Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 32 (1998-99)

Videregående opplæring

Til innholdsfortegnelse

1 Bakgrunn

1.1 Innledning

I Innst S nr 200 (1991-92) tok Stortingets kirke- og undervisningskomité stilling til St meld nr 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet, Om visse sider ved videregående opplæring. Dette la grunnlaget for det som senere er blitt kalt Reform 94, siden vedtakene ble satt ut i livet høsten 1994.

St meld nr 33 (1991-92) tok utgangspunkt i forslagene fra et bredt sammensatt utvalg nedsatt av departementet (Blegenutvalget), som avga sin innstilling i januar 1991. Men også andre stortingsmeldinger utgjorde en del av grunnlaget for reformen. Det gjaldt St meld nr 37 (1990-91) Om styring og organisering i utdanningssektoren, der bl a rådsstrukturen i fagopplæringen og ansvarsdelingen mellom nivåene i utdanningssystemet ble omtalt. St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke (om høgre utdanning), St meld nr 43 (1988-89) Mer kunnskap til flere (om livslang læring), St meld nr 54 (1989-90) og St meld nr 35 (1990-91) Om opplæring av barn, unge og voksne med særskilte behov var også en del av tilfanget. Det samme var den såkalte Felleserklæringen fra LO og NHO om fag- og yrkesopplæringen i skole og arbeidsliv.

Med basis i St meld nr 33 (1991-92) og Innst S nr 200 (1991-92) ble lovproposisjonen Ot prp nr 31 (1992-93) Om lov om endringer i lov 21. juni 1974 nr 55 om videregående opplæring og i lov 23. mai nr 13 om fagopplæring i arbeidslivet fremmet for Stortinget, som avga Innst O nr 80 (1992-93).

Bakgrunnen for Blegenutvalgets arbeid og St meld nr 33 (1991-92) var en del grunnleggende problemer innenfor videregående opplæring:

  • Selv om en stor andel av alle 16-åringer søkte seg til videregående opplæring, var det svært begrensede muligheter til å fullføre utdanningen utover grunnkursnivå, særlig innenfor yrkesfaglige utdanningsområder. Hovedårsaken var manglende påbyggingsmuligheter. Hele 26 pst av ungdomskullet vandret på tvers, og under halvparten av årskullet nådde fram til studie- eller yrkeskompetanse etter 3 år.

  • Mulighetene for å få lærekontrakt for ungdom var svært begrenset. Av 1988-kullet av 16-åringer var det bare 4 pst som hadde lærekontrakt 2 år senere. Lærlingordningen var i all hovedsak en mulighet for voksne.

  • Koblingene mellom yrkesopplæringen i skole og fagopplæringen i arbeidslivet var svake og dårlig koordinerte.

  • Spesialiseringen både på grunnkursnivå og i videregående kurs I var svært stor. Dette ga ikke den nødvendige brede kompetansen for et arbeidsliv i sterk endring. Det førte også til problemer med å gi et variert tilbud i distriktene.

  • Tilbudsstrukturen av fag var overlappende og vanskelig å orientere seg i for brukerne.

  • Sammenhengen mellom grunnskolen, videregående opplæring, høgre utdanning og voksenopplæring var svak; bl a eksisterte det ikke et felles overordnet måldokument.

  • Innholdet i opplæringen var ikke godt nok tilpasset et framtidig arbeidsliv preget av rask teknologisk utvikling, internasjonalisering, store omstillinger i arbeidslivet og nye typer kompetansekrav.

  • Mulighetene for å tilrettelegge og tilpasse opplæringen til forskjellige elevgruppers behov var begrenset. Elevdeltaking, tverrfaglige og prosjektorienterte arbeidsmåter og god differensiering av opplæringen var ikke det som preget hverdagen.

  • Rekrutteringsmulighetene fra en yrkesfaglig opplæring til høgre utdanning var svært få. Det vanlige var at de med en yrkesfaglig utdanning måtte begynne på nytt innenfor en studiekompetansegivende 3-årig utdanning.

  • Ansvaret for ungdom som ikke søkte videregående opplæring, som ikke kom inn, eller som falt ut av opplæringen, var uklart plassert hos forskjellige offentlige instanser med svak koordinering mellom de forskjellige instansene og dårlig oppfølging av de ungdommene som hadde problemer eller falt ut av opplæringen.

