4 Straffereaksjoner og gjennomføring av straff

4.1 Innledning

Kapittelet gir en oversikt over dagens straffereaksjoner og fullbyrdingsformer og en skisse av straffens formål og peker på enkelte dilemmaer som reiser seg i forbindelse med gjennomføringen av straff. Dagens soningssystem blir gjennomgått, og det fremmes forslag til endringer. Sentralt står forslagene om progresjonssoning, korttidsfengsling, straffullbyrding utenfor fengsel og endringer i løslatelsessystemet. Deretter blir gjennomføringen av samfunnsstraffer drøftet, og det fremmes forslag til endringer. Saksbehandlingsregler for brudd på vilkårene for samfunnsstraff blir vurdert. Til slutt vurderes gjennomføringen av varetekt.

4.2 Straffens formål og dilemmaer

Kriminalitet er en krenkelse av normer for hva som er akseptert atferd. Ved slike krenkelser har samfunnet varslet at det må reageres med bruk av straff. Bortsett fra påtalemyndighetens adgang til å avgjøre en straffesak ved påtaleunnlatelse eller forelegg, er det domstolen som på samfunnets vegne beslutter bruk av straff. Domstolen skal ta standpunkt til om en straffbar handling er begått eller ikke og finne en hensiktsmessig straffereaksjon.

Valg av straffereaksjon begrenses av straffelovens generelle regler om anvendelsesområdet for de ulike straffereaksjonene og av strafferammene i den enkelte straffebestemmelse.

I straffeloven kapittel 2 og 5 fastsettes de straffereaksjonene som domstolen i alminnelighet har til disposisjon. Disse kan grupperes på følgende måte:

• Bot.

• Betinget fengselsstraff.

• Betinget fengselsstraff med tilsyn.

• Betinget fengselsstraff med promilleprogram (prøveordning).

• Samfunnstjeneste.

• Ubetinget fengselstraff.

Samfunnets bruk av straff har mange formål. Straffen skal motvirke samfunnsmessig uakseptable handlinger og bidra til å opprettholde lovlydighet og en høy moralsk standard. Den skal tjene til skrekk og advarsel og beskytte befolkningen mot nye lovbrudd. Strafferetten bygger på forholdsmessighet mellom forbrytelse og straff, hvor lovbruddets objektive grovhet og gjerningsmannens subjektive skyld er vesentlige momenter. Den skal tilgodese kravet om rettferdighet, forutberegnelighet, klarhet og humanitet. Rettshåndhevelsen må bygge på et sikkert hjemmelsgrunnlag og gjenspeile de rådende holdninger og moralske forestillinger i samfunnet, slik at straffen blir oppfattet som rimelig og rettferdig. Anvendelse av straff  bygger på at den enkelte lovbryteren har en fri vilje, er ansvarlig for egne handlinger og i stand til å skjelne mellom rett og galt. Ved valg av straff kan retten ta hensyn til lovbryterens personlige situasjon og forutsetninger sett i lys av forholdene rundt lovbruddet. Straffen uttrykker følgelig en ulik grad av bebreidelse mot lovbryteren, sterkere jo strengere straffen er.

Det finnes ingen fasit for hva som er «riktig» straff i det enkelte tilfellet. Domstolen må avveie en rekke tildels motstridende hensyn. Domstolens grunnlag for valg av straffereaksjon er – i tillegg til lovens bestemmelser og rettspraksis – den informasjon som partene og vitnene gir under rettsforhandlingene. Dette gir retten et unikt grunnlag for de vurderinger som foretas.

Kriminalomsorgen skal gjennomføre de straffereaksjoner som domstolen og i enkelte tilfeller påtalemyndigheten har besluttet. Gjennomføringen skal ikke foregå under strengere forhold enn nødvendig. Det er også viktig at kriminalomsorgen ivaretar hensynet til humanitet og likebehandling og gjennomfører straffen under sikkerhetsmessig betryggende forhold. I tillegg er det en utfordring å bidra til redusert tilbakefall, blant annet ved å påvirke den straffedømtes atferd slik at vedkommende blir i stand til å håndtere fremtidige situasjoner uten å begå ny kriminalitet. Kriminalomsorgen må derfor i sitt arbeid med domfelte rette søkelyset mot de individualpreventive virkningene av straffen og sørge for et innhold i soningshverdagen som kan bidra til at risikoen for ny kriminalitet blir lavest mulig. Det er imidlertid skranker for hvilke virkemidler som kan anvendes for å redusere risikoen for tilbakefall. Individualpreventivt godt begrunnede tiltak som permisjoner og overføringer til åpen anstalt, må vike hvis sikkerhetsvurderinger og likebehandlingshensyn gjør det nødvendig.

De tiltak som settes i verk i løpet av soningen må sees både i et langsiktig og kortsiktig perspektiv. På kort sikt vil således samfunnsbeskyttelsen være maksimal ved at innsatte soner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå og at kontakten med omverdenen avskjæres. En slik soning vil imidlertid kunne ha uheldige virkninger på lengre sikt. Samvær med andre, i og utenfor anstalt, permisjoner og frigang er nødvendig for å kunne opprettholde og utvikle sosiale ferdigheter som igjen er en forutsetning for en kriminalitetsfri tilværelse.

Summarisk vil

• hensynet til kortvarig samfunnsbeskyttelse måtte veies mot tiltak som på lengre sikt motvirker kriminalitet

• likebehandlingshensyn måtte veies mot individuelt tilpassede tiltak

• bistand og andre positive virkemidler måtte balanseres mot kontroll, restriksjoner og tvang.

Disse motstridende hensynene stiller store krav til organisering, etatsutvikling, faglig utvikling og en organisasjonskultur som er i stand til å leve med motsetninger. Utviklingsarbeidet de siste årene har vært konsentrert om soningsplanlegging og utvikling av påvirkningsprogrammer. For fengselsvesenets del har det spesielt vært lagt vekt på en utvikling av etaten fra «oppbevaring» til «påvirkning». De domfeltes behov og forutsetninger krever ulike former for straffegjennomføring. De ulike alternativene for straffegjennomføring drøftes i dette kapittelet. Kapittel fem tar for seg påvirkningsprogrammene og det øvrige innhold i fullbyrdingen.

4.3 Hovedutfordringer i straffegjennomføringen

4.3.1 Innledning

Kriminalomsorgspopulasjonen representerer et stort mangfold:

• Noen er typisk engangskriminelle. De er i sosial forstand veletablerte, og utfordringen blir å gjennomføre straffen uten unødige skadevirkninger.

• Noen har et etablert kriminelt atferdsmønster, men er motiverte for å bryte ut av dette og har personlige ressurser som kan mobiliseres.

• Noen har en etablert kriminell atferd og ønsker ikke å endre den. I denne gruppen kan man for eksempel finne profesjonelle narkotikahandlere og enkelte økonomisk kriminelle.

• Noen har etablert en kriminell atferd og er i en vanskelig situasjon hvor de ikke er motiverte for eller i stand til endring. Langtkomne rusmiddelmisbrukere vil kunne tilhøre denne gruppen.

Dette mangfoldet krever en differensiert straffegjennomføring dersom man har ambisjoner om å påvirke den kriminelle adferden. Fengselsvesenet har i dag et vidt spekter av virkemidler til rådighet, fra meget strenge regimer til soningsplasser med stor grad av frihet. En oversikt over virkemidler i straffegjennomføringen kan se slik ut:

• Overføring til annen anstalt

• Gradvis lavere sikkerhets- og kontrollnivå

• Arbeidstrening og fagopplæring

• Skoletilbud på ulike nivå

• Systematisk arbeid med fritidsinteresser

• Sosiale treningsopplegg

• Praktisk livsmestring – trening

• Overføring til behandlingsinstitusjon

• Frigangsordning knyttet til skole og arbeid

• Deltakelse i ulike «soningsprogram».

For å imøtekomme utfordringene knyttet til straffens gjennomføring og bredden i populasjonen, bør det foretas enkelte endringer. Disse behandles under dette og de følgende avsnitt.

Etter dagens regelverk og praksis er det i utgangspunktet soningstidens lengde som avgjør hvilken type fengsel den domfelte plasseres i. Hovedregelen er at domfelte som ikke har lengre straffetid enn seks måneder kan innsettes direkte i åpen anstalt. Overføring til åpen anstalt skal vurderes for alle som starter soningen i lukket anstalt. De som soner fengselsstraff på over tre år bør imidlertid som regel ikke overføres før de har utholdt en betydelig del av straffen. Innsatte kan også overføres til hybelhus, kursted, behandlingsinstitusjon, m.v. i medhold av fengselsloven §  12. Forøvrig vises det til kapittel fem hvor innholdet av straffullbyrdingen er behandlet.

4.3.2 Fengselslovutvalgets forslag

I NOU 1988: 37 fremmet Fengselslovutvalget forslag om et nytt og differensiert fullbyrdingssystem. Utvalget foreslo en soningsmodell som omfatter følgende fem fullbyrdelsesalternativer:

• Fengsel med særlige sikkerhetsforanstaltninger.

• Ordinært lukket fengsel.

• Åpne fengsler.

• Hybelhus og frigangshjem som samme soningsnivå.

• Straffullbyrdelse utenfor anstalt.

4.3.3 Drøftelse

Hovedutfordringen er å strukturere en straffegjennomføring som totalt sett gir bedre tilrettelegging for en kriminalitetsfri tilværelse. Kjernen i dette er at virkemidlene under soningen må brukes systematisk og målrettet for å påvirke domfeltes adferd. Skal en kunne oppnå det vil en derfor måtte ha større fokus på forståelse av fortiden, ansvarsmobilisering , pedagogiske prosesser og gradvis kvalifisering til nye måter å tenke og handle på. All erfaring tilsier at dette er kjernen i adferdspåvirkningsarbeid også når det skjer under straffegjennomføring, jfr drøftelsene i kap. fem. Et godt straffegjennomføringssystem må følgelig ha strukturer og systematikk som tilrettelegger og fremmer slik virkemiddelbruk.

For å tilrettelegge for bedre innhold i straffegjennomføringen for de straffedømte som er motivert og som vil ta ansvar for sin egen kriminelle situasjon, ønsker departementet å etablere en ordning med progresjonssoning.

Progresjonsrettet fullbyrding er en videreutvikling av kontraktsoningen og bygger på de erfaringene som er høstet med denne. Progresjonssoning innebærer en mer målrettet og helhetlig fullbyrding. Soningen gjennomføres med større systematikk, og gir domfelte større valgmuligheter, men stiller også vesentlig større krav. Systemet baserer seg på at den domfelte er motivert og tar større ansvar for egen situasjon gjennom blant annet å «kvalifisere seg» for å komme videre i progresjonen. Progresjonssoning vil normalt innebære en trinnvis utslusing til åpnere soning, hvor innsattes engasjement og utholdenhet er vesentlige faktorer for å lykkes. Ved brudd på forutsetningene for deltakelse i progresjonen, vil den innsatte normalt bli tilbakeført til basissoning for kortere eller lengre perioder.

Formålet med progresjonssoningen er å sette den innsatte i best mulig stand til å forholde seg til samfunnets normer og krav på en lovlydig måte. Det er derfor i samfunnets interesse at den kommer flest mulig innsatte til gode. For å oppnå dette skal anstalten og domfelte utarbeide planer for en utvikling som øker den domfeltes sosiale kompetanse og gjør terskelen til samfunnet lavest mulig etter endt soning. Erfaringene viser at direkte løslatelse fra en lukket soningssituasjon er en så krevende overgang at mange ikke mestrer den og dermed raskt havner i ny kriminalitet.

Følgende spissformulering har vært benyttet: Hvem vil du ha som ny nabo? En som løslates etter lang tid uten å ha hatt kontakt med samfunnet eller en som har fått bruke soningstiden til gradvis tilvenning til ansvar og frihet?

Forutsetninger for å etablere progresjonssoningen er ordningen med framtidsplaner, kontaktperson og utviklingen av påvirkningsprogrammer. Disse temaer er behandlet nærmere i kapittel fem.

En slik straffegjennomføringsformen vil bare kunne omfatte en del av de innsatte.Både motivasjonsbegrensninger, sikkerhets- og kontrollvurderinger og straffetidens lengde vil kunne representere begrensninger i muligheten for godt strukturert straffegjennomføring. En stor andel vil derfor også i fremtiden fullbyrde straffen etter dagens ordinære soningssystem. Dette er i meldingen betegnet som basissoning.

Departementet vil, vesentlig av ressurshensyn, foreløpig gå inn for at de som skal sone til endt tid, det vil si de som har en dom på mindre enn 74 dager, ikke bør delta i ordningen. Videre vil sikkerhetsvurderinger, herunder sviktfare, kunne være til hinder for deltakelse. Kravet til motivasjon, samtykke og egnethet vil også begrense deltakerantallet.

Omlag 1 200 av de til en hver tid rundt 1 800 domsinnsatte i fengslene utholder fengselsstraffer under 74 dager. Den foreslåtte progresjonsordningen medfører at det vil være et gjennomsnitt på rundt 600 innsatte som kan omfattes av ordningen og som følgelig skal vurderes for deltakelse i progresjonssystemet. Alle som vurderes for ordningen vil selvsagt ikke bli funnet egnet.

Selv om basissonere i utgangpunktet skal sone etter dagens ordning, vil endringer som foreslås i meldingen også få betydning for innholdet i fullbyrdingen for denne gruppen. Alle innsatte skal kunne delta i påvirkningsprogram og andre fagopplegg forutsatt at det ressursmessig er mulig. Dette gjelder også innsatte som soner korte dommer og derfor faller utenfor progresjonssoningen. Deltakelse i slike program gir ikke andre soningsfordeler enn det som følger av innholdet i programmet. Promillekursene som er utprøvet i enkelte anstalter er et eksempel på program som er egnet for innsatte som soner korte dommer.

Selv om det for mange basissonere dreier seg om relativt korte dommer, vil de kunne få opplæring og trening på områder som

• dagliglivets aktiviteter

• samhandling

• livsplanlegging.

4.3.4 Sammenfatning

Progresjonssoningen kan langt på vei gjennomføres uten endring i fengelslov eller -reglement. Nedenfor vil departementet foreslå enkelte endringer i soningssystemet som forutsetter slike endringer. Enkelte av disse endringene gjelder bare for progresjonssonerne og er viktige forutsetninger for å etablere et godt progresjonssystem.

4.4 Spesielt om enkelte ulike soningsalternativ

4.4.1 Innledning

Under dette punktet gjennomgås noen av de ulike soningsalternativene slik de etter departementets syn i fremtiden bør utformes. Departementet vil utdype enkelte av soningsalternativene, blant annet åpen soning.

4.4.2 Sikkerhetsavdelinger

Deler av det kriminelle miljøet internasjonalt og nasjonalt blir stadig hardere. Det kan derfor oppstå situasjoner som krever at det raskt må stilles til rådighet varetekts- og soningsplasser med særlig høyt sikkerhetsnivå. Etaten må så langt som mulig sikre seg mot unndragelse av straffen og annen svikt under soning. Bevisforspillelse skal unngås mens den enkelte sitter i varetekt. I andre land finnes eksempler på befrielsesaksjoner og terroranslag mot fengslene, og kriminalomsorgen må være forberedt på at dette også kan skje i Norge. Det er særlig viktig å være forberedt på de sikkerhetsutfordringene som innsatte med tilknytning til organiserte kriminelle grupperinger kan utgjøre, f.eks. innsatte med tilknytning til voldelige, militante undergrunnsmiljøer, organisert kriminalitet, ekstreme politiske eller religiøse grupperinger eller andre hierarkiske grupper.

De sikkerhetsutfordringene slike innsatte representerer er bl.a.:

• Press og vold (også trussel mot ansattes familier)

• Gisseltaking

• Mobbing

• Misjonering og rekruttering

• Rømning og anslag utenfra

• Maktovertak og opptøyer

• Brannstiftelser

• Sabotasje og hærverk

• Selvbeskadigelse

• Fortsatt kriminalitet.

Kriminalomsorgen har et bredt spekter av anstalter med varierende sikkerhetsnivå. I avdelinger med et særlig høyt sikkerhetsnivå skal det plasseres fanger som anses farlige pga. kriminalitetstype, eller fordi de utgjør en særlig sikkerhetsrisiko. Det må derfor utarbeides et system for vurderingen av hvilke innsatte som bør sone i slike avdelinger. For å kunne foreta en grundig vurdering av disse sakene er det helt avgjørende med informasjonsflyt mellom politiet og fengselsvesenet. Det vil være behov for tilgang på opplysninger om innsattes tilhørighet til kriminelle grupperinger og opplysninger om rømningsfare eller fare for anslag utenfra. Risikoen for svikt og den innsattes farlighetsgrad påvirker sikkerhetsvurderingen i forhold til plassering av den innsatte.

I dag er det et forholdsvis lite antall innsatte dette dreier seg om. En realistisk strategi er derfor å spre disse i allerede eksisterende anstalter. Nye fengsler i Norge bygges nå slik at det kan etableres høyrisikoavdelinger ved behov. Det vil være en fordel om slike avdelinger etableres i alle regioner. En slik løsning vil kreve bygningsmessige endringer i enkelte fengsler Det har vært vurdert om det i stedet bør opprettes en egen spesialanstalt med høy sikkerhet. Ved å opprette egne spesialanstalter kan man etablere sikkerhetstiltak og soningsopplegg spesielt for høyrisikoinnsatte. Det anses imidlertid som viktig å ha mulighet til å holde enkelte grupper atskilt fordi det eksisterer rivaliserende grupper også innen f. eks. MC-miljøene. En negativ og sterk gruppe innsatte kan dominere i et fengsel. Dette kan best unngås ved å lage flere små avdelinger i flere fengsler. På denne måten vil det også være mulig å gjøre bruk av en viss rotasjon i forbindelse med soningssted.

Departementet foreslår at det innenfor hver kriminalomsorgsregion skal være fengselsavdelinger som i løpet av kort tid skal kunne endre regime fra et normalt til et ekstra høyt sikkerhetsnivå.

