St.meld. nr. 32 (1997-98)

Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen

Til innholdsfortegnelse

4 Generelt om offentlighetsloven mm

4.1 Innledning - historikk

Den i praksis viktigste formen for offentlighet i forvaltningen er dokumentoffentlighet etter lov 19 juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven).

Offentlighetsloven trådte i kraft 1 juli 1971, og innebar en prinsipiell reform i forhold til det som gjaldt tidligere. Før loven trådte i kraft, fantes bare enkelte spredte bestemmelser om dokumentoffentlighet. Ut over det som fulgte av disse reglene, var muligheten til å se forvaltningens saksdokumenter betinget av forvaltningsorganets imøtekommenhet.

Offentlighetslovens hovedregel er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Det er altså unntak fra offentlighet som må ha særskilt hjemmel og begrunnes nærmere. Dersom det ikke kan påvises at et dokument faller utenfor lovens virkeområde eller går inn under et unntak fra offentlighet, må dokumentet på begjæring legges frem for den som spør etter det.

Offentlighetsloven innebærer at enhver har rett til å gjøre seg kjent med saksdokumenter som er offentlige (§ 2 annet ledd). Personer som spør etter dokumenter, trenger ikke å begrunne hvorfor de ber om innsyn. Loven krever heller ikke at den som ber om å få se dokumentene, er part i saken eller for øvrig kan påvise en særlig interesse i å få se dokumentene i en sak. De som er parter i en forvaltningssak som skal munne ut i et enkeltvedtak, har allerede etter forvaltningsloven en meget vidtgående rett til innsyn i dokumentene i sin sak. Offentlighetsloven har derfor størst betydning for dem som ikke er parter i slike saker. I praksis er det journalister fra pressen og andre medier som er de dominerende brukere av innsynsretten.

Unntakene fra offentlighetsloven faller i to kategorier. For det første er det opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt. Disse har forvaltningsorganet plikt til å beskytte. For det andre er det opplysninger eller dokumenter som forvaltningen kan unnta fra innsyn. Disse har forvaltningsorganet ingen plikt til å unnta fra innsyn, men det kan holde dem tilbake. I sistnevnte tilfelle kan man si at forvaltningsorganet har både en taushetsrett og opplysningsrett. Offentlighetsloven fastsetter imidlertid at der forvaltningsorganet har en slik valgfrihet, så skal det likevel vurdere meroffentlighet.

Offentlighetsloven fra 1970 er et resultat av flere reformer i forvaltningsretten som alle har sitt utspring i Forvaltningskomiteen som ble oppnevnt i 1951. Da komiteen la frem sin utredning i 1958, inneholdt den to hovedforslag: Ett om å innføre en alminnelig lov om saksbehandlingen i forvaltningen og ett om ombudsmannsordning. Forslagene ble realisert i tre etapper: I 1962 opprettet Stortinget Sivilombudsmannsordningen (Stortingets ombudmann for forvaltningen), i 1967 ble forvaltningsloven vedtatt, mens offentlighetsloven ble vedtatt i 1970.

Forvaltningskomiteen hadde bestemmelser om offentlighet i kapittel III i sitt utkast til lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. I høringsrunden møtte denne delen av forslaget motbør, og offentlighetsreglene ble skilt ut fra det videre arbeidet med en lov om saksbehandlingen i forvaltningen (forvaltningsloven). Reglene om offentlighet i forvaltningssaker ble i stedet vurdert av et eget utvalg (Skau-utvalget) som la frem sin utredning i 1967. Utvalget konkluderte med at en ikke burde innføre alminnelig lovfestet adgang for allmennheten til forvaltningens saksdokumenter, men at man i stedet burde ta sikte på en gradvis utvikling i retning av mer offentlighet i forvaltningssaker.

Til tross for utvalgets konklusjon, valgte regjeringen i 1969 å legge fram et forslag til lov om offentlighet i forvaltningen. Stortinget endret forlaget, slik at den endelig vedtatte lov (19 juni 1970 nr 69) på flere punkter gikk lenger enn regjeringens forslag.

I 1982 var offentlighetsloven gjenstand for en større reform, likevel slik at hovedprinsippene i den opprinnelige loven ble beholdt. Endringene var en oppfølging av en tilsvarende revisjon av forvaltningsloven i 1977 og en følge av de erfaringer man hadde gjort med praktiseringen av loven siden den trådte i kraft 1 juli 1971. I det vesentlige tok revisjonen sikte på å presisere og klargjøre punkter som tidligere var tvilsomme eller som ikke gikk klart frem av loven. Det var også et mål å utvide området for offentlighet og begrense unntakene på en del områder.

Ved lov 8 mars 1985 nr 10 ble det foretatt en mindre endring i offentlighetsloven § 11. Sammen med proposisjonen la regjeringen frem et utkast til forskrifter til offentlighetsloven. Dette var i samsvar med Stortingets forutsetninger ved lovrevisjonen i 1982. De nye forskriftene til offentlighetsloven ble fastsatt ved kongelig resolusjon 14 februar 1986.

Ved kongelig resolusjon 19 desember 1986 ble det fastsatt forskrifter om offentlighetslovens anvendelse på EDB-materiale.

Offentlighetsloven ble endret i forbindelse med kommunelovrevisjonen i 1992 (lov 25 september 1992 nr 107). Endringene i offentlighetsloven gjaldt bestemmelsen om kommunale møtekart i § 2 annet ledd og § 5 tredje ledd om innstillinger i kommuneforvaltningen.

En mer generell revisjon av offentlighetsloven ble foretatt i 1993 (lov 22 januar 1993 nr 26). Revisjonen omfattet bl a endring av bestemmelsen om meroffentlighet i loven, slik at forvaltningsorganet nå er pliktig til å vurdere meroffentlighet. Videre ble det innført en adgang til å unnta personbilde i personregistre fra offentlighet.

En mindre endring i offentlighetsloven ble foretatt ved endringslov 8 mars 1996 nr 12. Her ble «offentlighetsloven» gjort til lovens offisielle korttittel.

Den siste endringen i offentlighetsloven er foretatt ved lov 10 januar 1997 nr 7 om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner. Det ble her foretatt en mindre endring i § 9 tredje ledd annet punktum om fylkesmannen som klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ.

4.2 Offentlighetslovens virkeområde

4.2.1 Hvilke organer offentlighetsloven gjelder for

Bestemmelsene om virkeområde i offentlighetsloven § 1 er utformet etter mønster av forvaltningsloven § 1, jf § 4. Disse bestemmelsene blir tolket på samme måte, slik at de to lovene i praksis gjelder for de samme organene og institusjonene. Siden vedtakelsen i 1970 har bestemmelsene om virkeområdet i forhold til organer innenfor den tradisjonelle forvaltningen i all hovedsak ligget fast.

Offentlighetsloven gjelder i utgangspunktet for «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer», jf § 1. Dersom et organ først omfattes av loven, gjelder den for all virksomhet i organet, dvs både myndighetsutøvelse, andre forvaltningsoppgaver, forretningsdrift og intern administrasjon. Konsekvensen av at en institusjon faller utenfor offentlighetslovens virkeområde, er at loven ikke gir rett til dokumentinnsyn hos denne institusjonen. Generelt vil imidlertid krav om innsyn i korrespondanse med en slik institusjon kunne rettes til et forvaltningsorgan som omfattes av loven og som har dokumentet i original eller kopi.

Som forvaltningsorgan regnes etter § 1 «ethvert organ for stat eller kommune». Kjerneområdet for offentlighetsloven er altså institusjoner og virksomheter som er en organisatorisk del av den statlige, kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen. Begrepet forvaltningsorgan omfatter folkevalgte og politisk utpekte organer som regjeringen, kommunestyrer og fylkesting. Videre omfattes administrative organer som departementer, direktorater, fylkesmenn, regional statsadministrasjon og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Dessuten faller statlige og kommunale råd, nemnder og utvalg inn under offentlighetsloven, enten medlemmene er valgt, oppnevnt eller utnevnt.

Organer som er en organisatorisk del av forvaltningen regnes som forvaltningsorganer uten hensyn til hva slags virksomhet de driver. Offentlige institusjoner med tjenesteytende funksjoner som skoler, universiteter og sykehus omfattes derfor av offentlighetsloven. Det samme gjelder offentlige institusjoner og forvaltningsbedrifter som hovedsakelig driver forretnings- eller næringsvirksomhet uten å være organisert som selvstendige rettssubjekter, f eks Luftfartsverket. Offentlige forskningsinstitusjoner og andre statlige spesialorganer regnes også som forvaltningsorganer i lovens forstand. Dette gjelder f eks Norges forskningsråd og Likestillingsombudet.

Tvilsspørsmålene om den rettslige rekkevidden av offentlighetslovens uttrykk «forvaltningsorganer» og «organ for stat eller kommune» knytter seg først og fremst til tilfeller hvor en virksomhet er organisert som et eget rettssubjekt, f eks som selskap, statsforetak eller stiftelse, og samtidig har en organisatorisk eller økonomisk tilknytning til stat eller kommune. Uttrykket «privat» eller «selvstendig» rettssubjekt brukes her undertiden synonymt med uttrykket «eget» rettssubjekt. Slike rettssubjekter faller ofte utenfor lovens virkeområde, selv om de er helt ut eiet eller opprettet av det offentlige. Mange av dem må likevel rettslig sett anses som «organ for stat eller kommune» etter en konkret vurdering av tilknytningsformene, slik at offentlighetsloven gjelder for dem. De nærmere avgrensningsspørsmålene og stillingen for offentlig eide selskaper, stiftelser og foretak m v, er nærmere behandlet i kapittel 5.2 nedenfor.

Utgangspunktet er ellers at offentlighetsloven ikke omfatter rent private rettssubjekter som privatpersoner, privat eide selskaper, private foreninger og stiftelser som er opprettet ved private midler. Enkelte private rettssubjekter er imidlertid gitt kompetanse til å utøve offentlig myndighet ved å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrifter. Eksempler på dette er Norges råfisklag og Det Norske Veritas. Det følger av offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum at lovens regler om dokumentinnsyn gjelder i forhold til det private rettssubjektet i saker hvor slik offentlig myndighet utøves, men ikke for andre sider av virksomheten.

Offentlighetsloven gjelder bare for norske forvaltningsorganer. Den vil dermed gjelde for norske forvaltningsorganer i utlandet, f eks ambassader og andre utenriksstasjoner. Loven regulerer derimot ikke virksomheten i internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av, for eksempel EFTA og Nordisk Råd. De særlige spørsmålene som kan oppstå i forbindelse med norske forvaltningsorganers kommunikasjon med andre lands forvaltningsorganer eller med internasjonale organisasjoner, er tatt opp særskilt i kapittel 5.7 nedenfor.

Offentlighetsloven gjelder for norske forvaltningsorganer på Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen, jf § 1 annet ledd. Det er ikke fastsatt noen særlige bestemmelser for Svalbard.

Offentlighetsloven gjelder for virksomheten i forvaltningsorganer som nevnt foran, «når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov», jf § 1 første ledd første punktum. Lovgivningen inneholder ikke bestemmelser som unntar ordinære forvaltningsorganer helt fra offentlighetsloven. Enkelte lovbestemmelser avklarer imidlertid tilfeller som ellers kunne budt på tvil, og fastsetter at statsforetak, Postbanken BA, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Norsk tipping AS ikke omfattes av loven, se nærmere om dette i kapittel 5.2. Etter offentlighetsloven § 11 første ledd kan Kongen «gi nødvendige forskrifter om gjennomføring av loven». Han kan herunder gi «forskrift om hva som i tvilstilfelle skal regnes som forvaltningsorgan» og «forskrift som innebærer at visse private rettssubjekter skal likestilles med forvaltningsorgan etter loven». Bare noen få organer for staten er helt unntatt fra offentlighetsloven etter disse bestemmelsene, nemlig Meklingsnemnda for arbeidstakeroppfinnelser, Rikslønnsnemnda og Arbeidsretten.

