontrollordninger som bør anvendes.

Grunnsynene hviler på tre ulike oppfatninger av hva frivillige sammenslutninger bidrar med i samfunnet. For det første driver organisasjonene medlemsbasert virke, der individer går sammen for å drive en aktivitet, fremme en interesse, løse et problem eller på andre måter forholde seg til et kollektivt anliggende. For staten bidrar medlemsbasert virke til å realisere overordnede mål knyttet til idealer som demokrati, tilhørighet, fellesskap ol. Som det framgår av den departementsvise statusbeskrivelsen (vedlegg 1), tildeles en relativt liten andel av statens totale midler på grunnlag av medlemsbaserte virksomheter.

For det andre står frivillige sammenslutninger for det som bredt kan betegnes som verdibasert samvirke. Dette er virksomheter der organisasjonens egenart, ressurser og verdigrunnlag kommer til syne gjennom måten virksomheten er utformet på. Når staten går inn i samvirketiltak, vil det gjerne være for å utløse de særegne bidragene fra organisasjonen, eller for å støtte opp under disse. Krisesentre for kvinner, holdnings- og informasjonskampanjer, kalking av vassdrag o.l. er eksempler på slike samvirkeaktiviteter. Slik det framgår av disse eksemplene, kan velferdsytelser produseres som samvirkeprosjekter på mer permanent basis.

For det tredje står organisasjonene for det en kan kalle fortjenestefri velferdsproduksjon. Her ønsker staten å kjøpe ytelser som vanligvis er basert på faglig kompetanse, krav til effektivitet og målrettethet.

Skillet mellom verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon vil i praksis ikke alltid være like klart. Til tider kan det være vanskelig å fastslå om den frivillige aktiviteten egentlig har noe frivillig særpreg, og dermed om hvilken kategori den bør plasseres i.

Klassifiseringen av en frivillig virksomhet i kategori to eller tre vil også avhenge av hvilke hensyn forvaltningen ønsker å legge til grunn. Dersom hensikten med en støtteordning ikke er å aktivisere frivillige ressurser, er det mest naturlig å plassere tiltaket i den tredje kategorien.

De tre grunnsynene kan i skjematisk form framstilles slik:

Statlige støtteordninger kan tilordnes dette utgangspunktet slik at en oppnår en symmetri mellom organisasjonenes virke, og de støtteformer og kontrollordninger som statsforvaltningen tar i bruk. Dette innebærer at en utvikler støtteordninger som er innrettet mot å fremme medlemsbasert virke, verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon (som er den største støttekategorien). Med dette utgangspunktet kan en beskrive tre støttekategorier:

Grunnstøtte.Grunnstøtte er i hovedsak beregnet på å fremme medlemsbaserte aktiviteter i organisasjonene. Støtten kan gis med utgangspunkt i antall medlemmer, lokale lag og ulike aktivitetsmål, eller som en rund sum til en virksomhet.

Aktivitetsstøtte. Denne betegnelsen omfatter midler som er beregnet på aktiviteter i regi av frivillige sammenslutninger. Støtten kan dekke utgiftene ved tiltaket fullt ut, eller den kan inngå som delfinansiering ved siden av midler som organisasjonen selv bringer fram. Informasjons- og holdningskampanjer, frivillighetssentraler, og en rekke kulturtiltak er eksempler på aktiviteter i denne kategorien. Virksomheten kan være tidsbegrenset, men kan også ha en mer permanent karakter.

Det offentlige går relativt ofte inn i samarbeid med frivillige organisasjoner for å realisere felles mål. Gjennom denne typen samvirke kan det offentlige nyte godt av det verdigrunnlaget, det engasjementet og den egeninnsatsen som den frivillige organisasjonen tilfører.

Produksjonsstøtte. Denne betegnelsen omfatter støtteordninger som skal realisere offentlige velferdsoppgaver eller tiltak gjennom ordninger som eies eller drives av frivillige organisasjoner. Fellesnevneren for disse er at et eventuelt overskudd ikke kan tas ut som fortjeneste av eierne, men blir pløyd tilbake i virksomheten. Betegnelsen fortjenestefri velferdsproduksjon brukes om denne kategorien, og støtten betegnes som produksjonsstøtte.

Hensikten med kapittel 6 er å redegjøre for hvilke prinsipielle vurderinger som ligger bak hver av de tre kategoriene, hvilke virkemidler som er best egnet for å fremme dem, og hvilke kontrollformer som passer til disse tre formene. Dette sammenfattes slik det er gjort i tabell 3.

6.2 Medlemsbasert virke

6.2.1 Begrunnelser for offentlig støtte

Gjennom ulike former for kontakt med politikere og forvaltning fremmer organisasjonene sine interesser overfor det offentlige. Dette samarbeidet mellom myndigheter og organisasjoner er et svært viktig premiss for utformingen av den offentlige politikken. Organisasjonene representerer en annen mulighet for innflytelse enn den som kommer til uttrykk ved valg. Men dersom denne kanalen skal avspeile medlemmenes syn, forutsettes det at organisasjonene har et demokratisk beslutningssystem som fremmer medlemmenes interesser. Det er også viktig at medlemmene tar del organisasjonens indre liv, og er aktive i utformingen av organisasjonens syn.

I kapittel 3 er det redegjort for at et aktivt og levende sivilsamfunn på mange måter er en forutsetning for velferdssamfunnet. Regjeringen vil derfor bidra til å stimulere organisasjonene på deres egne premisser. En del av det totalbeløpet som bevilges til eller via frivillige organisasjoner, vil derfor bli fordelt i en form som gjør det mulig for organisasjonene å bevare og utvikle sin egenart.

En del organisasjoner opplever synkende medlemsoppslutning. En årsak kan være at konkurransen fra kommersielle tilbud øker. Her gis deltakerne roller som konsumenter snarere enn som deltakere, og kravene til deltakelse og dugnadsinnsats er fraværende. Kommersielle tilbud vil derfor kunne innebære en svekkelse av de tilhørighetsskapende båndene som fremmes gjennom lokalt foreningsarbeid. Det er viktig at de frivillige organisasjonene klarer å møte utfordringen fra de kommersielle tilbudene.

En annen grunn til synkende medlemsoppslutning kan være at organisasjonens virksomheter ikke lenger fenger, og oppfattes som gammelmodige, tungdrevne og lite attraktive. I organisasjonene må behovet for kontinuitet og verdiforankring veies mot kravet om fornyelse og modernisering. For det offentlige er det ikke noen oppgave å holde liv i organisasjoner som ikke har medlemsoppslutning. Oppløsning av gamle, og etablering av nye organisasjoner er naturlige prosesser som ikke bør påvirkes av statlige støtteordninger.

Demokrati

Fra statens side har støtte til medlemsbasert virksomhet gjerne vært begrunnet i ønsket om å styrke demokratiet. Slike begrunnelser er først og fremst knyttet til støtten til barne-, ungdoms- og kulturorganisasjoner.

Ved demokratibegrunnelser er organisasjonens aktivitet underordnet i forhold til måten virksomheten drives på. Når statsmidler er demokratibegrunnet er det først og fremst den demokratiske strukturen som virksomhetene foregår innenfor som framheves. Beslutningsprosessene skal fremme demokratiske holdninger og fortrolighet med demokratiets virkemåter. Vanligvis stilles organisasjonene fritt til å disponere midlene innen egne formål.

Trening i demokratisk sinnelag er ikke bare avhengig av at det finnes tilgjengelige demokratiske strukturer, men også at disse inneholder saksforhold som blir oppfattet som meningsfulle for deltakerne. Det er viktig at medlemmer opplever at de har innflytelse over saker som angår dem selv.

Interessen for å delta i demokratiske beslutningsprosesser kan også bli redusert dersom avstanden mellom organisasjonens sentral- og lokalledd blir for stor. Det er viktig at medlemmene føler at deres mening blir hørt, også i en nasjonal sammenheng. Den lokale medlemsinnsflytelsen på sentrale beslutninger svekkes dersom nasjonalt ansatt personale i for stor grad bestemmer utformingen av organisasjonens dagsorden, og dersom det går for lang tid mellom hver gang medlemmene får sagt sin mening.

I en del frivillige organisasjoner har utformingen av en nasjonal, medlemsbasert politikk vært vanskeliggjort av store reiseavstander og mange lokallag. Det koster penger å bringe folk sammen. I enkelte organisasjoner har det vært en tendens til at ansatt personale i organisasjonens nasjonale sekretariat har fått en stadig viktigere rolle i utformingen av organisasjonens politikk. Det er en uheldig utvikling dersom organisasjonens ansatte bestemmer utformingen av organisasjonens dagsorden på en måte som fortrenger saker medlemmene selv er opptatt av. Når utformingen av organisasjonens dagsorden overlates til ansatte, kan det bidra til at medlemmenes aktive engasjement svekkes, og at flere går over i de passives rekker. En kan ikke utelukke at den nedgangen i medlemstall som en del organisasjoner har opplevd, kan ha sammenheng med at folk ikke lenger føler at de får fremmet og diskutert de sakene de selv er opptatt av. Dette kan bringe organisasjonen inn i en negativ sirkel, der ansatte står for det engasjementet som tidligere de frivillige sto for.

I andre organisasjoner kan ansatt personale bidra til å styrke medlemsinnsatsen. Gjennom iverksetting av aktiviteter, møte- og kursvirksomhet, vervekampanjer osv. bidrar de ansatte til å binde sammen de frivillige. Uten denne innsatsen ville aktivitetsnivået i organisasjonene vært betydelig lavere.

For å motvirke en utvikling mot aktive ansatte og passive medlemmer, er det en viktig oppgave å styrke det lokale demokratiet i de frivillige organisasjonene. Det er en nær sammenheng mellom lokalsamfunnet som enhet og det lokale demokratiet i organisasjonene. Et levende organisasjonssamfunn er på mange måter den viktigste forutsetningen for et levende lokalsamfunn. En stor andel av de større frivillige organisasjonene (for eksempel barne-, ungdoms-, musikk-, kultur- og idrettsorganisasjoner) har lokalsamfunn og nærmiljø som referanseramme, og utfolder seg innenfor dette.