4.4.3 Ressursavdelinger

Regjeringen foreslo våren 1992 å opprette et eget fengsel, den såkalte spesialanstalten for innsatte med store atferdsavvik. I St. prp. nr. 1 1996–97 foreslo departementet istedet å vurdere etablering av særlige avdelinger, såkalte ressursavdelinger, med en annen organisering, færre innsatte, større arealer og større personaltetthet enn i fengselsvesenet forøvrig.

Det har skjedd en forbedring av tilbudet for den opprinnelige målgruppen til spesialfengselet, både innen fengselsvesenet og psykiatrien. Mange av dem som i sin tid var tenkt plassert i spesialfengselet, har det psykiske helsevern overtatt ansvaret for. Samtidig er det faglige arbeidet i fengslene styrket slik at man i dag bedre mestrer de problemene disse innsatte representerer. De som er igjen av spesialanstaltens målgruppe, vil etter departementets mening kunne få et faglig fullt forsvarlig opplegg, men innen rammene av en ressursavdeling.

Fengselsvesenet har ansvar for et varierende antall personer som av ulike grunner bør undergis en tettere oppfølgning enn dagens fengselsavdelinger makter. Formålet med ressursavdelingene er bedre å ivareta de særlige behovene hos de dårligst fungerende innsatte; de som er vanskelige og de som har det vanskelig. Dette er en vesentlig videre målgruppe enn det spesialanstalten hadde. Blant de innsatte som kan vurderes for plassering i ressursavdeling er innsatte med psykiske problemer og de som må plasseres i et soningsmiljø hvor man i stor grad kan tilrettelegge individuelle løsninger. Det finnes også en økende gruppe innsatte som består av umoden ungdom som tildels er domfelt for alvorlig voldskriminalitet. Tjenestemennenes mulighet til positiv påvirkning øker i et lite og oversiktig fellesskap. En tredje målgruppe er innsatte med personlighetsforstyrrelser som blant annet gir seg uttrykk i aggresjon og isolasjon. Denne gruppen kan nyte godt av et mindre miljø og tettere kontakt med personalet.

Stortinget har vedtatt det såkalte særreaksjonssystemet (med unntak av særreaksjonen for psykisk utviklingshemmede).

Når denne ordningen trer i kraft, vil det innebære at sikringsinstituttet erstattes av en særreaksjon. For fengselsvesenets del er det de forvaringsdømte som vil erstatte dagens innsatte med sikringsdom. Det må antas at mange av de forvaringsdømte vil bli plassert i ressursavdelinger. Innholdet i denne straffetypen er under utredning i departementet. Departementet vil komme tilbake til innholdet i forvaringsstraffen i ikrafttredelsesproposisjonen til de nylig vedtatte lovendringene om utilregnelighet og særreaksjoner. Forvaringsstraffen er derfor ikke gjenstand for drøfting i denne meldingen.

I første omgang tas det sikte på å gjennomføre et forprosjekt med henblikk på å etablere en ressursavdeling ved Trondheim kretsfengsel. Departementet mener at man bør etablere flere slike ressursavdelinger. Ved å opprette slike mindre enheter ved ulike fengsler, kan avdelingene innrettes slik at de lokale behov avgjør avdelingenes sammensetning, og dermed deres faglige innretning for derved ytterligere å styrke muligheten for differensierte soningstilbud og for å bygge opp kompetanse på forskjellige plan.

Når en skal vurdere andre aktuelle etableringssteder, vil sentrale momenter være om anstaltene har et bredt samarbeid med et psykiatrisk fagmiljø og om anstaltene allerede har avdelinger med ulike soningsalternativer. Aktuelle steder er Ila landsfengsel og sikringsanstalt og Bergen landsfengsel.

Soning i en ressursavdeling er et positivt tilbud for en kortere eller lengre periode. Det skal legges opp til en tverrfaglig kompetanse blant personalet, men med hovedvekt på fengselsfaglig ansatte.

4.4.4 Åpen soning

4.4.4.1 Innledning

Flertallet i Justiskomiteen ba i Innst. S. nr. 74 (1994–95) regjeringen om å legge fram forslag om tiltak for å stramme inn forskrifter og praksis når det gjelder åpen soning, blant annet for å hindre at tilbakefallsforbrytere får anledning til å misbruke ordningen til fortsatt kriminell virksomhet. Nedenfor drøftes bruk av åpne anstalter som eget soningsalternativ og som ledd i en systematisk progresjon for domfelte.

4.4.4.2 Dagens ordning

I fengselsreglementet §   21.1 er åpne anstalter definert som anstalter «innredet uten særskilte sikkerhetsforanstaltninger». I de åpne anstaltene legges det stor vekt på muligheten til kontakt med det øvrige samfunn gjennom ulike typer utganger, besøksordninger og lempelige kontrolltiltak. Det er den «dynamiske sikkerheten», dvs. innholdet i kontakten mellom ansatte og innsatte, som er den viktigste faktoren for å unngå svikt.

Fengselsloven §   11 annet ledd gir hjemmel for anbringelse i åpen anstalt. I fengselsreglementet §   22.16 er det gitt utfyllende regler om «Innsetting i - overføring til - åpen anstalt».

I 1993 ble reglene om innsetting i åpen anstalt endret. Muligheten for åpen soning ble utvidet ved at man opphevet de tidligere begrensningene med hensyn til visse lovbruddskategorier. Innsatte som ikke har lengre straffetid enn seks måneder skulle i fremtiden som hovedregel innsettes i åpen anstalt. Ventetiden frem til soningen begynner må imidlertid ha forløpt uten ny kriminalitet, og domfelte må ikke anses uegnet til åpen soning. Det ble samtidig oppfordret til en obligatorisk vurdering av de innsatte med tanke på overføring til åpen anstalt og bestemt at innsatte med fengselsstraff over tre år som regel ikke burde overføres til åpen soning før de har utholdt en betydelig del av straffen.

Det er pr. i dag 900 ordinære, åpne soningsplasser. Disse utgjør en tredjedel av fengselsvesenets plasser. Gjennomsnittlig oppholdstid for alle typer åpen soning er ca. 35 dager. De aller fleste soner kortere enn dette. Noen soner flere måneder, mens det er få som soner over ett år i åpen anstalt. Pr 01.01.98 hadde man i Sverige 1 175 åpne plasser og 3 169 lukkede plasser. (Sverige har nedlagt et stort antall åpne fengselsplasser de siste 2 årene mellom annet p.g.a innføring av elektronisk overvåkning som alternativ måte å gjennomføre fengselsstraff på) .I Danmark i 1997 var det 1 168 åpne plasser og 2 169 lukkede plasser .

I 1997 var det 69 rømninger (unnvikelser) fra åpen anstalt. Dette er en nedgang fra de foregående årene, der tallene har variert mellom 110 og 120. Rømnings­tallene ved fremstillinger fra både åpne og lukkede fengsler har variert mellom 12 og 31 i perioden 1992-97. Antallet gjennomførte fremstillinger har økt fra 16388 i 1992 til 18283 i 1996. Svikttallene for permisjoner er relativt stabile, men antallet permisjoner har variert. Det er omtrent dobbelt så mange permisjoner fra åpen anstalt som fra lukket. Likevel er det langt mindre svikt ved åpne anstalter.

Rømningstallene for lukket anstalt har variert litt de siste årene. I 1997 rømte det 16 innsatte ved 10 rømningstilfeller.

En analyse av rømningene fra åpen anstalt i 1994 viser at det primært er kortidssonere som rømmer. De som gjennom en utslusing er overført for å sone slutten av en lengre dom står bare for en liten andel av rømningene. Dette kan tyde på at fengselsvesenet foretar gode sikkerhets- og egnethetsvurderinger.

Åpne plasser koster i gjennomsnitt ca. kr 610,– pr. døgn, mens den tilsvarende kostnad for en lukket plass er kr 1 010.–. Det er derfor dårlig ressursanvendelse at innsatte opptar fengselsplasser med høyere sikkerhetsnivå enn nødvendig. Både i Sverige og Danmark er utgangspunktet at de innsatte skal sone i åpen anstalt. I begge land blir det imidlertid gjort unntak for personer med lengre dommer, dersom det er fare for svikt eller for at den innsatte skal begå ny kriminalitet under soningen.

4.4.4.3 Drøftelse

Svikttallene for soning i åpen anstalt er lave. Stabile svikttall og få disiplinærproblemer taler for at det kan opprettes flere åpne plasser.

Ifølge fengselsloven § 14 skal fengselsvesenet så langt det er mulig forebygge eller bøte på skadelige virkninger av frihetsberøvelsen. Videre er et av kriminalomsorgens sentrale prinsipper at den domfelte ikke skal pålegges andre begrensninger eller fullbyrde under strengere forhold enn nødvendig for å sikre at straffen gjennomføres. Før innsetting i eller overføring til åpen anstalt, skal det foretas en nøye avveining mellom samfunnets behov for trygghet og den enkelte domfeltes interesser. Erfaringene viser at et stort antall straffedømte kan gjennomføre frihetsberøvelsen uten særskilte sikkerhetsforanstaltninger. Domfelte som løslates etter fullbyrding uten en målrettet og systematisk utslusing, må antas å ha dårligere forutsetninger for å klare en kriminalitetsfri tilværelse enn de som gjennom ulike fullbyrdingsalternativer og individuelt tilrettelagte opplegg har bedret sine sosiale ferdigheter. Åpen soning er derfor et hensiktsmessig virkemiddel for å forberede overgangen til frihet.

Etter straffeloven § 28 a kan lovbrytere som ellers ville blitt idømt fengsel i inntil ett år, unntaksvis lenger, bli idømt samfunnstjeneste. Etter lovens forarbeider er det klart at samfunnstjeneste som hovedregel er et alternativ til ubetinget fengsel. Departementet mener at personer som kan idømmes samfunnstjeneste også må kunne starte soningen i en åpen anstalt.

Flere andre hensyn taler også for å øke adgangen til å la fullbyrdelsen starte i en åpen anstalt:

• Soning i åpen anstalt krever at den innsatte tar større ansvar for sin egen situasjon. Progresjonssoningen bygger nettopp på en slik ansvarliggjøring.

• Dagens lave svikttall indikerer at flere innsatte soner under strengere forhold enn det som er nødvendig.

• Åpne plasser er billigere enn lukkede plasser.

• Utvidet målgruppe åpner for større fleksibilitet som gjør det lettere å utnytte de åpne plassene.

I Sverige og Danmark er utgangspunktet at flest mulig med korte dommer skal sone i åpen anstalt, og man har tillatt innsatte med tildels lange dommer å påbegynne soningen i åpen anstalt. Departementet vil ikke gå inn for tilsvarende generell praksis her, men ønsker at domfelte med dommer på inntil to år bør kunne vurderes for direkte innsettelse i åpen anstalt.

Når det gjelder overføring fra lukket til åpen soning er dagens ordning at alle innsatte med gjenværende soningstid på fire måneder vurderes overført. I samsvar med utvidelsen av adgangen til å påbegynne soningen i åpen anstalt vil departementet vurdere å endre tidspunktet for når innsatte skal vurderes for overføring til åpen anstalt. Tidspunktet kan eksempelvis økes fra fire måneder til ett års gjenstående soningstid. Progresjonssonere må uavhengig av denne grensen, vurderes individuelt for overføring. Utgangspunktet bør være at alle som starter soningen i en lukket anstalt skal kunne kvalifisere seg for å sone i en åpen anstalt.

Det har vært stilt spørsmål ved om de som er dømt for økonomisk kriminalitet av preventive grunner bør fullbyrde hele eller store deler av dommen i lukket anstalt. Det har også vært fremhevet at «hvitsnippforbrytere» ikke får tilstrekkelig opplevelse av straffen som et onde dersom de får sone i åpen anstalt med gode besøksmuligheter og så videre. Noen har også ment at enkelte av disse straffedømte er så ressursterke at de raskt vil ha skaffet seg de beste soningsalternativene på bekostning av mindre ressurssterke innsatte som trenger slike muligheter bedre.

I dagens kapasitetssituasjon er åpen soning ikke noe knapphetsgode. Kjernen i denne diskusjonen blir dermed om det er ønskelig å gjøre unntak fra hovedregelen om at ingen skal sone under strengere forhold enn det som er sikkerhets- og kontrollmessig nødvendig, det vil si en særbehandlingsregel for økonomisk kriminelle. Departementet kan ikke se at en slik særregel vil være hensiktsmessig. Også gruppen økonomisk kriminelle omfatter personer med svært varierende bakgrunn og ressurser. Mangfoldet tilsier at det er samfunnsbeskyttelsen og den fremtidige løslatelsessituasjonen som bør avgjøre hvilke virkemidler som kan brukes under straffegjennomføringen.

Det har også vært stilt spørsmål ved om volds- og sedelighetsdømte bør være utelukket fra å sone i åpen anstalt. Delvis har argumentet vært samfunnsbeskyttelse og delvis en betraktning om at befolkningen rundt de åpne fengslene bør slippe å være bekymret for at denne typen straffedømte finnes i nærheten. Synspunktet trygghet i nærmiljøet er tungtveiende. Samtidig må dette holdes opp mot den samfunnsbeskyttelsen som ligger i best mulig forberedelse til løslatelsen. Volds- og sedelighetsdømte er ofte personer som trenger mange tiltak for å tilrettelegge for en god løslatelse. Derfor er det viktig å ha muligheten for systematisk utslusing også med bruk av åpne soningsalternativer. Sviktstatistikken for åpen soning viser svært lave tall. Dette har ikke endret seg i den perioden man ikke har hatt regler som utelukker åpen soning på grunnlag av kriminalitetstype.

Departementet er kommet til at generelle begrensninger basert på lovbruddskategori ikke bør gjeninnføres. Det understrekes imidlertid at innsetting i og overføring til åpen anstalt bare skal kunne skje når det etter en individuell vurdering er sikkerhetsmessig forsvarlig. I den forbindelse står dommen sentralt. Det er derfor ikke nødvendig med ytterligere begrensninger.

Innsatte som ikke møter etter innkalling til soning i åpen anstalt har i enkelte tilfeller blitt plassert der etter en pågripelse. Departementet mener at domfelte i slike tilfeller bør innsettes i lukket anstalt. Det samme bør gjelde personer som møter beruset til soning i åpen anstalt.

4.4.5 Frigangshjem og hybelhus

En spesiell gruppe åpne anstalter er frigangshjemmene. Fengselsvesenet disponerer i dag 44 faste frigangsplasser fordelt på frigangshjem og frigangsavdelinger. I tillegg er det muligheter til frigang fra enkelte lukkede anstalter og mange åpne anstalter.

Svikttallene med hensyn til frigang er lave, og anstaltenes erfaring med frigang er gode også på annen måte. Departementet finner følgelig ikke grunn til innstramninger, men går inn for generelt bedre oppfølging av innsatte på frigang. Oppfølgingen har både en faglig og sikkerhetsmessig side. God kontakt med arbeidsgiver, skole med videre kan bidra til å avdekke og forebygge svikt. Frigang synes som et godt virkemiddel for å bedre domfeltes tilpasningsevne og styrke disiplinen og utholdenheten. Departementet går inn for å øke bruken av frigang. Samtidig må oppfølgingen av frigjengere generelt sett bli tettere, noe som også vil øke sikkerheten.

Friomsorgen har fire hybelhus med tilsammen 54 plasser. De fleste som bor der er innsatte som soner etter fengselsloven § 12. De som soner i medhold av § 12 er undergitt et regime som i stor grad tilsvarer regimet på et frigangshjem. Beboerne skal være i arbeid eller gå på skole.

Hybelhusene bør få større betydning ved utviklingen av differensierte strafferettslige reaksjoner. Differensiering innebærer blant annet overføring fra anstalt til hybelhus i løpet av soningstiden, slik at innsatte kommer nærmere det miljø de skal leve i etter løslatelsen (normaliseringsprinsippet).

4.4.6 Fullbyrding utenfor anstalt

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at man etablerte «straffullbyrdelse utenfor anstalt» som et eget fullbyrdelsesalternativ. Forslaget innebar at domfelte skulle bo utenfor anstalten, men pliktet å møte hos fengselsmyndighetene mellom to ganger og 40 timer i uken. Domfelte fikk etter forslaget bistand til å føre et lovlydig liv, og man skulle kontrollere at han overholdt de generelle og individuelle reglene for soningen. Brudd på reglene skulle sanksjoneres. Innholdet i soningen tilsvarte i store trekk innholdet i et normalt tilsyn fra friomsorgen, med kontroll og omsorg. I og med at soningsformen skulle være en del av fullbyrdingen krevdes et høyt kontrollnivå. Et sentralt ledd i soningsformen skulle være fullbyrdelsesplanen som skulle utarbeides for soningstiden.

Departementet antar at det bør vurderes å etablere en progresjonsrettet soning hvor domfelte går mot en stadig mer normalisert tilværelse. Domfelte som er funnet egnet til å delta i slik progresjonssoning, og som gjennom soningstiden har etterlevd forutsetningene, bør kunne fullbyrde siste delen av straffen utenfor fengsel eller institusjon i en overgangsfase mot prøveløslatelse. Slik soning utenfor fengsel i den siste perioden før prøveløslatelse må bygge på individuelt utformede tilsynsprogram og klare vilkår. Kontakt- og kontrollnivå må tilpasses omstendighetene .

Kontrollnivået må være høyt. Innsatte skal være pålagt et bestemt oppholdssted, og kriminalomsorgen skal påse at dette overholdes gjennom blant annet uanmeldte besøk. Som ved frigang må innsatte være i arbeid eller undervisning, og kriminalomsorgen må nøye følge opp om dette gjennomføres som forutsatt. Domfelte vil kunne pålegges et totalforbud mot rusmidler og må rutinemessig avlegge utåndings- og urinprøver. Deltakelse i ulike påvirkningsprogrammer vil i tillegg være et sentralt element i denne soningsformen.

Hvis domfelte bryter forutsetningene, skal han tilbakeføres til anstalt. Det skal etter departementets mening være en lav toleranse for brudd. Manglende oppmøte eller oppmøte hos kriminalomsorgen i beruset tilstand er eksempler på brudd som umiddelbart bør føre til innsettelse i anstalt. I tilfeller hvor det er nødvendig med et høyere kontrollnivå, vil man vurdere å bruke tilsyn med elektronisk kontroll. Restriktive opplegg utenfor fengsel med kvalitativt tilfredsstillende innhold og adgang til administrativ gjeninnsettelse ved brudd på forutsetningene, vil etter departementets oppfatning være det som på sikt gir størst samfunnsmessig trygghet.