Domstolene regnes som organer for staten som i utgangspunktet omfattes av offentlighetsloven, men her gjelder vidtgående unntak. At saker som behandles etter rettspleielovene ikke går inn under offentlighetsloven, følger uttrykkelig av § 1 tredje ledd. Av forskrift til offentlighetsloven 14 februar 1986 del IV framgår det at offentlighetsloven likevel gjelder for domstolenes egenadministrasjon og for domstolenes forvaltningsvirksomhet som for eksempel registrerings- og notarialforretninger og liknende som utføres ved dommerkontorene.

Unntaket for saker etter rettspleielovene får etter dette først og fremst betydning for den delen av domstolenes, politiets og påtalemyndighetens virksomhet som reguleres av for eksempel domstolloven, straffeprosessloven og tvistemålsloven. Retten til dokumentinnsyn i saker som knytter seg til slik virksomhet beror altså på bestemmelsene i disse lovene. Unntaket innebærer at rettssaksdokumenter kan unntas fra offentlighet også når de befinner seg hos et ordinært forvaltningsorgan. Dette gjelder enten forvaltningsorganet opptrer som organ for rettspleien eller det har en mer avledet tilknytning som part, anmelder eller fornærmet.

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget, jf § 1 fjerde ledd, se nærmere kapittel 5.1. Brev eller andre henvendelser som et forvaltningsorgan har mottatt fra eller sendt til Stortinget eller dets organer, kan man imidlertid kreve innsyn i etter vanlige regler hos det forvaltningsorganet som har dokumentet i original eller kopi.

4.2.2 Dokumenter fra før lovens ikrafttreden

Loven trådte i kraft 1 juli 1971 for hele forvaltningen, og etter § 13 får den ikke «tilbakevirkende kraft». Offentlighet skal bare gjelde for dokumenter utferdiget av eller innkommet til et forvaltningsorgan 1 juli 1971 eller senere, hvilket innebærer at saker avsluttet før 1 juli 1971 i sin helhet er unntatt fra offentlighetsloven.

De endringer i offentlighetsloven som ble vedtatt i 1982, ble imidlertid gitt «tilbakevirkende kraft». Endringsloven gjelder derfor også for dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan eller kommet inn til et forvaltningsorgan i tiden mellom 1 juli 1971 og endringslovens ikrafttredelse (1 januar 1983). Det er antatt at en slik tilbakevirkning ikke er i strid med grunnloven § 97. Dette er helt klart i forhold til det offentliges egne saksdokumenter, og det samme må antas å gjelde også for dokumenter avsendt av private til et forvaltningsorgan. Begrunnelsen ligger her bl a i at slike dokumenter ikke tidligere var beskyttet mot at forvaltningsorganet praktiserte meroffentlighet.

4.3 Hovedreglene om dokumentoffentlighet

4.3.1 Innledning

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, jf § 2 første ledd. Unntak fra offentlighet krever særskilt hjemmel i bestemmelse som er gitt i lov eller i medhold av lov. Dersom et dokument ikke er omfattet av et slikt lovforankret unntak, er dokumentet offentlig i samsvar med lovens hovedregel.

Lovens system på dette punktet medfører at det ikke er rom for å unnta et dokument fra offentlighet på rent skjønnsmessig grunnlag. Et forvaltningsorgan kan derfor ikke nekte en person innsyn bare fordi organets ledelse eller dets tjenestemenn finner det mest hensiktsmessig at dokumentet ikke offentliggjøres. Det vil heller ikke være avgjørende i seg selv om man har mottatt anmodning fra eller gitt tilsagn til noen om fortrolig behandling eller unntak fra offentlighet. I slike som i andre tilfeller må eventuelle unntak fra lovens hovedregel om offentlighet ha dekning i de unntaksbestemmelsene som er fastsatt i offentlighetsloven §§ 5, 5 a og 6, i særlover, i forskriftene til offentlighetsloven eller i andre særforskrifter. - En annen sak er at enkelte av disse bestemmelsene er utformet på en slik måte at det ofte må utøves et visst skjønn ved tolkningen av dem. Men dette rettsanvendelsesskjønnet kan alltid overprøves av klageorganet eller domstolene.

Offentlighetsloven pålegger ikke forvaltningen å offentliggjøre dokumenter av eget tiltak. Loven gir imidlertid borgerne et rettskrav på å få gjøre seg kjent med dokumentene. Den som vil bruke denne retten, må selv ta initiativet ved å rette en begjæring om innsyn til forvaltningsorganet. Om den nærmere gjennomføringen av retten til innsyn, vises til kapittel 6 nedenfor.

4.3.2 Hvem kan kreve dokumentinnsyn?

Offentlighetsloven § 2 annet ledd gir enhver rett til å kreve dokumentinnsyn, og den stiller ikke opp begrensninger på dette punktet. Dette innebærer at hvem som helst kan kreve dokumentinnsyn hos norske forvaltningsorganer, enten han eller hun er journalist eller vanlig samfunnsborger, norsk statsborger eller utlending, ung eller gammel, eller opptrer på egne eller andres vegne. Det er uten betydning hvilket formål man har med sin henvendelse, og det er i lovens forarbeider uttrykkelig forutsatt at det ikke kan stilles som vilkår for innsynsrett at man har «saklig interesse» i å gjøre seg kjent med dokumentene. Loven krever heller ikke at man oppgir sitt navn når man ber om innsyn.

4.3.3 Kravet til identifisering

Krav om innsyn etter offentlighetsloven må gjelde dokumenter «i en bestemt sak», jf § 2 annet ledd. Dette innebærer at den som begjærer innsyn må identifisere den aktuelle saken nærmere. Gjøres ikke dette, kan forvaltningsorganet som hovedregel avvise begjæringen. Forvaltningen vil imidlertid ha en viss plikt til å hjelpe til å identifisere saken, jf veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

Kravet til identifisering knytter seg bare til selve saken. Det er ikke nødvendig å identifisere det enkelte dokument man ønsker å se. Er saken identifisert, kan man altså uten nærmere spesifisering kreve innsyn i alle dokumentene i saken. Forvaltningen må i tilfelle vurdere hvert enkelt dokument for å ta stilling til om det skal eller kan være offentlig.

Ellers stiller ikke loven nærmere krav til innsynsbegjæringens form eller innhold. Dette betyr at kravet kan fremsettes skriftlig eller muntlig, som brev eller over telefon, elektronisk post eller telefaks.

Se ellers kapittel 6.2.2 nedenfor som nærmere omtaler kravet til innsynsbegjæringen, samt kapittel 6.2.7 som omtaler mulige endringer av identifiseringskravet.

4.3.4 Hva slags materiale er offentlig?

Innsynsretten etter hovedregelen i offentlighetsloven § 2 første ledd knytter seg til «forvaltningens saksdokumenter». Etter offentlighetsloven § 3 første ledd omfatter dette begrepet «dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ».

Som saksdokumenter i offentlighetslovens forstand regnes i utgangspunktet ethvert stykke papir som befinner seg i et forvaltningsorgan, dvs brev og annet skriftlig materiale som sendes inn til eller utarbeides av et forvaltningsorgan. Dokumentbegrepet omfatter både inngående og utgående korrespondanse av mer formell karakter, tilsendte brevkopier eller rundskriv, trykte utredninger, interne notater eller opptegnelser mv.

En nedre grense må imidlertid trekkes mot enkelte skriftstykker som ikke har noen selvstendig betydning for saksbehandlingen. Dette gjelder f eks brevkopier som ikke skal undergis saksbehandling hos det mottakende forvaltningsorganet og helt løse eller uformelle, kladder, skisser, opptegnelser og arbeidsutkast, f eks en saksbehandlers foreløpige utskrift av et konsept til et brev eller håndskrevne stikkord etter gjennomlesning av et dokument eller fra et møte; dvs stoff som i praksis gjerne makuleres underveis i saksbehandlingen eller når saken er ferdigbehandlet og saksmappen skal legges i arkivet. Slike papirstykker regnes ikke som «saksdokumenter» i offentlighetslovens forstand, og allmennheten og pressen har derfor ikke noe rettskrav på å få se dem.

Den praktiske betydningen av denne grensedragningen er liten med tanke på selve retten til innsyn i skriftlig materiale som organet selv har produsert for interne formål. Bakgrunnen for dette er at unntaksadgangen for forvaltningsorganenes interne dokumenter i utgangspunktet er vid, og det må antas at man uansett må vurdere spørsmålet om å utvise meroffentlighet dersom en person ber om å få se et slikt uformelt papirstykke og klarer å identifisere det tilstrekkelig.

At postjournaler og liknende registre hører blant de dokumentene som i utgangspunktet er offentlige, følger av en uttrykkelig bestemmelse i offentlighetsloven § 2 annet ledd. Spørsmål i tilknytning til forvaltningens postjournaler blir behandlet samlet i kapittel 5.3 nedenfor.

Dokumentbegrepet etter offentlighetsloven er i praksis tolket atskillig videre enn vanlig språkbruk skulle tilsi. Retten til dokumentinnsyn omfatter følgelig ikke bare skrevne tekster, men også f eks kart og skisser, modeller, og fotografier. Videre gjelder innsynsretten i forhold til papirbaserte dokumenter enten det er snakk om originaldokumenter, kopier eller dokumenter som er formidlet elektronisk gjennom telefaks. Også dokumenter som er basert på rent elektroniske databærere omfattes av offentlighetsprinsippet på grunnlag av egne forskrifter, se nærmere kapittel 5.12 nedenfor.

Det er bare «forvaltningens saksdokumenter» som omfattes av hovedregelen om rett til innsyn i offentlighetsloven § 2 første ledd. Det må derfor trekkes en grense mot dokumenter som befinner seg i et forvaltningsorgan i original eller kopi, men som ikke har noen tilknytning til forvaltningens saksbehandling. Det dreier seg her først og fremst om dokumenter som en medarbeider i forvaltningsorganet har mottatt på arbeidsplassen i en annen egenskap enn som embets- eller tjenestemann i organet, f eks som privatperson, medlem av et utredningsutvalg, egenskap av medlem av kommunestyret, eller som medlem eller tillitsvalgt i en fagforeningen eller et politisk parti. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven at ordet «forvaltningens» er tatt inn i lovteksten nettopp for å markere et slikt skille mot dokumenter av privat karakter. Det er derfor i utgangspunktet klart at allmennheten ikke kan kreve innsyn i dokumenter som en embets- eller tjenestemann har fått tilsendt eller tatt med seg til organet, men som er personlige brev eller dokumenter som knytter seg til vedkommendes virksomhet i f eks et kommunestyre, en fagforening eller et politisk parti.