  • Opplæringens innhold var ikke godt nok tilpasset den enkeltes, samfunnets eller arbeidslivets framtidige behov.

St meld nr 33 (1991-92) og Innst S nr 200 (1991-92) gikk inn for følgende hovedtiltak for å bøte på disse problemene:

  • En lovfestet individuell rett for all ungdom til minimum 3 års heltids videregående opplæring.

  • Et omfang elever og lærlinger på minimum 375 pst av et årskull for å gi et visst rom for omvalg, plasser for voksne søkere og inntil 5 års opplæring for elever som etter en sakkyndig vurdering trenger det.

  • Etablering av en lovfestet oppfølgingstjeneste i alle fylkeskommuner som skulle ta seg av rettselever som ikke søkte videregående opplæring, som falt ut av eller stod i fare for å falle ut av opplæringen.

  • En hovedmodell for fag- og yrkesopplæringen med 2 år i skole og 2 år i bedrift, med den brede basisopplæringen i skole og hovedtyngden av spesialiseringen i bedrift.

  • En organisering av Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene som var mer i tråd med de nye prinsippene for fag- og yrkesopplæringen.

  • En sterk reduksjon av antall grunnkurs (fra ca 110 til 13) og videregående kurs I for å ivareta prinsippet om større bredde.

  • Et gjennomgående læreplanverk fra skole til bedrift.

  • En generell og felles studiekompetanse for inntak til høgre utdanning og en oppbygging av læreplanverket som bl a gjorde det enklere for en som hadde en yrkesutdanning, å komme videre i opplæringssystemet.

  • Elev- og lærlingdeltaking, pedagogisk differensiering, rådgiving og yrkesveiledning, kobling mellom teori og praksis, prosjektorientert opplæring og et bredt kompetansesyn ble lagt som sentrale føringer for den faglige og pedagogiske tilretteleggingen.

  • Rammebetingelsene i lov-, forskrifts- og læreplanverk ble lagt slik til rette at det kunne tilpasses elevgrupper med forskjellige behov.

Det var lagt til grunn at det på driftssiden var økonomisk dekning for å gjennomføre reformen dersom overføringene til fylkeskommunene, inklusive de øremerkede midlene til såkalte «ekstraklasser», ble opprettholdt på samme nivå som i 1992. I tillegg var det forutsatt øremerkede midler i reformens oppbyggingsperiode til bl a etterutdanning og utstyr.

1.2 Om denne stortingsmeldingen

Generelt

Den meldingen som her presenteres for Stortinget, har to hovedformål:

  1. Å gi Stortinget en oppsummering og en status etter de 4 første årene med Reform 94.

  2. Å vurdere behov for justeringer.

Videregående opplæring må vurderes som del av et helhetlig utdanningsløp i et livslangt læringsperspektiv. Med den nye opplæringsloven er det nå en felles opplæringslov for grunnskole og videregående opplæring, og siden 1993 har læreplanens generelle del vært felles for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Dette forsterker behovet for samarbeid på tvers av skoleslagene. Det er også behov for å se grunnopplæringen i nær sammenheng med høgre utdanning.

Det viktigste grunnlaget for gjennomgangen i denne meldingen er de prinsipielle føringer Stortinget fastsatte ved behandlingen av St meld nr 33 (1991-92) og Ot prp nr 31 (1992-93), og enkelte føringer i Stortingets behandling av Ot prp nr 46 (1997-98) om opplæringslova, jf Innst O nr 70 (1997-98). Det vil derfor gjennom denne meldingen bli vist til og sitert fra disse dokumentene og tilhørende innstillinger. Spørsmålet er i hvilken grad de målene som ble satt for å løse de viktigste utfordringene innenfor videregående opplæring, er nådd, og hva som bør gjøres for å komme videre. I tillegg er det naturlig å vurdere om målene som ble satt, har fanget opp utfordringene i samfunnet slik de fortoner seg i 1999, og om ambisjonsnivået har vært riktig slik at det er mulig å legge til rette for å realisere målene.

Meldingen vil konsentrere seg om de viktigste sidene ved Reform 94 uten å gå for mye i detalj. Det vil bli lagt særlig vekt på temaer som har vært omdiskutert i reformens gjennomføringsfase. Utgangspunktet vil i hovedsak være de grunnleggende spørsmålene som Stortinget tok stilling til i 1992.