Forslaget krever endring av fengselsloven. Det må i tillegg utarbeides generelle regler for gjennomføringen av denne soningsformen.

4.4.7 Sammenfatning

• Innenfor hver kriminalomsorgsregion skal det være fengselsavdelinger som i løpet av kort tid skal kunne endres fra et normalt til et høygradig sikkerhetsnivå.

• Det vurderes å etablere særlige avdelinger, ressursavdelinger, for de dårligst fungerende innsatte.

• Det utarbeides nytt regelverk for åpen soning.

• Det vurderes å endre gjeldende fengselslov for å gi adgang til soning utenfor anstalt på slutten av soningstiden.

• Det vurderes å endre fengselsloven til en kriminalomsorgslov som omfatter både fengselsvesen og friomsorg.

4.5 Løslatelse fra fengsel

4.5.1 Innledning

I den kriminalpolitiske debatten har det nå og da kommet kritikk av dagens løslatelsessystem; blant annet fremholder noen at alle som er idømt ubetinget fengselsstraff burde sone til endt tid i en fengselsanstalt. Kritikken har delvis vært knyttet til at det kan stride mot den alminnelige rettsfølelse at den straffen domstolene utmåler ikke er den som faktisk sones. Enkelte har hevdet at det er uheldig at prøveløslatelse på 2/3 tid ikke i høyere grad knyttes til konkrete vurderinger av om domfelte vil kunne klare en kriminalitetsfri tilværelse. Kriminalomsorgen har på den andre siden også blitt kritisert for å være for streng i vurderingen av om domfelte skal løslates i perioden mellom 1/2 og 2/3 tid.

I dette avsnittet vurderes reglene om løslatelse fra fengsel, herunder tidspunktet og hvilke vilkår som bør knyttes til løslatelsen.

4.5.2 Tilbakeblikk og dagens ordning

Prøveløslatelsesinstituttet ble innført i Finland i 1889, i Sverige i 1906 og i Danmark i 1930. I Norge ble ordningen innført ved fengselsloven av 1900. Ordningen ble vurdert som en hensiktsmessig overgang fra fengsel til det frie liv og som et hjelpemiddel til å holde den domfelte unna videre kriminell aktivitet etter løslatelsen. Løslatelse på prøve ved 2/3 tid skulle betraktes som et «regelmessig og integrerende Led i Fængselsstraffens Fuldbyrdelse og ikke som en særlig Naadesakt eller lignende». Straffelovkommisjonen av 1896 forutsatte at domstolene tok hensyn til regelen om prøveløslatelse ved 2/3 tid ved utmålingen av straffen og at løslatelse ikke ble nektet vilkårlig.

Siden innføringen har både retningslinjene for hvem som skal løslates på prøve og prøvetidens lengde blitt endret flere ganger. Etter fengselsloven av 1900 skulle innsatte regelmessig løslates på prøve, såfremt ikke deres forhold i fengselet eller andre særlige omstendigheter gjorde løslatelse utilrådelig. Fengselsreformkomitéen av 1927 foreslo en noe utvidet bruk av prøveløslatelser. Domfelte skulle imidlertid ikke løslates på prøve «... når den ikke kunne antas å ville få betydning for å hindre tilbakefall». Samtidig ble ønsket om at prøveløslatelsen skulle virke som et disiplinerende element under fengselsoppholdet tonet ned. Forslaget ble i det vesentlige vedtatt ved lov av 6. juni 1933.

Fengselsreformkomitéen av 1951 mente at loven av 1933 fremdeles la for stor vekt på oppførselen i fengselet når det skulle avgjøres om domfelte burde løslates på prøve. De ønsket dermed at det i mindre utstrekning skulle legges vekt på elementet «fortjent eller ufortjent». Avgjørelsen skulle bygge på en vurdering av «... fangens personlighet, hans tilpasningsevne og eventuelle farlighet, og hans mulighet etter løslatelsen».

I dagens fengselslov, som ble utformet på bakgrunn av innstillingen til fengselsreformkomiteen av 1951, heter det i § 35 første ledd:

«En innsatt som er dømt til fengselsstraff, kan løslates på prøve når han, medregnet mulig varetektsopphold har utholdt to tredjedeler av straffetiden, dog minst to måneder. En innsatt som er idømt fengselsstraff i mer enn 18 år, kan løslates på prøve når han har vært fengslet i minst 12 år.»

Det heter videre i tredje ledd:

«Løslatelse på prøve bør i alminnelighet ikke finne sted hvis den gjenstående straffetid blir mindre enn 14 dager.»

Prøveløslatelse etter §   35 kan i dag finne sted når samlet utmålt straffetid overstiger 73 dager. I særlige tilfeller vil prøveløslatelse kunne skje allerede når samlet straffetid overstiger 60 dager. I 1997 var det totalt 11 081 løslatelser fra fengsler. Av disse ble 2 985 prøveløslatt, mens resten sonet korte dommer (under 74 dager) og ble løslatt ved endt tid.

Etter dagens praksis løslates tilnærmet alle innsatte på 2/3 tid med mindre de soner dom på under 74 dager eller venter dom for nye forhold, og en dom av en viss lengde forventes å bli avsagt før utløpet av endt tid.

Etter fengselsloven kan tidligste løslatelse finne sted etter avsonet 1/2 tid. Hjemmel er fengselsloven §   36 som bestemmer at en innsatt, «i tilfeller hvor det anses særlig begrunnet», kan løslates på prøve når han «medregnet mulig varetektsoppphold, har utholdt halvdelen av straffetiden, dog minst to måneder». Kravet om at løslatelse skal anses «særlig begrunnet», gjelder  enten  det  er tale  om  løslatelse  nøyaktig  etter 1/2 tid, eller løslatelse nærmere tidspunktet for utholdt 2/3 tid. Prøveløslatelse på 1/2 tid krever spesielle og meget tungtveiende grunner. I praksis foretas det i hvert enkelt tilfelle en konkret vurdering av om prøveløslatelse skal innvilges. Ved avgjørelsen tillegges flere momenter vekt: Samfunnets sikkerhet, tidligere straffeforhold, alder, helsemessige og familiære forhold, muligheten for resosialisering, skole/arbeidstilbud med videre. Forholdene i den aktuelle sak må klart avvike fra situasjonen for innsatte flest.

For utlendinger, som skal utvises fra landet, er det i praksis med unntak av for skandinaviske domfelte, utviklet særlige regler for prøveløslatelse etter fengselsloven §   36. Hovedregelen er at denne gruppe fanger kan løslates midt mellom 1/2 og 2/3 tid, det vil si ved 7/12 tid. Bakgrunnen for denne praksis er at disse fangene på grunn av språkvanskeligheter, restriktiv permisjonspraksis, manglende besøk med videre antas å sone tyngre enn den norske «gjennomsnittsfange». Forutsetningen er at det skal foretas en konkret vurdering og at det foreligger et utvisningsvedtak. Spørsmålet om prøveløslatelse etter fengselsloven §   36 avgjøres av Fengselsstyret, og det er et svært lite antall søknader som innvilges i året. I 1997 ble 77 domfelte innvilget prøveløslatelse i medhold av fengselsloven §   36.

Fengselsloven §   45 åpner for at innsatte kan løslates kort tid før han ellers skulle løslates når særlige grunner tilsier det. Bestemmelsen ble blant annet brukt som et virkemiddel i arbeidet for å minske soningskøen. Etter at soningskøen ble nedbygd blir imidlertid løslatelse etter § 45 bare brukt innenfor en tradisjonell ramme, hvilket innebærer løslatelse få dager før det ellers ville ha skjedd av hensyn til den innsattes bolig-, arbeids- eller familieforhold eller lignende.

Prøveløslatelse innvilges alltid med vilkår om at den domfelte ikke begår ny kriminalitet i en prøvetid. Prøvetiden er normalt mellom seks måneder og tre år og kan aldri overstige fem år. I tillegg til grunnvilkåret om ikke å begå ny kriminalitet, gir fengselsloven § 38, jf. straffeloven § 53 nr. 2 anledning til å bestemme at domfelte skal pålegges et eller flere særvilkår ved prøveløslatelsen. Det mest benyttede særvilkåret er tilsyn av friomsorgen i deler av prøvetiden. Den normale tilsynstiden er seks måneder.

Ved avgjørelsen av om det bør ilegges tilsyn som vilkår for løslatelsen skal det blant annet tas hensyn til den innsattes alder, utsikter til arbeid, hjemmeforhold og andre personlige forhold, faren for nye lovbrudd, tilsynsmyndighetenes ressurser og innsattes syn på tilsynet. I praksis har den innsattes syn på tilsynet, med enkelte få unntak, i mange år vært avgjørende for spørsmålet om ileggelse av tilsyn. I brev av 3. mai 1995 til fengselsvesenet og friomsorgen er det imidlertid fra departementets side presisert at domfeltes egen mening skal tillegges mindre vekt og at det sentrale element i vurderingen skal være faren for nye lovbrudd. Det ble også uttalt i samme brev at domfelte som er dømt for alvorlige forhold og som løslates med lang resttid, som hovedregel bør ilegges tilsyn ved prøveløslatelsen.

I perioden fra 1973 til 1995 sank andelen prøveløslatte som ble ilagt tilsyn fra 93   % til rundt 23   %. I den senere tid har imidlertid antall tilsyn med prøveløslatte igjen vært gjenstand for en økning. Tallene fra 1997 viser at 1 202 av de domfelte som ble prøveløslatt ble ilagt tilsyn, dvs. ca. 40   % av totalt antall prøveløslatte. Se tabell 2.1. Ved gjennomføringen av tilsyn skal friomsorgen søke å få domfelte til å overholde øvrige vilkår for prøveløslatelsen, og bistå med sikte på å motvirke ny kriminalitet. Ved alvorlig eller gjentatt brudd på vilkårene skal friomsorgen sende melding om forholdet enten til fengselsdirektøren, som kan oppheve eller endre fastsatte vilkår eller forlenge prøvetiden, eller til påtalemyndigheten, som kan begjære dom på hel eller delvis avsoning av resttid, fastsette nye vilkår eller forlenge prøvetiden.

Friomsorgen har i varierende grad meldt brudd på tilsynet ved prøveløslatelse. Friomsorgsutvalget konstaterer i NOU 1993: 32 at det sjelden reageres på tilsynsunndragelse. Det er imidlertid visse fylkesvise forskjeller og forskjeller innen de enkelte fylker over tid. Det foreligger ikke statistikk på området, men erfaring og inntrykk tilsier at påtalemyndigheten fremmer få eller ingen saker og følgelig får domstolen sjelden spørsmålet om gjeninnsettelse til behandling. Eksempelvis sendte friomsorgen i 1990 melding om brudd i 85 tilfeller. I følge Friomsorgsutvalget endte ingen av disse med at lovbryteren ble gjeninnsatt.

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1994–95) uttalte Justiskomitéen at den ikke var tilfreds med at det ikke reageres ved brudd på særvilkårene. Departementet har i nevnte brev av 3. mai 1995 til fengselsvesenet og friomsorgen uttalt at innsatsen på dette området skal forsterkes. I brevet blir det forutsatt at brudd skal følges opp, om nødvendig med rapport til påtalemyndigheten.

4.5.3 Drøftelse

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at prøveløslatelsesinstituttet skulle oppheves. Utvalget forutsatte at opphevelsen ikke skulle medføre lengre soningstid for den enkelte domfelte. Endringen skulle kompenseres ved tilsvarende reduksjon i straffutmålingen ved domsavsigelsen. Utvalget foreslo innføring av et nytt differensiert fullbyrdelsessystem med fem forskjellige soningsalternativer. Det siste alternativet skulle være straffullbyrdelse utenfor anstalt som kunne iverksettes når domfelte hadde sonet 3/4 av dommen.

Departementet antar at dagens prøveløslatelsessystem kan forbedres på en rekke punkter. Det er uheldig at innsatte løslates tilnærmet automatisk ved 2/3 tid, at fastsettelsen av tilsyn kan virke tilfeldig og urettferdig og at oppfølging av brudd på prøveløslatelsesvilkårene ikke er tilfredsstillende.

Hovedregelen bør fortsatt være prøveløslatelse ved 2/3 tid. Departementet går inn for at løslatelsen skal være en integrert del av fullbyrdingen av fengselsstraffen. Dette innebærer at det skal foretas en individuell vurdering av om prøveløslatelse skal innvilges. Prøvesituasjonen må være reell, det vil si at kriminalomsorgen må reagere dersom domfelte bryter vilkårene, og det må bare settes vilkår for prøveløslatelsen der samfunnsmessige hensyn tilsier det. Den innsattes behov for hjelp og bistand skal ikke gi grunnlag for vilkårsfastsettelse. Vilkårene må være utformet slik at det er mulig å reagere dersom domfelte bryter dem.

Prøveløslatelse bør ikke finne sted hvis domfelte, er anmeldt for nye straffbare forhold som ikke er pådømt eller hvis man antar at en prøveløslatelse kan innebære en for stor sikkerhetsrisiko.

Friomsorgsutvalget foreslo i NOU 1993: 32 at tilsyn ved prøveløslatelse på 2/3 tid bør avvikles. Utvalget begrunnet dette med at 2/3 tid i praksis fremstår som full tid, og at vilkåret om tilsyn nærmest fremstår som et tilbud til den innsatte. En skjerpelse av straffen for den «velvillige» domfelte som takket ja til tilsyn og derved ved brudd kunne risikere innsettelse fant utvalget urimelig i forhold til den løslatte som ikke ønsket tilsyn og dermed heller ikke risikerte sanksjoner. Utvalget mente at den strafferettslige rammen som burde danne grunnlaget for at friomsorgen skulle komme inn i bildet, ikke var til stede.

Departementet er enig med utvalget i at tilsynsfastsettelsen i dag kan virke strafferettslig urettferdig, men deler ikke oppfatningen om at ordningen bør avvikles. Erfaringer har vist at den første tiden etter løslatelsen er den mest kritiske og at det er et særskilt behov for kontroll og oppfølging i denne perioden for å motvirke ny kriminalitet. Departementet antar derfor at alle innsatte som prøveløslates på 2/3 tid bør ha tilsyn. Dette innebærer en viktig og omfattende endring i forhold til dagens praksis. Departementet antar at tilsynstiden i fremtiden bør begrenses til inntil tre måneder, og at denne tiden primært skal brukes til å etablere den nødvendige kontakt med andre myndigheter som skolevesen, arbeidsmarkedsetat eller sosialkontor.

Stortinget har gjentatte ganger gitt uttrykk for at brudd på tilsynsordningen må få konsekvenser for domfelte. Departementet deler denne oppfatningen fullt ut. I tilsynsperioden skal det være en lav toleranse for brudd. Trusselen om gjeninnsettelse til soning av resttiden skal være reell. Departementets forslag innebærer en skjerping i forhold til dagens praksis. Soningstiden vil bli lengre for en del innsatte, kontrollen i tilsynstiden vil bli mer følbar, og konsekvensene ved svikt alvorligere enn i dag.

Gjeninnsettelse kan etter dagens ordning bare besluttes av domstolen. Tidligere lå kompetansen til å beslutte gjeninnsettelse ved brudd på tilsynet ved prøveløslatelse hos Fengselsstyret. Ved endring av fengselsloven § 40 i 1981, ble kompetansen overført til domstolen. Bakgrunnen var et ønske om å styrke domfeltes rettssikkerhet og oppnå en mer effektiv bruk av sanksjonsreglene. Overføringen av omgjøringskompetanse har imidlertid ikke ført til en tilfredsstillende anvendelse av sanksjonsreglene. Det er departementets oppfatning at løslatelsesperioden er og fortsatt skal være en integrert del av soningen av fengselsstraffen. Departementet antar at dette taler for å vurdere om avgjørelsesmyndigheten til å gjeninnsatte ved brudd på særvilkårene bør flyttes tilbake til fengselsdirektøren. Uten en slik endring vil bruddsakene ikke kunne behandles så raskt som nødvendig for at reaksjonen skal tjene sin hensikt. Behandlingen av brudd på grunnvilkåret om ikke å begå ny kriminalitet må fortsatt ligge hos domstolen.

Fengselsstraff under 74 dager sones i dag til endt tid. Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå endringer her.

4.5.4 Sammenfatning

• Hovedregelen bør fortsatt være prøveløslatelse ved 2/3 tid, men det skal foretas en individuell vurdering av om prøveløslatelse skal innvilges.

• Vilkår for prøveløslatelse skal begrunnes i samfunnsbeskyttelse eller allmennprevensjon.

• Tilsyn med prøveløslatte på 2/3 tid gjøres obligatorisk i opptil 3 måneder. Det skal være lav toleranse for brudd i tilsynsperioden.

• For å effektivisere reaksjoner på brudd på særvilkår foreslås at kompetansen til å beslutte gjeninnsettelse overføres fra domstolen til kriminalomsorgen.

• Departementet vil komme tilbake med forslag til nødvendige lovendringer.

4.6 Forslag til endring av fengselsloven §   12

4.6.1 Fengselsloven §   12

Fengselsloven §   12 bestemmer at innsatte kan overføres til hybelhus, kursted, behandlingsinstitusjon med videre hvis det finnes hensiktsmessig på grunn av innsattes helbred, sinnstilstand, arbeidsevne, tilpasningsevne eller andre særlige grunner. Overføringen skal i følge bestemmelsen gjelde «for den gjenstående del av straffetiden». Dette er forstått slik at innsatte ikke skal føres tilbake til fengsel etter opphold i behandlingsinstitusjon e.l. En slik begrensning synes ikke hensiktsmessig, idet behandling og andre tiltak kan være påkrevet i løpet av soningen, ikke bare for den resterende del. Departementet vil foreslå at fengselsloven endres på dette punkt, slik at innsatte som gjennomfører et opphold under soningsforløpet, kan tilbakeføres til fengselsanstalt eller fullbyrding utenfor fengsel for den gjenstående del av soningen.