I praksis kan det ofte være vanskelig å trekke grensen mellom forvaltningsorganets saksdokumenter og ulike private dokumenter som knytter seg til annen virksomhet. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor det private dokumentet omhandler eller inneholder opplysninger om saker som også vedkommende forvaltningsorgan steller med. I slike tilfeller skal det ikke mye til før et dokument som i utgangspunktet har en privat karakter, likevel må regnes som et av forvaltningsorganets saksdokumenter. Ofte må det i slike tilfeller foretas en konkret og nyansert vurdering hvor en ikke bare ser på hvem som står oppført som adressat for forsendelsen, eller om dokumentet ellers har en privat form. Det er dokumentets innhold som er avgjørende for om offentlighetsloven gjelder eller ikke. Et veiledende utgangspunkt for vurderingen er at et dokument som en embets- eller tjenestemannen har mottatt som privatperson eller i andre egenskaper, likevel må regnes som ett av forvaltningsorganets saksdokumenter dersom det er sendt i anledning av en forvaltningssak og inneholder nye opplysninger som kan ha betydning for avgjørelsen av saken. Se ellers Sivilombudsmannens årsmelding 1993 s 164 hvor disse avgrensningsspørsmålene drøftes nærmere i tilknytning til en konkret sak.

I debatten omkring offentlighetsloven har de nevnte avgrensningsspørsmålene særlig dreid seg om tilfeller hvor medlemmer av den politiske ledelsen av et forvaltningsorgan mottar dokumenter som har en partiintern karakter. Spørsmålene om i hvilken ustrekning slike dokumenter må regnes som forvaltningens saksdokumenter, slik at de i utgangspunktet er offentlige, samt spørsmålet om i hvilken utstrekning slike dokumenter må journalføres, vil bli tatt opp særskilt i kapittel 5.6 nedenfor.

4.3.5 Tidspunktet for offentlighet

Spørsmålet om når offentlighet inntrer er av stor betydning. Under forberedelsen av offentlighetsloven var tre forskjellige tidspunkter fremme i drøftelsene: Offentlighet etter at saken var avgjort, offentlighet fra det tidspunkt da saken var ferdig forberedt eller offentlighet under den løpende saksforberedelsen. Lovens hovedregel tar utgangspunkt i det mest vidtgående av disse alternativene; innsynsretten gjelder allerede fra saksforberedelsen av. Dette følger av offentlighetsloven § 3 sammenholdt med § 2. I forhold til de dokumenter som forvaltningsorganet selv utarbeider, inntrer innsynsretten fra det tidspunkt dokumentet er utferdiget. Dokumenter som sendes inn til forvaltningsorganet, blir offentlige når de er kommet inn til eller lagt fram for forvaltningsorganet.

Begrunnelsen for å ha innsynsrett allerede under saksforberedelsen, er at allmennheten bør få adgang til å gjøre seg kjent med sakene på et så tidlig tidspunkt som mulig, og derved sikres den beste mulighet for å innvirke på avgjørelsesprosessen.

Når det gjelder dokumenter som forvaltningsorganet selv utarbeider, inntrer altså innsynsretten fra det tidspunkt det er utferdiget. Offentlighetsloven § 3 annet ledd angir nærmere når et dokument skal anses utferdiget. Dette er for det første når det er sendt fra (avsendt) vedkommende forvaltningsorgan. Innsynsretten inntrer fra det tidspunkt dokumentet er avsendt, uansett om dokumentet er kommet frem til mottakeren eller ikke. I de tilfeller dokumentet ikke blir sendt ut fra forvaltningsorganet, f eks fordi avgjørelsen i saken går ut på at forvaltningsorganet ikke skal foreta seg noe i saken, inntrer innsynsretten når saken er ferdigbehandlet i forvaltningsorganet. Fra dette tidspunktet vil publikum ha krav på å få se dokumentet som gir uttrykk for organets standpunkt eller avgjørelse.

Dokumenter som kommer utenfra til vedkommende forvaltningsorgan, blir offentlige fra det tidspunkt de er kommet inn til eller blir lagt frem for organet. Bestemmelsen må på dette punktet likevel leses med den modifikasjon at forvaltningsorganet må ha fått anledning til å vurdere offentlighetsspørsmålet før noen kan forlange å få gjøre seg kjent med det. Loven krever ikke at det skal skje en fortløpende vurdering og klassifisering av dokumentene etter hvert som de kommer inn til forvaltningsorganet (om de er offentlige og eventuelt på hvilket grunnlag de kan eller skal unntas fra innsynsrett). Dette er vurderinger forvaltningsorganet kan vente med å foreta til det måtte komme en begjæring om å få se dokumentet. I forbindelse med journalføringen av dokumentet må imidlertid forvaltningsorganet påse at det i journalen ikke innføres taushetsbelagte opplysninger. Det må videre vurderes om opplysninger som allmennheten ikke kan kreve skal skjermes i journalen, se nærmere kapittel 5.3.2.

4.3.6 Utsatt offentlighet

Offentlighetsloven § 4 gir forvaltningsorganet adgang til å bestemme at offentlighet skal inntre på et senere tidspunkt i saksforberedelsen enn det som følger av § 3, jf § 2. Begrunnelsen for bestemmelsen er at i de tilfeller de foreliggende dokumenter gir et direkte misvisende bilde av saken, har offentlighet ingen eller iallfall svært begrenset verdi. En kritikk eller debatt bygd på misvisende grunnlag, kan være uheldig både for partene i saken og for administrasjonen.

Vilkårene for å beslutte utsatt offentlighet er nokså strenge, og det er sjelden at § 4 benyttes i praksis. To hovedvilkår må være oppfylt for at forvaltningsorganet skal kunne beslutte utsatt offentlighet: De foreliggende dokumenter må antas å gi et direkte misvisende bilde av saken og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser. Begge disse vilkårene må være oppfylt. Det er altså ikke nok at saken er ufullstendig opplyst eller at det foreløpige materiale er preget av oppfatningen til andre enn forvaltningsorganet selv, f eks en part.

Offentlighetsloven § 4 gir bare hjemmel til å utskyte tidspunktet for offentlighet, ikke til å oppheve offentlighet. Dette innebærer at dersom vilkårene for utsatt offentlighet er oppfylt og forvaltningsorganet beslutter utsatt offentlighet, vil innsynsrett inntre når opplysningene ikke lenger gir et direkte misvisende bilde av saken, eller samfunnsmessige eller private interesser ikke lenger tilsier utsatt offentlighet.

I Ot prp nr 2 (1995-96) foreslo regjeringen en utvidelse av adgangen til utsatt offentlighet for korrespondanse med Riksrevisjonen. Forslaget ble ikke fulgt opp av Stortinget, se Innst O nr 34 (1995-96). Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 5.1.3 nedenfor.

4.4 Unntaksreglene om offentlighet

4.4.1 Innledning

I og med at lovens hovedregel er at forvaltningsorganenes saksdokumenter er offentlige, kreves det særskilt hjemmel dersom dokumenter skal unntas fra offentlighet. Unntakene kan finnes i offentlighetsloven selv, i forskrifter gitt i medhold av offentlighetsloven § 11 eller i spesiallovgivningen. Det kan ikke gjøres unntak fra offentlighetsloven ved instrukser eller retningslinjer som ikke har hjemmel i lov. Dersom slike unntar dokumenter utover det som følger av offentlighetsloven eller spesiallovgivningen, må instruksene/retningslinjene vike.

Lovens unntaksbestemmelser innebærer dels et pålegg om å unnta fra offentlighet opplysninger som er undergitt lovforankret taushetsplikt, og dels en adgang til å unnta dokumenter av andre grunner.

Når loven åpner adgang til å unnta et dokument fra offentlighet, har forvaltningsorganet etter loven § 2 tredje ledd plikt til å vurdere om det likevel kan offentliggjøres dersom noen spør etter dokumentet. Offentliggjøring på dette grunnlaget kalles meroffentlighet. Man plikter i det enkelte tilfelle å vurdere om de hensynene som har begrunnet den aktuelle unntakshjemmelen gjør seg gjeldende, og hvilke særlige hensyn som tilsier offentlighet, samt å foreta en avveining mellom disse hensynene. Loven understreker på denne måten at bestemmelsene om adgang til å gjøre unntak fra offentlighet etter offentlighetsloven ikke innebærer forbud mot offentlighet. I kapittel 5.13 er det gjort nærmere rede for bakgrunnen for og innholdet i kravet til meroffentlighet.

Offentlighetslovens unntaksregler knytter seg i det alt vesentlige til det enkelte dokument, ikke den enkelte opplysning i dokumentet, saken i sin helhet eller saksområdene som sådanne. Hvert enkelt dokument må derfor vurderes i forhold til offentlighetslovens regler. I og med at en sak som oftest vil inneholde flere saksdokumenter, kan situasjonen ofte være at noen av dokumentene kan eller skal unntas fra offentlighet, mens andre skal være offentlige. Det forhold at ett av sakens dokumenter kan unntas fra offentlighet medfører altså ikke at hele saken kan unntas. Det gjelder ett unntak fra dette; etter offentlighetsloven § 6 annet ledd kan hele saken i enkelte tilfeller unntas.

Offentlighetsloven selv hjemler unntak fra offentlighet for følgende hovedgrupper av dokumenter eller opplysninger:

  • dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av organet selv, et underordnet organ, særlige rådgivere eller sakkyndige eller av et departement til bruk i et annet departement, se § 5,

  • opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt, se § 5 a, noe som er særlig aktuelt for å beskytte opplysninger om personlige forhold, forretningshemmeligheter, hensynet til rikets sikkerhet m v,

  • dokumenter med opplysninger som det etter varierende krav i § 6 første ledd nr 1 og 2 er ønskelig eller påkrevd å unnta fra offentlighet av hensyn til

    1. rikets sikkerhet,

    2. landets forsvar,

    3. forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner, forsvarlig gjennomføring av forvaltningsorganets økomomi-, lønns- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud.

  • statsrådets protokoller (§ 6 første ledd nr 3),

  • dokumenter i tilsettingssaker unntatt søkerlister (§ 6 første ledd nr 4),

  • dokumenter om lovovertredelser (§ 6 første ledd nr 5),

  • eksamensbesvarelser mv (§ 6 første ledd nr 6),

  • visse budsjettdokumenter (§ 6 første ledd nr 7),

  • personbilder i forvaltningens personregistre (§ 6 første ledd nr 8),

  • dokumenter fra tiden før lovens ikrafttredelse 1 juli 1971, se § 13.

I tillegg hjemler forskriftene til loven en rekke mer spesielle unntak for nærmere angitte typer dokumenter (se vedlegg 2).

4.4.2 Unntaket for interne dokumenter

Offentlighetsloven § 5 gir adgang til å unnta fra offentlighet såkalte interne dokumenter. Paragrafen er utformet etter mønster av forvaltningsloven § 18 som har lignende unntaksregler fra partsoffentlighet. Unntaksadgangen omfatter dokumenter som er utarbeidet for et organs «interne saksforberedelse» uten offentliggjøring for øyet.

Paragrafen omfatter to kategorier dokumenter: For det første omfatter den dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk. For det andre omfatter den visse dokumenter som er innhentet fra andre. Det er vanlig å betegne begge disse kategoriene av dokumenter som «interne dokumenter», likevel slik at dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk ofte kalles «organinterne dokumenter». I kapitlene 5.4 og 5.6 gjøres det nærmere rede for innholdet i offentlighetsloven § 5 og de særskilte spørsmål som disse bestemmelsene reiser.