Ikke bare det offentlige, men også det «sivile lokaldemokratiet» bør styrkes. Det er viktig at lokale saksforhold avgjøres lokalt, og at medlemsinnflytelsen er reell: I tillegg til å stemme over saksforhold, må medlemmer også få delta i utformingen av den virksomheten som foregår i organisasjonen.

I tillegg til demokratiperspektivet vil Regjeringen understreke at det er aktiviteten i de frivillige organisasjonene som skal understøttes gjennom bidrag fra myndighetene. Det er gjennom store og små tiltak lokale foreninger utfolder sin egenart.

Mange frivillige organisasjoner har ansvar for aktiviteter som er skilt ut fra medlemsorganisasjonen. Det kan dreie seg om institusjons- eller skoledrift, bistandshjelp mv. Separat organisering vil kunne føre til at medlemmenes innflytelse over virksomheten svekkes, og at fagfolk og ansatt personale overtar styringen med deler av virksomheten.

De frivillige organisasjonenes virksomhet kan bli så omfattende og kompleks at det er vanskelig for medlemmene å ha full oversikt over hva som foregår. Fra en demokratisk synsvinkel er det likevel uheldig at organisasjonseide aktiviteter frikoples fra medlemmenes styring og innflytelse. Men når først dette har skjedd, er det et sentralt statlig krav at medlemsorganisasjonen og den utskilte virksomheten har separat økonomi. Når den reelle medlemsinnflytelsen er borte, er også argumentet for statsstøtte basert på demokratisk innflytelse borte.

Ikke alle sammenslutninger har lokalsamfunnet som referanseramme. En grunn kan være at medlemmene lokalt er for få til å danne en egen forening. Dette gjelder f.eks. en rekke mindre interessegrupper for syke og funksjonshemmede. Slike organisasjoner vil gjerne ha det meste av sin virksomhet organisert som nasjonalt virke.

En annen grunn kan være at sammenslutningen er orientert mot nasjonale eller globale problemer. Selv om medlemmene er organisert i lokale lag, vil det først og fremst være saksforhold utenfor lokalsamfunnet som opptar medlemmenes oppmerksomhet.

For det tredje oppstår det nye organisasjoner og nettverk gjennom elektroniske media (som Internett). Også disse er uavhengige av lokalsamfunnet.

Det er ønskelig at alle frivillige sammenslutninger, så langt mulig har en virksomhet og en struktur som avspeiler medlemmenes syn og preferanser. Regjeringen vil også i framtiden søke å legge til rette for aktiviteter i regi av medlemmer og lokale lag i de frivillige organisasjonene. Dette vil bl.a. gjøres gjennom den varslede utredning av, og endringer i, skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige sammenslutninger, og gjennom at deler av overskuddet fra FLAX kommer grasrotaktiviteter til gode.

Frivillige organisasjoner har også en viktig rolle i brukerdemokratiet. Mange organisasjoner representerer grupper som er konsumenter av offentlige tjenester og private ytelser. Etter 1980 har kommunene fått større råderett over utformingen av de offentlige tilbudene innen områder som utdanning, helse og sosiale tjenester, kultur, idrett, barne- og ungdomstiltak. Dersom kommunale tilbud skal gi et representativt bilde av brukernes behov, er det viktig at organisasjonene fungerer på en demokratisk måte.

Også i ideen om brukerdemokratiet understrekes betydningen av et aktivt, medlemsbasert foreningsliv. Regjeringen ser det derfor som en viktig oppgave å støtte organisasjonene på en måte som styrker det lokale, medlemsbaserte lags- og foreningslivet.

Regjeringen mener at kravet om demokratisk beslutningsstruktur skal gjøres sterkere gjeldende på områder hvor dette i dag ikke er noe uttalt krav for å oppnå statsstøtte.

Samfunnsnytte

En del organisasjoner får statsstøtte med den begrunnelse at deres bidrag er samfunnsnyttig, og at virksomheten utgjør et supplement til offentlige tiltak. På en rekke samfunnsområder som forsvar, samferdsel og kultur finner en organisasjoner hvis virke blir betraktet som samfunnsnyttige, og som mottar statsstøtte uten at det er knyttet uttalte mål til statens bevilgninger. Målsettingene med støtten er gjerne formulert på et overordnet nivå, men ikke uttrykt som direkte vilkår for å få statsmidler. For eksempel er statlig støtte til idretten delvis begrunnet med samfunnsmessige helsevirkninger og betydning for barns oppvekstmiljø. Staten ønsker å stimulere virksomheten, men uten å stille konkrete krav eller forventninger til hvordan den utøves.

Som argument befinner samfunnsnytte seg nær opptil allmennytte. Frivillige organisasjoner mottar offentlige midler fordi de bidrar til å skape fellesgoder. Når samfunnsnytte brukes alene som begrunnelse for offentlig støtte, mangler det som oftest nærmere angitte mål. Organisasjonene skal få utfolde seg på sine egne premisser, uten for mange restriksjoner fra det offentliges side. Det kan i mange tilfeller være fornuftig å gi sammenslutninger vide fullmakter når de skal realisere målsettinger på vegne av det offentlige.

Som kriterium for fordeling av midler til organisasjonene er imidlertid samfunnsnytte vanskelig å anvende. Dels fordi flertallet av frivillige organisasjoner er samfunnsnyttige, i en eller annen forstand. For at kjennetegnet skal kunne benyttes ved fordelingen av offentlige midler, må en først klargjøre hva slags samfunnsnytte det dreier seg om, og hvorfor det offentlige ser det som spesielt viktig å realisere akkurat denne formen for nytte. Dette er primært en politisk oppgave.

Som begrunnelse for offentlige støtte til frivillige organisasjoner åpner samfunnsnytte for politiske preferanser, nedfelt som vide fullmakter til å utfolde egenart uten omfattende statlige restriksjoner.

Sosial tilhørighet

Frivillige, sivile sammenslutninger bidrar til å knytte mennesker sammen i meningsfulle fellesskap og aktiviteter. Idrettsorganisasjonene står for et stort spekter av idretts- og fritidsaktiviteter. Barne- og ungdomsorganisasjonene har ansvar for et stort og variert innslag av sang- og musikktilbud, kultur og fritidsaktiviteter. Bygdelag og velforeninger knytter sammen mennesker med felles kultur og interesser. Turist- og friluftsforeninger og miljøorganisasjoner samler dem med interesse for natur, miljø- og dyrevern. Humanitære organisasjoner har et verdigrunnlag og virksomheter som primært retter seg mot andre menneskers livssituasjon, både i inn- og utland. I tillegg kommer den store floraen av hobbyorganisasjoner.

Frivillige sammenslutninger har en evne til å organisere mennesker i meningsbærende fellesskap. Dette er et grunnleggende trekk de har felles, uavhengig av ytre formål. Ofte fungerer frivillig virke som en møteplass, et sted der tilhørighet oppstår på tvers av sosiale skiller, alder og kjønn. Mange sammenslutninger er bærere av kulturelle normer, og gjennom organisasjonens virke overføres normene fra en generasjon til den neste. Gjennom samvær i organisasjonene oppstår kontaktnettverk som den enkelte også kan få nytte av i andre situasjoner.

Evnen til å skape meningsdannende sosiale nettverk skiller sivile sammenslutninger fra markedsaktører og offentlig virke. De sivile aktivitetene har en egenverdi som går ut over de virksomhetene som til enhver tid bedrives. Denne egenverdien er nettopp knyttet til ønsket om å involvere mennesker i meningsfulle aktiviteter som bidrar til å gi dem en tilhørighet til noe som er utenfor deres egen private sfære. Med dette utgangspunktet kan en hevde at det viktigste er ikke hva sivile sammenslutninger gjør, men måten de gjør det på. Allment kan en si at jo større medlems- og deltakeraktivitetene er, jo større er sammenslutningens evne til å skape sosial integrasjon.

Men dersom medlemskap skal ha en integrerende virkning, forutsettes det at medlemmene deltar i organisasjonenes aktiviteter. Tabell 4 bygger på et skille mellom arkivmedlemmer og aktive medlemmer. Tabellen viser hvor stor andel av befolkningen som er medlemmer av henholdsvis idretts-, humanitære- og kulturorganisasjoner, og hvor stor andel av medlemmene som yter en eller annen form for aktiv innsats i organisasjonens regi i løpet av et år.

Tabell 4 viser betydelige variasjoner i organisasjonenes evne til aktivt å integrere sine medlemmer. Kulturorganisasjonene scorer høyest, her er hele 85 prosent av medlemmene aktive. Dårligst ut kommer de humanitære organisasjonene, hvor bare rundt en fjerdedel av medlemmene er aktive.

Tallene kan tyde på at humanitære organisasjoner gjennomgående har mange medlemmer som først og fremst støtter opp om organisasjonen gjennom å betale kontingent, men uten å delta aktivt. Kultur- og idrettsorganisasjoner har færre medlemmer av denne typen.

Tabellen viser også at i humanitære organisasjoner er kvinner mer aktive enn menn, mens det motsatte er tilfelle i idrettsorganisasjonene. Kulturorganisasjonene er sett under ett de mest egalitære, her gjør menn og kvinner en like stor innsats.

Aktive medlemmer er likevel ikke alltid et godt mål på aktivitetsnivået i organisasjoner. En del sammenslutninger organiserer aktiviteter som ikke krever at deltakerne er medlemmer av sammenslutningen. I slike tilfeller vil både medlemskap og aktive medlemskap som hovedkriterium for statsstøtte kunne gi et feilaktig bilde av virksomhetsnivået i sammenslutningen.

En viktig målsetting med grunnstøtten er å fremme aktiv deltakelse i det foreningsarbeidet. For Regjeringen er det viktig at statlig støtte er basert på tildelingskriterier som gir et realistisk bilde av aktivitetsnivået i frivillige sammenslutninger, og at den i størst mulig grad kommer medlemmer og deltakere på til gode.

Interesseartikulering

Organisasjonene er viktige samarbeidspartnere for det offentlige i det som betegnes som den «korporative kanalen».