Friomsorgen har fire hybelhus med tilsammen 54 plasser. De fleste som bor der er overført etter fengselsloven §   12. Hybelhusenes faglige basis og personalets kompetanse har erfaringsmessig vist seg å være av stor betydning for de som gjennomfører et opphold der. Departementet ønsker å bruke friomsorgens hybelhus i større utstrekning enn begrensningene i § 12 i dag gir anledning til. På samme måte som fengselsvesenets frigangshjem, kan hybelhusene representere et godt virkemiddel i utslusingen. Hybelhusene bør kunne benyttes også overfor de som ikke tilfredsstiller vilkårene i fengselsloven § 12. Hybelhusene og frigangshjemmene vil dermed bli likestilte alternativer.

4.6.2 Sammenfatning

Departementet foreslår å endre fengselsloven § 12 slik at opphold i behandlingsinstitusjon eller lignende kan finne sted uten den begrensning som ligger i dagens formulering om at oppholdet skal gjelde for den resterende soningstid. Det vurderes også å foreslå at fengselsloven endres, slik at opphold på hybelhus for siste del av fullbyrdelsen kan finne sted der dette finnes hensiktsmessig og sikkerhetsgrunner ikke taler imot.

4.7 Særskilte temaer knyttet til gjennomføring av fengselsstraff

4.7.1 Innledning

Under dette punktet behandles straffegjennomføringen for kvinnelige innsatte, barns situasjon når foreldre soner i fengsel, utlendingers soningsforhold og innsatte med psykiske lidelser.

4.7.2 Kvinners soningssituasjon

4.7.2.1 Dagens ordning

Pr. 10. januar 1998 var det 106 kvinnelige domsinnsatte og 44 kvinnelige varetektsinnsatte. De samme tall for menn var 1 574 og 582. Til samme tid var 4 kvinner og 81 menn sikret i anstalt.

Fengselsvesenet har et sonings- og anstaltmessig mangfold med relativt store muligheter til differensiering og individuell utforming av fullbyrdingen. Valgmulighetene er fortsatt større for menn enn for kvinner. Mulighetene for utslusing for kvinner har imidlertid bedret seg de senere årene.

Det er tre kvinnefengsler i Norge: Bredtveit fengsel og sikringsanstalt, Sandefjord kretsfengsel og Fredrikstad kretsfengsel. Fredrikstad kretsfengsel med 16 åpne soningsplasser ble i april 1997 omgjort til kvinnefengsel for avsoning av korte dommer. Bredtveit er en lukket anstalt med 45 plasser fordelt på domssonere og kvinner i varetekt. I tillegg er det 10 plasser ved fengslets åpne avdeling i Østensjøveien. Sandefjord kretsfengsel er et åpent fengsel med 11 plasser. Trondheim kretsfengsel, avdeling Leira, Verdal arbeidskoloni og Bergen landsfengsel har også åpne plasser for kvinner. F.t er det avsatt 142 faste plasser eller 5   % av samtlige soningsplasser til kvinnesoning. Plassene benyttes dels til soning av korte dommer og dels som utslusingsplasser. Behovet for kvinnesoningsplasser varierer i perioder. I tillegg tar flere andre lukkede anstalter imot kvinnelige innsatte, både doms- og varetektsinnsatte.

Fengselsloven og fengselsreglementet baserer seg på at det må foretas individuelle vurderinger i hvert enkelt tilfelle når enkeltsaker vedrørende innsatte skal behandles. Særlige hensyn av kjønnsspesifikk karakter kan vektlegges ved behandlingen av alle typer fangesaker slik at likestillingshensyn kan ivaretas innenfor forvaltningsskjønnet som utøves.

4.7.2.2 Drøftelse

Utgangspunktet for kriminalomsorgen er at alle domfelte skal ha samme muligheter og rammer under straffegjennomføringen. Kvinnelige innsatte skal følgelig ha tilnærmet samme tilgang til fullbyrdingsalternativer som menn. Ulik behandling skal bare skje der faktiske forhold gir saklig grunn til det. En analyse av dagens anstaltstruktur gir grunnlag for å mene at kvinner ikke fullt ut har fått et likeverdig soningstilbud. Hovedårsaken til dette har vært at doms- og varetektsvolumet har vært relativt lite i forhold til mannlige straffedømte og dermed har antall kvinneanstalter og lokaliseringen av disse ikke dekket behovet for mangfold .

Dersom kvinnene skal få bedre muligheter til differensiert soning er det behov for flere utslusingsplasser. Departementet går derfor inn for å øke antallet av slike plasser. Dette samsvarer med synspunktene til Kvinnesoningsutvalget som avga sin innstilling høsten 1987. Progresjonssoningen forutsetter – også for kvinnelige innsatte – en utslusing fra restriktive og lukkede regimer til mer åpne og ansvarskrevende soningsformer. Her vil også bruk av åpne plasser, frigangsplasser, hybelhus og fullbyrding utenfor fengsel stå sentralt.

Utviklingen de siste årene gir grunnlag for å forvente et økende behov for kvinneplasser. I de senere årene har derfor flere mindre, lukkede anstalter åpnet for å ta imot kvinner uten at det har vært opprettet egne kvinneavdelinger. Kvinnene har deltatt i organiserte aktiviteter slik som skole, arbeid og fritidsaktiviteter. Dette har fungert bra og bør kunne videreføres og utvides. Etter hvert som anstaltene får varierende faginnhold vil en slik blandingsmodell bidra til mer fleksibel bruk av ressursene og til at kvinner lettere kan få de samme tilbudene som menn i lukket anstalt både når det gjelder faglig innhold og geografisk plassering En blandingsmodell der menn og kvinner soner sammen, kan også utvides for de åpne anstaltene. Erfaringene fra Verdal arbeidskoloni med en egen kvinneavdeling er gode og kan danne grunnlag for flere slike opplegg som kan gi kvinnelige domssonere et reelt soningsalternativ med laveste sikkerhetsnivå. Omgjøringen av Fredrikstad kretsfengsel til åpne soningsplasser for kvinner har også ført til at soningstilbudet til kvinner fremtrer som mer likeverdig.

Det må i tillegg opprettholdes et akseptabelt tilbud til kvinner som av ulike årsaker ikke ønsker å sone sammen med menn.

4.7.2.3 Sammenfatning

Regionene må ha tilnærmet likeverdige soningstilbud for kvinner og menn. Dette innebærer at det må være både åpne og lukkede plasser for kvinner i samtlige regioner. Det bør vurderes om kvinner og menn i større grad skal kunne sone i samme anstalt. Dagens regelverk gir rom for å ta hensyn til kvinners særlige behov. Det foreslås derfor ingen ytterligere særregler for kvinnelige domssonere.

Bredtveit fengsel og sikringsanstalt opprettholdes som en landsdekkende kvinneanstalt, men administrativt underlagt en region. Det er viktig å ha en slik sentral anstalt for kvinner med lange dommer, utenlandske kvinner som skal utvises, og andre som har forhold som vanskeliggjør soning ved små lukkede eller åpne fengsler.

4.7.3 Barns situasjon når en eller begge foreldre soner i fengsel

4.7.3.1 Innledning

En arbeidsgruppe som kartla og vurderte de sidene av barns situasjon som følger av at de har den ene eller begge foreldrene i fengsel, avga sin utredning i februar 1994.

Problemstillingene knyttet til relasjonen barn med foreldre i fengsel er mange. Utgangspunktet må være barnas behov for og rettigheter til god foreldrekontakt. Det å opprettholde eller gjenopprette og videreutvikle en god relasjon til barn kan imidlertid også være et viktig element for den innsatte i et planmessig arbeid fram mot løslatelsen.

4.7.3.2 Dagens ordning

Det er ikke gitt særskilte regler i fengselslov eller reglement om barns rettsstilling når en eller begge foreldre fengsles. I henhold til barneloven § 44 har barn rett til samvær med begge foreldrene. De hensyn som ligger til grunn for barneloven kommer også i betraktning ved tolkningen av fengselslov og reglement. Praktiseringen av dagens regelverk kan derfor legge vekt på hensynet til barnets beste. Forebygging av uheldige virkninger for barnet ved separasjon fra omsorgsperson er således et viktig hensyn ved ulike fengselsfaglige avgjørelser.

Av fengselsloven § 14 fremgår at skadelige virkninger av frihetsberøvelsen såvidt mulig skal forebygges eller bøtes på. Ved praktiseringen av de alminnelige regler om fullbyrdingen vektlegges kontakten mellom innsatte og deres barn:

Innsatte kan motta besøk av sine nærmeste. Så vidt mulig skal det gis adgang til minst ett besøk pr. uke, fortrinnsvis av minst en times varighet. Besøk av barn er noe begrenset, idet barn i alderen 3–14 år bare bør gis adgang til fengselet når besøket kan gjennomføres på en for barnet skånsom måte. I retningslinjene for besøk fremheves behovet for og muligheten til å praktisere reglene mer lempelig overfor innsattes egne barn. Enkelte anstalter har imidlertid verken bygningsmessig eller personalmessig kapasitet til å utvide besøkstiden utover en time pr. uke.

• Innsatte i et lukket fengsel kan ringe inntil 20 minutter i uken. I åpne anstalter og avdelinger er det ingen slik begrensning med hensyn til ukentlig telefontid. I lukkede kontraktsavdelinger kan direktøren (eller Fengselsstyret i særlige tilfelle) innvilge utvidet telefontid. Hensynet til innsattes barn kan etter praksis være en slik særlig grunn. For utenlandske innsatte, hvor muligheten for besøk og permisjoner er begrenset, vil det ofte være behov for utvidet telefontid for å kunne opprettholde kontakten med barn i hjemlandet.

• Ønsket om å besøke familie og barn er et vanlig grunnlag for innvilgelse av ordinær permisjon. Før ordinær permisjonstid kan det gis velferdspermisjoner for å bøte på de uheldige følgene foreldrenes fravær har for barnet. Av samme grunn kan Fengselsstyret også gi utvidet permisjonskvote. Det er imidlertid viktig å understreke at det er hensynet til barnet, og ikke den innsatte, som er avgjørende.

Ved åpne anstalter og i enkelte kontraktsavdelinger brukes korttidspermisjoner av inntil 5 timers varighet blant annet for å ivareta kontakten med barna. Fengselsreglementet åpner også for fremstilling når «særlige grunner tilsier det». Særlig grunn kan være ivaretakelse av innsattes kontakt med barna.

Etter fengselslov- og reglement kan soningsavbrudd innvilges når dette anses påkrevd av helbredsmessige eller andre viktige grunner. I praksis har bestemmelsen også i enkelte særlig akutte tilfeller blitt benyttet for å gi den innsatte mulighet for kontakt med og oppfølging av barn, hvor fraværet av vedkommende som omsorgsperson har gitt særlige negative følger for barnet.

De skjønnsmessige reglene i fengselslov og -reglement gir således utstrakt mulighet til å ta hensyn til barns situasjon når en eller begge foreldrene er fengslet. Det legges også vekt på å bedre fengslenes fysiske fasiliteter.

4.7.3.3 Drøftelse

Det har vært reist spørsmål om muligheten for et eget soningsalternativ for foreldre og små barn. Et slikt tilbud er ikke blitt opprettet. Undersøkelser foretatt av nevnte arbeidsgruppe viser at antall innsatte som kan ha behov for en spesiell enhet for foreldre/barn-soning i en fengselsanstalt er lite, anslagvis en til to soningsplasser. Erfaringer fra utlandet viser også at et slikt tilbud ofte ikke ivaretar barnas behov og interesser på en tilfredsstillende måte, blant annet fordi hensynet til den innsatte går foran hensynet til barnet. Fengselsloven § 12 gir imidlertid adgang til å sone fengselsstraff i såkalte mødrehjem eller andre institusjoner med familieavdelinger, noe som i praksis har vært benyttet med hell. Ordningen dekker imidlertid ikke situasjoner der man av sikkerhetsmessige årsaker ikke finner det forsvarlig å overføre til soning i institusjon. I slike tilfeller vil det, etter departementets syn, heller ikke være aktuelt å bringe barna inn i en fengselsavdeling med et høyt sikkerhets- og kontrollnivå. Da må ordinære besøksordninger være den beste løsningen inntil de sikkerhetsmessige forholdene vurderes annerledes.

4.7.3.4 Sammenfatning

Departementet vil – i likhet med arbeidsgruppen – ikke anbefale et eget soningsalternativ for foreldre og barn. Behovet kan dekkes ved soning i mødrehjem eller lignende i medhold av fengselsloven § 12 eller ved aktiv bruk av progresjonsordningen.

Departementet vil heller ikke anbefale at det etableres andre særordninger for innsatte med barn.

4.7.4 Utlendingers soningssituasjon

4.7.4.1 Innledning

Utlendinger som er idømt frihetsstraff av en domstol i Norge, skal som utgangspunkt utholde straffen her i landet. Denne hovedregelen følger både av folkerettens regler og av norsk rett. Etter folkeretten kan ingen stat gjennom avgjørelser i domstolene pålegge en annen stat å ta imot personer til soning, selv om det dreier seg om vedkommende stats egne statsborgere. Etter intern norsk rett er dette den underliggende forutsetning blant annet for straffeprosesslovens regler om fullbyrding og for fengselsloven. Det kreves hjemmel både etter intern rett og i folkeretten for at fullbyrding av en norsk dom skal kunne overføres til fremmed stat. I folkeretten finnes slike hjemler i de ulike overføringskonvensjoner som Norge er bundet av.

Antall utenlandske fanger i norske fengsler viser en jevn økning fra år til år. Det oppstår enkelte problemer i forbindelse med den økte andelen av utlendinger, blant annet knyttet til kulturforskjeller, språkproblemer og liten kontakt med pårørende og med omverdenen forøvrig. Dette medfører at utlendinger gjennomgående soner «tyngre» enn flertallet av de norske innsatte. Det er en utfordring for kriminalomsorgen å legge forholdene til rette for at fullbyrdingen ikke blir mer inngripende enn det som er nødvendig for å gjennomføre straffen og hindre unndragelse. Det er likeledes viktig at mulighetene for å knytte kontakter i norske miljøer med tanke på fortsatt kriminalitet begrenses så langt det er praktisk mulig.

4.7.4.2 Da gens ordning

Med utenlandske innsatte menes her domfelte uten norsk statsborgerskap og uten tilknytning til Norge. Disse skal ordinært utvises ved løslatelse. Domfelte uten norsk statsborgerskap, men med en viss tilknytning til Norge, for eksempel gjennom slektninger, ekteskap eller barn med norsk statsborger, er også en del av denne fangebefolkningen. Mange av disse blir til tross for en viss tilknytning til Norge utvist ved løslatelsen.

Nordmenn med utenlandsk opprinnelse kan ikke utvises. I fengselsmiljøet vil imidlertid disse kunne opptre og oppfattes som utlendinger fordi de gjennom sosial omgang, kultur, språk og religion kan ha sin tilhørighet til opprinnelige landsmenn.

Antallet utenlandske innsatte i norske fengsler har økt i de senere år. Pr. 16. februar 1987 satt det 164 utenlandske statsborgere i våre fengsler og pr. 10. januar 1998 var antallet økt til 347. Utlendingene utgjør i dag ca. 14   % av den totale fangebefolkning og kommer fra 59 forskjellige nasjonaliteter.

Tabell 4.3 viser geografisk fordeling av innsatte basert på nasjonalitet ved innsettelsestidspunkt. Av alle utenlandske statsborgere utenom Skandinavia kom flest fra Nederland med 11   % (34 ), 10   % fra Jugoslavia (31) og 7   % fra Tyskland (22) og 7   % fra Iran (22).

De siste seks årene har den prosentvise andelen av utlendinger i forhold til den totale fangebefolkningen utgjort mellom 11–16   %. Ingen annen nasjon enn Norge er representert med mer enn 1   % av den totale fangebefolkning.

De fleste utenlandske statsborgere, ca. 70   %, er innsatt i fengsler i østlandsområdet, Ullersmo landsfengsel og Oslo kretsfengsel har flest utlendinger. Ullersmo landsfengsel står i en særstilling ved at ca. 70   % av de narkotikafengslede på Ullersmo er utlendinger. Flertallet av de utenlandske innsatte er dømt for alvorlige forbrytelser og soner lange straffer. Av de 347 utenlandske statsborgere som sonet i norske fengsler den 10.01.1998 var 67   % dømt for narkotikaforbrytelser, 7   % for drap og 2   % for ran. Utenlandske statsborgere utgjør ca. 13   % av alle innsatte som er fengslet for narko- eller voldsforbytelser.

Lov om overføring av domfelte (20. juli 1991 nr. 67) åpner for at norske rettsavgjørelser kan fullbyrdes i utlandet og utenlandske rettsavgjørelser fullbyrdes i Norge. Loven er gitt for å avhjelpe utilsiktede belastninger som måtte følge av å sone i et fremmed land med annet språk og kultur og med stor avstand til familie og sosialt nettverk. Vilkår for overføring av domfelte er blant annet at den domfelte selv samtykker i overføringen og at de straffbare handlingene også er straffbare i fullbyrdingslandet.

Fengselsloven og fengselsreglementet har ingen særskilte bestemmelser for utenlandske innsatte. Utgangspunktet i dagens regelverk er at utlendinger skal sone under samme forhold og med de samme rettigheter og plikter som norske innsatte. Det er imidlertid en del faktiske omstendigheter som gjør at soningsforholdene blir annerledes for mange utlendinger enn for nordmenn.

For det første vil sviktfarevurderinger ofte føre til at utlendinger ikke kan gis permisjon, frigang eller fremstillinger for eksempel til fritidsaktiviteter utenfor anstalten. Dette gjelder først og fremst utlendinger som skal utvises. De har i mange tilfelle liten eller ingen tilknytning til landet, og rømningsfaren vil derfor antas å være større for disse enn for andre.

Manglende tilknytning til Norge medfører at mange utlendinger sjelden får besøk. Når familien kommer på besøk vil de ofte bare ha anledning til å bli i landet en kortere periode. Det oppstår da et behov for å kunne motta besøk av noe lengre varighet over færre dager. Dagens besøksordninger er ikke lagt opp for slike tilfeller.