4.4.3 Unntaket for taushetsbelagte opplysninger

Offentlighetsloven § 5 a forbyr forvaltningsorganet å legge frem opplysninger som er undergitt taushetsplikt i eller i medhold av lov. Paragrafen gir ikke selv hjemmel for taushetsplikt. Den fastsetter bare at dersom en annen lovbestemmelse (eller bestemmelse fastsatt i medhold av lov) pålegger taushetsplikt, må opplysningen ikke bringes videre. Unntaksbestemmelsen i § 5 a skiller seg for så vidt fra offentlighetslovens to andre hovedbestemmelser om unntak fra offentlighet (§§ 5 og 6), i det § 5 a forbyr forvaltningsorganet å gi innsyn. Er først opplysningen underlagt taushetsplikt, er det ikke adgang til å utvise meroffentlighet. På den annen side omfatter unntaket som utgangspunkt bare den eller de opplysninger som går inn under taushetsplikten, ikke dokumentet for øvrig.

Taushetsplikten kan følge direkte av lov eller være fastsatt ved forskrift gitt i medhold av lov eller ved et konkret pålegg om taushet med hjemmel i lov eller forskrift som nevnt. For at taushetsplikten skal anses å ha hjemmel i lov, er det en forutsetning at loven gir hjemmel for taushetsplikt eller gir hjemmel til å fastsette dette. Dersom dette er sagt uttrykkelig i loven, er svaret klart. Mer tvil kan det være der loven f eks gir en generell hjemmel til å fastsette forskrift til gjennomføring og utfylling av vedkommende lov. I et slikt tilfelle må det bero på en konkret tolkning om loven kan sies å gi hjemmel for å gi bestemmelser om taushetsplikt som innebærer innskrenkninger i innsynsretten. Ved tolkningen må det bl a legges vekt på lovens formål, virkeområde og forarbeider. I mangel av særskilte holdepunkter må det legges til grunn at en generell forskriftsfullmakt ikke gir adgang til å begrense den offentlighet som eller ville følge av offentlighetslovens regler.

Kravet om at taushetsplikten må ha hjemmel i lov, innebærer at instruksfastsatt taushetsplikt ikke medfører noen plikt eller rett for tjenestemannen til å unnta dokument eller opplysning fra offentlighet med grunnlag i § 5 a. Gradering eller annen form for instruksfastsatt taushetsplikt er derfor bare gyldig når vedkommende dokument eller opplysning går inn under en av de andre unntaksreglene i loven. Se ellers kapittel 5.13.1 om adgangen til å gi generelle instrukser som begrenser adgangen til å utvise meroffentlighet.

Bestemmelser om taushetsplikt finnes spredd i flere forskjellige lover. De viktigste bestemmelsene om taushetsplikt står i forvaltningsloven § 13. Paragrafen fastsetter taushetsplikt om to forhold - om noens personlige forhold og om forretningshemmeligheter. I praksis har særlig tolkningen av hva som skal anses som personlig forhold bydd på betydelig tvil.

Offentlighetsloven § 5 a gir i motsetning til §§ 5 og 6 som hovedregel ikke hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet, men bare opplysninger. Inneholder et dokument opplysninger som er underlagt taushetsplikt, skal opplysningene strykes mens resten av dokumentet er offentlig (dersom det ikke kan unntas fra offentlighet med grunnlag i en av de andre unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven). Dersom strykningene medfører at den vesentligste delen av dokumentet blir strøket, kan hele dokumentet unntas fra offentlighet. Det samme gjelder dersom det som blir stående etter at de taushetsbelagte opplysningene er fjernet, gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet i dokumentet, jf offentlighetsloven § 5 a annet ledd.

I visse tilfeller vil dokumenter være påført beskyttelsesgradering etter Sikkerhetsinstruksen eller Beskyttelsesinstruksen fastsatt ved kgl res 17 mars 1972. Disse instruksene har ikke hjemmel i formell lov og representerer ikke selvstendige unntakshjemler i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at gradering bare kan påføres dokumenter som kan unntas med grunnlag i en av offentlighetslovens unntaksbestemmelser.

Det er nylig vedtatt en ny lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), lov 20 mars 1998 nr 10. På grunn av at det er nødvendig med et omfattende forskriftsarbeid før loven kan settes i kraft, vil dette ikke kunne skje før tidligst i 1999. I lovforslaget er det bl a inntatt bestemmelser om sikkerhetsgradering, som er ment å skulle avløse gjeldende sikkerhetsinstruks. Det vises til kapittel 5.8 hvor forholdet mellom offentlighetsloven og sikkerhetsloven drøftes nærmere.

4.4.4 Unntakene i offentlighetsloven § 6

§ 6 gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet i en rekke ulike tilfeller, i første rekke på grunn av dokumentets innhold. Dersom et dokument først inneholder en eller flere opplysninger som går inn under § 6 - eller er av en slik karakter at det faller inn under paragrafen - vil hele dokumentet kunne unntas fra offentlighet. Unntaksadgangen er ikke begrenset til visse opplysninger; dette i motsetning til offentlighetsloven § 5 a om unntak på grunn av taushetsplikt. Unntak av det enkelte dokument vil på den annen side ikke medføre at hele saken kan unntas fra offentlighet, med mindre dokumentene vil gi et åpenbart misvisende bilde av saken, jf offentlighetsloven § 6 annet ledd.

Unntakene i § 6 første ledd gir bare myndighetene adgang til å unnta de angitte dokumentene fra innsynsrett. Pargrafen pålegger ikke noe forbud mot offentliggjøring, jf formuleringen «kan unntas». Tvert imot vil forvaltningsorganet i forhold til disse dokumentene som hovedregel ha en plikt til å vurdere meroffentlighet, jf offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Meroffentlighet kan imidlertid være mer aktuelt for enkelte dokumenttyper enn for andre, idet noen av bestemmelsene bare gir grunnlag for unntak fra offentlighet der det er en skaderisiko for visse angitte interesser. Har man først kommet til at offentliggjøring kan skade vedkommende interesse, vil dette også være et tungtveiende moment som taler mot meroffentlighet. I den utstrekning dokumenter som faller inn under § 6 første ledd inneholder opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, vil det derimot ikke være adgang for forvaltningsorganet til å utvise meroffentlighet. Her vil plikten til å beholde taushet omkring opplysningene slå igjennom, jf offentlighetsloven § 5 a.

I § 6 første ledd nr 1 er det åpnet for unntak fra offentlighet for dokumenter med opplysninger av en slik art at de - om de ble kjent - ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. Tre vilkår må være oppfylt for at et dokument skal kunne unntas fra innsynsrett etter § 6 første ledd nr 1. For det første må de opplysningene dokumentet inneholder ikke være kjent fra før, jf formuleringen «opplysninger som om de ble kjent». For det andre må opplysningene være av en slik art at de vil kunne medføre skadevirkninger ved offentliggjøring. For det tredje må skadevirkningene gjelde rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Formuleringene «rikets sikkerhet» og «landets forsvar» overlapper hverandre delvis. De omfatter bare Norges sikkerhet og forsvar. Den omstendighet at et dokument måtte inneholde opplysninger om andre lands sikkerhet eller forsvar gir i seg selv ikke grunnlag for unntak. I den utstrekning opplysninger om andre lands sikkerhet og forsvar også kan være av betydning for Norges sikkerhet og forsvar, vil imidlertid bestemmelsen gi grunnlag for unntak fra innsynsrett. Dessuten kan det tenkes at offentliggjøring av slike opplysninger vil kunne skade forholdet til vedkommende fremmed makt, og i så fall kan dokumentet unntas fra offentlighet på dette grunnlaget.

Opplysninger om rikets sikkerhet og landets forsvar vil ofte være undergitt lovbestemt taushetsplikt og/eller være gradert. I den utstrekning opplysningene er underlagt slik lovbestemt taushetsplikt, følger det av offentlighetsloven § 5 a at opplysningene ikke kan offentliggjøres. Er opplysningene gradert, men uten at det foreligger lovbestemt taushetsplikt, og dokumentet heller ikke kan unntas etter § 6 første ledd nr 1, er graderingen ugyldig. Det kan likevel ikke uten videre gis innsyn i dokumentet. Prosedyren for nedgradering som er fastsatt i hovedforskriften til offentlighetsloven del II, må under enhver omstendighet følges.

Unntak fra offentlighet av hensyn til Norges forhold til andre stater eller internasjonale organisasjoner vil bli drøftet nærmere under kapittel 5.7 nedenfor. Der gjøres det også nærmere rede for de generelle vilkårene for å kunne unnta dokumenter fra offentlighet etter § 6 første ledd nr 1.

§ 6 første ledd nr 2 bokstav a gir adgang til unntak fra offentlighet hvor slikt unntak er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomi-, lønns- eller personalforvaltning. «Økonomiforvaltning» må tolkes innskrenkende, slik at uttrykket bare beskytter det offentliges rent privatøkonomiske interesser. Formålet med bestemmelsen er å beskytte det offentliges forhandlingsposisjon slik at det blir påført minst mulige utgifter eller får størst mulig gevinst. Det er imidlertid bare det konkurransemessige aspektet som kan beskyttes og derved gi grunnlag for unntak fra innsynsrett. Dersom det er nødvendig ut fra konkurransemessige hensyn, kan offentlige institusjoner som driver forretningsmessig virksomhet, unnta sine dokumenter fra offentlighet med hjemmel i denne bestemmelsen. Eksempler på dokumenter som kan unntas, er bl a anbud på oppføring av en offentlig skole og dokumenter i forbindelse med forhandlinger med grunneiere med sikte på å sikre friluftsareal. Også kontraktmotpartens interesser må kunne beskyttes dersom dette er en nødvendig forutsetning for at det offentlige skal kunne vareta sitt tarv i saken.

Alternativet «lønns- eller personalforvaltning» gir adgang til å holde opplysninger i forbindelse med tariff- og lønnsforhandlinger utenfor offentlighet. Det kan være noe uklart hvor langt det er adgang til å unnta dokumenter i personalsaker fra innsynsrett, jf formuleringen «vedkommende organs ... personalforvaltning». Det er imidlertid antatt at bestemmelsen gir en viss adgang til å unnta fra offentlighet opplysninger om mislige forhold og uro på en offentlig arbeidsplass.

Forhandlinger om økonomiske rammebetingelser som føres med jordbruks- og fiskeriorganisasjonene, har en viss likhet med lønnsforhandlinger, og opplysninger om forhandlingene kan etter gjeldende rett unntas med hjemmel i § 6 første ledd nr 2 bokstav b.

Dokumenter angående offentlige kontroll- eller reguleringstiltak m m kan unntas fra offentlighet etter § 6 første ledd nr 2 bokstav c. Det kreves her at offentlighet ville motvirke effektiviteten av den konkrete kontroll eller regulering.

§ 6 første ledd nr 2 gir bare adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet der unntaket er påkrevd. Det er etter bestemmelsen ikke grunnlag for unntak at et dokument alene innholder oplysninger som nevnt. I den grad dokumenter unntas fra offentlighet etter § 6 første ledd nr 2, kan unntaket fra offentlighet bare opprettholdes så lenge det er behov for det. Etter at f eks et reguleringstiltak som nevnt i bokstav c er gjennomført, vil det normalt ikke lenger være behov for å unndra dokumentene angående innføringen av tiltaket fra offentlighet, og de vil da være offentlige.

§ 6 første ledd nr 3 omhandler statsrådets protokoller. Unntaket fra innsynsretten er begrunnet i «særlige konstitusjonelle hensyn», jf Forvaltningskomiteen (1958) s 436. Loven sikter her til den protokoll hvor de formelle beslutninger som treffes i regjeringen (Kongen i statsråd) blir ført inn. Det er også antatt at unntaksadgangen også omfatter foredragene til statsråd i referatprotokoller.