En begrunnelse for at staten skal yte grunnstøtte til frivillige organisasjoner, er at de artikulerer interesser på vegne av mindre grupper. Organisasjonene gir interessegrupper et ansikt og en stemme, og en anledning til å ytre seg i mediaoffentlighet og overfor politiske beslutningstakere. Et argument for å støtte opprettelsen av interessegrupper er altså at stat og kommuner dermed får en motpart og en høringsinstans som kan gi uttrykk for hvordan offentlige tiltak blir oppfattet av de involverte. Selv om dette argumentet benyttes i deler av forvaltningen, er det vanskelig å gi det allmenn gyldighet.

Gjennomgangen i vedlegg 1, departementenes statusbeskrivelse, viser at det er relativt få områder innenfor statsforvaltningen hvor denne type begrunnelse er eksplisitt benyttet. Det er først og fremst organisasjoner for funksjonshemmede og innvandrergrupper som har mottatt statlige midler på dette grunnlaget.

Statsforvaltningen mangler altså overgripende og prinsipielle retningslinjer for interessegruppestøtte. Argumentet er benyttet i noen sektorer, men ikke i andre. Spørsmålet er derfor hvordan en skal formulere en allmenn begrunnelse som kan gi anvisning på når organisasjoner bør få slik støtte. Når det gjelder støtte til opprettelse av interessegrupper, bør dette i framtiden først og fremst forbeholdes grupper som har vanskelig for å organisere seg på egen hånd.

6.2.2 Virkemidler.

1. Grunnstøtte. Statlige midler for å realisere medlemsbasert virke betegnes gjerne som frie, dvs. de gis uten krav om bestemte anvendelser. Regjeringen vil likevel understreke den alminnelige begrunnelse for at det gis statsstøtte til frivillige organisasjoner: Gjennom grunnstøtteordninger ønsker Regjeringen å realisere målsettinger knyttet til deltakelse, lokalt foreningsarbeid ogdemokratiske beslutningsprosesser. Regjeringen ønsker også å gjøre det mulig for mindre interessegrupper å artikulere sine interesser på nasjonalt nivå. Det er viktig at støtteordninger blir utformet slik at frivillige organisasjoner fortsatt er sikret en fri og uavhengig stilling i samfunnet.

Disse forventningene har tidligere ikke alltid vært formulert som uttrykte vilkår for å motta statlige overføringer. De har som oftest vært artikulert i offentlige utredninger o.l., og da i mer generelt beskrivende vendinger. Formulert på dette nivået har ikke statlige forventninger medført noen forpliktelser for de frivillige organisasjonene.

I framtiden vil Regjeringen gå inn for at statlige forventninger, knyttet til de målsettingene som er gjengitt ovenfor, artikuleres mer eksplisitt overfor organisasjonene. Det bør trekkes et tydelig skille mellom forventninger som er av mer overordnet karakter, og betingelser som er et vilkår for å få utløst statsstøtte.

Statsstøtte som tar sikte på å fremme de målene som er gjengitt ovenfor, betegnes her som grunnstøtte.Kjerneintensjonen bak denne typen støtte er ønsket om å stimulere til aktiv deltakelse i samfunnslivet på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Aktiv deltakelse kan organisasjonene realisere på mange måter, og staten bør ikke øremerke denne typen støtte for konkrete aktiviteter.

Ikke alle former for anvendelse er i samsvar med statens hensikter. Organisasjonene bør ha vide fullmakter til å anvende grunnstøtten etter egne valg. Dersom det over tid viser seg at midlene ikke bidrar til å realisere de oppsatte målene, bør imidlertid støtteordningen vurderes på nytt.

Det er viktig å understreke at målsettingen bak grunnstøtte ikke er å skaffe flest mulig medlemmer til organisasjonene. Det er aktivitetog deltakelse i organisasjonene staten ønsker å fremme. Det er alltid fare for at organisasjoner kan utvikle et aktivt sentralt nivå med betalte funksjonærer, uten en tilsvarende medvirkning fra medlemmer i de lokale leddene. For staten er det nødvendig å følge med i organisasjonenes utvikling, slik at intensjonene om bred deltakelse ivaretas.

Det mest ønskelige ville være om organisasjonene ble tildelt grunnstøtte med utgangspunktet i aktiviteter eller aktive medlemskap. Men det er fare for at slike kriterier vil føre med seg et omfattende administrativt arbeid i de lokale foreningene. Det vil derfor kunne medføre vesentlige ulemper for organisasjonene dersom staten velger å benytte aktivitetskriterier ved fordeling av grunnstøtte.

Det kan være et problem at begrunnelsene for å gi grunnstøtte og kriteriene for tildeling av støtte, ikke er sammenfallende. Det vil vanligvis ikke være medlemmer, men deltakelse iaktivitetersom er hovedmålet bak slike støtteordninger. Men når fordelingen av midlene er knyttet til formelle medlemskap, kan aktivitetsnivået i sammenslutningene synke, uten at dette får konsekvenser for den tildelte støtten. Tildeling med utgangspunkt i antall medlemskap vil f.eks. kunne stimulere til å øke tallet på medlemmer, uten at dette med nødvendighet avspeiler seg i aktivitetsnivået i organisasjonen.

Grunnstøttens omfang utmåles vanligvis med utgangspunkt i kjennetegn ved organisasjonen. NOU 1997:1, Regelverk om tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner, avgitt 10. januar 1997, beskriver tildelings- og kontrollordninger for barne- og ungdomsorganisasjonene som mottar tilskudd fra Barne- og familiedepartementet. De fleste tildelingskriteriene er knyttet til organisasjonenes utbredelse, struktur og medlemstall, kurs og lokale aktiviteter. Tildeling forutsetter et sentralt medlemsregister i de aktuelle sammenslutningene. Det vil bli fremmet en egen melding til Stortinget på bakgrunn av NOU 1997:1.

Med det store mangfoldet som den frivillige organisasjonsfloraen representerer, vil det være vanskelig å finne fram til enkle og entydige kriterier som passer for alle typer organisasjoner. Men Regjeringen ser det som viktig at departementer som administrerer grunnstøtteordninger, sørger for at de tildelingskriteriene som benyttes, fanger opp de mange nyansene i de frivillige organisasjonenes virke. Det er viktig at tildelingskriterier er tilpasset organisasjonenes størrelse. Tildelingskriterier bør ikke utformes slik at organisasjonenes autonomi blir truet. Organisasjonene bør kunne bevare sin egenart og sin evne til å endre seg i takt med samfunnet omkring. Det bør derfor søkes å tilpasse omfanget av statlige kontrollordninger til formålet med og omfanget av den støtte som ytes.

2. Støtte til infrastruktur.Staten kan også fremme lokalt, foreningsbasert virke gjennom å gi støtte til avgrensede deler av organisasjonenes driftsutgifter. For eksempel kan det gis øremerket støtte til leie av lokaler, kontorutstyr, telefon og portoutgifter. En rekke kommuner subsidierer frivillig virke ved å redusere husleie, porto, telefon og administrasjonsutgifter for frivillig virke, også Kulturdepartementets midler til idrettsanlegg er en måte å subsidiere idrettslagenes virke på.

Frivillige aktiviteter har et stort mangfold, og de fleste oppstår lokalt. Særlig nye initiativ som ikke springer ut av noen landsomfattende sammenslutning, kan til tider ha vanskelig for å få støtte gjennom etablerte ordninger. Det er derfor viktig at det også finnes støttemidler ved siden av de etablerte støtteordningene for landsomfattende organisasjoner, slik at også nye initiativ kan få hjelp til å komme i gang.

6.2.3 Kontroll

Statsforvaltningens kontroll med grunnstøtteordninger har to formål. For det første skal den klarlegge om statens midler er benyttet i samsvar med forventningene. For det andre skal den være en garanti mot urettferdige fordelinger. Når et gitt pengebeløp skal fordeles på et antall organisasjoner ut fra bestemte kriterier, er det viktig at de opplysninger som bestemmer beløpets størrelse, er korrekte. Misvisende opplysninger vil gi noen mottakere større beløp på bekostning av de andre. Kontroll med tildelingskriterier er derfor også i organisasjonenes interesse.

Departementer som har gitt grunnstøtte, har vanligvis knyttet kontrollen til tildelingskriteriene. Barne- og familiedepartementet tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene bygger på et skille mellom inngangskrav og utmålingskriterier. Demokratisk struktur og medlemmenes alderssammensetning har her vært typiske inngangskrav, mens medlemstall, antall lokallag og ledertreningskurs har vært utmålingskriterier. Andre departementer har benyttet andre kriterier.

Generelt bør ikke statlige kontrollordninger føre til at de frivillige organisasjonene tvinges til å endre sin struktur eller sin grunnleggende virkemåte. Regjeringen vil derfor legge opp til at tildelings- og kontrollordninger bør være så enkle og oversiktlige som mulig. Statens dokumentasjonskrav må ikke være av et slikt omfang at store deler av organisasjonens administrative kapasitet må benyttes til å imøtekomme disse kravene.

I en del sammenhenger vil antall medlemmer være det lettest håndterbare kriteriet for tildeling. Men Regjeringen legger til grunn at utforming av støttekriterier må ta utgangspunkt i de aktuelle organisasjonenes egenart, og være mest mulig i samsvar med den virksomheten de står for. Fordi departementene forholder seg til ulike grupper av organisasjoner, er det i dagens situasjon ikke mulig å finne fram til ett sett med kriterier som kan gis gyldighet i alle departementer. Kriteriene må imidlertid kunne innfri ønskelig rapportering.

Til grunn for kontrollen har det vanligvis ligget informasjon om fjorårets virksomhet gjennom årsmelding, revisorrapport mv. Ifølge økonomireglementet skal alle organisasjoner i regnskaps form kunne dokumentere at statlige midler har vært anvendt på korrekt måte. Men når tildelingskriteriene og målsettingene bak tildelingen av midlene ikke er sammenfallende, vil denne typen tildelingskontroll ikke gi informasjon om organisasjonen faktisk har søkt å realisere de oppsatte målene. Det er derfor viktig å kunne innhente tilleggsinformasjon om hvordan organisasjonene realiserer de målene som ligger til grunn for bevilgningen.