Departementet har siden 1994 engasjert en rekke forskningsmiljøer som har evaluert reformen i innføringsperioden. Forskningen har bidratt med ulike prosjekter innenfor fire hovedområder:

  • dimensjonering og kapasitet

  • gjennomstrømming og kompetanse

  • organisering og samarbeid

  • innhold og tilrettelegging

I tillegg belyses disse enkelttemaene i egne prosjekter:

  • den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten

  • fremmedspråklige elever og lærlinger

  • elever og lærlinger med behov for særskilt tilrettelagt opplæring

  • de voksne og Reform 94

Følgende forskningsmiljøer deltok i sluttevalueringen i 1998:

  • Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU)

  • Høgskolen i Lillehammer (HIL)

  • Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt (NVI)

  • AHS-gruppen ved Universitetet i Bergen

  • Forskningsstiftelsen Fafo

  • Arbeidsforskningsinstituttet (AFI)

  • Møreforsking - Volda

Forskernes arbeid har vært fulgt av en bredt sammensatt oppfølgingsgruppe som løpende har gitt råd til departementet om behov for justeringer underveis, basert på forskernes løpende rapporter. Oppfølgingsgruppen har hatt representanter fra forskere, departement, fylkeskommunene, de statlige utdanningskontorene, lærerorganisasjonene, elevorganisasjonene og partene i arbeidslivet. Representantene fra departementet gikk ut som medlemmer av oppfølgingsgruppen i sluttfasen av evalueringen når oppfølgingsgruppen utarbeidet sine endelige råd til departementet.

Oppfølgingsgruppen fikk følgende mandat:

  1. Ved oppstart av evalueringen skal gruppen gi råd til oppdragsgiver når det gjelder

    • utforming av nøkkelspørsmål som skal besvares innenfor de ulike områdene som dekkes av evalueringen

    • utforming av oppdragsbeskrivelser for de ulike deloppdragene

    • utforming av prinsipper for kontraktene mellom oppdragsgiver og evalueringsinstitusjonene

  2. Under gjennomføringen av evalueringen skal gruppen

    • føre en overordnet kontroll med fremdriften av evalueringen gjennom å gi råd til oppdragsgiver ved eventuelle avvik

    • kommentere utkast til rapporter fra evalueringsinstitusjonene

    • motta og drøfte rapporter

    • følge opp underveis- og sluttrapporter overfor oppdragsgiver med anbefalinger om tiltak på bakgrunn av evalueringsresultatene

    • gi råd ved reforhandling av kontrakter med evalueringsinstitusjonene

En god del justeringer er gjennomført underveis uten at man har rørt ved reformens grunnleggende forutsetninger. Forskningsmiljøene foretok høsten 1998 en oppsummering av resultatene etter de 4 første årene av reformen. Disse ble overlevert departementet i løpet av siste halvdel av desember 1998 og første halvdel av januar 1999. Disse resultatene er en sentral kilde for vurderingene i denne meldingen.

Det er ikke mulig å ha med alt det forskerne er kommet fram til i en melding som denne. Dertil er omfanget for omfattende. Men rapportene er gjort offentlig tilgjengelig og er også oversendt Stortinget til orientering sammen med oppfølgingsgruppens anbefalinger. Rapportene vil være en viktig kilde for departementets videre arbeid med videregående opplæring.

I løpet av høsten 1998 gjennomførte departementet en rekke høringsmøter med forskjellige interessegrupper og aktører innenfor videregående opplæring. Møtene rettet i første rekke fokus mot reformens hovedproblemstillinger. Det ble arrangert møter med

  • Partene i arbeidslivet

  • Kommunenes Sentralforbund og fylkeskommunene

  • Lærerorganisasjonene

  • Elevorganisasjonene

  • Statens utdanningskontorer v/utdanningsdirektørene

  • Samisk utdanningsråd og representanter fra samiske institusjoner

  • Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene

  • Representanter for studieorganisasjonene og arbeidsmarkedsopplæringen

I tillegg til de muntlige høringsmøtene ble de forskjellige interessegruppene anmodet om å gi skriftlige innspill. Materialet er en del av tilfanget for vurderingene i meldingen.

Siden reformen ble satt i verk, har departementet i samarbeid med fylkeskommunene og Statistisk sentralbyrå utviklet mye statistikk om videregående opplæring. Det gjelder bl a data om søking til videregående opplæring, fordeling av kjønn på studieretninger og kurs, lærekontrakter, karakterer og fagprøveresultater, oppfølgingstjenestens resultater, elevenes og lærlingenes gjennomstrømming og avbrudd. En god del av denne statistikken er gjengitt i meldingen.