Etter § 6 første ledd nr 4 kan dokumenter i saker om tilsetting eller forfremmelse i offentlig tjeneste unntas fra offentlighet. Bestemmelsen gir helt generelt adgang til å unnta dokumenter i ansettelsessaker fra offentlighet. Dette gjelder uavhengig av om dokumentene inneholder opplysninger om personlige forhold. Unntaket gjelder likevel ikke opplysninger om hvem som har søkt en offentlig stilling. Denne bestemmelsen tas opp til nærmere drøftelse i kapittel 5.9 nedenfor.

§ 6 første ledd nr 5 unntar dokumenter som gjelder lovovertredelser. Det er bare dokumenter som er utarbeidet i forbindelse med en konkret lovovertredelse som kan unntas etter denne bestemmelsen - et dokument kan ikke unntas etter denne bestemmelsen alene av den grunn at det inneholder opplysninger om et begått lovbrudd. Slike dokumenter skal imidlertid ofte unntas etter § 5 a fordi de angår noens personlige forhold.

Etter § 6 første ledd nr 6 kan besvarelse til eksamen eller lignende prøve samt innlevert utkast til konkurranse e l unntas fra offentlighet. Bakgrunnen for unntaksadgangen når det gjelder eksamensbesvarelser, er at offentliggjøring av slike vil virke krenkende overfor vedkommende som har laget besvarelsen. Når det gjelder utkast til konkurranser (f eks arkitektkonkurranser), er begrunnelsen for unntaksadgangen at de som deltar i slike konkurranser, kan ha en beskyttelsesverdig interesse i at deres utkast ikke blir alminnelig kjent.

Unntaket i § 6 første ledd nr 7 gjelder dokumenter utarbeidet i forbindelse med de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter. Dokumenter angående de årlige trygdebudsjettene omfattes også av bestemmelsen. Det er imidlertid bare dokumenter utarbeidet av et departement som kan unntas fra offentlighet etter første ledd nr 7. Budsjettforslag fra departementets underliggende institusjoner og fra kommuner, fylkeskommuner, halvoffentlige institusjoner og private kan ikke unntas fra innsyn med hjemmel i denne bestemmelsen. Budsjettdokumenter utarbeidet av andre enn departementene kan imidlertid etter forholdene unntas med hjemmel i andre av offentlighetslovens unntaksbestemmelser. Offentlighetsloven § 5 annet ledd vil først og fremst være aktuell i denne forbindelse.

Utgangspunktet etter offentlighetsloven § 2, jf § 3, er at fotografier er undergitt offentlighet, og at allmennheten kan kreve kopier etter § 8 tredje ledd dersom fotografiet må anses som et saksdokument eller som en del av et saksdokument i den offentlige forvaltning. Bestemmelsen i § 6 første ledd nr 8 ble tilføyd ved lovendring i 1993 (lov 22 januar 1993 nr 26), og er et særlig unntak fra retten til innsyn og til å få kopi av bilder som er saksdokumenter i forvaltningen. Unntaket gjelder bare for personbilder, og er begrenset til å gjelde personbilder inntatt i personregistre. Bakgrunnen for tilføyelsen av første ledd nr 8, var den uheldige utviklingen når det gjaldt bildebruk i presseoppslag - spesielt i forbindelse med store ulykker. En god del av det bildematerialet som ble brukt i slike oppslag, var kopier av bilder i f eks pass- og førerkortregistre - kopiert med grunnlag i innsynsretten etter offentlighetslovens regler.

Etter § 7 kan Kongen bestemme at et dokument unntatt fra offentlighet etter § 6 likevel skal være offentlig «når det på grunn av den forløpne tid eller av andre årsaker er åpenbart at de hensyn som har begrunnet unntak fra offentlighet, ikke lenger er til stede». Ved kgl res 11 juni 1971 er Kongens myndighet delegert til det enkelte fagdepartement.

4.5 Praktisk gjennomføring av offentlighetsloven

Det er gitt regler om den praktiske gjennomføring av offentlighetslovens bestemmelser i offentlighetsloven §§ 8-10. § 8 inneholder bestemmelser om hvordan dokument som det begjæres innsyn i skal gjøres kjent og om adgangen til å ta betaling for utskrifter, kopier o l. § 9 gir enkelte regler om saksbehandlingen ved begjæring om dokumentinnsyn og når et offentlig organ avslår slik begjæring, først og fremst om begrunnelse og klage. Disse sidene ved offentlighetsloven tas opp til nærmere drøftelse i kapittel 6 nedenfor.

4.6 Forskrifter etter offentlighetsloven

Etter offentlighetsloven § 11 er Kongen gitt hjemmel til å fastsette nærmere forskrifter. Myndigheten til å gi nærmere regler etter § 11 suppleres med fullmaktene Kongen har etter § 1 annet ledd (om forholdet til Svalbard), § 3 tredje ledd (om lovens dokumentbegrep anvendt på EDB-materiale), § 7 første ledd (om offentlighet på grunn av den tid som har gått), § 8 tredje ledd (om betaling for kopier m v) § 9 fjerde ledd (om hvilke myndigheter som kan treffe avgjørelser etter paragrafen) og § 12 (om lovens ikraftsetting).

Offentlighetsloven § 11 første ledd fastsetter at Kongen kan gi forskrifter om gjennomføring av loven. Det kan bl a gis presiserende forskrifter med hensyn til lovens unntaksregler og om hva som i tvilstilfelle skal regnes for forvaltningsorgan i forhold til loven. Det er videre åpnet for at det kan det gis forskrifter om at visse private rettssubjekter skal likestilles med forvaltningorganer etter loven.

Etter § 11 annet ledd kan Kongen gi forskrifter om at alle dokumenter innen et område skal være unntatt fra offentlighet når det overveiende antall dokumenter allerede vil kunne unntas fra offentlighet etter lovens unntaksbestemmelser. Det presiseres i lovteksten at slike forskrifter bare skal gis når særlig tungtveiende grunner taler for det.

Forskrifter etter § 11 ble første gang gitt ved kgl res 11 juni 1971. Som følge av endringene i offentlighetsloven som ble vedtatt i 1982, oppsto det et behov for tilpasning og ajourføring av forskriftene til loven. I forbindelse med behandlingen av Ot prp nr 4 (1981-82) forut for revisjonen i 1982 ba Justiskomiteen om å få utkastet til nye forskrifter forelagt for Stortinget før de ble vedtatt, hvilket ble gjort i Ot prp nr 10 (1984-85). Justiskomiteen hadde bare enkelte mindre bemerkninger til Justisdepartementets forskriftsutkast. De nye og mer omfattende forskriftene ble gitt ved kgl res 14 februar 1986. Samtidig ble 1971-forskriften opphevet, unntatt forskriftens del I. (Del I omhandler ikraftsetting av offentlighetsloven.) Hovedforskriften og EDB-forskriften fra 1986 er tatt inn i vedlegg 2.

4.7 Offentlighetslovgivningen i Norden for øvrig og USA

Offentlighetsprinsippet har en sterk rettslig stilling i alle de nordiske land. Både Danmark, Finland, Island, Sverige og Norge har generell lovgivning som gir borgerne rett (etter begjæring) til innsyn i forvaltningens saksdokumenter. I Sverige har offentlighetsprinsippet sine røtter tilbake til 1766 i en forordning om trykkefrihet. Forordningen gikk ut på at det skulle stå enhver fritt å utgi i trykken alle offentlige dokumenter, dvs dokumenter fra Riksdagen, domstolene og forvaltningen. For å realisere dette ble det nødvendig å gjøre dokumentene tilgjengelige for allmennheten. Så lenge Finland var forenet med Sverige, gjaldt offentlighetsprinsippet på samme måte i Finland. Etter at Finland ble selvstendig, ble bestemmelsene overført til egen nasjonal lov. Danmark og Norge fikk begge sine offentlighetslover i 1970. I 1996 ble en generell lov om innsyn i forvaltningens saksdokumenter vedtatt på Island.

I en komitérapport fra Europarådet 15 april 1996 fremgår det at følgende av Europarådets medlemsland har lovregulert allmennhetens innsynsrett i forvaltningens saksdokumenter (pr april 1996): Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Italia, Nederland, Norge, Portugal, Russland, Spania og Østerrike.

I og med de betydelige likhetstrekk det er mellom de nordiske land, kan en oversikt over hovedtrekkene i disse landenes offentlighetslovgivning være av interesse. Nedenfor vil det kort bli redegjort for offentlighetslovgivningen i Sverige, Finland, Danmark og Island. I tillegg vil det bli gitt en kort redegjørelse for offentlighetslovgivningen i USA.

1 Sverige

Hovedregelen om dokumentoffentlighet i svensk rett fremgår av tryckfrihetsförordningen (TF) 2 kap 1 §: «Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar.» TF 14 kap 5 § likestiller utlendinger med svenske statsborgere. Mer detaljerte regler er gitt i TF 2 kap, og sekretesslagen 1980:100 (SekrL).

Retten til innsyn gjelder «allmänna handlingar». Begrepet «handling» omfatter fremstilling i skrift eller bilde, og opptegnelse som kan leses, avlyttes eller på annen måte oppfattes ved hjelp av teknisk hjelpemiddel, jf TF 2 kap 3 §. Begrepet favner altså videre enn «dokument» i tradisjonell forstand.

En handling er «allmän» hvis den oppbevares hos en myndighet og anses innkommet dit eller opprettet der, jf TF 2 kap 3 §. Detaljerte regler om når en handling anses innkommet til eller opprettet hos en myndighet, er gitt i TF 2 kap 6-8 §§.

En handling anses å ha kommet inn til en myndighet når den har ankommet myndigheten eller er tatt imot av en behørig person, f eks tjenestemannen som behandler saken, jf TF 2 kap 6 §.

En handling anses opprettet hos en myndighet når den er ekspedert, eller hvis den ikke skal ekspederes, når saken som den hører til, er ferdigbehandlet hos myndigheten. En handling som ikke hører til en bestemt sak, anses opprettet når den er godkjent eller ferdigstilt på annen måte, jf TF 2 kap 7 § første ledd. Det er gitt særregler for når visse typer handlinger - f eks journaler, protokoller og dommer - skal anses opprettet, jf TF 2 kap 7 § annet ledd. Handlinger som oversendes fra ett underliggende organ til et annet som hører under samme overordnete myndighet, anses ikke innkommet til eller opprettet av det andre underliggende organ, med mindre organene opptrer som selvstendige i forhold til hverandre, jf TF 2 kap 8 §.

En handling behøver ikke være journalført for å være «allmän».

Visse handlinger er uten videre unntatt offentlighet fordi de ikke anses som «allmänna», jf TF 2 kap 9-11 §§. De viktigste av disse er promemoria innkommet til en myndighet, og utkast, konsepter o l utarbeidet av en myndighet og som ikke arkiveres (9 §). Tilsvarende gjelder for handlinger som en myndighet oppbevarer til teknisk bearbeiding eller lagring for annens regning (10 §), brev, telegram o l som er innkommet til eller opprettet av en myndighet bare for å viderebringe en beskjed (11 § nr 1), meddelelse o l som er innkommet til eller opprettet av en myndighet bare for offentliggjøring i periodisk skrift som utgis gjennom myndigheten (11 § nr 2), og private brev, trykt skrift, lyd- eller bildeopptak o l som inngår i bibliotek eller som er gitt av enkeltindivider til et offentlig arkiv utelukkende til forvaring, forskning eller studieøyemed (11 § nr 3). Det samme gjelder for innholdsfortegnelsen over disse hvis denne oppbevares hos en myndighet der det opprinnelige dokumentet ikke skulle anses som en allmän handling (11 § nr 4).

