2 Innledning

2.1 Formålet med meldingen

Formålet med denne meldingen er å legge fram for Stortinget et forslag til en ny, helhetlig og aktiv forvaltning av sjøpattedyr som bygger på moderne prinsipper for forvaltning av arter, habitater og økosystemer. Forvaltningen skal ivareta så vel vern som bærekraftig bruk av sjøpattedyr.

Sjøpattedyrene er en fornybar ressurs og utgjør samtidig en viktig komponent i det biologiske mangfoldet i marine økosystemer. Sjøpattedyr må derfor inngå i en helhetlig økosystembasert forvaltning av våre havområder. Føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved høsting og andre naturinngrep som kan ha virkning på bestandenes tilstand og utvikling.

Regjeringens forslag til fremtidsrettet forvaltning av sjøpattedyr tar også sikte på å legge til rette for bedret lønnsomheten i fangstnæringene slik at disse kan realisere en verdiskapning som er vesentlig større enn dagens. Dette vil gi positive effekter for fiskerinæringen generelt.

Regjeringen ønsker på denne måten å legge grunnen for en bred, nasjonal politisk enighet om en forvaltning som skal danne fundamentet for en sunn, bærekraftig næringsutvikling basert på høsting av sjøpattedyr og andre fornybare marine ressurser i samsvar med Havrettskonvensjonen. Samtidig skal man implementere de nasjonale og internasjonale forpliktelsene Norge har angående vern av biologisk mangfold og habitater i våre marine økosystemer.

På bakgrunn av en bred nasjonal enighet om prinsippene for norsk sjøpattedyrforvaltning, vil regjeringen søke råd om gjennomføringen hos uavhengige, internasjonale vitenskapelige organer. Regjeringen vil gjennom internasjonale fora søke bredest mulig aksept for en helhetlig norsk forvaltning av sjøpattedyr.

Kilde: Foto: Havforskningsinstituttet

2.2 Hovedutfordringer

Løsninger på hovedutfordringene i norsk sjøpattedyrforvaltning må dekke nasjonale behov og være harmonisert med de utviklingstrekk som gjøres gjeldende for moderne ressursforvaltning nasjonalt og globalt.

Historisk sett har norsk forvaltning av sjøpattedyr i hovedsak vært rettet inn mot å regulere fangst. For kommersielt beskattede selarter har vedtak om kvoter blitt gjort med utgangspunkt i likevektsbeskatning, uten andre klart definerte mål for bestandsutviklingen. For vågehval har forvaltningen vært basert på maksimal bærekraftig avkastning (MSY-tilnærming), der bestandsstørrelser ned mot 60 % av opprinnelig bestand teoretisk vil gi maksimalt langtidsutbytte. Kystsel har også vært forvaltet ut fra prinsippet om likevektsbeskatning, men her har anbefalte kvoter blitt økt for å redusere konflikter i enkelte områder uten at man har hatt klart definerte mål for ønsket bestandsstørrelse. Arter som ikke har vært gjenstand for direkte beskatning, har vært lite påaktet i norsk forvaltning. Fangst av sjøpattedyr er i dag regulert av saltvannsfiskeloven og deltakerloven. Ifølge deltakerloven kan ingen drive fangst av hval og sel uten tillatelse av Fiskeridepartementet. Selv om forståelsen av interaksjoner i økosystemet har økt, er norsk forvaltning av sel og hval basert på tiltak rettet mot den enkelte art og bestand, og i hovedsak med sikte på å regulere fangst.

Internasjonalt har det vært en betydelig utvikling i hvordan en vektlegger forvaltning av levende marine ressurser og det marine miljøet. FNs havrettskonvensjon (UNCLOS, 1982) forutsetter at nasjonene tar ansvar for at beskattede arter, og arter avhengig av beskattede arter, ikke utarmes gjennom beskatning både i kyststatenes eksklusive økonomiske soner (artikkel 61) og i internasjonalt farvann (artikkel 119). Konvensjonen om vern av antarktiske marine levende ressurser (CCAMLR, 1982) implementerte prinsippet om at man ved vedtak om forvaltning av en ressurs også skulle ta hensyn til øvrige arter i økosystemet.

FAOs kodeks for ansvarlig fiskeri (Code of Conduct for Responsible Fisheries, 1995) er et rådgivende rammeverk for hvordan krav om bærekraftig høsting og føre-var-prinsippene skal implementeres i fiskeriene. Selv om FAOs kodeks ikke er legalt bindende for nasjonene, er den likevel knyttet opp mot andre bindende konvensjoner og Havrettskonvensjonen, og setter en politisk omforent standard.

