10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er nødvendig å skille mellom to faser når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i meldingen. Første fase er knyttet til selve gjennomføringen av forslagene, mens den andre og viktigste fasen gjelder de langsiktige virkningene av forslagene. I dette kapitlet omtales ikke økonomiske og administrative konsekvenser for fylkeskommunene av regjeringens forslag om å statliggjøre spesialisthelsetjenesten.

10.1 Økonomiske og administrative konsekvenser av omstillingen

Omstilling i tråd med regjeringens forslag vil kreve ressurser til gjennomføringen av endringene. Utgiftene vil være knyttet både til overføring av oppgaver og ansvar mellom forvaltningsnivåene, og til integrering av statens utdanningskontor og fylkeslegeembetene i fylkesmannsembetene. Videre vil det være omstillingskostnader knyttet til eventuelle frivillige endringer i fylkesinndelingen. Dette er engangsutgifter i forbindelse med omstilling til nye enheter.

Bortsett fra de ressurser som er knyttet til klagebehandling og lovlighetskontroll av kommunale enkeltvedtak, må de faglige og administrative ressursene som i dag brukes på miljøvern- og landbruksoppgaver hos fylkesmannen trekkes ut av fylkesmannsembetet. Dette innebærer at de tidligere fagkapitlene 1406 Fylkesmannens miljøvernavdeling og 1102 Fylkesmannens landbruksavdeling, som fra 1. januar 2001 ble innlemmet i kap. 1510 Fylkesmannsembetet, og de tidligere administrative overførte økonomiske ressurser til samme kapittel, i all hovedsak trekkes ut av kap. 1510. Kap. 1510 administreres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Tilsvarende overføring av økonomiske og faglige ressurser hos henholdsvis staten og kommunesektoren forutsettes å skje ved alle vesentlige endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Videre gjør integreringen av statens utdanningskontor og fylkeslegeembetet i fylkesmannsembetet det aktuelt å vurdere budsjettordningen for fylkesmannsembetet nærmere.

Et grovt anslag tilsier at om lag 1 000 ansatte inkludert ansatte fra administrasjonsavdelingene, vil bli berørt når hoveddelen av miljøvern- og landbruksoppgavene trekkes ut av fylkesmannsembetet. Om lag 600 personer jobber i dag hos fylkeslegene og statens utdanningskontorer.

Overgangskostnader tilknyttet endringene: Omstilling i tråd med regjeringens forslag vil kreve ressurser til forberedelse og gjennomføring av endringene, herunder personaltiltak og systemkostnader. Systemkostnadene omfatter kostnader knyttet til vurdering av oppgaveporteføljen, samordning av IT- og arkivfunksjoner, og opplæring og kompetansebehov. Saksbehandlingssystemer som fylkesmennene i dag bruker på miljø- og landbruksområdene, må overføres og implementeres hos fylkeskommunene.

Omstillingen vil videre kunne innebære flyttekostnader, selv om kostnadene reduseres noe av at fylkeskommunens administrasjon og de ulike deler av regional statsforvaltning i all hovedsak er lokalisert til samme kommune. I et par fylker er fylkeskommunen og fylkesmannen lokalisert i samme bygning, mens statens utdanningskontor, fylkeslegen og fylkesmannen er lokalisert i samme bygning i 13 fylker. I tillegg er det ett fylke hvor kun fylkeslegen og fylkesmannen er samlokalisert. Det må påregnes ekstra husleiekostnader i en overgangsperiode i forbindelse med flyttinger, men det bør ikke dreie seg om de helt store beløp. For å kunne ta ut effektiviseringsgevinstene ved omorganiseringene, er det videre nødvendig med utvikling av organisasjonen for bl.a. å etablere nye, velfungerende team.

Personalmessige forhold: En viktig konsekvens av oppgaveendringer for kommunene, fylkeskommunene og regional statsforvaltning dreier seg om tilpasning til nye organisasjonsformer. Omorganisering vil innebære at krefter og engasjement i en avgrenset periode i mindre grad vil kunne rettes mot de løpende oppgavene. Det legges imidlertid vekt på at de endringene som foreslås og de omstillingene dette medfører for de ansatte, skal gjennomføres så smidig som mulig og skal foregå i nær kontakt med de statlige etatene, kommunene, fylkeskommunene, arbeidstakerne og deres organisasjoner.