Det er handlinger som er innkommet til eller opprettet hos en «myndighet» og som oppbevares der, som anses som «allmänna». Begrepet «myndighet» sikter til de organer som inngår i den statlige og kommunale forvaltningen - regjeringen, embetsverket, domstolene og kommunale nemnder. Riksdagen er ikke myndighet i lovens forstand, men nasjonalforsamlingen er ved særskilt lovbestemmelse likestilt med myndighet i forhold til offentlighetslovgivningen. Det samme gjelder kirkemøtet og besluttende kommunale forsamlinger, jf TF 2 kap 5 §. Offentlighetslovgivningen omfatter videre aksjeselskaper, handelsbolag, økonomiske foreninger og stiftelser hvor kommunen eller fylkestinget utøver «ett rättsligt bestämmande inflytande», jf SekrL 1 kap 9 §. Kommuner har imidlertid bare begrenset adgang til å drive forretningsvirksomhet.

Etter TF 2 kap 2 § kan retten til å gjøre seg kjent med allmänne handlingar bare begrenses dersom det er påkrevd av hensyn til (i) rikets sikkerhet eller dets forhold til annen stat eller mellomfolkelig organisasjon, (ii) rikets sentrale finanspolitikk, myntpolitikk eller valutapolitikk, (iii) myndighetens virksomhet for inspeksjon, kontroll eller annet tilsyn, (iv) å forebygge eller bekjempe straffbare forhold, (v) det offentliges økonomiske interesser, (vi) vernet for enkeltpersoners personlige eller økonomiske forhold, eller (vii) å beskytte dyr- eller plantearter.

SekrL inneholder utfyllende unntaksregler, og viser til alle bestemmelsene i lovverket for øvrig som gjør unntak fra hovedregelen. Selv om enkelte unntaksbestemmelser er absolutte, kan de fleste bare påberopes der det foreligger en viss risiko for at utgivelse av opplysningene vil medføre skade. Svensk rett har ikke noen regel som tilsvarer den norske offentlighetsloven 2 § tredje ledd om meroffentlighet.

Begjæring om innsyn i allmänne handlingar rettes til den myndighet som oppbevarer handlingen, og det er som regel denne myndighet som avgjør begjæringen, jf TF 2 kap 14 §. Handlingen behøver ikke individualiseres ved dato eller journalnummer, men myndighetene er ikke pliktige til å foreta omfattende undersøkelser for å finne handlingen når begjæringen ikke oppgir nærmere opplysninger.

Myndighetene har ikke krav på å få vite hvem søkeren er eller formålet med å få innsyn i større utstrekning enn det som er nødvendig for å kunne avgjøre om handlingen skal offentliggjøres, jf TF 2 kap 14 § tredje ledd.

Dersom begjæringen blir etterkommet, har vedkommende rett til innsyn på stedet, jf TF 2 kap 12 §, og myndigheten har plikt til å stille eventuelle nødvendige tekniske hjelpemidler til rådighet. Alternativt kan handlingen avskrives, fotograferes eller spilles inn. Hvis en handling delvis er unntatt offentlighet skal de offentlige delene gjøres tilgjengelige i form av avskrift eller kopi med mindre «betydande hinder möter». Mot betaling kan det kreves avskrift eller kopi av en handling, med unntak for dokumenter lagret på EDB, som det offentlige bare har plikt til å utgi i form av utskrift, jf TF 2 kap 13 §.

En myndighet kan under visse forutsetninger knytte forbehold til utgivelsen av en handling og dermed innskrenke vedkommendes rett til å anvende den informasjonen som finnes i handlingen (f eks at bruk er begrenset til forskningsøyemed).

Dersom en begjæring om innsyn blir avslått, eller dersom den blir innvilget med forbehold, kan avgjørelsen påklages, med mindre det dreier seg om en avgjørelse av Riksdagen, Regeringen, Högsta domstolen og Regeringsrätten, som ikke kan påklages, jf SekrL 15 kap 7 §. Klage over avgjørelser som er rettet til en statlig myndighet, behandles av regeringen. Det samme gjelder avgjørelser av statsråd, jf TF 2 kap 15 §. Ellers behandles klagen av kammarrätten. Kammarrättens beslutning kan overprøves av Regeringsrätten. En avgjørelse om å gi innsyn uten forbehold, kan ikke overprøves.

2 Finland

Hovedregelen om dokumentoffentlighet i finsk rett fremgår av den finske grunnloven § 10 annet ledd:

«Handlingar och upptagningar som innehas av en myndighet är offentliga, om deras offentlighet inte av nödvendiga orsaker har begränsats särskilt genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.»

De mer detaljerte reglene er fastsatt i lag om allmänna handlingars offentlighet 9 februar 1951 nr 83 (HandlOffL) og Förordningen innefattande vissa undantag i fråga om allmänna handlingars offentlighet 22 desember 1951 nr 650 (HandlOfflF).

Offentlighetsprinsippet gjelder «allmänna handlingar», som i HandlOffL 2 § første ledd defineres som dokumenter opprettet og utferdiget av en myndighet, og dokumenter innsendt eller innkommet til en myndighet, og som oppbevares av vedkommende myndighet. Begrepet omfatter både dokumenter i tradisjonell forstand, opplysninger tatt opp på lydbånd o l, og dokumenter som er lagret på EDB eller som ellers bare kan avleses ved hjelp av tekniske hjelpemidler, jf HandlOffL 2 § annet ledd.

De myndighetene som omfattes av offentlighetslovgivningen er statlige, kommunale, kirkelige og andre autonome organisasjoners myndigheter, deriblant offentligrettslige forsamlinger, representantskap, utvalg, nemnder, kommisjoner og komiteer, og personer i tjeneste eller stilling hos disse (HandlOffL 2 § tredje ledd). Begrepet «myndighet» omfatter domstolene og påtalemyndigheten og anses videre å omfatte Riksdagens kontor.

Riksdagsordningen inneholder særregler om offentlighet omkring Riksdagens plenumsforhandlinger og om taushetsplikt for medlemmene av Riksdagen i visse tilfeller.

Definisjonen omfatter imidlertid ikke statlig eller kommunal næringsvirksomhet som er organisert som aksjeselskap. Det er antatt at loven heller ikke kan anvendes der offentlig myndighet utøves av enkeltindivider.

Allmänna handlingar er offentlige med mindre de ved lov eller med hjemmel i lov er ikke-offentlige eller hemmelige. Som ikke-offentlige dokumenter regnes dokumenter som er under utarbeidelse hos en myndighet, samt forslag, utkast, betenkning, uttalelse, promemoria og annen utredning utarbeidet for myndighetens interne bruk, jf HandlOffL 5 §. Opplysninger som er innkommet til politiet eller påtalemyndigheten om straffbare forhold, samt protokoller o.l. opprettet i forbindelse med en undersøkelse av straffbare forhold blir offentlige først når saken bringes inn for en domstol eller henlegges, jf HandlOffL 4 §. Ikke-offentlige dokumenter kan ikke utgis uten myndighetens tillatelse, jf HandlOfflL 6 § annet ledd.

Etter HandlOffL 9 § skal en sak eller handling holdes hemmelig dersom hemmelighold er foreskrevet i lov og dessuten er påkrevet av hensyn til rikets sikkerhet eller dets forhold til fremmede makter, forsvarets interesser, forebygging og bekjempelse av kriminalitet, naturvern, beskyttelse av statens, en autonom organisasjons eller en enkelts forretningsvirksomhet, rettergang eller informasjonsvern, eller av hensyn til å beskytte enkeltpersoners viktige personlige interesser vedrørende fysisk og psykisk helsevern, kriminalomsorg, beskatning og offentlig kontroll.

HandlOffF inneholder utfyllende regler om hvilke type dokumenter som kan eller skal holdes hemmelig av hensyn til de nevnte interessene. Hemmelighold er begrenset i tid avhengig av arten av den interessen som skal beskyttes.

Etter HandlOffL 9 § kan presidenten og statsrådet i særlige tilfeller ved förordning bestemme at en sak eller handling som er til behandling hos dem, skal hemmeligholdes med sikte på å beskytte en av de lovbestemte interessene.

Hvis bare en del av et dokument er hemmelig, skal det gis innsyn i dokumentet for øvrig så langt dette kan gjennomføres uten å røpe det hemmelige innholdet i dokumentet, jf HandlOffL 7 § tredje ledd.

Handlinger som kommer inn til en myndighet og som ikke er hemmelige eller ikke-offentlige, blir offentlige så snart de er mottatt. Antegninger i offisielle journaler o.l. blir offentlige så snart de er innført. Protokoller, beslutninger og skriftutvekslinger mellom myndigheter blir offentlige så snart de er godkjent og underskrevet, jf HandlOffL 3 §.

Enhver har rett til innsyn i allmänne handlingar som er offentlige, jf HandlOfflL 6 §. Begjæring om innsyn rettes til den myndigheten som oppbevarer dokumentet. Det stilles ikke krav til rettslig interesse, og myndigheten har ikke krav på å få vite søkerens identitet eller formålet med begjæringen, med mindre dette er nødvendig for myndigheten for å kunne utøve sin prøvingsrett eller for å utrede om dokumentet i følge loven kan utgis, jf HandlOffL 7a §.

Myndigheter skal på begjæring gi vedkommende en offisiell avskrift eller et utdrag av et dokument som er offentlig, eller stille dokumentet til disposisjon for lesing og kopiering, jf HandlOffL 7 §. Det er oppstilt et unntak for personopplysninger i EDB-baserte personregistre. Unntaket innebærer at individualdata må anonymiseres før utskrift utgis.

Avslag på en begjæring om innsyn kan overprøves i samsvar med den klageordningen som ellers gjelder for vedkommende myndighets avgjørelser, jf HandlOffL 8 §. Dersom det ikke eksisterer noen klagerett til vedkommende myndighet, rettes klagen til den overordnede myndigheten. I mangel av slik myndighet rettes klage over avslag fra en statlig myndighet til Högsta förvaltningsdomstolen. I andre tilfeller rettes klagen til länsrätten.

På bakgrunn av en betenkning fra 1992, foregår det en totalreform av den finske offentlighetslovgivning. Intensjonen er at loven om allmänna handlingars offentlighet skal erstattes av en ny lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet. En proposisjon ble fremmet for Riksdagen 9. april 1998. Hovedformålet med loven er å skape større åpenhet. I utgangspunktet skal loven gjelde for all virksomhet som utføres av det offentlige, herunder forretningsvirksomhet som drives av statseide selskaper som er organisert etter lag om statens affärsverk. Også private rettssubjekter som ikke er kontrollert eller eid av det offentlige, skal være underlagt lovens bestemmelser når de utøver offentlig myndighet i medhold av lov eller annen beslutning av offentlig myndighet. Videre skal nämnder, delegationer, kommittéer, kommissioner, arbetsgrupper m v ifølge lovforslaget regnes som «myndighet» dersom de er oppnevnt «för att självständigt utföra en uppgift». Formålet med regelen er å skape større offentlighet under forberedelsen av saker.

Offentlighetsprinsippet skal gjelde uten hensyn til hvordan informasjon er lagret. Det er tatt hensyn til den tekniske utviklingen når det gjelder dokumenter som lagres og overføres på data. Generelt skal reglene om hemmelighold gjøres klarere og mer enhetlige. Unntak fra offentlighet skal foreskrives i loven, og skal reflektere en rimelig balanse mellom allmennhetens krav på offentlighet på den ene siden og de allmenne og private interesser som kan rettferdiggjøre begrensninger i offentlighet på den andre. Man tar også sikte på å modernisere begrepsbruken.