Utlendinger har ofte språkproblemer og vil derfor kunne ha en mer isolert og belastende soningssituasjon enn andre. Språkproblemene gjør det vanskeligere å få kontakt med medinnsatte og tjenestemenn og vil kunne bidra til at det oppstår misforståelser som er med på å skape gnisninger og uoverensstemmelser. For  å  bøte  på  dette  gis  det,  avhengig  av  kapasiteten  i den enkelte anstalt, undervisning i norsk og engelsk til langtidsdømte utlendinger, til tross for at de skal utvises.

Ved de fleste store anstalter kan de innsatte få alternativ kost hvis de på grunn av religion eller av andre grunner ikke kan spise den vanlige maten. Visse steder kan de innsatte tilberede egen mat på avdelingen.

I anstaltene blir det lagt til rette for praktisering av forskjellige religioner, blant annet holder representanter for ulike trossamfunn møter med de innsatte i anstalten. Utenlandske innsatte som er permisjonsklarerte kan få korttidspermisjoner til gudstjenester og møter i sine trossamfunn. Det gis også fremstillinger til slike formål hvis anstalten har kapasitet til det.

Det har i praksis utviklet seg regler om prøveløs­latelse for utlendinger mellom 1/2 og 2/3 tid, det vil si ved 7/12 tid. Forutsetningen for prøveløslatelse på 7/12 tid er at det er fattet vedtak om utvisning. Bakgrunnen for denne praksisen er at disse fangene på grunn av språkvansker, restriktiv permisjonspraksis, mindre besøk og færre utganger i sin alminnelighet regnes å sone tyngre enn andre innsatte.

4.7.4.3 Drøftelse

Spørsmålet om å opprette et eget fengsel eller en egen fengselsavdeling for utenlandske innsatte som skal utvises etter soning, har vært reist ved flere anledninger. Hovedbegrunnelsen har vært at det ved dagens organisering av fellesskapet i fengslene kan knyttes kontakter over landegrensene som bidrar til fortsatt kriminalitet. Det har vært pekt på at mange utlendinger soner dommer for import og salg av narkotika og at etablering av kontakt med norske lovbrytere kan føre til en økning av narkotikatrafikken.

Opprettelse av eget fengsel eller egen avdeling for utlendinger innebærer et brudd med de tradisjoner og prinsipper som gjeldende fengselslov og reglement bygger på. Likeverd, felles rettigheter og muligheter, ikke-diskriminering og likebehandling er sentrale verdier i forvaltningsretten, strafferetten og i kriminalomsorgen.

Et eget fengsel med restriktivt soningsregime vil med stor grad av sannsynlighet kunne medføre et høyt konfliktnivå, kreve betydelige ressurser og høy bemanning for å ivareta sikkerhetsoppgavene og skape et forsvarlig soningsmiljø. Mange av de problemene som nevnes innenfor dagens system vil fortsette i en egen anstalt for utlendinger. Således vil språkproblemer, gnisninger som skyldes ulik kultur og religion, kamp om lederposisjoner og mentalt stress på grunn av isolasjons- og sikkerhetstiltak heller forsterkes enn minskes. Dette vil kunne øke behovet for nye kontrolltiltak for å bevare ro og orden og sikre en betryggende fullbyrding av straffen.

Man vil således kunne komme inn i en ond sirkel som fastholdes og forsterkes ved at de innsatte ofte soner lange dommer og ikke skal kunne vurderes med sikte på progresjonssoning eller deltakelse i andre aktiviteter og tilbud som ellers kommer innsatte til gode.

En egen anstalt for utenlandske statsborgere vil måtte ha et visst spekter av soningsmuligheter og tiltak innenfor anstalten, blant annet fordi alle typer restriktive foranstaltninger etter lovgivningen skal baseres på individuelle vurderinger. En forutsetning for innsettelse i en egen anstalt måtte være at domfelte skal utvises etter endt soning. Beslutningsgrunnlaget for utvisningen vil imidlertid kunne endre seg i løpet av soningen slik at den innsatte likevel får bli i landet.

Departementet legger også til grunn at det i dag ikke foreligger dokumentasjon på omfanget av kontakter som medfører fortsatt kriminalitet og eventuelt mellom hvilke grupper og enkeltpersoner slik kontakt etableres. Kontakt kan imidlertid være etablert på forhånd, de involverte vil kunne kjenne hverandre fra tidligere, og intet fengsel vil kunne være så lukket at enhver formidling av kontakt blir forhindret. Man er likevel klar over at avtaler om fremtidig kriminalitet kan inngås mellom nordmenn og utlendinger, og er innstilt på å redusere mulighetene for slike negative kontakter mest mulig.

En viktig del av sikkerhetsarbeidet er tjenestemennenes tilstedeværelse blant de innsatte. Den vil formentlig bedre enn andre enkelttiltak motvirke at en negativ subkultur med maktkamp, trusler og utnyttelse får utvikle seg. Tjenestemennene vil kunne identifisere innsatte som styrer, forstyrrer eller forringer fellesskapet og slik medvirke til å hindre nye straffbare forhold.

Dagens reglement og praksis gir fengselsmyndighetene vid adgang til å føre effektiv kontroll med de innsatte. Man har mulighet til å sette i verk tiltak som anses nødvendige og hensiktsmessige for å motvirke straffbare forhold, rømning, skade på person eller eiendom, hindre uro i fangemiljøet og opprettholde ro og orden. Virkemidlene kan være disiplinære forføyninger som for eksempel innsetting i enerom, utelukking fra arbeid, tap av begunstigelser og tillegg i tid med inntil en måned. Videre kan administrative tiltak settes i verk, herunder begrensning av fellesskapet, overføring til annen anstalt eller avdeling, sikkerhetsavdeling eller lukket fengsel. I særlig alvorlige og akutte tilfeller kan tvangsmidler som sikkerhetscelle tas i bruk. Disse virkemidlene antas å være tilstrekkelige for å løse de problemer som måtte oppstå i soningshverdagen. En begrensning av virkemidlene, for eksempel ved at overføring til annet fengsel ikke kan finne sted, er ytterst betenkelig og vil kunne medføre økte problemer for fengselsvesenet generelt, og særlig for den anstalten som alene skulle sørge for fullbyrdingen.

En slik aktiv styring av et anstaltmiljø som er preget av mange utlendinger forutsetter imidlertid en noe annen kompetanse enn i forhold til styring av et tradisjonelt norsk anstaltmiljø. Språk er en forutsetning for kommunikasjon, og kommunikasjon er et viktig element både i daglig omgang og i forhold til mulighetene for å foreta gode sikkerhetsvurderinger. I tillegg er det nødvendig å ha innsikt i verdisystemene i ulike fremmede kulturer. Dette taler for et økt engasjement for å rekruttere tjenestemenn med slikt innsikt. Departementet viser også til at FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 2, forbyr diskriminering i form av inndeling av personer i grupper etter rase. Etablering av en egen anstalt for utenlandske statsborgere vil kunne stride mot denne bestemmelsen. Spørsmålet har imidlertid ikke vært prøvet for den europeiske menneskerettighetssdomstol. En utredning av spørsmål knyttet til folkeretten vil eventuelt bli foretatt på et senere tidspunkt.

4.7.4.4 Sammen fatning

Etter en samlet vurdering finner ikke departementet at en egen anstalt for utenlandske innsatte som skal utvises ved løslatelse er hensiktsmessig. Norsk rett og trolig også internasjonale forpliktelser setter skranker mot å etablere en slik anstalt. Departementet mener at negativ kontakt mellom nordmenn og utlendinger kan begrenses ved en fleksibel bruk av dagens tilgjengelige virkemidler og ved at de tilsatte øker sin innsats i fangemiljøet.

Departementet vil legge forholdene til rette for familiebesøk fra hjemlandet. Man tar sikte på å bygge opp kompetanse på kulturforståelse og språk. Det er en prioritert oppgave å rekruttere kvalifiserte tjenestemenn med annen kulturell bakgrunn.

4.7.5 Innsatte med psykiske lidelser

4.7.5.1 Innledning

Forholdene for psykisk syke innsatte har vært et tilbakevendende problem for fengselsvesenet. Dette gjelder spesielt forholdene for innsatte ved Ila landsfengsel og sikringsanstalt, men problemet er heller ikke ukjent i andre deler av fengselsvesenet. Problemene har delvis vært et resultat av lang ventetid på innleggelse i psykiatrisk sykehus og tidlig utskriving tilbake til anstalten, og delvis et resultat av at selve soningsmiljøet har en ekstra tyngende virkning. Tjenestemennene i fengselsvesenet har engasjert seg sterkt i forholdene for de dårligst fungerende innsatte. Den europeiske komité for forebygging av tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (Torturovervåkningskomitéen) var også opptatt av dette spørsmålet ved sitt besøk i Norge i 1993. Problemet er dessuten tatt opp av Amnesty International.

4.7.5.2 Ansvarsfordeling og tiltak

Justisdepartementet går i tråd med importmodellen beskrevet i kapittel syv inn for å opprettholde dagens ordning med at Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvar for fengselshelsetjenesten, herunder de psykiatriske tjenestene. Siden 1988 har helsetjenesten i fengslene vært en integrert del av det ordinære helsevesen. Bakgrunnen for denne endringen var at innsatte i fengselsvesenets anstalter skulle sikres en like god helsetjeneste som befolkningen forøvrig. Fylkeskommunen har ansvaret for de psykiatriske helsetjenestene til innsatte. Innleggelse i psykiatrisk sykehus skjer ved den institusjon den enkelte innsatte bostedsmessig tilhører. Akutthjelp og poliklinisk behandling ytes av fylket der den enkelte anstalt ligger. Overføring av ansvaret for fengselshelsetjenesten har etter Justisdepartementets oppfatning i hovedsak gitt et godt resultat.

Det er ikke tillatt å tvangsmedisinere innsatte i fengslene, heller ikke etter avsluttet sykehusbehandling der den medisinske begrunnelsen for medisineringen er å stabilisere den psykiske helsetilstanden og hindre tilbakefall til psykose. Departementet legger i denne meldingen opp til en mest mulig normalisert rettstilstand for innsatte. Det kan da hevdes at det burde vært adgang til tvangsmedisinering av innsatte i fengslene. Øvrige pasienter i det psykiske helsevern kan utskrives til hjemmet og tvangsmedisineres, og på denne måten fungere upsykotisk. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere å komme tilbake til spørsmålet om adgangen til tvangsmedisinering i fengsel.

Opprettelse og utbygging av de regionale og fylkeskommunale sikkerhetsavdelingene har ført til at det er blitt noe lettere å få innlagt pasienter fra fengselsvesenet. Den såkalte «Observasjonsposten» ved Dikemark sykehus ble etablert i 1988. Etterhvert ble også de regionale avsnittene ved Sandviken og Gaustad sykehus etablert. Det er også opprettet egne polikliniske psykiatritjenester ved de store anstaltene.

Til tross for denne utbyggingen må innsatte som er aktivt psykotiske i perioder oppholde seg i fengsel utover en rimelig ventetid på noen dager. For anstaltens indre liv skaper dette store problemer, og ikke sjelden må den syke plasseres i sikkerhetscelle for å unngå at han skader seg selv eller andre. Fengselsvesenet har verken lokaler eller personalressurser til å håndtere denne type problemer på en tilfredsstillende måte.

Enkelte av problemene vil kunne finne sin løsning når det nye «særreaksjonssystemet» iverksettes, jf. lov av 17. januar 1997. Da vil fengselsvesenet ikke lenger ha ansvar for de som var utilregnelige i gjerningsøyeblikket. Disse personene får i dag ren sikring, og noen av dem befinner seg i fengsel eller sikringsanstalt.

Fengselsvesenet har ansvaret for å legge forholdene til rette for å utforme soningsmiljøer som ikke virker unødig tyngende og som i verste fall kan være sykdomsfremkallende. Forslaget om ressursavdelinger, punkt 4.5.3, kan være et virkemiddel i denne sammenhengen. Både den fysiske utforming av bygninger, personaltetthet og kompetanse hos fengselstjenestemennene kan være viktige faktorer når det gjelder helsen til innsatte med psykiske lidelser. I tillegg kan ulike programmer for atferdspåvirkning ha betydning. I arbeidet med å etablere slike tiltak er det av vesentlig betydning å ha et godt samarbeid med helsesektoren. Dette vil være spesielt viktig i forhold til ressursavdelingene.

Dagens fengselsreglement gir hjemmel for å reagere på uønsket atferd med isolasjon, såkalt eneromsbehandling. Dette vil kunne ha uheldig innvirkning på personer med psykiske lidelser. Kriminalomsorgen vil vurdere bruken av slike tiltak nærmere. Det vil bli vurdert hvorvidt man bør innføre andre typer sanksjonsmidler, eventuelt differensiere bruken av slike virkemidler i forhold til ulike typer innsatte.

4.7.5.3 Tiltak for psykisk utviklingshemmede lovbrytere

Kriminalomsorgen vil nyttiggjøre seg tverrfaglig kompetanse når det gjelder utvikling av tiltak for psykisk utviklingshemmede lovbrytere. Etter Stortingets vedtakelse av nye utilregnelighetsregler er det bare de sterkt utviklingshemmede som er unntatt fra plassering i fengselsanstalt. De øvrige vil få fengselsstraff eller forvaring, og fengselsvesenet må derfor være forberedt på at flere psykisk utviklingshemmede kan bli plassert i fengsel. Selv om disse i dag utgjør et lite antall innsatte representerer de store utfordringer, idet tilbakeføring til hjemkommunen og sikring i frihet har vist seg vanskelig. Uklarheter i betalingsansvaret mellom etater og forvaltningsnivåer representerer et betydelig problem. Justisdepartementet vil ta initiativ til en bedre regulering av ansvarsforholdene.

4.7.6 Forvaring

Departementet er i gang med utredningsarbeid for å definere innholdet i den nye forvaringsreaksjonen. I forarbeidene til denne reformen er det forutsatt at de som ilegges en tidsubestemt reaksjon i form av forvaring, må gis tilbud som går ut over det som et ordinært fengsel kan gi. Det må antas at mange forvaringsdømte vil kunne tas hånd om i ressursavdelingene.

4.8 Gjennomføring av samfunnsstraffer

4.8.1 Innledning

Samfunnsstraffene har samme begrunnelse som fengselsstraffen: Å bekjempe kriminalitet.

I dette avsnittet vurderes tiltak som kan styrke samfunnstjenesten og effektivisere bruken av tilsyn. Nye straffereaksjoner blir vurdert. Samfunnsstraffene omfatter i dag tilsyn med betinget dømte, herunder promilleprogram og samfunnstjeneste. En forutsetning for gjennomføringen av samfunnsstraffer er at friomsorgen kontrollerer at den domfelte gjennomfører straffen i tråd med vilkårene og har mulighet til å reagere hvis disse ikke blir fulgt.

4.8.2 Dagens ordning

Kriminalomsorg i frihet står for gjennomføring av straff og ulike tilsynsordninger utenfor fengsel. Reaksjonene betegnes i meldingen som samfunnsstraffer. Hjemmelsgrunnlaget finnes i straffeloven, straffeprosessloven og fengselsloven. Samfunnstjenesten er den eneste av reaksjonene som er lovfestet som en hovedstraff. De øvrige har sitt utspring i tilsyn knyttet til betinget dom, sikringsbeslutning eller påtaleunnlatelse.

Den som skal føre tilsynet skal etter straffeloven §   53 nr. 2 gi den domfelte råd og veiledning og prøve å hjelpe ham til en ordnet livsførsel. Tilsynsføreren kan pålegge domfelte å melde seg til bestemte tider og holde ham underrettet om sitt oppholdssted. Er det satt ytterligere vilkår etter straffeloven § 53 nr. 3–5, kan tilsynsføreren pålegge den domfelte å gi opplysninger som kan sikre kontrollen med at vilkårene blir overholdt. Det nærmere innholdet av tilsynet reguleres av tilsynsinstruksen, gitt av Justisdepartementet i rundskriv G-280/82.

4.8.3 Drøftelse

Der det er sikkerhetsmessig forsvarlig, og straffereaksjonen ikke støter mot den alminnelige rettsoppfatning, bør det etter departementets oppfatning vurderes å anvende straffer som ikke forutsetter fengsling. Slike samfunnsstraffer gir domfelte adgang til å ivareta sine sosiale, økonomiske og familiære forpliktelser, og gir et bedre grunnlag enn fengselsstraffen for en fremtidig kriminalitetsfri tilværelse. Å gjennomføre en samfunnsstraff uten brudd innebærer for mange en omfattende endring av livsstil og krever en stor grad av disiplin, egeninnsats og utholdenhet. For den enkelte domfelte kan derfor gjennomføringen av en samfunnsstraff oppleves som mer krevende enn gjennomføringen av en fengselsstraff.

Økt bruk av samfunnsstraffer gir domstolen og kriminalomsorgen bred adgang til differensiering og individuell tilpasning. Allmennpreventive hensyn ivaretas ved at det føres kontroll med vilkår og forutsetninger og ved at brudd effektivt følges opp, om nødvendig gjennom omgjøring til fullbyrding i fengsel.

Departementet mener at det er behov for å øke anvendelsen av dagens samfunnsstraffer og å utprøve nye reaksjoner. Nye samfunnsstraffer antas å kunne erstatte kortere ubetingede fengselsstraffer og anvendes i grenseområdet mellom betinget og ubetinget fengselsstraff.

En forutsetning for videreutviklingen av de straffereaksjonene som skal gjennomføres utenfor fengsel er at kriminalomsorgen kontrollerer at vilkårene etterleves og at det blir reagert dersom den domfelte bryter disse. Dette forutsetter at de vilkårene som blir satt er utvetydige og slik at det ikke kan oppstå tvil om hvorvidt det foreligger brudd. Reaksjonsmulighetene ved brudd må etter omstendighetene kunne varieres, fra en irettesettelse til innsettelse i fengsel. Departementet vil vurdere å utrede spørsmålet om en korttidsfengsling ved alvorlige brudd, jf. punkt 4.9.3.4.

4.8.4 Samfunnstjeneste

4.8.4.1 Innledning

I henhold til straffeloven §   28a kan retten pålegge domfelte å utføre et bestemt antall timer ulønnet, samfunnsnyttig arbeid i fritiden over en bestemt periode. Arbeidet foregår enten i offentlig eller offentlig understøttet virksomhet som skoler, asylmottak, kirker og fritidsklubber eller i private eller ideelle organisasjoner som idrettslag og velforeninger. Arbeidet er av en slik karakter at det ikke ville blitt utført av lønnet arbeidskraft.