Ansatte ved fylkesmannsembetene faller inn under tjenestemannslovens bestemmelser og tjenestetvistloven. Etter overføringen fra fylkesmannen til fylkeskommunen blir rettsstillingen til de tidligere ansatte hos fylkesmannen endret. Arbeidsforholdet vil da reguleres av arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven. Det legges til grunn at ansatte i fylkesmannens landbruks- og miljøvernavdelinger som hovedregel vil følge med sine arbeidsoppgaver over til fylkeskommunene.

Endringer i lover og forskrifter: På sentralt nivå (berørte direktorater og departementer) og på regionalt nivå vil endringene på kort sikt kreve ressurser til utredning og gjennomføring. Det vil bl.a. være behov for å gjennomgå og endre lov- og regelverk på flere områder. Videre vil det være behov for å foreta endringer i finansieringssystemet for kommunesektoren som følge av oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene.

Planlovutvalgets første delutredning er lagt frem og sendt på høring. Planlovutvalgets forslag til endringer i plan- og bygningsloven vil bli vurdert i lys av høringsuttalelsene og den omstilling foreliggende stortingsmelding legger opp til.

Det forutsettes at jordbruksavtalen ikke skal endres som følge av overføringen av hoveddelen av ansvaret for landbruk fra fylkesmannen til fylkeskommunen. Det legges til grunn at så lenge en har med statlige tilskuddsordninger å gjøre, vil fylkeskommunen få overført de samme oppgaver som fylkesmannen i dag har overfor kommuner, Statens landbruksforvaltning og Landbruksdepartementet. Dette medfører at det må foretas en gjennomgang av en rekke lover og forskrifter. I jordloven og skogbruksloven må Landbruksdepartementet gis hjemmel for å kunne pålegge fylkeskommunen oppgaver på vegne av departementet. Fylkesmannens kontrollansvar overfor kommunene på landbruksområdet vil også måtte overføres til fylkeskommunene. Dette ansvaret må lovfestes. Det må gjøres en rekke endringer i landbrukslovgivningen, med sikte på å legge til rette for mest mulig effektiv og enkel bruk av regelverket mellom de ulike nivåene.

Ettersom man har med statlige tilskuddsordninger å gjøre, vil kravene til oppfølging, rapportering og kontroll etter økonomireglementet for staten, gjelde helt frem til tilskuddsmottaker. Det må derfor etableres gode systemer og rutiner for saksbehandling, utbetaling, oppfølging og kontroll. Fylkeskommunen vil få tilsynsfunksjon i forhold til den kommunale landbruksadministrasjonen. Tilsynet vil være nødvendig i forhold til lovforvaltning, tilskuddsordninger og annen landbruksforvaltning, for eksempel miljøvernforskriftene.

Statens utdanningskontorer har i det vesentlige sin myndighet (kompetanse) på grunnlag av delegasjon fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (primærkompetansen er tillagt departementet i lov). Dette betyr at det ikke er nødvendig med endringer i opplæringsloven for at utdanningskontorene skal kunne integreres i fylkesmannsembetene. Det må imidlertid foretas enkelte mindre endringer i privatskoleloven, samt en endring i kirkeloven.

Fylkeslegens oppgaver kan deles inn i tilsyn, klagebehandling, rådgivning, regelverksutvikling og diverse forvaltningsoppgaver. Fylkeslegens oppgaver er hjemlet i 13 lover og 132 forskrifter. En integrering av fylkeslegeembetet til fylkesmannsembetet vil medføre at det må foretas endringer i helselovgivningen der «fylkeslegen» er nevnt.

Beregninger av de økonomiske konsekvensene: Det er foreløpig ikke foretatt konkrete beregninger av de økonomiske konsekvensene av gjennomføringen av de foreslåtte endringene i oppgavefordelingen og organiseringen av den regionale statsforvaltning. Det vil bli gjort i forbindelse med at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med de proposisjoner som er nødvendig for å få gjennomført forslagene i denne meldingen.

Tidsplan for arbeidet: Regjeringen tar sikte på å gjennomføre omorganiseringen så fort det lar seg gjøre, og senest innen 1. januar 2003. Omorganiseringen innebærer personalmessige konsekvenser, og det er derfor behov for en periode med avklaringer i forhold til de ansatte og fylkeskommunene og kommunene. Det vil også måtte ta noe tid å gjennomføre de nødvendige endringer i lov- og regelverk.