Forhold som omhandler eksempelvis likestilling mellom kjønnene, elevgrupper med særskilte behov, særlige tiltak for samiske elever er integrert i beskrivelsene og vurderingene der det er relevant. Når det gjelder elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring, omtales dette som spesialundervisning i den nye opplæringsloven, mens den gamle lov om videregående opplæring bruker begrepet særskilt tilrettelagt opplæring. I denne meldingen brukes derfor begrepet særskilt tilrettelagt opplæring i kap. 2, som omhandler situasjonen fram til i dag. I kap. 4, der nye tiltak drøftes, brukes begrepet spesialundervisning med henvisning til den nye opplæringsloven.

Det er ellers satt i gang en evaluering av samisk videregående opplæring som ennå ikke er ferdig. Når departementet får denne evalueringen, vil det bli vurdert om det er behov for spesielle tiltak utover det som er beskrevet i denne meldingen.

Landbruksdepartementet har i samråd med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet initiert en evaluering av studieretningen naturbruk. Møreforsking Molde er engasjert som evaluator. Resultatene fra denne evalueringen vil bli lagt fram i Landbruksmeldingen.

St meld nr 48 (1996-97) Om lærarutdanning med Innst S nr 285 (1996-97) (som bl a søker å tilpasse lærerutdanningen til Reform 94 og Reform 97 og innfører en ny modell for yrkesfagopplæringen) er en viktig del av reformoppfølgingen og kommenteres i meldingen der det er naturlig. Det samme gjelder St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen med Innst S nr 174 (1996-97) og St meld nr 23 (1997-98) Om opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov med Innst S nr 228 (1997-98) og St meld nr 42, Kompetansereformen.

I løpet av våren legger regjeringen fram tre andre meldinger som også vedrører videregående opplæring i større eller mindre grad. Det er St meld nr 28 Mot rikare mål (1998-99), en stortingsmelding om lærerrekruttering og en stortingsmelding om dimensjonering i høgre utdanning. Det blir vist til beskrivelser og drøftinger i disse meldingene der det er tilknytningspunkter til denne meldingen.

1.3 Oppbygging av meldingen

Denne stortingsmeldingen er bygd opp på følgende måte:

Kap 2 er i hovedsak beskrivende. Hensikten er å gi Stortinget en samlet oversikt over bakgrunnen for de forskjellige sidene ved reformen, Stortingets mål og vedtak fra 1992, en statusbeskrivelse og summarisk vurdering av situasjonen slik den framstår i dag. Dette kapitlet drøfter ikke tiltak med tanke på justeringer og endringer. Dette blir gjort i kap 4.

Kap 3 gir en kortfattet beskrivelse og vurdering av en del sentrale trekk ved samfunnsutviklingen, nasjonalt og internasjonalt, og hvilke utfordringer disse stiller videregående opplæring overfor i årene framover. Kapitlet er ment som en referanseramme for de drøftinger, vurderinger og konklusjoner som ligger i kap 4. Det er lagt opp til at de forslagene til justeringer som fremmes, er mest mulig i overensstemmelse med de kravene framtiden stiller til en god videregående opplæring.

Kap 4 drøfter forskjellige veivalg og mulige justeringer for å forbedre videregående opplæring på grunnlag av statusbeskrivelsen i kap 2 og de samfunnsmessige utfordringene i kap 3. Det er i hovedsak tre forhold som legges til grunn for vurderingene:

  1. De prinsipper og overordnede målsettinger som bør ligge til grunn for det videre arbeidet med videregående opplæring. Disse er beskrevet i innledningen til kapitlet.

  2. Den forskningsbaserte evalueringen, rådene fra oppfølgingsgruppen og de muntlige og skriftlige høringene som er gjennomført, og som er beskrevet foran.

  3. De nasjonale og internasjonale utfordringene Norge synes å bli stilt overfor de nærmeste årene, og som den videregående opplæringen må forholde seg til.

Kap 5 beskriver de økonomiske og administrative konsekvensene av de forslag som framsettes i kap 4. De som ønsker et sammendrag av meldingen, vises til kap 2.6 og kap 4.5.

Til toppen
Til dokumentets forside