Målgruppen for samfunnstjenesten er først og fremst vinningskriminelle med flere straffereaksjoner bak seg. Samfunnstjeneste kan bare idømmes dersom hensynet til den alminnelige lovlydighet gjør det forsvarlig, lovbryteren finnes egnet til det, og han selv samtykker. Som hovedregel skal samfunnstjenesten være et alternativ til ubetinget fengsel og idømmes for handlinger som ellers ville medført fengsel i inntil ett år, unntaksvis lenger. Domstolen skal fastsette en subsidiær fengselsstraff som tilsvarer det som ville blitt utfallet ved en ubetinget fengselsstraff. Gjennomføringstiden for samfunnstjenesten skal være tilnærmet lengden på den subsidiære fengselsstraffen. Det kan idømmes inntil 360 timer samfunnstjeneste.

Der hvor det kan ha betydning for avgjørelsen av straff eller andre forholdsregler, skal det som regel foretas en personundersøkelse av siktede, jf. straffeprosessloven § 161. Det er påtalemyndigheten eller retten som rekvirerer personundersøkelsen, og som regel er det kriminalomsorg i frihet som utfører den. Personundersøkelsen inneholder en vurdering av om den siktede er egnet til å gjennomføre en dom på samfunnstjeneste. I sin vurdering legger friomsorgen vekt på vedkommendes livssituasjon, det være seg arbeids- og bosituasjon, forholdet til rusmidler med videre.

Under gjennomføringen står den domfelte under tilsyn av friomsorgen som også fører kontroll med at arbeidsplikten overholdes. Fast oppmøte, arbeid i kontrollerte former og trusselen om sanksjoner ved brudd oppleves som alvorlig og tyngende for de fleste. Mange av de domfelte har sosiale, personlige og materielle problemer som gjør oppfølging ut over kontroll av arbeidsplikten nødvendig. Målet med tilsynet er å bistå den domfelte slik at han klarer å gjennomføre samfunnstjenesten uten å bryte vilkårene. Bistanden må derfor tilpasses den enkeltes forutsetninger, og friomsorgen må sørge for at sosial- og serviceinstansene blir koblet inn i tilstrekkelig omfang.

Dersom det skulle utvikle seg en praksis hvor samfunnstjeneste idømmes for alvorligere og mer omfattende lovbrudd enn forutsatt, har flertallet i Justiskomiteen i Innst. S. nr. 73 (1994–95) stilt seg åpen for å vurdere en innstramming. Et annet flertall i komiteen har, i Innst. S. nr. 72 (1994–95), blant annet uttrykt ønske om å få vurdert om timetallet bør økes.

4.8.4.2 Anvendelsesområdet

Om det strafferettslige anvendelseområdet for samfunnstjenesten heter det i Ot. prp. nr. 72 (1989–90) s. 40:

«Samfunnstjeneste bør først og fremst idømmes der de individualpreventive hensyn veier tyngst. Ordningens viktigste nedslagsfelt vil fortsatt bli de tradisjonelle formuesforbrytelser, herunder vanlige bedragerier, underslag og helerier, samt innbrudd, bilbrukstyverier og skadeverk. I så måte bør man særlig søke å nå de residiverende vinningskriminelle».

Det ble videre uttalt at samfunnstjeneste også bør kunne benyttes i andre saker enn de tradisjonelle formuesforbrytelsene, og at det er forsvarlig med en viss utvidelse av anvendelsesområdet. Det ble ikke foreslått noen regulering av anvendelsesområdet i loven. Departementet uttaler i Ot. prp. nr. 72 (1989–90) s. 40:

«Dermed vil domstolene ha betydelig frihet til å anvende samfunnstjeneste overfor de grupper av lovbrudd og i de konkrete saker hvor dette etter en samlet vurdering anses hensiktsmessig».

I forbindelse med vedtakelsen av loven i 1991 sluttet flertallet i Stortinget seg til dette.

Kriminalstatistikken viser at over 80   % av de som ble dømt til samfunnstjeneste i 1992 og 1993 var tidligere straffet. Sedelighetssaker, alvorlig narkotikakriminalitet og saker som grov vold eller flere voldshandlinger førte sjelden til dom på samfunnstjeneste. Hovedtyngden av dommene omhandler vinningskriminalitet.

Tabell 4.5 viser dommer på samfunnstjeneste i forbrytelsessaker sortert etter kriminalitetstype i perioden 92–95.

I 1995 ble det i tillegg avsagt samfunnstjeneste i 38 forseelsessaker.

Av de sakene hvor det ble idømt samfunnstjeneste for narkotikakriminalitet gjaldt noen ganske få grovere narkotikaforbrytelser. I disse sakene var det hovedsakelig tale om medvirkning til lovbruddet eller at det forelå særegne omstendigheter, eksempelvis i form av svært lang varetektsfengsling.

En samling av dommer fra Høyesterett i perioden 1991 til 1994, utgitt av Justisdepartementet som rundskriv G-28/95, viser at samfunnstjenesten anvendes i tråd med de forutsetninger som Stortinget la til grunn ved lovfestingen. Departementet mener derfor ikke at det er behov for endringer på dette punktet.

4.8.4.3 Drøfting av samfunnstjenestens omfang og innhold

Gjennomføringstiden for samfunnstjenesten skal tilsvare den subsidiære fengselsstraffen som er inntil ett år, unntaksvis lenger. Forarbeidene til lovendringen antydet at en veiledende norm for utmålingen av antallet timer som den domfelte skal tjenestegjøre bør være at 20–30 timer samfunnstjeneste tilsvarer en måneds fengsel. I høringsutkastet av 9. februar 1990 uttalte departementet:

«Det har vært hevdet at 20 timers samfunnstjeneste ikke kan ekvivalere en måneds fengselsstraff. Dette er helt klart, slik sett er det bare fengselsstraff som ekvivalerer fengselsstraff. Det må være klart at samfunnstjeneste ikke tar mål av seg til å virke like belastende for den enkelte som fengselsstraff. Siktemålet er som før nevnt individualpreventivt å oppnå det samme som med fengselsstraff, med redusert menneskelig lidelse og på en samfunnsøkonomisk besparende måte.»

Koblingen mellom gjennomføringstiden og den alternative fengselsstraffen er viktig, idet den skal vise den nære sammenhengen mellom en dom på ubetinget fengsel og samfunnstjeneste. En utvisking av denne realiteten vil være uheldig.

Det har fra flere hold vært hevdet at samfunnstjenesten, etter dagens ordning, i for liten grad oppleves som tyngende for domfelte. Departementet har vurdert hvordan en eventuell forsterkning av det straffende element kan gjennomføres. Dette kan oppnås blant annet gjennom økt bruk av ubetinget fengselsstraff i kombinasjon med samfunnstjeneste, en økning av antallet samfunnstjenestetimer eller ved å åpne for at retten kan pålegge forpliktelser ut over gjennomføringen av samfunnstjenestetimene.

Samfunnstjeneste kan i dag kombineres med bot og inntil 30 dagers ubetinget fengsel. Adgangen til å kombinere samfunnstjeneste med ubetinget fengselsstraff er begrenset til særlige tilfeller. En opphevelse av denne begrensningen vil åpne for at flere idømmes ubetinget fengselsstraff sammen med samfunnstjeneste. Departementet er kommet til at man ikke vil foreslå noen endringer her. Dagens ordning synes å fungere hensiktsmessig.

Departementet har vurdert om man bør øke antallet timer som utmåles, slik at lovbryteren må gjennomføre flere timer pr. uke. Hensikten må i såfall være å gjøre tjenesten mer byrdefull og subjektivt ubehagelig, og derved muligens avholde enkelte som er i faresonen fra å begå nye lovbrudd. En forsterkning av straffeelementet kan imidlertid også bidra til å undergrave domfeltes motivasjon og derved øke antallet brudd. Brudd på samfunnstjenesten fører ordinært til innsettelse i fengsel, noe som innebærer at de positive virkningene ved ordningen lett kan gå tapt.

Domstolen kan maksimalt idømme 360 timer samfunnstjeneste. Dette er høyt sammenlignet med andre europeiske land. I Sverige idømmes inntil 200 timer samfunnstjeneste for inntil ett års ubetinget fengsel, og Nederland benytter inntil 240 timer som alternativ til 6 måneder ubetinget fengsel. I Finland benyttes inntil 200 timer for inntil åtte måneder ubetinget fengselsstraff, og i Island inntil 120 timer for inntil tre måneder ubetinget fengselsstraff. I Danmark og England idømmes maksimalt 240 timer samfunnstjeneste.

En økning av antallet timer som den enkelte skal gjennomføre pr. uke kan medføre at det blir praktisk vanskelig for personer i fullt arbeid å gjennomføre straffen. Departementet har derfor sett på muligheten for bare å intensivere tjenesten for de arbeidsledige. Denne problemstillingen ble behandlet i Ot. prp. nr. 72 (1989–91) i forbindelse med lovfestingen av samfunnstjenesten. Både departementet og flertallet i Stortinget gikk den gang mot en slik ordning. De samme hensyn gjelder i dag som da loven ble vedtatt. Et forsterket straffeelement i tjenesten for de arbeidsledige vil medføre en systematisk forskjellsbehandling ut fra en persons status på arbeidsmarkedet. I tillegg vil en slik ordning være vanskelig å gjennomføre, fordi den forutsetter at man gjør om straffen hvis den domfelte skifter status på arbeidsmarkedet.

Etter gjeldende regelverk kan friomsorgen under gjennomføringen av en samfunnstjenestedom tilby domfelte å delta i et tilsynsprogram på frivillig basis. Gjeldende lov gir ikke retten anledning til å pålegge deltakelse i et slikt program. Departementet er kommet til at loven bør endres slik at retten ved idømmelse av en samfunnstjenestedom også kan bestemme at domfelte i tillegg pålegges å gjennomføre et tilsynsprogram. Tilsynsprogrammet foreslås tillagt den nåværende timerammen, for eksempel med 30 timer. En slik endring vil innebære en forsterkning av straffeelementet ved samfunnstjenesten ved at frihetsbegrensningen blir mer omfattende. Muligheten for å føre kontroll med de samfunnstjenestedømte i gjennomføringsperioden vil bli forsterket. Brudd på tilsynsprogrammet må behandles på samme måte som brudd på arbeidsplikten under samfunnstjenestedommen.

Etter departementets syn bør det være friomsorgen som fastsetter det nærmere innhold i det tilsynsprogrammet som skal gjennomføres. De nærmere regler om dette må fastsettes i forskrifter.

Friomsorgen skal finne avtjeningsplasser hvor domfelte kan utføre samfunnsnyttig arbeid som ikke ville blitt gjort av lønnet arbeidskraft. Det er viktig at arbeidet har et meningsfylt innhold. I tillegg er det ønskelig at domfelte gjennom arbeidet kommer i kontakt med ordinære arbeidstakere og personer som ikke er straffedømte. På denne måten vil domfelte få anledning til å knytte kontakter utenfor lovbrytermiljøet og lære hvordan man opptrer i en tilnærmet normal arbeidssituasjon. Dette ser ut til å fungere godt i praksis.

I visse tilfeller kan det være ønskelig med en tettere oppfølging fra friomsorgen av de domfelte. Enkelte steder har man forsøkt å la domfelte gå inn i arbeidsgrupper sammen med andre domfelte under kontinuerlig kontroll av en arbeidsleder. Erfaringene med dette er så langt gode. Tett oppfølging bidrar til høy dynamisk kontroll og trening i mellommenneskelige omgangsformer. Arbeidsgruppene kan ofte være et hensiktsmessig sted å påbegynne gjennomføringen.

Gjennom erfaringene i arbeidsgruppen får friomsorgen et bedre grunnlag for å finne en egnet plassering av domfelte. Departementet antar at en utvidelse av antallet grupper kan bidra til å redusere antallet som bryter vilkårene for tjenesten.

4.8.4.4 Brudd på vilkårene ved samfunnstjeneste

De siste årene har over 70   % av de domfelte gjennomført tjenesten uten at friomsorgen har måttet rapportere om brudd. Andelen som bryter vilkårene for tjenesten har sunket fra over 30   % i prøveperioden til under 23   % i 1997. Når målgruppen er residiverende vinningskriminelle må man imidlertid forutsette at en viss andel bryter. Det finnes ingen sikre virkemidler mot kriminalitet, men departementet vil vurdere de muligheter som finnes for å få andelen som bryter vilkårene ytterligere ned uten at man endrer målgruppen. Bruk av tilsynsprogrammer og økt satsing på sosial oppfølging i gjennomføringstiden er de viktigste elementene i så måte. Det har vist seg at tilbakefallet er høyere i større byer, formentlig fordi tilbudene og fristelsene er flere og rusmiljøene større enn i områder med en mer spredt befolkning. Det er derfor spesielt viktig å styrke oppfølgingen i de større byene. Etter departementets oppfatning gir en bruddprosent på under 23 ikke grunnlag for å foreta vesentlige endringer i samfunnstjenestens omfang og innhold. Det vises forøvrig til punkt 4.9 hvor disse spørsmål drøftes.

4.8.5 Nye straffereaksjoner

4.8.5.1 Innledning

For å gi domstolene flere reaksjoner å velge mellom og samtidig redusere behovet for fengselsplasser, mener departementet at det bør overveies å innføre nye straffereaksjoner. I dette avsnittet vurderes en skjerping av tilsynet, eventuelt ved å etablere tilsynsprogram ved betinget dom samt innføring av tilsyn med elektronisk kontroll.

4.8.5.2 Betinget dom med tilsyn – tilsynsprogram

Friomsorgsutvalget vurderte i utredning NOU 1993: 32 hvordan tilsyn knyttet til betinget dom fungerer. Utvalget kom til at instituttet ikke ble benyttet slik det opprinnelig var tenkt, og at det derfor hadde mistet noe av sin betydning som kriminalpolitisk virkemiddel. Utvalget mente at såvel fastsettelse og gjennomføring av tilsyn som reaksjon ved brudd syntes tilfeldig og ikke ivaretok de hensyn til felles praksis og rettslikhet som bør kreves ved inngripende strafferettslige reaksjoner. Dette har medført at enkelte domfelte synes å ha liten respekt for ordningen.

Departementet antar som utvalget at det er behov for å vurdere en skjerping av reglene om betinget dom med tilsyn, og legger til grunn at tilsyn skal være et følbart, frihetsbegrensende inngrep for domfelte ved at man

• tar noe av vedkommendes tid

• pålegger fremmøte til bestemte tider

• kontrollerer at vilkår, forpliktelser eller aktiviteter blir gjennomført som forutsatt i dommen

• informerer om at det foreligger en reell trussel om sanksjoner ved brudd.

Gjennomføring av et tilsyn vil etter omstendighetene kunne variere forsåvidt gjelder hyppighet, kontrollnivå og innhold. Utformingen av det enkelte tilsynsprogrammet skal bygge på domfeltes individuelle forutsetninger, og tiltakene må sikte mot å hindre gjentakelse. Programmet vil kunne omfatte sosial trening, opplæring og tiltak for å styrke domfeltes selvkontroll og evne til å mestre dagliglivets utfordringer. I tillegg vil kriminalomsorgen, alt etter hvilke behov som foreligger, kunne formidle kontakt med de instansene som etter loven har det formelle ansvaret for å bistå i boligspørsmål, arbeidsformidling, utdanning med videre. Kontrolltiltak, støtte og påvirkning øker mulighetene for å motvirke en videre kriminell utvikling.

Departementet antar at de forutsetningene som er skissert ovenfor vil ha den konsekvens at tilsynsprogram i hovedsak vil anvendes når alternativet etter dagens rettspraksis er en dom i øvre del av det betingede området, i skjæringspunktet mellom betinget og ubetinget dom eller en kortere ubetinget dom. Etablering av tilsynsprogram vil medføre en skjerping av den betingede dommen ved at gjennomføringen blir mer krevende og ved at brudd på vilkår blir fulgt opp på en bedre måte enn i dag og eventuelt medfører innsetting til hel eller delvis fullbyrding av straffen i fengsel. En effektivisering av instituttet betinget dom vil etter departementets oppfatning ikke kunne gjennomføres uten en slik konsekvens.

Friomsorgsutvalget foreslo at tilsynsprogram skulle lovfestes som et nytt vilkår knyttet til betinget dom, og at dette ble tatt inn i straffeloven § 53 nr. 3 som nytt pkt. a. Departementet mener det vil være riktig å lovfeste tilsynsprogram. Samfunnstjeneste ble lovfestet som egen straffereaksjon, mens forsøksordningen med promilleprogram ble lovfestet gjennom endringer i reglene om betinget dom. Departementet vil komme tilbake til hvordan tilsynsprogram skal lovfestes. I tilknytning til dette må det også tas stilling til om man skal gjøre endringer i de gjeldende regler for tilsyn i tilknytning til betinget dom.

Friomsorgsutvalget foreslo også at friomsorgens kompetanse skulle utvides til å kunne omfatte at ett eller flere særvilkår midlertidig eller varig kunne oppheves. Departementet slutter seg ikke til forslaget. Retten må ha mulighet til å bestemme at enkelte av vilkårene skal gjelde ubetinget og dermed ikke skal kunne oppheves av friomsorgen.

Ved betingede dommer starter tilsynstiden å løpe den dagen endelig dom er avsagt. Denne ordningen fører til at iverksettelsen av tilsynet ofte skjer lang tid etter at tilsynstiden har begynt å løpe. Dette er en ordning som bør endres slik at friomsorgen fører tilsyn med domfelte i like lang tid som domstolen har bestemt. Tilsynstiden bør derfor løpe fra iverksettelsen av tilsynet.

4.8.5.3 Tilsyn med elektronisk kontroll

Tilsyn med elektronisk kontroll innebærer at straff fullbyrdes utenfor anstalt med hjelp av tilsyn og et elektronisk overvåkingssystem. Kontrollen foregår ved at domfelte får festet et apparat rundt håndleddet eller ankelen. Apparatet står i kontakt med en sentral som gjør det mulig å kontrollere om domfelte er på anvist sted til rett tid. Ordningen innebærer en tydelig og omfattende frihetsbegrensning ved at den domfelte bare kan være der myndighetene har bestemt.