3 Danmark

Reglene om dokumentoffentlighet i Danmark finnes i lov 19 desember 1985 nr 572 om offentlighed i forvaltningen (Doffl). Loven erstatter den første offentlighetsloven i Danmark, som var fra 1970.

Hovedregelen er at enhver har rett til å gjøre seg kjent med dokumenter som er innkommet til eller opprettet av en forvaltningsmyndighet som ledd i den administrative saksbehandlingen knyttet til dens virksomhet, med de unntak som er nevnt i loven, jf Doffl § 4 første ledd.

Retten til innsyn omfatter alle dokumenter som angår en sak, herunder gjenpart av utgående dokumenter, samt det som er innført i journaler, registre o l. Dokumentbegrepet er ikke nærmere definert i Doffl, men antas å måtte forstås i meget vid betydning. I tillegg til dokumenter i trykt skrift omfatter begrepet tegninger, kort og fotografier, samt annet materiale som trer i stedet for disse, f eks modeller, lydbånd, film, videoopptak, mikrofilm o l. Retten til innsyn gjelder uansett på hvilken måte dokumentet oppbevares. Med unntak for fortegnelser som nevnt i Doffl § 5 første ledd, omfattes imidlertid ikke registre eller andre systematiserte fortegnelser hvor det gjøres bruk av databehandling.

Retten til innsyn omfatter dokumenter som er «indkommet til eller oprettet af» en forvaltningsmyndighet. Retten til innsyn i avsendte dokumenter inntrer når dokumentet må antas å ha kommet frem til mottakeren, jf Doffl § 5.

Loven gjelder for alle statlige og kommunale forvaltningsmyndigheter, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf Doffl § 1 første ledd. Loven gjelder ikke for Folketinget eller dets underliggende institusjoner f eks Riksrevisionen og Folketingets Ombudsmand. For Riksrevisionen er det imidlertid fastsatt regler som i stor grad svarer til offentlighedslovens regler. Loven gjelder heller ikke for organer som er opprettet i selskapsform med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Offentlig eide selskaper faller utenfor lovens anvendelsesområde.

Doffl inneholder en rekke unntak fra hovedregelen om dokumentoffentlighet. Unntaksbestemmelsene faller i tre kategorier:

For det første er visse saker i sin helhet unntatt fra offentlighet i det loven ikke gis anvendelse på disse sakstyper, jf Doffl § 2. Dette gjelder saker innenfor strafferettspleien, saker om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste og lovgivningssaker inntil lovforslag er fremmet for Folketinget.

For det andre er visse dokumenttyper unntatt fra offentlighet. Det følger således av Doffl § 7 at interne arbeidsdokumenter ikke er omfattet av innsynsretten. Interne arbeidsdokumenter er definert som dokumenter utarbeidet av en myndighet til eget bruk, brevvekslinger mellom enheter innenfor samme myndighet, og brevvekslinger mellom et kommunestyre og dets utvalg, avdelinger og andre kommunale organer eller innbyrdes mellom disse organene. Dokumentene regnes ikke lenger som interne dersom de først er blitt utlevert til en utenforstående.

Interne dokumenter er ifølge Doffl § 8 likevel offentlige når de foreligger i endelig form og enten (i) bare gjengir innholdet av myndighetens endelige avgjørelse i en sak, eller (ii) bare gjengir muntlige opplysninger o l som myndigheten har skrevet ned etter Doffl § 6, eller (iii) er selvstendige dokumenter utarbeidet av en myndighet for å bringe bevismessig eller tilsvarende klarhet omkring de faktiske omstendigheter ved en sak, eller (iv) inneholder generelle retningslinjer for behandlingen av bestemte sakstyper. Dessuten kan det kreves innsyn i opplysninger i interne dokumenter om faktiske omstendigheter som er av vesentlig betydning for saksforholdet, jf Doffl § 11 første ledd.

Videre angir Doffl § 10 en rekke dokumenttyper som er unntatt offentlighet, hvorav de viktigste er statsrådsprotokoller, referater fra møter mellom ministre og dokumenter som er utarbeidet av en myndighet til bruk for slike møter, og brevvekslinger mellom departementene om lovgivning.

Dessuten gjør Doffl § 10 unntak for dokumenter som utveksles i forbindelse med at en myndighet utfører sekretariatsoppgaver for en annen myndighet, myndigheters brevveksling med sakkyndige til bruk i rettssaker eller ved overveielse av om rettssak bør føres, og materiale skaffet som grunnlag for utarbeidelse av offentlig statistikk eller vitenskapelige undersøkelser. Opplysninger i slike dokumenter om faktiske omstendigheter som er av vesentlig betydning for saksforholdet, vil etter Doffl § 11 første ledd likevel være offentlige.

For det tredje kan visse opplysninger unntas offentlighet av hensyn til private fysiske eller juridiske personer (Doffl § 12), eller såfremt det er nødvendig til beskyttelse av vesentlige hensyn til offentlige interesser, jf Doffl § 13 nr 1-6.

De offentlige hensyn som er nevnt i Doffl § 13 er:

  1. statens sikkerhet eller rikets forsvar,

  2. rikets utenrikspolitiske eller utenriksøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede makter eller mellomfolkelige institusjoner,

  3. forebyggelse, oppklaring og forfølging av lovovertredelser, straffullbyrdelse o l samt beskyttelse av siktede, vitner eller andre i saker om strafferettslig eller disiplinær forfølgning,

  4. gjennomføring av offentlig kontroll, regulerings- eller planleggingsvirksomhet eller av påtenkte foranstaltninger i henhold til skatte- og avgiftslovgivningen,

  5. det offentliges økonomiske interesser, herunder utførelsen av det offentliges forretningsvirksomhet, eller

  6. private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse etter forholdets særlige karakter er påkrevet.

Det skal gis innsyn i dokumentet for øvrig for så vidt de hensyn som er nevnt i Doffl § 13 kun gjør seg gjeldende for en del av et dokuments innhold, jf Doffl § 13 annet ledd. En myndighet kan dessuten gi innsyn i større omfang enn den etter loven er forpliktet til såfremt den ikke derved krenker sin taushetsplikt, jf Doffl § 4 første ledd annet punktum, men er ikke forpliktet til i hvert enkelt tilfelle å vurdere om den vil praktisere meroffentlighet.

Retten til innsyn tilkommer enhver uten hensyn til statsborgerskap, bosted eller alder. Det kan i alminnelighet ikke stilles krav om at den som begjærer innsyn kan godtgjøre en særlig interesse eller anføre en særlig begrunnelse for begjæringen.

En begjæring om innsyn kan være formløs, men Doffl § 4 tredje ledd krever at den angir de dokumenter eller den sak som det kreves innsyn i. En generell begjæring om innsyn i myndighetens saker vil kunne avvises. I denne forbindelsen kan nevnes at forvaltningsorganene ikke er pliktig til å utarbeide fortegnelse over inn- og utgående post.

Begjæringen skal avgjøres snarest, jf Doffl § 16 første ledd. Blir ikke en begjæring imøtekommet eller avslått innen 10 dager etter at den er mottatt, skal myndigheten underrette vedkommende om grunnen til det og om når avgjørelse kan ventes å foreligge.

En avgjørelse om innsyn kan påklages særskilt til den myndighet som er klageinstans i forhold til avgjørelsen eller behandlingen for øvrig i den sak begjæringen gjelder, jf Doffl § 15 annet ledd.

4 Islandsk rett

17 mai 1996 fikk Island sin første lov om offentlighet i forvaltningen (Ioffl). Loven trådte i kraft 1 januar 1997. Loven forplikter myndighetene til å gi innsyn etter begjæring i handlinger som angår en bestemt sak, med mindre det er hjemmel i loven for å gjøre unntak.

Ifølge Ioffl § 3 omfatter retten til innsyn alle dokumenter som angår saken, herunder gjenparter av utgående dokumenter og alle andre handlinger i saken, f eks tegninger, skisser, kort, bilder, mikrofilm og data som lagres på EDB, samt innføringer i journaler, registre og andre fortegnelser som gjelder sakens dokumenter.

Loven omfatter forvaltningsmyndigheter innenfor stat og kommune. Utenfor faller domstolene og Alltinget og dets institusjoner.

Loven omfatter heller ikke offentlig eide selskaper. Hvis et aksjeselskap eller et annet privatrettslig selskap er gitt myndighet til å treffe avgjørelse i forvaltningssaker, vil imidlertid loven få anvendelse for slik virksomhet.

Visse dokumenter er unntatt fra retten til innsyn, jf Ioffl § 4, hvorav de viktigste er statsrådsprotokoller, regjeringsprotokoller, og referater og møtedokumenter til møter mellom ministre. Heller ikke arbeidsdokumenter utarbeidet av en myndighet til eget bruk er offentlige, med mindre de bare gjengir innholdet av en myndighets endelige beslutning i en sak eller inneholder opplysninger som ikke kan skaffes et annet sted.

Videre er myndigheters korrespondanse med sakkyndige til bruk i rettssaker eller ved overveielse av om rettssak bør føres, unntatt. Retten til innsyn gjelder heller ikke søknader med vedlegg om ansettelse i stat eller kommune. Etter at søknadsfristen er gått ut, gjelder imidlertid retten til innsyn for søkerens navn og adresse.

Loven hjemler også begrensninger i innsynsretten av hensyn til private interesser (Ioffl § 5) og i den utstrekning det er nødvendig for å beskytte visse offentlige interesser (Ioffl § 6)

Ioffl § 5 fastslår at dersom forholdets særlige karakter tilsier det, kreves det samtykke fra den som opplysningene angår for å gi innsyn i opplysninger om enkeltpersoners private - herunder økonomiske - forhold, eller opplysninger om juridiske personers viktige økonomiske eller forretningsmessige interesser.

Ioffl § 6 hjemler begrensninger i dokumentoffentlighet av hensyn til statens sikkerhet eller rikets forsvar, forholdet til fremmede makter eller mellomfolkelige institusjoner, det offentliges forretningsvirksomhet, og effektiviteten av planlagte statlige eller kommunale foranstaltninger eller undersøkelser. Sistnevnte dokumenter eller handlinger blir likevel offentlige så snart foranstaltningen eller undersøkelsen er avsluttet, med mindre det er annen hjemmel for å unnta dem fra offentlighet.

Hvis bare en del av et dokument eller annen handling er unntatt offentlighet, er resten av dokumentet likevel offentlig, jf Ioffl § 7. Det er dessuten adgang for forvaltningen til å gi innsyn i videre omfang enn det den etter loven er forpliktet til, med mindre annet følger av lovbestemt taushetsplikt. Det er her tale om en fakultativ adgang til å praktisere meroffentlighet. Myndigheten pålegges ikke en plikt til i hvert enkelt tilfelle å vurdere hvorvidt det bør praktiseres meroffentlighet.

Som hovedregel blir dokumenter som faller inn under lovens unntaksbestemmelser, offentlige 30 år etter at de ble avfattet. Dokumenter som angår den enkeltes private forhold blir imidlertid offentlig først etter 80 år.

En begjæring om innsyn i forvaltningens saksdokumenter rettes til den myndighet som oppbevarer dokumentet eller handlingen, jf Ioffl § 10 tredje ledd. Begjæringen må enten nevne de dokumenter eller handlinger som det kreves innsyn i, eller nevne den saken som det kreves innsyn i uten å spesifisere dokumentene, jf Ioffl § 10 første ledd. En myndighet kan kreve at begjæringen leveres skriftlig, eventuelt på et fastsatt skjema, jf Ioffl § 10 annet ledd.