Kontroll med antall medlemmer eller med organisasjonenes regnskaper gir ikke noe bilde av om organisasjonen har et aktivt foreningsliv eller fungerer demokratisk. En ensidig vektlegging av formelle sider ved driften (som f.eks. antall lokale lag, medlemskap osv.) vil kunne føre til at organisasjoner gjør mest mulig for å fylle disse kriteriene, uten at dette nødvendigvis avspeiler økt medlemsaktivitet.

For staten er det vanskelig å fullt ut forhindre slike vridningseffekter uten enten å foreta øremerking av støtten til organisasjonene, eller å drive intensiv kontroll med anvendelsen av midlene. Slike rutiner vil kunne være kostnadskrevende og vanskelig å forene med respekten for organisasjonenes grunnleggende autonomi og medlemmenes rett til å være herrer i egne hus.

I tillegg til tildelings- og regnskapskontroll bør forvaltningen derfor supplere med andre former for kommunikasjon med organisasjonene:

1. Organisasjoner som mottar grunnstøtte innenfor en støtteordning, bør delta i evalueringer av aktivitetsnivået blant medlemmene. Slike undersøkelser kan gjennomføres som statistiske egenevalueringer etter en felles, fastsatt mal, eller de kan utføres av eksterne organ. Dersom slike undersøkelser viser at aktivitetsprosenten er urimelig lav eller synkende, vil forvaltningen måtte kunne vurdere om dette skal få konsekvenser for omfanget av grunnstøtten.

Staten bør også, i samarbeid med organisasjonene, kunne foreta stikkprøve-evalueringer av virksomheten i et tilfeldig utvalg av organisasjoner. Slike evalueringer vil kunne gi nyttig informasjon for begge parter. For organisasjonen kan slik informasjon gi nyttig innsikt i eget virke som medlemmene selv kan benytte til å utvikle virksomheten.

2. I noen sammenhenger kan det være aktuelt å gjennomføre en dialogmellom departementet og tilskuddsmottaker. Stønadsbeløpets størrelse og uttrykte forventninger vil være avgjørende for om denne formen kan brukes.

Regjeringen ønsker gjennom evalueringer, forskning og utredning å styrke kunnskapen om de frivillige organisasjonene, og de endringsprosesser som foregår innen det frivillige virke.

6.2.4 Støtte til paraplyorganisasjoner

Staten yter i en del tilfeller støtte til paraplyorganisasjoner (som f.eks. Trygg Trafikk, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner og flere organisasjonsnettverk på miljøfeltet). Omfanget av slike tildelinger skjer gjerne skjønnsmessig, og midlene er som oftest beregnet på driften av paraplyorganisasjonen.

For de frivillige organisasjonene kan det gi mange fordeler å gå sammen i større enheter. Ofte vil felles problemoppfatninger og enighet om strategier overfor myndigheter og omgivelser utgjøre forutsetninger for slike allianser. Alliansene behøver imidlertid ikke å være permanente. Det kan oppstå situasjoner der organisasjoner ønsker å trekke seg ut av paraplyenheten, eller søke kontakt med nye alliansepartnere.

Imidlertid er det også for departementene ofte gunstig å samhandle med frivillige sammenslutninger via paraplyorganisasjoner. For det første unngår forvaltningen å måtte forholde seg til hver enkelt organisasjon. Når tallet på enkeltorganisasjoner er stort, kan dette være en vesentlig tidsbesparelse. For det andre sikrer paraplyenheten at de deltakende organisasjonene er rimelig samstemte i sine krav og forventninger. For det tredje kan paraplyorganisasjonen benyttes til å sikre en rettferdig fordeling av statlig støtte mellom de deltakende organisasjonene. Det vil derfor fortsatt være aktuelt for staten å finansiere paraplyorganisasjoner.

For at en paraplyorganisasjon skal gi et representativt bilde av medlemsorganisasjonenes syn, så kreves det at medlemsorganisasjonene har kontroll over paraplyenheten. Slik kontroll kan knyttes til to forhold, nemlig demokratisk innflytelse og økonomisk styring.

For å sikre de deltakende medlemsorganisasjonene størst mulig innflytelse over paraplyorganisasjonen, bør slike prinsipielt være finansiert av de deltakende medlemsorganisasjonene. Det kan være uheldig at statens midler benyttes til å finansiere paraplyenheten direkte. Slik støtte kan bidra til å konservere bestemte organisasjonsallianser. Når statlig støtte tilføres paraplyenheten, kan de som driver denne utvikle en egeninteresse i å opprettholde eller styrke enheten, på tvers av de deltakende organisasjonenes interesser. Paraplyorganisasjoner kan dermed utvikle en relativ selvstendighet av medlemsorganisasjonene. Dette vil være uheldig av flere grunner. Ikke minst vil staten kunne stå i fare for å få en samhandlingspartner som ikke gir noe fullgodt bilde av medlemsorganisasjonenes synspunkt.

Det kan derfor være uheldig at finansieringen av paraplyenheter ikke alltid er knyttet til den demokratiske innflytelsen over dem. Dersom de deltakende organisasjonene selv har kontroll over de økonomiske sidene ved sitt eget medlemskap, øker sannsynligheten for at paraplyorganisasjonen avspeiler medlemmenes syn og preferanser.

Der staten går inn med midler for å sikre driften, blir det særlig viktig å sikre at medlemsorganisasjonene har demokratisk kontroll over paraplyenheten. I situasjoner der medlemsorganisasjoner trekker seg ut av et paraplysamarbeid, bør støtten til paraplyenheten vurderes på nytt. Dersom en paraplyenhet ikke fullt ut representerer bredden i det frivillige engasjementet på et område, bør forvaltningen også trekke inn andre organisasjoner som samarbeidspartnere.

6.3 Verdibasert samvirke

Det andre perspektivet på samarbeid mellom staten og de frivillige organisasjonene kan betegnes samvirke. Med dette utgangspunktet kan frivillige organisasjoner gis offentlig støtte for at de skal få anledning til å realisere nærmere angitte mål. Samvirket kan være initiert av organisasjonen og ha sitt utspring i dens virke, særegne verdier eller driftsmåter. Men utgangspunktet kan også være at forvaltningen ønsker å ta i bruk det som er særegent og annerledes ved frivillig virke, og benytte disse egenskapene til realisering av felles mål. I praksis vil de offentlige midlene kunne utgjøre en varierende andel av de totale ressursene, fra en begrenset medfinansiering til full dekning av alle kostnader. Samvirketiltak kan sees som «spleiselag» mellom staten og organisasjonene; samlede anstrengelser for å nå felles mål.

Samvirke hviler på en erkjennelse av at frivillige sammenslutninger har egenskaper som det offentlige ikke har, og heller ikke kan få. Et levende og aktivt velferdssamfunn omfatter ikke bare offentlige tiltak, men også frivillige sammenslutninger som utfolder sin egenart i samarbeid med offentlige myndigheter. Offentlig politikk bør organiseres slik at frivillighetens særpreg ikke blir utslettet, men i størst mulig grad kommer fellesskapet til gode.

Betegnelsen samvirke benyttes også om snevrere økonomiske/kooperative fellesskap. I NOU 1988:17 er samvirke definert som

«...et samarbeid som er inngått frivillig mellom en gruppe personer og som er regulert av en avtale om ved hjelp av økonomiske ressurser å drive en virksomhet som disse personene gis mulighet til aktiv og likeverdig deltakelse i, og styring av, med formål å tilfredsstille sine felles interesser».

Den begrepsbruken som legges til grunn her er bredere, og favner alle former samarbeidstiltak der frivillige organisasjoner gis støtte til å realisere mål på egne premisser.

Departementenes praksis er i varierende grad preget av et bevisst forhold til organisasjonenes særegne bidrag (jf. kapittel 5 og vedlegg 1). Mens f.eks. Miljøverndepartementet og Kulturdepartementet har et uttalt forhold til organisasjonenes særpreg, kan det virke som om samvirketiltak i enkelte andre departementer ikke bygger på en klar oppfatning av hvilke spesielle fordeler og ulemper samvirke med organisasjonene kan by på.

For ulike departement vil det derfor være en viktig oppgave å klargjøre hvilke former for samarbeid en ønsker å betrakte som samvirke. En slik klargjøring vil kunne kreve en større bevissthet om hvilke spesielle fordeler grupper av frivillige sammenslutninger har som samarbeidspartnere, og økt bevissthet om hvordan disse fortrinnene kan benyttes til å realisere velferdsmål, uten at organisasjonens særpreg og egenart svekkes.

Regjeringen vil legge økt vekt på samvirkeløsninger, der frivillige organisasjoners egenart og frivillige ressurser er sentrale faktorer for realiseringen av felles mål.

6.3.1 Utviklingen av samvirkeformer

Den historiske utviklingen av samvirkerelasjoner og de sammenvevningene av offentlige og frivillige ressurser som samarbeidet har ført til, er et typisk trekk ved den norske velferdsmodellen. Det har ikke vært overgripende, ideologiske normer som har styrt samarbeidet, men praktiske og pragmatiske hensyn, og ønsket om å løse problemer i fellesskap. Norske organisasjoner har som regel, ofte til forskjell for hva som er tilfelle i mange andre europeiske land, en høy grad av tillit til myndighetene. Uenigheter har sjelden vært ideologisk motivert, men snarere vært resultat av motstridende praktiske interesser.

Historisk har frivillige organisasjoner ofte vært de første til å initiere aktiviteter. De har satt igang ny virksomhet på dugnadsbasis, for egne midler og med egne ressurser. På mange av pionérområdene har det offentlige etter hvert erkjent et ansvar og fulgt etter, dels med egen virksomhet og dels med bidrag til organisasjonenes virke. På en rekke områder som f.eks. naturvern, kultur, barne- og ungdomsarbeid, helse- og sosialt arbeid, idrett og miljøvern kan en derfor finne ulike former for «blandingsøkonomi», der statlige og frivillige målsettinger og ressurser er vevd inn i hverandre.