Fylkesinndeling: Det vil også være kostnader tilknyttet eventuelle endringer i fylkesinndelingen. Dette er engangsutgifter i forbindelse med omstilling til nye enheter. Regjeringen vil nedsette et rådgivende utvalg som skal bistå fylkeskommunene frem til det foreligger konkrete inndelingsforslag. Dette vil medføre utgifter til driften av utvalget, til utredninger og til administrative ressurser til utvalgets sekretariat. Det vil også kunne komme utgifter til folkehøringer som et ledd i beslutningsprosessen frem mot endret fylkesinndeling.

Ved eventuelle frivillige endringer i fylkesinndelingen vil staten dekke alle nødvendige kostnader som oppstår i forbindelse med sammenslåingsprosessen. Disse engangskostnadene vil finansiere selve driften av sammenslåingsprosessen, investeringer og samordning av edb-anlegg, nye rutiner for saksbehandling, organisasjonsutvikling, flytting og leie/kjøp av bygninger mv..

10.2 Langsiktige økonomiske konsekvenser

Redusert statlig styring: Både for staten og kommunesektoren vil regjeringens mål om å redusere statens styring medføre administrative og økonomiske besparelser. For staten vil besparelsene være knyttet til at mindre ressurser benyttes til å utarbeide og følge opp ulike styringsinstrumenter, for eksempel øremerkede tilskudd og statlige handlingsplaner. Regjeringen mener videre at det er samordningsgevinster og administrative besparelser å hente ved at statens utdanningskontorer og fylkeslegeembetene integreres i fylkesmannsembetene.

For kommunesektorens del vil effektivitetsgevinstene være knyttet til to forhold. Kommunesektoren vil kunne bruke mindre administrative ressurser på å imøtekomme statlige krav om for eksempel utarbeidelse av handlingsplaner, dokumentasjon i forhold til øremerkede tilskudd og rapportering. Videre vil kommunesektorens økte frihet gi den muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold og foreta ønskede prioriteringer mellom sektorer. Både ut fra et lokalt perspektiv og ut fra nasjonaløkonomiske hensyn er de uheldige effektene på prioriterings- og kostnadseffektiviteten av statens styring i dag bekymringsfull.

Mulige administrative stordriftsfordeler på regionalt nivå: Det er vanskelig å gi anslag på de mer langsiktige økonomiske og administrative konsekvensene av endringer i fylkesinndelingen, da slike endringer vil være et resultat av hvilke regionale initiativ og beslutninger som blir tatt.

Imidlertid vil sammenslåinger til større administrative enheter kunne gi stordriftsfordeler både innenfor den sentrale administrasjonen og innenfor tjenesteytingen. En analyse av ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon (Hagen, 2000) som ble gjort på oppdrag fra Oppgavefordelingsutvalget, tyder på at kostnader til fylkeskommunal administrasjon har sammenheng med fylkesstørrelse. Stordriftsfordelene ser likevel ut til å bli uttømt ved om lag 350 000 innbyggere. Analysen gjør også enkelte beregninger på det årlige innsparingspotensialet i den fylkeskommunale administrasjon ved ulike sammenslåingsalternativer. Den beregnede gevinsten ved de ulike alternativer varierer fra 543 millioner kroner for det alternativet hvor landet deles inn i 10 like store fylkeskommunale enheter, til 180 millioner kroner ved en sammenslåing til 15 enheter. Beregningene er gjort på basis av de oppgaver fylkeskommunene har i dag.

I 1998 var administrasjonsutgiftene til sentrale styringsorganer og fellesutgifter (rådmannskontor, fylkesutvalg m.m.) på nær 2 milliarder kroner (Oslo er holdt utenfor).

Endringer i oppgavefordelingen: Det er vanskelig å måle de samfunnsøkonomiske konsekvensene av forslagene når det gjelder regionale utviklingsoppgaver. Regjeringen mener imidlertid at forslagene vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk. En forpliktende fylkesplanlegging vil gi fylkeskommunen muligheter for å samordne den offentlige virksomheten innenfor regionen slik at man sikrer en god og helhetlig samfunnsutvikling i fylket. På den måten kan man unngå suboptimale løsninger som ellers ville oppstått når den enkelte aktør, for eksempel en kommune, fatter beslutninger som har konsekvenser utover egne grenser uten at dette blir sett i en regional sammenheng. Generelt vil fylkeskommunene gjennom å få økt ansvar for regionale utviklingsoppgaver få større muligheter til å utnytte sine regionale fortrinn og forutsetninger til å øke den regionale verdiskapning. Det vil være fordelaktig både ut fra hensynet til det enkelte fylke og ut fra hensynet til nasjonaløkonomiske interesser.