Begjæringen skal avgjøres snarest, jf Ioffl § 11. Dersom den ikke blir avgjort innen syv dager etter at den er mottatt, skal myndigheten gi underretning om grunnen til dette og når en avgjørelse kan forventes å foreligge.

Vedkommende myndighet avgjør om dokumentene skal gjøres tilgjengelige for gjennomsyn, eller om det skal gis en kopi eller avskrift. Har vedkommende i begjæringen bedt om å få en kopi, skal dette ønsket imøtekommes med mindre dokumentets karakter eller omfang taler avgjørende imot. Kopier skal gis vederlagsfritt, med mindre det på grunn av manglende kopieringsfasiliteter eller dokumentenes omfang har vært nødvendig å overlate kopieringen til andre.

Myndighetens avgjørelse skal meddeles skriftlig såfremt begjæringen var skriftlig, jf Ioffl § 13.

Avslag på en begjæring om innsyn kan påklages til «Ankenævn om aktindsigt», jf Ioffl § 14. Ankenemnda er et uavhengig organ bestående av tre medlemmer, hvorav to må oppfylle kravet for å være byrettsdommer. Ankenemndas avgjørelse kan ikke påklages.

Klage skal leveres skriftlig innen 30 dager etter at klageren mottok meddelelsen om avslaget. Det kan oppstilles en kort frist til å levere en begrunnelse for klagen. Nemnda treffer sin avgjørelse ved flertallsbeslutning.

Nemnda skal snarest gi melding om sin avgjørelse til klageren og vedkommende myndighet. Såfremt begjæringen imøtekommes av nemnden, skal vedkommende myndighet snarest gi innsyn, med mindre myndighetens avgjørelse er gitt oppsettende virkning. Dersom det foreligger særlige grunner, kan nemnda etter krav fra vedkommende myndighet - som må fremsettes senest tre dager etter at avgjørelsen er meddelt - bestemme at en avgjørelse skal gis oppsettende virkning. Oppsettelsen av avgjørelsens rettsvirkninger skal gjøres betinget av at myndigheten forelegger saken for en domstol innen utløpet av syv dager fra avgjørelsen er meddelt, med anmodning om hurtig behandling.

5 USA

I USA reguleres publikums innsynsrett i forvaltningens saksdokumenter av The Freedom of Information Act (FOIA), 5 U.S.C § 552, fra 1966.

FOIA gjelder for alle føderale forvaltningsorganer, herunder presidentens «Executive Office», jf subsection (f)(1). Domstolene og Kongressen omfattes ikke loven.

Innsyn i dokumenter i delstatsforvaltningen reguleres av den enkelte delstats lovgivning.

Subsection (a)(3)(A) fastslår hovedregelen om publikums rett til innsyn i den føderale forvaltningens «records». Dokumentbegrepet er i rettspraksis definert som dokumenter som er utarbeidet av eller mottatt av et føderalt forvaltningsorgan og som har tilknytning til en forvaltningssak. Avgrensningen er med andre ord omtrent den samme som i norsk rett. Gjennom the Electronic Freedom of Information Act fra 1996, ble det presisert at retten til innsyn gjelder uten hensyn til hvordan dokumentene er lagret, jf subsection (f)(2). Det innebærer at det kan kreves innsyn også i elektronisk lagrede dokumenter.

Hovedregelen er at dokumentene skal gjøres tilgjengelige ved forespørsel, jf subsection (a)(3)(A). Forvaltningsorganet har ingen generell plikt til offentliggjøring av eget tiltak. Den som begjærer innsyn, må gi en «rimelig» presis beskrivelse av dokumentene som vedkommende ønsker å gjøre seg kjent med. Kravet om individualisering er tolket forholdsvis liberalt i rettspraksis: Innsynskravet kan bare avvises dersom det blir «urimelig byrdefullt» for en tjenestemann med kjennskap til saksområdet å finne frem til dokumentene. Forvaltningsorganets bistandsplikt omfatter også en plikt til å foreta søk i elektroniske databaser, dersom dette er nødvendig for å finne dokumentet.

Innsynsbegjæringen må gjelde eksisterende dokumenter. Noen plikt til å utarbeide nye «records», eksempelvis ved å sammenstille en rekke enkeltopplysninger fra forskjellige dokumenter, følger ikke av FOIA.

Innsynskrav kan i utgangspunktet fremsettes av enhver, herunder av utlendinger, juridiske personer og forvaltningsorganer på delstatsnivå, se 5 U.S.C § 551(2) (1994). Innsynsretten gjelder derimot ikke for føderale myndigheter. Retten til innsyn er ikke betinget av at den som fremsetter begjæringen, kan påvise en særlig interesse i opplysningene.

Forvaltningsorganet må normalt ta stilling til innsynsbegjæringen innen 20 arbeidsdager, se subsection (a)(6)(A). Det gjelder særlige regler for hastesaker.

Utgangspunktet er at den som begjærer innsyn, kan bestemme på hvilken måte eller i hvilken form dokumentene skal gjøres tilgjengelig.

Forvaltningsorganet kan kreve betaling for å effektuere en innsynsbegjæring etter nærmere regler i FOIA.

Visse typer dokumenter/opplysninger skal forvaltningsorganet offentliggjøre av eget tiltak. Blant annet skal generell informasjon om det enkelte organs organisering, funksjon og oppgaver publiseres i the Federal Register of information, se subsection (a)(1). Også de viktigste materielle reglene som organet forvalter og dessuten de prosessuelle hovedreglene som gjelder organets virksomhet, skal inntas i registeret.

Videre følger det av subsection (a)(2) at enkelte dokumenter skal gjøres tilgjengelige for publikum, selv om det ikke er fremsatt krav om innsyn. Dette gjelder for det første organets «final opinions», dvs organets vedtak i forvaltningssaker. Dersom det er utarbeidet administrative retningslinjer for tolkningen og anvendelsen av regelverket som organet forvalter, skal også disse uten videre stilles til disposisjon for allmennheten. Rent praktisk kan dette skje ved at dokumentene legges frem i forvaltningsorganets lokaler. Formålet med bestemmelsen er å gjøre det enkelt for publikum å gjøre seg kjent med rettskildemateriale som ellers ikke er allment tilgjengelig, men som kan spille en viktig rolle i beslutningsprosessene. Dessuten gir bestemmelsen offentligheten en effektiv mulighet til å kontrollere at organets generelle praksis er i samsvar med det rettslige rammeverket for virksomheten.

Det skal føres journal over alle dokumenter som er omfattet av subsection (a)(2). Journalen skal med jevne mellomrom mangfoldiggjøres og legges ut for salg eller distribueres på annen måte, med mindre dette må anses som unødvendig eller ugjennomførbart.

The Electronic FOIA utvidet subsection (a)(2) til å omfatte også saksdokumenter som har vært eller må forventes å bli gjenstand for en rekke innsynskrav etter den nevnte hovedregelen i subsection (a)(3). Dessuten ble det innført en plikt til å gjøre dokumenter som er omfattet av subsection (a)(2), tilgjengelige i elektronisk form, fortrinnsvis gjennom telekommunikasjonsbaserte søkesystemer som f eks internett. Denne plikten gjelder bare dokumenter som organet selv har utarbeidet 1 november 1996 eller senere.

Dersom det er påkrevet av personvernhensyn, kan individualdata sladdes ut før dokumentene legges ut i elektronisk form, selv om opplysningene ikke er taushetsbelagte.

FOIA oppstiller i alt ni unntak fra innsynsretten. Unntaksbestemmelsene gjelder enkeltopplysninger og ikke dokumentet som sådan. Dersom enkeltopplysningene ikke med rimelighet kan skilles ut fra det øvrige innholdet, kan dokumentet likevel unntas fra offentlighet i sin helhet.

Unntaksreglene kan inndeles i to grupper: Regler som gir forvaltningen en taushetsrett og regler som oppstiller en taushetsplikt. I den sistnevnte kategorien faller bl a opplysninger om personlige forhold og forretningsforhold m v.

Subsection (b)(1) gjør unntak for opplysninger som angår USAs forsvars- eller utenrikspolitiske interesser, forutsatt at opplysningene er gyldig gradert i henhold til en «Executive order» (instruks fastsatt av Presidenten). Formålet med bestemmelsen er å beskytte den nasjonale sikkerhet og forholdet til fremmede stater. Graderingen innebærer at opplysningene er underlagt taushetsplikt.

Subsection (b)(2) gir adgang til å unnta visse opplysninger av organintern karakterfra offentlighet. Dette gjelder for det første informasjon om interne regler og rutiner for saksbehandling og personalforvaltning m v som det må antas at allmennheten ikke har noen berettiget interesse i å gjøre seg kjent med. Formålet er å skjerme forvaltningen mot unødvendig merarbeid. For det andre kan det nektes innsyn dersom offentlighet vil medføre fare for omgåelse av lover og regler som organet forvalter.

Subsection (b)(3) gjør unntak for opplysninger som i henhold til føderal lovgivning er unntatt fra offentlighet. Hvorvidt det er adgang til å offentliggjøre opplysningene, vil bero på en tolkning av angjeldende lovbestemmelse, se også kapittel 5.7 nedenfor.

Subsection (b)(4) omfatter opplysninger av forretningsmessig eller økonomisk karakter. Ifølge rettspraksis skal det nektes innsyn i opplysningene dersom offentlighet enten (1) kan skade tillitsforholdet mellom forvaltningsorganet og publikum, slik at det blir vanskelig å fremskaffe pålitelig informasjon i fremtiden, eller (2) at offentlighet i betydelig grad kan skade den konkurransemessige posisjonen til avgiveren av opplysningene. Dersom opplysningene er gitt «frivillig», er det tilstrekkelig til å konstatere taushetsplikt at opplysningene er av en slik art at avgiver vanligvis ikke ville ha offentliggjort dem. Bestemmelsen kan også påberopes til beskyttelse av de privatøkonomiske interessene til forvaltningsorganer på delstatsnivå.

Subsection (b)(5) gir adgang til å unnta enkelte av forvaltningens interne «memorandums or letters»fra offentlighet. Ved avgjørelsen av om et dokument er å anse som internt, er det sentrale momentet ikke hvem som har utarbeidet dokumentet, men hva som var formålet med utarbeidelsen av dokumentet. Unntaksadgangen er i utgangspunktet den samme som i sivile prosesser for domstolene. Hovedformålet med bestemmelsen er å ivareta organets behov for interne overleggelser i forvaltningssaker. Men bestemmelsen gir også adgang til å unnta fra offentlighet organets korrespondanse med advokater.

Subsection (b)(6) oppstiller taushetsplikt for opplysninger om personlige forhold. Bestemmelsen forutsetter at det foretas en konkret avveining mellom diskresjonshensynet og allmennhetens interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene.

Subsection (b)(7) gjør unntak for dokumenter eller opplysninger som er utarbeidet eller innhentet i forbindelse med utøvelse av offentlig kontrollvirksomhet, dersom offentlighet kan skade visse særskilt angitte interesser. I helt særegne tilfeller kan organet nekte å opplyse om dokumentene i det hele tatt eksisterer, se subsection (c).

Subsection (b)(8) og (b)(9) inneholder særregler for opplysninger som gjelder henholdsvis finansinstitusjoner og petroleumsrelaterte virksomheter.

Til toppen
Til dokumentets forside