Samvirke har gjerne oppstått på områder med en viss grad av sammenfall mellom organisasjonens egne mål og statlige interesser. Ulike fagdepartementer kan ha ønsket å sette i gang tiltak på områder der offentlige organ har manglet nødvendig erfaring, men hvor frivillige organisasjoner har vært aktive. Eller det offentlige velferdsansvaret har blitt strukket inn på nye områder hvor organisasjonene var enerådende, og hvor de har kunnskap og tiltak som staten mangler. Frivillige organisasjoner virker også på felt der det ikke er naturlig å bygge ut egne, offentlige aktiviteter, men heller benytte organisasjonene til å realisere offentlig politikk.

Når det eksisterer et slikt sammenfall, kan det statlige tilskuddet ideelt sett bidra til at organisasjonen får gjort mer av det samme. Men statlige støtteordninger kan også være utformet slik at de støtter opp om aktiviteter som ligger på siden av det organisasjonene tradisjonelt har beskjeftiget seg med.

Når organisasjoner får støtte fra det offentlige for å realisere egne målsettinger, kan midlene benyttes til å dekke f.eks. drifts- og trykkekostnader, utgifter ved arrangementer, transport o.l. Ofte vil medlemmene selv, eller organisasjonens ansatte personale, stå for det utførende arbeidet. Gjennom begrensede støttebeløp kan departementene dermed nyte godt av organisasjonenes grunnkapital: deres verdistandpunkt, målsettinger, medlemsmasse og nettverk av lokale foreninger.

Sammenfattende kan de frivillige organisasjonenes bidrag i samvirketiltak betegnes som verdibaserte. De innebærer at organisasjonene i en eller annen form tar i bruk sin egenart og sitt verdigrunnlag i et felles prosjekt med det offentlige. Verdigrunnlaget kan være eksplisitt uttalt, som f.eks. i diakonale virksomheter, naturvern- og kulturorganisasjoner, eller det kan være en uuttalt forutsetning som er innvevd i organisasjonens tiltak og arbeidsformer.

6.3.2 Verdibaserte tiltaks egenart

Organisasjonene kan sees som bærere av alternativt virke; tiltak med en form eller et innhold som skiller dem fra offentlige eller markedsbaserte aktiviteter. For eksempel vil frivillig barne- og ungdomsarbeid, behandlingsinstitusjoner i rusmiddelomsorgen, sang- og musikkaktiviteter og frivillige idrettsaktiviteter vanligvis ha et annet verdi- og kunnskapsgrunnlag enn konkurrerende kommersielle eller offentlige aktiviteter.

Det alternative preget kan også bestå i at organisasjoner gir rom for mennesker som har vanskelig for å finne tilhørighet i storsamfunnet. I en tid der det sosiale, etniske og kulturelle mangfoldet øker, vil organisasjonenes alternative preg være viktigere enn tidligere. Et variert organisasjonsliv gir større muligheter for å velge et sosialt og kulturelt fellesskap som passer den enkelte.

For Regjeringen er det en viktig målsetting å sikre et mangfold av frivillige organisasjoner som kan gi tilhørighet for mennesker med ulik sosial, kulturell og etnisk bakgrunn.

Andre typer frivillige tiltak foregår parallelt med tilsvarende offentlige og markedsbaserte, og i konkurranse med disse. De har få eller ingen særegne frivillige kjennetegn, og det vil som oftest være historiske grunner til at de oppnår offentlig finansiering.

Frivillige velferdstilbud er vanligvis tilbudsstyrte; de oppstår som et resultat av at mennesker på eget initiativ setter igang en aktivitet. Frivillige tiltak blir dermed mangfoldige i sin utforming, de bygger ofte på lokal kultur og tradisjoner, og de begrenses av bidragsyternes økonomiske ressurser og de frivilliges arbeidsinnsats. I framtiden vil det være viktig å bevare dette mangfoldet.

Til de frivillige samvirkeformene hører også ulike typer av kooperative løsninger. Felles for disse er at medlemmene går sammen i et økonomisk fellesskap, der hensikten er å etablere tilbud for medlemmene selv. Kooperative løsninger har lange historiske tradisjoner, og er også i dag et aktuelt virkemiddel på mange områder.

Kooperative tiltak er ordninger rettet mot felles mål basert på samarbeid mellom en gruppe mennesker. Slike tiltak burde i større grad enn i dag kunne tas i bruk der lokale myndigheter og frivillige organisasjoner går sammen om lokale velferds- og omsorgsaktiviteter. Det er imidlertid mangel på gode modeller for hvordan folk lokalt kan finne fram til fellesløsninger gjennom samvirkeordninger, og det er en viktig oppgave å utvikle slike modeller.

Departementene bør stimulere etableringen av kooperative løsninger når mennesker ønsker å gå sammen for å løse felles oppgaver. Det offentlige bør også bidra til å utvikle gode modeller for kooperative eierformer.

Frivillige organisasjoner kan også påta seg arbeidsoppgaver som er sentrale for offentlige myndigheter, men i ytterkant av det organisasjonen ellers er opptatt av. Statlige midler kan i slike tilfeller fungere som «gulrøtter» som trekker frivillige organisasjoner inn på aktivitetsområder som er marginale i forhold til organisasjonens hovedmål. For organisasjonens ansatte og tillitsvalgte kan det ofte være fristende å gå inn i slike prosjekter. Men det kan også vise seg vanskelig å få aktivisert organisasjonens medlemmer til å gjennomføre prosjektene. Medlemmene er ikke alltid like opptatt av de mål staten ønsker å realisere. Prosjektet kan dermed bidra til å øke avstanden mellom medlemmer og ansatte i organisasjonen, og kan også føre til at medlemmenes entusiasme svekkes. Organisasjonene må selv sette grenser for deltakelse i denne typen prosjekter.

6.3.3 Begrunnelser for offentlig støtte

Frivillige, sivile sammenslutninger driver ofte aktiviteter som ligger innenfor eller i grenselandet for det som betraktes som et offentlig ansvar. Samvirke mellom departementene og de frivillige organisasjonene antar i praksis mange ulike former. Noen samvirkeaktiviteter blir betegnet som prosjekter. Betegnelsen prosjekt må her tolkes vidt; formen og innholdet i samarbeidet kan ha varierende grad av målrettethet og systematikk. Fellesnevneren for prosjekter er at de er tidsbegrensede, med et uttalt start- og sluttpunkt.

Det finnes også en rekke samvirkeforetak som foregår på mer permanent basis, og hvor den frivillige organisasjonen i varierende grad bidrar med egne ressurser, som penger, infrastruktur, frivillig eller betalt arbeidskraft. Staten kan f.eks. yte støtte til publikasjoner, særlige servicetilbud, informasjonsarbeid, institusjonsdrift, frivillighetssentraler o.a.

Slike tiltak som har oppnådd en mer varig plass på statsbudsjettet, blir sjelden utsatt for samme prøving av behov for å få utløst støtte som de tidsbegrensede prosjektene. Til tider kan dette virke paradoksalt, for flere av de varige samvirketiltakene får betydelig mer statsstøtte enn det som blir mange prosjekter til del.

Fra statens side har det gjerne vært pragmatiske hensyn som har ført til samvirke med organisasjonene. Departementene har vanligvis ønsket å realisere offentlige mål, og valget av frivillige organisasjoner som operatør skyldes gjerne fravær av egnede offentlige aktører. Bak dagens praksis er det ofte vanskelig å finne uttalte begrunnelser for hvorfor akkurat frivillige sammenslutninger ble valgt til å utføre en oppgave. Statens aktører har vanligvis benyttet frivillige organisasjoner enten fordi de sto lagelig til som utførende organ, eller fordi de tilbød seg å gjøre en jobb for det offentlige.

De begrunnelsene som gjengis nedenfor, utgjør sammenfatninger av praksis, på tvers av departementsgrensene.

Offentlige midler er gjerne blitt satt inn for å stimulere ny og annerledes velferdsproduksjon. Historisk har frivillige organisasjoner ofte vært først ute med tiltak overfor svake eller utsatte grupper. Dette gjelder f.eks. diakonal virksomhet overfor samfunnets utstøtte, krisesentre for kvinner, krisetelefoner, SOS-telefoner, tjenester for blinde og svaksynte, behandlingskollektiv for stoff- og alkoholmisbrukere, blindebibliotek, førerhundopplæring, frivillighetssentraler, i internasjonalt bistandsarbeid m.fl. Organisasjonene har sett behovene først, og har gjerne fått støtte til å sette i gang ny virksomhet.

Ofte har også frivillige tiltak oppstått som egenorganisering blant dem som er blitt rammet av en sykdom eller en vanskelig livssituasjon. En rekke nyere organisasjoner for ulike typer psykososiale problemer som angst, ensomhet, sorg, tap av barn i trafikken eller ved krybbedød, anoreksi og bulimi har synliggjort problemer som tidligere ble regnet som private problem, og gjort dem til kollektive anliggender. Ofte har deltakerne organisert seg etter selvhjelpsprinsippet: mindre grupper rundt et felles problem, innrettet på å støtte og hjelpe hverandre.

Etter hvert som det offentlige ansvarsområdet har ekspandert, har mange pionéraktiviteter blitt en del av den offentlige velferdspolitikken. På mange områder har forvaltningen utviklet egne målsettinger på virksomhetsområder hvor organisasjonene tidligere har rådd grunnen alene. Samtidig har organisasjoner i økende grad blitt medvirkende i den offentlige velferdspolitikken, og det frirom de tidligere hadde til å benytte offentlige midler til å realisere egne mål, er på flere områder gradvis blitt redusert. Høy grad av målrettethet i bruken av støttemidler kan derfor føre til at organisasjonene får svekket sin pionérrolle og sin evne til å utvikle nye, innovative tiltak.

Regjeringen vil legge vekt på at samvirkeprosjekt også gir rom for frivillige tiltak som går på tvers av offentlige sektorgrenser.