Siden 1982 har prinsippet om økosystembasert ressursforvaltning og økosystemforvaltning blitt fokusert på gjennom flere globale prosesser. FNs konferanse om miljøvern og utvikling i Rio i 1992 (UNCED) og Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD, 1993) rettet fokuset på bevaring av biologisk mangfold uavhengig av om truslene er relatert til beskatning eller ikke. Betydningen av biodiversitet i havet og kystsonen ble det spesielt fokusert på i Jakarta-mandatet (CBD-JM, 1995).

Johannesburg-erklæringen av 4. september 2002 er en videreføring av Rio-erklæringen av 14. juni 1992 og Stockholm-erklæringen av 16. juni 1972. Stockholm-erklæringen fra 1972 består av 26 prinsipper som slår fast de grunnleggende plikter for mennesket til å ivareta sin miljøarv på tvers av generasjoner. For den marine ressursforvaltning er art. 3 og 7 særlig viktige, idet disse fastslår en plikt til å ta vare på fornybare biologiske ressurser og forhindre forurensning som skader det levende marine miljøet. I tillegg har art. 21 med tiden etablert seg som et grunnleggende prinsipp for den internasjonale miljøretten ved å fastslå statenes plikt til å forvalte sine ressurser og styre sine aktiviteter, slik at de ikke påfører andre stater skade på miljøet. Rio-erklæringen av 1992 videreutvikles fra Stockholm-erklæringen gjennom 27 nye prinsipper om blant annet

• Samarbeidsplikt for bevaring av økosystemer

• Notifikasjon til andre stater ved miljøskade

• Etableringen av føre-var-prinsippet

• Folkelig deltakelse i beslutningsprosesser

• Prinsippet om innarbeiding av miljøkostnader ved forvaltningstiltak

Prinsippet om folkelig deltakelse i beslutningsprosesser og rett til informasjon om miljøet etter art. 10 er nærmere regulert i Konvensjon om tilgang til miljøinformasjon , allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø av 25. juni 1998 (Århus-konvensjonen), som Norge er part i.

Føre-var-prinsippet i Rio-erklæringens art. 15, har fått betydning i den internasjonale miljø- og ressursforvaltningen. FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander av 1995 er en av de første globale bindende instrumenter som operasjonaliserer føre-var-prinsippet på fiskeriforvaltningsområdet (se avtalens art. 6 og vedlegg II).

Johannesburg-erklæringen fra 2002 er først og fremst en erkjennelse av dagens miljø-, ressurs-, fattigdoms- og sykdomsproblemer, og bekrefter prinsippene i Stockholm- og Rio-erklæringene.

Kravene om bærekraftighet og føre-var-prinsippet (UNCED, 1992, og FAOs kodeks for ansvarlig fiske, 1995) er langt på vei lagt til grunn for norsk fiskeriforvaltning. For å sikre at fisket er bærekraftig, dvs. at bestanden beskyttes mot fiskedødelighet som på lengre sikt kan føre til bestandssammenbrudd, er det utviklet referansepunkter for å angi om ressursuttaket kan sies å være i tråd med føre-var-prinsippet eller ikke. Føre-var-referansepunktene skal ivareta den usikkerheten som ligger i beregninger av bestandsstørrelse og den effekten som ressursuttaket har på fiskebestandene. Dersom gytebestanden kommer lavere enn grenseverdien (B_lim ), antas rekrutteringen å bli svekket eller bestandsdynamikken ukjent. Denne grenseverdien er basert på historiske bestandsdata og enkle forutsetninger om sammenhengen mellom gytebestand og rekruttering. Tilsvarende er det definert en øvre grense for fiskedødelighet (F_lim ). Dersom denne grensen overskrides over lengre tid, vil gytebestanden føres utenfor biologisk sikre grenser (Fig. 2.2).

Føre-var-prinsippet forutsetter en buffer mellom reell bestandsstørrelse og grenseverdien B_lim . Det er derfor definert referanseverdier B_pa og F_pa (pa = precautionary approach) som skal sikre at bestanden ikke faller ned mot B_lim . Mens B_lim og F_lim er basert på empiriske data, vil fastsettelse av B_pa og F_pa blant annet være avhengig av hvor stor risiko de aktuelle forvaltningsmyndighetene er villige til å ta.

Figur 2.2 gir en skjematisk framstilling av referanseverdier benyttet i forvaltningen av fiskebestander. En bestand innenfor det grønne feltet er innenfor føre-var-området. Er bestanden i den gule sonen, er det økende mulighet for å falle over i rødt område som tilvarer «utenfor biologisk sikre rammer».

Føre-var-prinsippene er implisitt i IWCs reviderte forvaltningsprosedyre (RMP), som ligger til grunn for nasjonalt fastsatte kvoter for den norske fangsten av vågehval. Tilsvarende prinsipper med grenseverdier er imidlertid ikke utarbeidet og lagt til grunn for forvaltning av selarter som er gjenstand for høsting.