Elektronisk kontroll ble innført i USA på 1980-tallet og brukes i økende grad. I Sverige ble det satt i gang et toårig forsøksprosjekt ved seks friomsorgskontorer i august 1994. Hjemmelsgrunnlaget finnes i en egen lov om «försöksverksamhet med intensiv­övervakning med elektronisk kontroll». Målgruppen for reaksjonen er personer dømt til fengsel opp til to måneder. Gruppen begrenses ved at det som hovedregel stilles krav til fast bosted, telefon og ordnet arbeids- eller skolesituasjon. Den svenske friomsorgen som står for gjennomføringen ordningen legger stor vekt på innholdet i fullbyrdingen. Den elektroniske kontrollen har i stor grad blitt kombinert med ulike alkohol-, rus- eller kriminalitetsrelaterte påvirkningsprogrammer som friomsorgen administrerer. I tillegg til den kontrollen som følger av deltagelse i programvirksomheten utfører friomsorgen hjemmebesøk, holder kontakt med arbeidsplassen og foretar utåndings- og urinprøvetaking. Hjemmebesøk og utåndingsprøver utføres i gjennomsnitt oftere enn hver tredje dag. Urinprøver tas med ujevne mellomrom. Fra prøveordningen ble igangsatt i august 1994, har tilsammen 705 personer blitt dømt til «intensiv övervakning». Resultatene fra prøveordningen viser at over 90   % av de domfelte har fullført uten brudd.

Den svenske regjeringen foreslo i proposisjon 1995–96: 156 at forsøksordningen skulle utvides til å gjelde hele landet og forlenges til utgangen av 1998. Målgruppen ble foreslått utvidet til å omfatte de som dømmes til inntil 3 måneder fengsel. Fra 1. januar 1997 ble forsøksordningen utvidet til hele Sverige. I SOU 1995: 91 har den svenske straffesystemkomiteen foreslått at «intensiv övervakning» skal innføres som permanent ordning. Komiteen tenker seg en endring av straffesystemet som innebærer to former for fengsel: Fengsel gjennom tilsyn med elektronisk kontroll og fengsel i anstalt. Etter forslaget skal domstolen bestemme i hvilken form straffen gjennomføres.

I England og Wales foregår et prøveprosjekt med elektronisk kontroll i regi av Home Office i tre prøveområder (Manchester, Reading og Norfolk). Prosjektet startet opp i 1995 og ble avsluttet i 1997. Målgruppen var dømte som ellers ville ha fått andre samfunnsstraffer. Gjennomføringen administreres ikke av friomsorgen, men av private selskaper. Det legges liten eller ingen vekt på det faglige innholdet i fullbyrdelsen. Det avsies mellom 20 og 25 dommer hver måned.

Departementet legger vekt på at tilsyn med elektronisk kontroll innebærer en følbar begrensning av friheten. Dersom ordningen skulle innføres i Norge, vil man slik ordningen er i Sverige, ha bestemmelser om at domfelte bare skal kunne forlate sin bolig til fastsatte tider og for bestemte formål. Likeledes vil alvorlige eller gjentatte brudd kunne medføre at domfelte må fullbyrde resten av straffen i fengsel. Ordningen gir således en høy grad av sikkerhet, samtidig som domfelte kan fortsette sin utdanning eller yrkesaktivitet og ivareta sine økonomiske og sosiale forpliktelser. Han unngår uheldig påvirkning fra medinnsatte og kan få råd og veiledning fra ansatte i friomsorgen. Soningsformen forutsetter at straffedømte har et sted å bo. I så måte kan ordningen få en sosial slagside. Det vil være opp til kriminalomsorgen å bistå domfelte med å skaffe et egnet soningssted. Det skal fremheves at denne soningsformen skal bygge på et samtykke fra domfelte. Alternativet er soning i fengsel.

I et forsøk med tilsyn med elektronisk kontroll bør det være kriminalomsorgen som vurderer tiltaltes egnethet for denne fullbyrdingsformen, planlegger innholdet, administrerer gjennomføringen og følger opp kontrollen.

4.8.5.4 Sammenfatning

Departementet foreslår ikke endringer i loven for så vidt gjelder hvilke lovbruddskategorier det skal kunne idømmes samfunnstjeneste for. Man finner heller ikke grunn til å foreslå en utvidelse av antall samfunnstjenestetimer. For å redusere antall brudd på vilkårene for samfunnstjeneste, ønsker departementet en endring som gir adgang til å kombinere samfunnstjeneste med tilsynsprogram.

Departementet går inn for en skjerping av tilsynet ved betinget dom, eventuelt ved at loven endres slik at det åpnes en adgang til å fastsette tilsynsprogram som særvilkår og ved at friomsorgen gis adgang til å regulere vilkårene.

Departementet vil vurdere en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll.

4.9 Brudd på vilkårene ved samfunnsstraffer

4.9.1 Innledning

Ved brudd på vilkårene for samfunnsstraffer er det nødvendig med klare og felles regler. Vilkårene må være eksplisitte, slik at det er tydelig for både domfelte og kriminalomsorgen at et brudd har funnet sted. En rask og konsekvent reaksjon når domfelte bryter vilkårene, er avgjørende for å kunne anvende samfunnsstraffer. I dette avsnittet gjennomgås reglene for hvorledes det skal reageres ved brudd.

4.9.2 Dagens ordning

En generell målsetting under gjennomføringen av alle typer straff er at den domfelte ikke begår nye lovbrudd. Det er samtidig en målsetting at en domfelt som blir mistenkt for nye lovbrudd i størst mulig utstrekning undergis de samme rettssikkerhetsgarantier som befolkningen forøvrig. Nye lovbrudd kan i dag møtes med anmeldelse, med bruddmelding eller i forhold til samfunnstjeneste også med suspensjon.

Brudd på forutsetningene under gjennomføringen av et tilsyn eller en dom på samfunnstjeneste kan etter dagens system møtes med muntlig eller skriftlig advarsel. I tillegg kan friomsorgen anmode om politiets bistand for å få den domfelte fremstilt hos friomsorgen. Dersom bruddet er alvorlig eller gjentatt kan straffen helt eller delvis omgjøres til en ubetinget fengselsstraff. Systemet er det samme uavhengig av om det er brudd på tilsynet, arbeidsplikten eller ny kriminalitet. Under gjennomføringen av dommer på samfunnstjeneste er friomsorgen pålagt å melde fra til påtalemyndigheten om ny kriminalitet, samtidig som friomsorgen som hovedregel skal suspendere domfelte fra den videre gjennomføringen.

Ved betingede dommer og påtaleunnlatelser åpner straffeloven § 54 nr. 1 for bruk av «mellomreaksjoner når domfeltes forhold gir grunn til det.» Disse består av at man opphever, endrer eller setter nye vilkår eller at man forlenger prøvetiden. Tilsynsinstruksen (rundskriv G-280/82) sier at friomsorgen bør anmode den myndigheten som har fastsatt vilkårene om at disse blir endret, opphevet og/eller at prøvetiden og/eller tilsynstiden blir forlenget før de sender rapport hvor de foreslår hel eller delvis omgjøring til ubetinget fengselsstraff.

Bestemmelsen er forøvrig gitt tilsvarende anvendelse for prøveløslatte, jf. fengselsloven § 40 annet ledd.

4.9.3 Drøftelse

4.9.3.1 Ny kriminalitet og brudd på vilkårene.

Fengselslovutvalget uttalte i NOU 1988: 37 følgende om adgangen til å ilegge refs på grunn av kriminalitet begått under et fengselsopphold:

«Utvalget antar at det bør foreligge særdeles sterke grunner dersom man skal kunne foreslå opprettholdt en slik adgang også i fremtiden. Utvalget har i en rekke sammenhenger understreket målsettingen om at fanger i størst mulig grad skal undergis de samme rettsregler, skranker for rettmessig adgang til utfoldelse og rettssikkerhetsgarantier som befolkningen forøvrig. Dersom dette utgangspunkt skal fravikes, må det etter Utvalgets oppfatning anses nødvendig av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av frihetsberøvelsen.»

Dette resonnementet kan brukes tilsvarende for gjennomføringen av straffereaksjoner utenfor anstalt. Kriminalitet begått av en domfelt under soning bør i størst mulig grad behandles på samme måte som kriminalitet begått av andre. Kriminalomsorgen bør alltid være forpliktet til å anmelde ny kriminalitet til politiet, slik at den kan behandles som en ny straffesak på samme måte som straffbare forhold ellers i samfunnet. Kriminalomsorgen bør imidlertid ha adgang til å sette i verk umiddelbare sanksjoner der det er nødvendig av hensyn til fullbyrdingens videre forløp og i de tilfellene hvor lovbruddet ikke utløser en reaksjon fra politiets side. I praksis vil dette kunne gjelde positive urinprøver og andre «mindre lovbrudd».

Når domfelte bryter vilkårene for samfunnsstraffer uten å ha begått ny kriminalitet, er det viktig av såvel allmenn- som individualpreventive grunner at kriminalomsorgen raskt kan sette i verk en hensiktsmessig reaksjon. Ved utvikling av nye og effektivisering av etablerte straffereaksjoner er det særlig viktig at det finnes hensiktsmessige reaksjonsalternativer. Den strengeste reaksjonen, innsetting til soning av en ubetinget fengselsstraff, må fungere effektivt for at reaksjonsformene skal være reelle alternativer til fengselsstraffen. I tillegg er det viktig at man har en «sanksjonstrapp» med fastlagte alternativer som kan anvendes før det blir aktuelt med en hel eller delvis omgjøring til ubetinget fengselsstraff.

Ved brudd i forbindelse med gjennomføringen av et tilsyn har departementet grunn til å tro at friomsorgen i en del tilfeller unnlater å melde bruddet til påtalemyndigheten. Dette kan skyldes at påtalemyndigheten sjelden bringer saken inn for retten med påstand om omgjøring. Departementet har ikke inntrykk av at den varierende praksisen skyldes usikkerhet rundt spørsmålet om det foreligger et brudd, men heller varierende praksis med å følge opp brudd. Resultatet blir rettsulikhet mellom distriktene. Ved brudd på arbeidsplikten under soningen av dommer på samfunnstjeneste er praksis hos påtalemyndigheten mer konsekvent. Der er det imidlertid et problem at det iblant går lang tid fra domfelte bryter vilkåret og til det blir avsagt dom på iverksetting av den alternative straffen.

4.9.3.2 Reaksjoner på brudd i friomsorgen

En av årsakene til at dagens system ikke fungerer etter forutsetningene er trolig at reaksjonsalternativene som ligger mellom advarsel og omgjøring til ubetinget fengselsstraff er for dårlig utbygget. Friomsorgsutvalget foreslo i NOU 1993: 32 at friomsorgen burde ha flere reaksjonsalternativer før det ble aktuelt å omgjøre til ubetinget fengselsstraff. Utvalget uttalte:

«På samme måte som i dag skal friomsorgen ved brudd yte den nødvendige hjelp og utøve den kontroll som antas nødvendig for å få domfelte til å overholde vilkårene. Utvalget foreslår at dersom det er formålstjenelig skal friomsorgen kunne oppheve fastsatte vilkår. Det skal ikke på noe tidspunkt anvendes tiltak som går ut over det som er nødvendig for at domfelte skal etterleve vilkårene.»

Utvalget foreslo at friomsorgen skulle kunne ta i bruk følgende restriktive virkemidler:

• Skriftlig irettesettelse.

• Innskjerping av vilkår.

• Iverksettelse av hvilende vilkår.

Departementet slutter seg til friomsorgsutvalgets forslag om restriktive virkemidler, og vil komme tilbake til disse forslagene i forbindelse med lovfestingen av tilsynsprogram.

4.9.3.3 Oppheving av tilsynet og forlengelse av tilsynstiden

Friomsorgsutvalg et framhevet i NOU 1993: 32 at

«...tilsyn ikke kan fastsettes fordi domfelte alene har et hjelpebehov eller selv ønsker å holde kontakten med friomsorgen. Dersom tilsyn skal benyttes må det samtidig foreligge en selvstendig strafferettslig begrunnelse...»

Utvalget sa videre:

«Friomsorgsreaksjoner må etter utvalgets oppfatning bygge på de samme hensyn som straffelovgivningen forøvrig. Det innebærer bl.a at man ved reaksjonsfastsettelsen og straffeutmålingen søker å finne den nødvendige balanse mellom samfunnsbeskyttelse, opprettholdelse av lov og orden og hensyn til domfeltes tilpasning til et lovlydig liv.»

En konsekvens av dette synspunktet er at dagens adgang til å oppheve eller forlenge tilsynet med hjemmel i straffeloven § 54 nr. 1 bør avvikles. Bestemmelsen synes å bygge på en forutsetning om at tilsynet primært er fortsatt av hensyn til den domfelte. Departementet antar imidlertid at fastsettelse av tilsyn i fremtiden bør ha en strafferettslig begrunnelse og at tilsynstidens lengde bør sees i forhold til det lovbruddet som er begått. Oppheving eller forlengelse av tilsyn er således ikke forenlig med dette synspunktet. Departementet vil komme tilbake med en nærmere utredning av spørsmålet.

4.9.3.4 Korttidsfengsling

Departementet vil vurdere å øke bruken av samfunnsstraffer og fullbyrding utenfor fengsel. En eventuell utvidelse skaper behov for et spekter av sanksjoner. Bruken av det sterkeste virkemiddelet – omgjøring til soning av ubetinget fengselsstraff – bør begrenses til de alvorligste bruddtilfellene, blant annet for å unngå en altfor omfattende skjerping i forhold til dagens praksis. Det synes å være et behov for reaksjoner på vilkårsbrudd som er noe mindre inngripende enn hel eller delvis omgjøring til soning av ubetinget fengselsstraff, men som på den annen side går lenger enn advarsel, innskjerping eller iverksettelse av vilkår. Departementet vil derfor vurdere å innføre et nytt institutt: Kortidsfengsling. En slik reaksjon medfører opphold i fengsel i inntil en uke, med adgang til forlengelse. I NOU 1975: 61 foreslo et flertall i det norske Straffelovrådet en adgang til korttidsfengsling. Begrunnelsen var at opptil en uke i fengsel ville kunne stanse videre brudd på tilsynsvilkåret og motvirke ny kriminalitet og være tilstrekkelig til å etablere ny kontakt med friomsorgen. Justisdepartementet fant den gangen å ikke ville foreslå en slik ordning. Departementet viste blant annet til at dersom vilkårsbruddet ikke er så alvorlig at det kan føre til fengsling etter de alminnelige regler, bør det heller ikke kunne medføre fengsling på særlig grunnlag. Om dette spørsmålet uttalte Justiskomiteens flertall (Innst.O. nr. 85 (1980–81)):

«Flertallet går difor inn for at forslaget frå flertallet i Straffelovrådet om å innføra reglar om forvaring i fengsel i inntil 7 dagar blir tekne med i lova, og fremmer forslag i samsvar med dette. Etter fleirtalet si meining vil ordninga kunne vera høveleg for å stoppe uheldig åtferd før det har gått for langt og slik at ein gjennom samtalar mellom klient og tilsynsførar kan skapa ein fornya behandlingsmotivasjon.»

Forslaget fikk ikke flertall i Stortinget.

Departementet ser i dag fordeler ved Straffelovrådets forslag og peker på at man ved korttidsfengsling oppnår å markere alvoret ved brudd på bestemmelsene og gi domfelte anledning til å vurdere sin situasjon, samtidig som uheldige virkninger av lengre tids soning kan unngås. Korttidsfengsling kan således fremstå som et kompromiss mellom de «milde» reaksjonene og soning av resttiden, som i enkelte tilfeller kan fortone seg som urimelig. Kortidsfengsling har lenge vært praktisert i Sverige under begrepet «omhändertagande».

4.9.3.5 Omgjøring til ubetinget fengselsstraff

Ved omgjøring av straffereaksjoner står hensynet til domfeltes rettssikkerhet sentralt. Dette innebærer blant annet at domfelte må sikres en høy grad av forutberegnelighet og ha mulighet til å ivareta sine rettigheter. I tillegg er det viktig å ha et system som fungerer effektivt, både av ressursmessige grunner og av hensyn til domfelte. For å sikre dette mener departementet at man bør gå veien om de lettere reaksjonsformene og at omgjøring til ubetinget fengselsstraff forbeholdes de mest alvorlige vilkårsbrudd.

4.9.3.6 Beslutningsmyndighet ved brudd

Kompetansen til å reagere når domfelte bryter forutsetningene for de fullbyrdingsformene som friomsorgen gjennomfører er tillagt ulike instanser. Friomsorgen har myndighet til å gi en muntlig eller en skriftlig advarsel i alle typer saker. Oppheving, endring, fastsetting av nye vilkår eller forlengelse av prøvetiden ved betingede dommer avgjøres av domstolen, mens fengselsdirektøren er gitt en tilsvarende kompetanse ved løslatelser på prøve. Kompetansen til å beslutte hel eller delvis omgjøring til ubetinget fengsel er i alle saker lagt til retten. Under soningen av en fengselsstraff er, til sammenligning, kompetansen til å treffe vedtak om ileggelse av samtlige disiplinærtiltak lagt til fengselsvesenet. Under fullbyrdelse av en samfunnstjenestedom treffer retten beslutning om omgjøring til ubetinget fengsel.

Erfaring fra de senere årene viser at domstolsbehandling av bruddsakene ikke er fullt ut tilfredstillende. Det kan gå uhensiktsmessig lang tid fra domfelte har brutt vilkårene til det kommer en reaksjon. Dette er uheldig av pedagogiske grunner fordi domfelte mister respekten for strafferettsapparatet og fordi det kan ha en negativ virkning for samfunnets syn på reaksjonsformene.

En konsekvent og målrettet anvendelse av sanksjonsreglene taler for at man vurderer andre løsninger enn den nåværende. Departementet antar at et alternativ kan være å legge kompetansen til å beslutte iverksetting av de minst inngripende reaksjonene til forvaltningen. På denne måten blir kompetansen i større grad lagt på samme nivå som ved brudd på forutsetningene under soningen av en ubetinget fengselsstraff. Det blir dessuten enklere å få til et system der reaksjonen kommer raskt etter at bruddet er begått.