I rollen som medvirker kan det opprinnelige verdimessige særpreget i organisasjonene lett svekkes eller bli helt borte. Velferdsaktiviteter som opprinnelig ble drevet på frivillig basis, blir gradvis fagliggjort; helse- og sosialprofesjonene rykker inn og amatørene blir borte. Statlige standardkrav blir styrende, og behovet for offentlig finansiering øker. Når et tiltak drives fullt ut av betalt personale for det offentliges regning og etter offentlige retningslinjer, kan det være vanskelig å få øye på hva som begrunner det frivillige eierskapet. Spesielt for en del institusjoner i helse- og sosialsektoren har mye av det opprinnelige særpreget blitt borte.

Men samarbeidsrelasjoner med det offentlige har også gitt de frivillige organisasjonene anledning til å påvirke utformingen av offentlig politikk. På enkelte felt har påvirkningen vært betydelig. Med en viss rett kan en hevde at det ikke alltid er staten som erobrer organisasjonene, til tider er det organisasjonenes virkelighetsforståelse som blir gjort til offentlig politikk.

På områder som idrett, kultur, fritids- og friluftsliv mv. har de frivillige organisasjonene tradisjonelt hatt større råderett over samvirketiltak. For offentlig forvaltning har det her, i motsetning til i helse- og sosialsektoren, ikke vært naturlig å etablere egne tilbud. På noen områder har forvaltningens rolle bestått i å tilrettelegge de grunnleggende vilkårene for at frivilligheten skal kunne få utfolde seg på egne premisser. Dette gjelder f.eks. natur- og miljøvernfeltet, kultur, folkeopplysning, sang og musikk, idrett og tiltak overfor barn og ungdom. Her har det vært naturlig å bygge opp den offentlige politikken ved hjelp av de frivillige organisasjonene, som har fått stor grad av autonomi for å utfolde sin egenart og sitt kulturelle særpreg.

Regjeringen vil understreke at det er viktig at de vilkårene som departementene knytter til samvirketiltak, ikke er av en slik art at frivillige organisasjoner risikerer å få svekket sitt særpreg og sin egenart.

Organisasjonene blir sentrale samarbeidspartnere først og fremst der det offentlige selv mangler nødvendige forutsetninger for å gjennomføre prosjektet. Det kan dreie seg om natur, miljø- og kulturaktiviteter av ulik karakter, som f.eks. kalking av vassdrag, bevaring av kystkulturen og gamle båter, av fortidsminner, støtte til friluftsliv mv. På idrettsfeltet initierer Norges Idrettsforbund prosjekter på eget initiativ, og ofte med støtte fra Kulturdepartementet.

En vesentlig del av medvirkningen blir utløst gjennom samvirkeprosjekter. Her betaler forvaltningen en andel av kostnadene, mens organisasjonene står for gjennomføringen. Andelen kan variere fra forholdsvis små beløp til full finansiering av aktiviteten.

Samvirkeaktiviteter kan beskrives som enten departements- eller organisasjonsinitierte. Når departementene tar initiativ, vil vanligvis en vesentlig andel av virksomheten bli offentlig finansiert. Ved organisasjonsinitiert samvirke der organisasjonene ber om støtte til egne tiltak, vil andelen statsstøtte variere.

Ofte benytter forvaltningen organisasjonene til å gjennomføre informasjons- og holdningskampanjer for det offentlige. Slike kampanjer har vært benyttet i rusmiddelaksjoner, for å stanse utbredelsen av HIV/AIDS, for å forebygge trafikkulykker, redusere omfanget av gatevold, hjertekarsykdommer, påvirke kosthold eller sexvaner og for å informere om offentlige velferdsordninger. Ved å benytte frivillige sammenslutninger til å formidle informasjon får myndighetene sitt budskap fram til grupper som det ellers ville ha vært vanskelig å nå. I store organisasjoner utgjør medlemsmassen ofte omfattende lokale nettverk, og ved å aktivisere disse blir budskapet spredd på en effektiv måte. Her nyter myndighetene godt av det verdifundament som organisasjonene bygger på, og det engasjement som medlemmene besitter. Organisasjonene kan gjøre bruk av moralske appeller med en form og et innhold som er vanskelig å forene med kravene til nøytral forvaltningspraksis.

Til tider kan det oppstå uenighet om hvem som egentlig «eier» et samvirketiltak. Det offentliges representanter vil gjerne hevde at siden staten betaler en stor andel av utgiftene, er det rimelig at staten også kan sette normer for drift og innhold av virksomheten. De frivillige organisasjonene vil på sin side gjerne hevde at dette primært er en frivillig aktivitet som staten er med på å finansiere, og at kontrollen med virksomheten derfor bør ligge hos organisasjonen som formelt sett eier virksomheten. Samvirketiltak bærer dermed noen ganger i seg en grunnleggende tvetydighet om det er staten som støtter en frivillig virksomhet, eller om det er organisasjonen som bidrar til å realisere offentlige velferdsmål.

Når slike forhold ikke er avklart, vil det kunne oppstå uenigheter rundt den virksomheten som er satt i gang. Det er derfor viktig å finne fram til kriterier som gjør det mulig å vurdere hvem som skal ha eiendoms- og disposisjonsrett over et samvirkeforetak.

Ett kriterium kan knyttes til ressursinnsatsen i foretaket. I samvirketiltak vil statens andel av totalkostnadene variere; fra relativt beskjedne beløp til full offentlig finansiering. Ved siden av sine økonomiske midler bidrar organisasjonene gjerne også med andre ressurser, som egen sentralorganisasjon og lokallag, eget personale og frivillig, ubetalt arbeidskraft. Samvirketiltak innebærer også at organisasjonene stiller sitt allmenne renommé til disposisjon for fellesskapets interesser.

Regjeringens syn er at kontrollen over samvirkeforetak bør stå i forhold til de ressursene som de enkelte samarbeidspartnerne skyter inn. Fra organisasjonenes synsvinkel innebærer dette at jo større deres egeninnsats er, jo større frirom bør de kunne få for å utføre oppgavene på sin egen måte, og i tråd med egne målsettinger. Men prinsippet innebærer også at når staten yter hovedtyngden av ressursene i et samvirkeforetak, så må organisasjonene finne seg i at det også stilles krav til tiltakets form, innhold og resultatrapportering.

For frivillige organisasjoner vil det ofte være fristende å påta seg oppgaver for det offentlige. Samvirkeprosjekter gir inntekter, økt anseelse, oppslutning og legitimitet, og bidrar ofte også til å synliggjøre organisasjonen overfor omverdenen. Samvirkeprosjekter kan også bety nye oppgaver og utfordringer for organisasjoner som sliter med medlemsoppslutningen. Men slike prosjekter kan også bidra til at organisasjonen vender seg bort fra sitt eget verdimessige ståsted, og dermed ytterligere svekker medlemsoppslutningen.

I samvirkeprosjekter av denne type vil det fra statens side ofte være et mål å utløse organisasjonenes medlemsbaserte ressurser. For prosjekter der medlemmene i liten grad aktiviseres, vil det derfor også for staten være vanskelig å oppnå de ønskede effekter av prosjektet. Ansvaret for at en sammenslutning ikke begir seg inn i samvirkerelasjoner som kan svekke dens identitet, påhviler imidlertid først og fremst organisasjonen selv, og ikke offentlige myndigheter.

6.3.4 Virkemidler

Av framstillingen ovenfor framgår det at bruken av frivillige organisasjoner som samarbeidspartnere fra statsforvaltningens side har vært pragmatisk og instrumentell. Regjeringen vil understreke at samvirkeformen først og fremst bør benyttes når staten ønsker å utløse organisasjonenes egenart som frivillige sammenslutninger for å realisere felles mål. Denne målsettingen krever at departementene er i stand til å artikulere en oppfatning av hvilke former for egenart de ønsker å utløse. Slik egenart kan kortfattet framstilles i 7 punkter:

• organisasjonenes evne til å initiere ny eller alternativ virksomhet.

• deres evne til å organisere verdibaserte aktiviteter, med et innhold som skiller seg fra tilsvarende offentlige

• deres muligheter til å mobilisere kompetanse og ressurser som det offentlige selv mangler

• deres evne til å målbære viktige budskap og holdninger

• deres evne til å skape sosial integrasjon og sosiale fellesskap gjennom sine aktiviteter

• utløse frivillige ressurser, som ulønnet arbeid, egne økonomiske midler, kontaktnettverk mv.

• mobilisere oppslutning om en sak, en interesse, et synspunkt eller liknende.

• deres forankring i eget verdigrunnlag, mandat eller internasjonale avtaler

I planleggingen av samvirkeprosjekt bør myndighetene klargjøre hvilke former for egenart de ønsker at organisasjonene skal bidra med. Det er viktig at organisasjonene gis frihetsgrader til å utfolde sitt særpreg, og at de ikke pålegges krav som gjør det vanskelig for dem å ta i bruk sine frivillige ressurser. Organisasjonene må på sin side kunne klargjøre hva de ser som sine egne innsatsfaktorer i samvirkeprosjektet.

Både for organisasjoner og departement er det ønskelig at man for framtiden kan komme fram til felles oppfatninger av hva som skal kjennetegne et konkret samvirkeprosjekt. Til grunn for samarbeidet bør ligge en avtale som spesifiserer hvilke betingelser departementet knytter til de tildelte midlene. En slik avtale bør, som et minimum, inneholde følgende punkter:

En spesifisering av samvirketiltakets formål, innhold og varighet.Partene bør på forhånd være enige om hva som er tiltakets formål, og hva virksomheten skal gå ut på. Det bør også være klart hvilken tidsperiode samarbeidet gjelder for, og hvor langt i tid partenes forpliktelser overfor den andre strekker seg.

En spesifisering av den dokumentasjon av tiltak og resultater som knyttes til bevilgningen. Avtalen bør også inneholde de krav staten setter til dokumentasjon av regnskap og måloppnåelse.

En spesifisering av hvilken instans som har ansvar for prosjektet. Avtalen bør tydeliggjøre hvem som er økonomiske samarbeidsinstanser på henholdsvis stats- og organisasjonssiden. Den bør også gjøre det klart hvilken instans som har ansvar for gjennomføringen på organisasjonssiden.