Johannesburg-toppmøtet ble på flere områder en kamp for å hindre tilbakeskritt i forhold til utviklingen siden Rio i 1992.

Havkapitlet i handlingsplanen fra toppmøtet oppfordrer uttrykkelig til anvendelse av økosystemtilnærming innen 2010, og til fremme av integrert, tverrsektoriell og multidisiplinær forvaltning av kyst og havområder. Det skal etableres representative nettverk av marine verneområder innen 2012. For å sikre en bærekraftig fiskeriforvaltning, skal man opprettholde eller gjenopprette overbeskattede fiskebestander.

St.meld.nr. 12 (2001–2002) «Rent og rikt hav» omtaler økosystemtilnærming til forvaltning av havressursene slik:

«Økosystemtilnærming til havforvaltning er en integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på økosystemets dynamikk. Målsettingen er å oppnå bærekraftig bruk av ressurser og goder fra økosystemene og opprettholde deres struktur, virkemåte og produktivitet.»

og

«Regjeringen legger derfor opp til en helhetlig forvaltning av våre hav- og kystområder basert på en økosystemtilnærming. Dette er nødvendig for å kunne sikre at den samlede miljøpåvirkningen på lang sikt ikke blir større enn at økosystemenes struktur, funksjonsmåte og biologiske mangfold kan bevares.»

Dersom man i økosystembasert forvaltning skal legge ressursøkologiske argumenter til grunn for fastsetting av mål for sjøpattedyrbestandenes størrelse, er det nødvendig å utarbeide referanseverdier for biologisk sikre rammer og føre-var-nivåer.

2.3 Definisjoner

Begrepet sjøpattedyr omfatter globalt gruppene hval, sel og sjøkyr (finnes bare i tropiske og subtropiske områder). I tillegg regnes ofte California-sjøoter, søramerikansk havoter og isbjørn med blant sjøpattedyrene. I Norge henter både isbjørn og oter (særlig langs kysten av Midt-Norge) vesentlige deler av sin føde fra marine næringskjeder, og inngår derfor i marine økosystemer. Men, i denne stortingsmeldingen begrenses begrepet sjøpattedyr til å omfatte arter av sel og hval.

Selene tilhører den biologiske ordenen rovdyr, Carnivora, som også omfatter landrovdyrene. Selene deles inn i to grupper, ekte seler og øreseler. Alle selene i Norge unntatt hvalross tilhører gruppen ekte seler.

I tillegg til seler i nord er det også sel på Bouvetøya, Peter I øy og langs iskanten i de norske kravområdene i Antarktis.

Felles for selene er at de er avhengig av land (eller is) for å kaste (føde) unger og for å amme ungene sine. Hvalene utgjør en egen orden, Cetacea, som deles inn i tannhvaler og bardehvaler. I motsetning til selene er hvalene bundet til akvatisk miljø for hele livssyklusen. Det vil si at også fødsel og diegivning foregår i vannet.

Artene som forekommer langs våre kyster vil på lang sikt variere og være avhengig av storskala klimavariasjoner. Siden 1980 har Havforskningsinstituttet systematisk registrert observasjoner av sjøpattedyr i norske havområder (se figur 3.2), og i denne perioden er det registrert 28 arter. Mer enn 33.000 uavhengige observasjoner er registrert. Av disse utgjør de seks vanligst observerte artene ca. 85 % av alle observasjonene, mens de seks mest sjeldne observerte artene utgjør bare 0,1 % av observasjonene.

De mest vanlig observerte artene (blant disse er grønlandssel, vågehval, finnhval, knølhval, spekkhogger og kvitnos) utgjør en betydelig biomasse i økosystemene, og deres konsum kan anslås til å være i størrelsesorden 5,5 mill tonn biomasse per år. Til sammenligning var de samlede norske fiskeriene i 2002 på 2,74 mill tonn høstet fra de samme økosystemene. Dette reflekterer konkurranseforhold som må tillegges vekt i forvaltningen av artene.

Også de mest sjelden observerte artene har interaksjoner med fiskeriene. Noen av disse sjøpattedyrartene er svært fåtallige og direkte truet av utryddelse. Ekstra dødelighet i form av utilsiktet bifangst i fiskeriene, eller naturinngrep som ødelegger leveområdene (habitatene), kan være en trussel mot artens fortsatte eksistens i våre områder. Hovedutfordringene for en moderne norsk forvaltning av sjøpattedyr ligger derfor i å utvikle prinsipper som tilgodeser både en sunn ressursforvaltning og bevaring av det biologiske mangfoldet sjøpattedyrene representerer i vår marine fauna.