Kompetansen til å gi skriftlige irettesettelser, beslutte innskjerping av vilkår eller iverksetting av hvilende vilkår og anmodning om politiets bistand for å få den domfelte framstilt, bør vurderes lagt til kriminalomsorgen. Kompetansen til å beslutte korttidsfengsling bør også vurderes lagt til kriminalomsorgen.

Tidligere lå adgangen til å beslutte gjeninnsettelse ved brudd på tilsynet ved prøveløslatelse hos Fengselsstyret. Ved lovendring i 1981 ble kompetansen overført til domstolen. Departementet antar at avgjørelsesmyndigheten på dette området bør vurderes flyttet tilbake til kriminalomsorgen. Samtidig bør det overveies om adgangen til å treffe beslutning om innsettelse i fengsel ved brudd på gjennomføring av samfunnsstraff skal kunne overføres til kriminalomsorgen med klageadgang til forhørsretten.

Det kan hevdes at en slik ordning vil kunne svekke rettssikkerheten. For å ivareta dette hensynet antar departementet at klagebehandlingen for disse sakene bør gå direkte i forhørsretten. Dette er et system vi i dag kjenner fra overtredelser av parkeringsbestemmelser og saker med administrativt beslag av førerkort. Det forhold at domstolen allerede har utmålt en subsidiær fengselsstraff gjør det mindre betenkelig å la kriminalomsorgen få kompetanse til å vurdere om vilkårene for den prinsipale straffen er brutt og beslutte at fengselsstraffen skal fullbyrdes. Dette spørsmålet vil departementet komme tilbake til i full bredde på et senere tidspunkt. I Sverige beslutter et eget organ, övervakningsnämden, om korttidsfengsling skal benyttes. Domfelte blir i såfall fengslet inntil övervakningsnämden opphever sin beslutning, og innkaller vedkommende til et møte der de beslutter om det skal gis en advarsel, om tilsynstiden skal forlenges eller om den ubetingede straffen skal iverksettes. Ved alvorlige brudd under gjennomføringen av en dom på samfunnstjeneste i Sverige er myndigheten til å beslutte omgjøring lagt til domstolen.

I Danmark har justisdepartementet myndighet til å beslutte gjeninnsettelse dersom domfelte bryter forutsetningene for en løslatelse på prøve, mens omgjøring av betingede dommer og dommer på samfunnstjeneste bare kan foretas av domstolen.

4.9.4 Sammenfatning

For å effektivisere prosedyrene rundt behandlingen av brudd på vilkårene vil departementet vurdere å innføre følgende reaksjonsalternativer

• skriftlig irettesetting

• innskjerping av vilkårene

• iverksetting av hvilende vilkår

• anmodning til politiet om å pågripe og framstille domfelte for friomsorgen

• korttidsfengsling

• omgjøring til ubetinget fengsel.

4.10 Varetekt

4.10.1 Innledning

I dette avsnittet gis en beskrivelse av dagens situasjon for varetektsfengslede. Aktuelle problemstillinger blir drøftet, og det legges fram forslag til endringer.

4.10.2 Bakgrunn

Varetekt innebærer at personer som er siktet for straffbare forhold kan holdes fengslet selv om det ikke foreligger noen endelig avgjørelse av skyldspørsmålet. Varetekt er ikke en strafferettslig reaksjon, men et straffeprosessuelt tvangsmiddel som anvendes under etterforskningen for blant annet å forhindre at den siktede rømmer eller forspiller bevis.

Rammene for bruk av varetekt er gitt i straffeprosesslovens kapittel 14 og berører flere instanser innen straffesakskjeden. Det er politi/påtalemyndigheten som vurderer om varetekt er ønskelig og om vilkårene i forhold til loven antas å være oppfylt. Begjæring om varetektsbeslutning fremmes for forhørsretten. Det er domstolen som avgjør om varetekt skal brukes og som fastsetter tidsrammen og hvilket kontrollnivå som kan etableres. Innenfor de rammene som er fastsatt av retten, kan politi/påtalemyndighet lempe på vilkårene.

De oppgaver som berører kriminalomsorgen er følgende:

• Kriminalomsorgen fremskaffer ledig varetektsplass og mottar den pågrepne til innsettelse

• Kriminalomsorgen administrerer oppholdet for den fengslede innenfor de rammer politiet fastsetter med hjemmel i kjennelsen.

I 1997 satt det i gjennomsnitt ca. 606 innsatte i varetekt i norske fengsler. Dette utgjør nesten en fjerdedel av det totale antallet innsatte. Gjennomsnittlig sittetid var 60 dager.

Fengselsvesenets edb-baserte etatsprogram viste i 1997 3 605 varetektsfengslinger. Kriminalstatistikkens tall for oppholdstider i varetekt viste at 36   % av 3 198 vareteksfengslinger i 1995 medførte et opphold under 30 dager. 26   % hadde et opphold på mellom 30 og 59 dager. Tolv prosent hadde et opphold fra 60 til 89 dager, og 14   % av oppholdene varte fra 3 til 5 måneder. Seks prosent satt fra 6 til 11 måneder og 5   % satt fra ett til to år. En samlet oversikt over utviklingen i bruk av varetekt er vist i kapitel seks om kapasitet.

De fleste som sitter i varetekt blir senere domfelt, men det skjer også at noen løslates fra varetekt fordi etterforskningen viser at de ikke skal tiltales for noe straffbart. Det skjer også at enkelte blir frifunnet i en påfølgende straffesak etter tildels lang tid i varetekt .I mange tilfeller går den varetektsfengslede rett over til soning av dom, slik at soningen skjer i sammenheng. Mange sitter forholdsvis lenge i varetekt, og fengselsvesenet har ikke hatt særskilte tilbud til denne gruppen innsatte. Først når rettskraftig dom foreligger, kan en mer målrettet fullbyrding iverksettes.

Varetektsinnsatte behandles som regel på samme måte som domsinnsatte når det gjelder det interne liv i anstalten. Såfremt de ikke er undergitt brev- og besøksrestriksjoner kan de ha samvær med innsatte og delta i arbeid, skole og fritidsvirksomhet. De kan imidlertid ikke gis frigang, permisjoner eller lignende eller oppholde seg utenfor fengselets lukkede område uten særskilt tilsyn. Såfremt det er forenelig med orden og sikkerhet i anstalten har de rett til å skaffe seg utstyr og egen kost, bruke egne klær, utføre arbeid de selv har skaffet seg og motta private eiendeler. Varetektsinnsatte har adgang til å la seg undersøke og behandle av privat lege i anstalten.

4.10.3 Drøftelse

Varetekt er et inngripend virkemiddel overfor personer som ikke har fått skyldspørsmålet avgjort av domstolen. Det gjør bruken av varetekt omstridt . De to siste årene har fokus vært rettet mot bruken av varetekt i Norge. Viktige aktører har vært fremme med endrings- og forbedringsforslag. Dette har ført til enkelte endringer.

Europarådets torturovervåkningskomité besøkte Norge i 1993 og i 1997. I sine rapporter omtalt komitéen forbedringer på flere områder når det gjelder varetektsordningen. Komitéen var særlig var opptatt av at bruken av politiarrest og av tiltak som kan forebygge skadelige virkninger av langvarig isolasjon i varetektstiden.

Sivilombudsmannen har i egen rapport tatt opp bruken av politiarrest og kritisert at fengslede kunne bli sittende i mange dager på slike steder før overføring til ordinært fengsel.

Europarådets torturovervåkningskomité tok i sin rapport i 1997 opp til drøfting om det blir brukt for mye restriksjoner (brev- og besøksrestriksjoner/forbud ) i forbindelse med varetektsfengslinger. Det er domstolene som avgjør om slike restriksjoner kan benyttes og temaet berøres derfor ikke videre her. En statistikk over bruken av restriksjoner i fengslingskjennelsene ser slik ut:

I første halvdel av 1997 ble 15   % av alle varetektsinnsatte underlagt noe form for forbud og 17   % kontroll. I 98   % av tilfellene varte forbudene under 90 dager med et gjennomsnitt på ca. 36 dager. I 98   % av tilfellene varte kontrolltiltak under 90 dager med et snitt på 20 dager. I samme perioden var det 4 personer underlagt forbud eller kontroll utover 90 dager.

4.10.3.1 Bruk av politiarrest

Fengselsvesenet skal til enhver tid kunne stille til rådighet det antall varetektsplasser politi og påtalemyndighet har behov for. Varetektsplasser bør fortrinnsvis skaffes i nærheten av vedkommende politikammer blant annet for å unngå tidkrevende og dyre transporter. Dette er komplisert både fordi behovet for varetektsplasser synes å stige og fordi omfanget svinger mye gjennom året. Kriminalomsorgen må balansere politiets behov for varetekt opp mot målsettingen om at kriminalomsorgen skal ha en høy kapasitetsutnyttelse, og at det ikke skal bygge seg opp en ny soningskø.

Det er en balanse mellom plassbehov for dom og varetekt og den faktiske kapasiteten kriminalomsorgen har til rådighet .For å etterkomme plassbehovet må derfor kriminalomsorgen ha en svært høy utnyttelse av kapasiteten. Fleksibiliteten i administrasjonen av plassene blir dermed relativt liten. Dette skyldes delvis at en igangsatt domssoning ikke kan avbrytes selv om behovet for varetektsplasser overstiger ledige plasser og delvis at den delen av fengselskapasiteten som utgjøres av de åpne plassene ordinært ikke kan brukes til varetektsopphold. Kriminalomsorgens utfordring i forbindelse med administrasjonen av plassene blir å minimalisere den ledige reserven en må ha for å kunne møte varierende behov for varetektsplasser. Et for stort antall ledige plasser kan imidlertid føre til restanser av dommer og er lite ressurseffektivt.

Som en oppfølging av henvendelsene fra Europarådets torturovervåkningskomité og fra Sivilombudsmannen, er reglene for opphold i politiarrestene endret. Den tidligere administrative regel om at opphold inntil 5 døgn i politiarrest kunne aksepteres er opphevet. Ved brev av 02.12.1997 har Fengselsstyret instruert fengselsdirektørene til å sørge for at varetektsfengslede kan bli overført til fengselsplass innen 24 timer etter at fengslingskjennelse er avsagt. Dette kan innebære at fengselsdirektørene må trappe ned noe på andelen domsinnsatte i lukkede fengsler. På kort sikt vil dette neppe føre til oppbygging av nye domsrestanser.

Det er med dette innført et system som skal sikre mot langvarige opphold i politiarrest og som er i samsvar med de normer som er anbefalt av Europarådets torturovervåkningskomite og Sivilombudsmannen . Erfaring etter at endringen ble innført er at overføringer nå skjer innen fristens utløp.

4.10.3.2 Spesielle varetektsfengsler

Det har vært drøftet om det vil være hensiktsmessig å opprette egne varetektsfengsler nærheten av politikamrene.

Dette ville imidlertid være en lite ressurseffektiv ordning. Små driftsenheter vil være uforholdsmessig dyre i drift bl.a. fordi turnustjeneste krever en viss minimumsbemanning selv om kapasiteten er liten. Kostnadene vil overstige gevinsten som kan oppnås ved færre og kortere transporter for politiet. Den beste kapasitetsutnyttelse og ressursbruk oppnås dersom kriminalomsorgen fortsatt kan balansere mellom doms- og varetektsbehov i samme anstalter.

Faglig sett kan det også reises innvendinger mot rene varetektsanstalter. Erfaringene fra Sverige hvor man har et slikt system er blant annet at rene varetektsfengsler får et mer passivt miljø uten innslag av faglig innsats i forhold til sysselsetting og rehabiliteringstiltak. Dagens blandingsmodell er faglig best både for de ansatte og for de innsatte.

4.10.3.3 Mottakelse i anstaltene

For de fleste vil varetektsfengsling være en betydelig belastning, spesielt vil mange oppleve de første dagene som en krise. Mange vil uten forvarsel være brakt ut av sin ordinære situasjon og oppleve store vanskeligheter i forhold til arbeid, skole, familie, økonomiske forpliktelser, osv.

Det må være en sentral utfordring for politi og kriminalomsorg å ha kapasitet og rutiner som kan møte behovet for bistand til håndtering av praktiske tiltak for å begrense skadevirkningene av fengslingen. Det er sentralt å kunne bistå med å løse praktiske forhold som oppstår, f.eks varsling av familie, oppfølging av bolig, etc. Videre må det være en utfordring for kriminalomsorgen å ha bemanningskapasitet for å kunne stille opp med mye personkontakt i den første varetektsfasen fordi mange vil da være sterkt deprimerte.

I et rundskriv fra Fengselsstyret (Fst 6/97 av 29.12.1997) har man forsøkt å ivareta behovet for mer oppmerksomhet på praktiske forhold i innledningsfasen av varetektsoppholdet.

Europarådets torturovervåkningskomité anbefalte etter sitt besøk i 1993 at man har en lege eller sykepleier tilstede når varetektsinnsatte ( og domssonere ) ankommer anstalten. I svaret viser norske myndigheter til at alle innsatte ved ankomsten får et spørreskjema om blant annet helsestatus og behov for medisin. Hvis svarene indikerer et behov for medisinsk hjelp, vil vedkommende straks få en avtale med helsepersonell. Innsatte med stoffproblemer eller som møter ruset kan få besøk av helsepersonell uten at de uttrykkelig har bedt om det. Myndighetene vil vurdere om det er behov for at alle nyinnsatte blir undersøkt av helsepersonell, uavhengig av grunnlaget for innsettelsen. I en senere oppfølgingsrapport er det slått fast at rundt 80   % av de innsatte i Oslo kretsfengsel kontaktet helseavdelingen ved innsettelsen. Dette viser at skjemaet som er tatt i bruk imøtekommer komitéens anbefaling. I det seneste svaret fra norske myndigheter til torturovervåkningskomitéen står det at man er i ferd med å vurdere om det er behov for en helseundersøkelse ved alle innsettelser. Dette arbeidet pågår.

4.10.3.4 Varetektsoppholdets innhold

For de fleste vil varetektsopphold være en betydelig belastning. Særlig gjelder dette ved brev- og besøksforbud fordi det innebærer en betydelig sosial isolasjon. Reaksjoner i form av depresjon, tilbaketrekking, suicidale tendenser, angst og aggresjon krever spesiell oppmerksomhet fra kriminalomsorgens side. Samarbeid med politiet er viktig under hele denne perioden, og fengselsvesenet må ta tilbørlig hensyn til grunnlaget for varetektsoppholdet. Gjennomføringen må likevel ikke gjøres mer restriktiv enn nødvendig, og belastningen for den enkelte innsatte skal begrenses så langt som mulig.

Europarådets torturovervåkningskomité anbefalte etter sitt besøk i 1997 også at det ble laget sentrale retningslinjer for hvordan fengslene skulle håndtere de belastningene den enkelte varetektsinnsatte får, særlig de som blir sittende lenge og som har restriksjoner på brev- og besøksmulighetene. Dette er fulgt opp ved nevnte rundskriv hvor Fengselsstyret har gitt retningslinjer som skal styre økt bruk av ressurser over mot varetektsinnsatte for å unngå skadelige virkninger av langvarige varetektsopphold. Rundskrivet inneholder rammer for innsatsen på bl.a følgende punkter:

• Mottakelse i fengsel, informasjon og håndtering av praktiske «kriser» for den fengslede.

• Utvidet lufting.

• Ekstra kontakt med ansatte for de som er isolert.

• Kommunikasjon mellom anstalt og politi.

• Fremstillinger.

• Tilsyn av helsepersonell.

• Sysselsetting og aktiviteter.

• Telefoner, brev og besøk.

• Visitortjeneste.

Dette skal føre til at varetektsinnsatte i norske fengsler blir ivaretatt på en faglig god måte. Gjennom et tett samarbeid med politiet og under hensyn til etterforskningen, skal fengselsvesenet allerede under varetektsperioden starte opp den individuelle oppfølgingen av den enkelte innsatte.

Kriminalomsorgen ønsker å få fengslede personer raskest mulig over i ordinært anstaltregime dersom ikke politiets etterforskning nødvendiggjør restriksjoner og dersom ikke den fengslede ønsker å distansere seg. Tiltak som arbeidsplassering, fritidsaktiviteter og fellesskap er viktig for å unngå isolasjonens negative virkninger.

Kriminalomsorgens faglige arbeid retter seg mot atferdspåvirkning og tilrettelegging for en senere kriminalitetsfri tilværelse. Slikt arbeid krever naturlig nok tid. En stor andel av de varetektsfengslede sitter lengre tid i varetekt. For dem som blir domfelt betyr det at en betydelig del av utmålt straffetid er gått med til varetekt. Lang varetektstid kan redusere muligheten for å påvirke og endre kriminell atferd og bygge opp mot mestring av en kriminalitetsfri tilværelse. Erfaring indikerer at man i starten av en varetektsperiode er mottakelig for påvirkning. De fleste faller imidlertid raskt til ro og reetablerer tidligere atferdsmønster.

Det er viktig at de som ønsker det på frivillig basis kan få tilgang til kriminalomsorgens faglige opplegg dersom de er motivert for å arbeide med å tilrettelegge for en kriminalitetsfri tilværelse. Kriminalomsorgen vil derfor legge til rette for dette.

Straks etter innsettelse i varetekt skal det gjennomføres en samtale som tar sikte på å fange opp de akutte problemer som måtte ha oppstått som følge av fengslingen. Samtalen skal ivareta informasjonsbehovet den innsatte måtte ha om rettigheter og plikter under oppholdet, samt om de mulighetene som finnes i fengselet hva gjelder skole, arbeid, fritid, støtte og hjelp.

I løpet av de første ukene i varetekt skal den innsatte ha gjennomført tiltak som ivaretar det gjensidige informasjons- og kartleggingsbehovet. Her inngår bl.a. samtaler med tjenestemann, helsepersonell, arbeidsdrift, skole- og fritid. Gjennom introduksjonsstiltakene kartlegges muligheten for å starte med framtidsplanleggingen allerede i varetektsperioden. Det er spesielt viktig å fange opp førstegangsinnsatte.

4.10.4 Sammenfatning

Justisdepartementet vil følge utviklingen nøye og vurdere om ytterligere tiltak er nødvendig når man får mer erfaringsmateriale.