6.3.5 Kontroll

Kontrollen av samvirkeprosjekter bør tilpasses innholdet i den avtalen som er inngått mellom departementet og den frivillige sammenslutningen. I tillegg til ordinær kontroll av budsjett og regnskap, bør det også etableres enighet mellom avtalepartene om hvilke oppfølgingskriterier som er best egnet til å registrere graden av måloppnåelse. For å unngå senere uenighet om hva som er de beste kriteriene på suksess, bør presiseringen av gode resultatmål foreligge før prosjektet settes igang, og eventuelt tas inn i selve avtalen.

For en del samvirkeprosjekter vil en effektiv resultatkontroll kunne kreve en betydelig ekstra ressursinnsats. Innsatsen kan oppstå ved at den utførende organisasjonen vil måtte organisere prosjektet annerledes enn det man ellers ville ha gjort, for å tilfredsstille kravene til målbare resultater. Det kan dermed oppstå en ekstra kostnad, eller en mer omstendelig organisasjonsform enn det som ville ha vært tilfellet uten kravene til resultatkontroll.

Hvor store ressurser som bør brukes på resultatkontroll, er et vurderingsspørsmål som må avgjøres i hvert enkelt tilfelle. Generelt bør kontrollinnsatsen stå i et rimelig forhold til ressursinnsatsen. For samvirkeprosjekter som utløser begrensede offentlige ressurser, bør ressursinnsatsen for å måle prosjektets resultater være tilsvarende begrenset. For større og mer langvarige samvirkeprosjekter kan ekstern eller intern evalueringvære egnet for resultatmåling og kontroll.

Generelt bør ikke offentlige kontrolltiltak være utformet slik at de på sikt svekker den egenarten som var utgangspunktet for prosjektet. Jo mindre den statlige andelen av prosjektet er, jo større bør den utførende organisasjons egen råderett over prosjektet være. Statens adgang til å stille krav til tiltakets innhold, resultatrapportering og kontroll vil øke med dens andel av ressurser i tiltaket.

6.4 Fortjenestefri velferdsproduksjon

Fra en tredje synsvinkel kan frivillige sammenslutninger sees som produsenter av varer og tjenester. Fellesnevneren for denne virksomheten er at den er fri for fortjeneste og drives på såkalt non-profit basis. Dette betyr at det ikke er profitt for private eiere som er hovedhensikten.

Avgrensningen fortjenestefri omfatter flere ulike eierformer. Her regnes vanligvis inn stiftelser, kooperative tiltak, ulike typer samvirke/sameie og ideelle foreninger. Økonomien i frivillige organisasjoner er vanligvis ordnet slik at eventuelle overskudd kommer foreningen/laget til gode.

Nedenfor tas opp fortjenestefritt virke som organiseres i regi av frivillige sammenslutninger. Fortjenestefrie aktiviteter kan også etableres uten at det står en medlemsorganisasjon bak. Det finnes f.eks. en rekke allmennyttige stiftelser uten egen medlemsmasse.

Avtaler med det offentlige.Fortjenestefrie ytelser kan også komme i stand etter avtale med myndighetene. På en rekke områder driver frivillige organisasjoner omfattende og ressurskrevende aktiviteter. En svært stor andel av de statlige midlene som formidles til eller via frivillige organisasjoner, går til tjenesteproduksjon i regi av organisasjonene. Virksomheten her er ofte preget av høy grad av profesjonalitet og fravær av frivillig arbeidsinnsats. Medlemmenes innflytelse over virksomheten er vanligvis lav. Driften er gjerne organisatorisk atskilt fra moderorganisasjonen, den har separat økonomi og eget styre. Vanligvis dekker offentlige myndigheter hovedtyngden av kostnadene.

Denne formen for samarbeid mellom stat og organisasjoner er ikke ny. I hele dette århundret har stat og kommuner betalt frivillige sammenslutninger for at de skal drive bestemte virksomheter som har vært ansett som viktige for fellesskapet. Selv om den moderne velferdsstaten prinsipielt har bygget på ideen om at det offentlige både skal finansiere og produsere velferd, så har frivillige sammenslutninger i hele etterkrigstiden vært sentrale samarbeidspartnere. Gradvis har det funnet sted en integrasjon mellom frivillige og offentlige ressurser, basert på ønsker om å komme ulike behov i møte. De fleste samarbeidsformene kan betegnes som pragmatiske; de har utviklet seg over tid, uten noen artikulert politikk eller overgripende forståelse av hva frivillig drift egentlig er godt for.

I årene etter 1980 er det blitt økende forståelse for disse samarbeidsrelasjonene. I større grad har frivillig velferdsvirke blitt betraktet ut fra økonomiske synsmåter, der hensynet til rasjonell drift og effektivitet er blitt satt i fokus. Både stat og kommuner har i økende grad lagt vekt på at produksjonen av varer og tjenester til det offentlige bør foregå med lavest mulig kostnader.

Gjennomgangen av departementenes praksis, som er gjengitt i vedlegg 1, viser at det ikke er vanlig at statsforvaltningen setter i gang samarbeid med frivillige organisasjoner med utgangspunkt i deres økonomiske konkurransefortrinn. Det vanligste er enten at organisasjonene henvender seg til departementet for å få i gang et prosjekt, eller at departementet tar kontakt med organisasjonen for å få en virksomhet igangsatt. I begge tilfeller blir avtalen etablert i en relativt lukket sammenheng, der det vanligvis ikke er flere konkurrerende instanser inne i bildet. Utenriksdepartementets prosedyrer rundt tildeling av, og kontroll med, bruken av bistandsmidler er den mest formaliserte behandlingen av frivillige velferdsytelser i statsforvaltningen.

Regjeringen ønsker å fortsette det gode samarbeidet med frivillige organisasjoner om produksjon av velferdsytelser for det offentliges regning. Samtidig er det ønskelig at frivillige velferdsprodusenter synliggjør de fortrinnde mener å ha, sammenliknet med andre operatører på området. Innslaget av egenart vil være avgjørende for hvordan det enkelte departement skal forholde seg til den frivillige velferdsprodusenten.

Fortjenestefritt virke for markedet.Varer og tjenester i regi av frivillige organisasjoner kan omsettes direkte på et åpent marked. Frivillige sammenslutninger står for kommersielle aktiviteter som f.eks. kiosksalg, salg av brukte klær, utgivelse av tidsskrift, salg av idretts- og sykeartikler o.l. En del organisasjoner benytter medlemmenes ubetalte arbeidskraft for å utføre arbeidsoppdrag for betaling. Fellesnevneren for slik virksomhet er at overskuddet føres tilbake til den frivillige organisasjonen, som nyter godt av det til egen drift.

For mange kan det være motiverende å kjøpe varer eller tjenester fra en frivillig sammenslutning, fordi de vet at overskuddet tilfaller et frivillig fellesskap eller et godt formål. Men prismessig behøver ikke fortjenestefrie, publikumsrettede produkter å falle rimeligere enn tilsvarende fortjenestebaserte ytelser.

Frivillig drevne, kommersielle aktiviteter kan være vanskelig å klassifisere som enten fortjenestebaserte eller fortjenestefrie, og de havner lett i en gråsone. Det kan være rimelig å betrakte slik virksomhet som ordinært fortjenestebasert virke, selv om overskuddet ikke tilfaller individuelle eiere, men en organisasjon. Når en frivillig organisasjon opptrer som en kapitaleier som ønsker størst mulig avkastning på sine investeringer, er det liten grunn til å vurdere virksomheten som særegent frivillig.

I tillegg til at frivillige organisasjoner står som produsenter av varer og tjenester, er det også en økt tendens til sammenveving av fortjenestebasert virksomhet og frivillig virke. Ikke minst ser en dette innen eliteidretten, der næringsinteresser i økende grad utgjør en del av det økonomiske fundamentet for arrangement og aktiviteter. På andre områder sees medlemsmassen i organisasjonene som et potensielt marked, som næringsinteresser kan ha stor interesse av å komme inn i.

En utvikling i framtiden der næringsinteresser i økende grad involverer seg gjennom frivillige sammenslutninger, ser Regjeringen som problematisk av flere grunner. For det første kan en slik utvikling bidra til å endre medlemmenes identitet. Fra å være aktive og engasjerte deltakere, kan rollen som konsument eller kunde bli framtredende. Rollen som konsument forsterkes der hvor organisasjoner legger vekt på «fordelaktige tilbud» som hovedbegrunnelse for medlemskap.

For det andre kan økt næringsengasjement i frivillig virke øke mulighetene for at næringsvirksomhet indirekte får anledning til å nyte godt av offentlige støttemidler. Regjeringen ønsker at frivillig, medlemsbasert virke og kommersielle aktiviteter i størst mulig grad skal foregå atskilt. Offentlig, skjult subsidiering av næringsvirksomhet via støtte til frivillige formål, er ikke ønskelig.

6.4.1 Særegne kvaliteter ved fortjenestefrie velferdsytelser

Spørsmålet er hvilke særegne fortrinn fortjenestefrie ytelser i regi av frivillige organisasjoner har, når en sammenlikner dem med ytelser fra det offentlige selv, eller fra fortjenestebasert virksomhet. Under hvilke betingelser er fortjenestefrie ytelser å foretrekke?

Fortjenestefri organisering. Et sett med fortrinn kan knyttes til den økonomiske organiseringen. Fortjenestefrie velferdsytelser har som nevnt ikke som formål å maksimere overskuddet for private kapitaleiere. Det innebærer for det første at dersom virksomheten fører med seg noe overskudd, så vil dette gå tilbake til driften.

At overskuddet ikke kan tas ut som profitt er spesielt viktig i sammenhenger der det er vanskelig å kontrollere kvaliteten på den ytelsen som produseres. Det kan f.eks. dreie seg om omsorgsytelser. Fortjenestefri organisering kan være en fornuftig organisasjonsform på områder hvor kvalitetskontroll er vanskelig.

Frivillige sammenslutningers ønske om å prioritere kvalitet framfor økonomisk overskudd gjelder nødvendigvis ikke alle aktiviteter. Frivillige sammenslutninger kan benytte sine ressurser til å skape inntekter til andre deler av sin virksomhet. En sammenslutning kan f.eks. bruke sine medlemmer til å utføre en jobb for kommunen, mot at betalingen skjer som en godtgjørelse til foreningen. Når en frivillig sammenslutning påtar seg en betalt oppgave primært for å tilføre hovedorganisasjonen midler, er det altså liten grunn til å tro at virksomheten vil ha andre kvaliteter enn dem man vil finne i fortjenestebasert virke.

Frivillige sammenslutninger som virker internasjonalt, kan ha bygget opp en kompetanse og et nettverk som gir anledning til å utføre arbeidsoppgaver på en annen måte enn det offentlige myndigheter kan. Når frivillige sammenslutninger utgjør en alternativ, ikke-statlig kanal for bistand er dette en kvalitet som skiller dem fra det offentlige hjelpeapparatet.

Frivillig egenfinansiering. Et annet fortrinn ved fortjenestefri velferdsproduksjon er at den frivillige produsenten til tider bidrar med egne midler. I bistandsprosjekter er det for eksempel ikke uvanlig at den utøvende organisasjonen setter inn egne ressurser, enten direkte i prosjektet, eller gjennom egne tiltak som knyttes til den offentlig finansierte bistanden. Også andre frivillige organisasjoner som påtar seg oppgaver for det offentlige vil ofte trekke inn egne økonomiske ressurser. Også sammenslutninger som driver institusjoner subsidierer i varierende grad virksomheten med egen infrastruktur, i form av bygninger, eiendom, fondsmidler mv.

Når frivillige organisasjoner utfører en oppgave for det offentlige og setter inn egne økonomiske ressurser, vil et slikt samarbeid som regel underbygge organisasjonens formål. Sammenfattende kan en si at jo større egenfinansieringen er, jo større er det komparative fortrinnet fortjenestefrie velferdsprodusenter vil ha overfor offentlige og fortjenestebaserte konkurrenter.

Frivillig arbeidskraft. Til tider vil fortjenestefrie ytelser også knytte til seg frivillig, ubetalt arbeidskraft. Medlemmer og sympatisører trekkes inn i virksomheten, og utfører arbeidsoppgaver ved siden av betalt personale og fagfolk. På en rekke områder er det etter hvert blitt mer vanlig å trekke inn frivillige og knytte deres engasjement og kompetanse til hovedvirksomheten. Mange museer har f.eks. egne foreninger av frivillige. Aldersinstitusjoner søker i økende grad å knytte frivillige til virksomheten. Det samme gjelder kulturorganisasjoner, natur- og miljøorganisasjoner og andre, der virksomheten ofte forutsetter en omfattende frivillig innsats.

6.4.2 Kontroll

Frivillige organisasjoner står for en del velferdstiltak som i liten grad inneholder egenfinansiering eller ubetalt arbeid, og heller ikke er preget av organisasjonens verdigrunnlag i vesentlig grad. Ofte vil slike tiltak være fullt ut finansiert over offentlige budsjetter, og virksomheten kan sees som utkontraktering, dvs. offentlig kjøp av velferdsytelser som produseres i regi av frivillige organisasjoner.

Det er Regjeringens syn at i tilfeller hvor frivillig særpreg er svakt eller mangler helt, bør ikke kontrollen med den frivillige virksomheten avvike fra den som gjøres gjeldende for tilsvarende markedsbasert eller offentlig virke.

6.5 Behovet for forskningsbasert kunnskap

Den forskningsbaserte kunnskapen om de frivillige sammenslutningene i Norge er spredt og lite systematisk. På store områder, som f.eks. sang og musikk, kultur, barn og ungdom, finnes det lite kunnskap om hvordan organisasjonslivet fungerer i dag. Også den forskningsbaserte kunnskapen om idrettens rolle i lokalsamfunnet er begrenset.

For å få bedre innsikt i de endringsprosessene som foregår i samspillet mellom de frivillige organisasjonene og samfunnet, er det nødvendig med økt forskningsbasert kunnskap.

Regjeringen legger vekt på at forskning om frivilligheten ikke bør ha en ensidig akademisk orientering, den bør også være egnet til å styrke forvaltningens kunnskapsgrunnlag, og dermed gi grunnlag for en bedre politikk overfor de frivillige organisasjonene. Forskningsbasert kunnskap bør også komme organisasjonene til gode, og gi økt innsikt om deres forhold og utviklingstrekk.

Regjeringen mener at kunnskapen om frivillige sammenslutninger og deres virke bør utvikles og systematiseres, eventuelt gjennom egne forskningsprosjekter, finansiert av flere departementer. Regjeringen anser det som spesielt viktig å oppdatere kunnskapen på følgende områder:

Empirisk kartlegging. Kunnskapen om de viktigste kjennetegnene ved frivillig sektor bør oppdateres. En bør få fram data om medlemsutviklingen i organisasjonene, framveksten av nye organisasjonstyper, virksomheten i lokale lag, forholdet til myndighetene mv. Undersøkelser bør dekke hele den frivillige organisasjonsfloraen.

Forskning på dette området bør utformes slik at den gir anledning til å sammenholde utviklingen i Norge med tilsvarende trekk i andre land. Det er også ønskelig å få fram hvordan bildet har endret seg siden den forrige store undersøkelsen på dette området ble gjennomført i 1985.

Frivilligheten i lokalsamfunnet. Det er viktig å få fram økt kunnskap om hvilken betydning frivillige sammenslutninger har i lokalsamfunnet. Forskning på dette området bør kunne gi informasjon om foreningslivets aktiviteter, medlemsoppslutning og økonomi, dets praktiske problemer, dets forhold til offentlige myndigheter og eget sentralledd.

Enkelte frivillige sammenslutninger (som f.eks. ungdomslagene) har mange steder en sterk posisjon i lokalsamfunnet, men nyter i liten grad godt av offentlige støtteordninger. Mot denne bakgrunnen er det behov for å undersøke sammenhengen mellom offentlig støtte og aktivitetsnivået i frivillige sammenslutninger.

På noen områder, som f.eks. idrett og kulturliv, kan det virke som om kommersielle aktiviteter etter hvert blir stadig sterkere konkurrenter til frivillige aktiviteter, som gradvis taper terreng. Forskning bør kunne gi svar på hvor allmenne slike utviklingstrekk er, og hva organisasjonene kan gjøre for å møte utfordringene.

Frivillig virke på områdene sang, musikk, idrett, kultur mv. utgjør viktige sosiale møtesteder i lokalsamfunnet, og for mange dannes permanente sosiale nettverk gjennom frivillig deltakelse. Det er behov for mer kunnskap om hvordan frivillige sosiale aktiviteter best mulig kan samordnes med lokalsamfunnets institusjoner: skoler, barnehager, bydelshus, idrettsanlegg mv.

Eierformer og inntektsgrunnlag. Et særlig viktig tema er utviklingen av nye eierformer innen frivillig sektor. På enkelte felt synes næringsvirksomhet og kommersielt virke å bli en stadig mer integrert del av de frivillige aktivitetene. Det er behov for mer viten om hvordan ulike eierformer er vevd sammen, og hvilke konsekvenser slike sammenvevinger får for organisasjonenes egenart og frivillige engasjement.

Det er også behov for mer kunnskap om organisasjonenes inntektsgrunnlag, og om hvilke variasjoner i inntektskilder en kan finne mellom ulike typer sammenslutninger. Det vil også være nyttig med kunnskap om hvordan organisasjonene disponerer sine inntekter, og hvor stor andel som tilflyter ulike aktiviteter.

Frivillighet, demokrati og nye former for medlemskap.Det er ikke uten videre gitt at sammenslutninger som har en demokratisk struktur, alltid fungerer demokratisk. Mange organisasjoner utvikler nye former for tilknytning til sympatisører gjennom f.eks. støttemedlemskap og uforpliktende pengegaver. I andre synes medlemsinteressen å være synkende, og kontingentinnbetaling erstatter et deltakende engasjement. Mer systematisk kunnskap om slike forhold vil gi et bedre bilde av hvordan folk flest er knyttet til de frivillige sammenslutningene.

Nordisk frivillighetsforskning.Den nordiske frivillighetstradisjonen har historisk en folkelig forankring som skiller den fra både den angloamerikanske og den europeiske frivilligheten. Regjeringen ser det som en viktig oppgave å bidra til å bevare og styrke denne tradisjonen. Felles nordisk forskning kan bidra til å skape økt bevissthet om de felles nordiske frivillighetsrøttene.

Kulturdepartementet vil i samarbeid med andre departementer følge opp dette arbeidet.

For å få bedre kunnskap om hvordan de frivillige organisasjonene arbeider, er det også viktig å foreta evalueringerav dem. Forskningsbaserte evalueringer bør kunne gi økt innsikt i organisasjonenes særegne arbeidsformer og driftsmåter, til nytte for både organisasjonene selv og statsforvaltningen.

6.6 Skatte- og avgiftsregler

Regjeringen ser det som viktig å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivået. Gjennom endringer i rammebetingelsene til de frivillige organisasjonene kan deres muligheter til å skape lokal aktivitet styrkes. Det tas sikte på å gjennomføre endringer allerede fra 1998. Regjeringen vil derfor før sommeren komme med en utredning og forslag til endringer av skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige organisasjoner.

Målet er å skape bedre vilkår for inntektsskapning og lønnet arbeid (f.eks trenere, instruktører, dirigenter o.l.) i frivillige organisasjoner. I denne sammenheng vil det også bli vurdert i hvilken utstrekning det er mulig å forenkle de formelle reglene for oppgaveplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene, slik det er gjort for privatpersoner som engasjerer lønnstakere i hjemmet. Et utvidet skatte- og avgiftsfritak for frivillige organisasjoner vil gi disse større muligheter til å drive sin virksomhet.

Regjeringen legger videre opp til at deler av overskuddet fra FLAX de neste årene skal tilfalle frivillige organisasjoner som arbeider for barn og unge på lokalt plan. Det er grasrotaktivitetene som skal støttes; f.eks. knøttelag, skolemusikkorps og den lokale kulturen.