1 Samandrag

1.1 FNs generalforsamling i «krisenes» teikn

Generalforsamlinga hausten 2008 (GF63) blei i stor grad prega av dei mange globale krisene – matvarekrise, energikrise, global oppvarming, og ikkje minst finanskrisa – som verdssamfunnet blei råka av. I tillegg fekk presidentvalet i USA og – om enn i mindre grad – sommarens krig i Georgia og Kosovo-spørsmålet på ulike vis innverknad på forhandlingsprosessane og utfallet av generalforsamlinga.

FNs generalsekretær Ban Ki-moon blei sett på prøve på alle desse områda. Mange medlemsland etterlyste sterkare leiarskap og meinte at generalsekretæren burde ha reagert tidlegare, og på eige initiativ teke fatt på, på dei utfordringane krisene førte til. Bakgrunnen for dette er ei oppfatning om at FN, som einaste globale organisasjon, burde ha spelt ei viktigare rolle.

President for Generalforsamlinga, tidlegare sandinistisk utanriksminister i Nicaragua, Miguel D’Escoto Brockman, forsøkte under slagordet «eit meir demokratisk FN» å styrkje rolla til Generalforsamlinga. Initiativet fall i god jord hos det store fleirtalet av medlemslanda. Problemet er at Generalforsamlinga manglar «verktøy» til å faktisk å gjere noko, bortsett frå å arrangere høgnivåmøte med avgrensa utfall. I tillegg blei det i løpet av hausten klart at ein «aktivistisk» president kan skape gnissingar og kompetansestrid med generalsekretæren. Denne utviklinga blir oppfatta som lite fruktbar for organisasjonen.

1.2 Viktige saker og hendingar som påverka den 63. generalforsamling

Finanskrisa

I kjølvatnet av den internasjonale finanskrisa gjorde FNs generalsekretær seg til talsmann for verdas fattige og tok til orde for ein grøn økonomi. Men generalsekretæren kom seint på bana når det gjaldt handteringa av krisa. Det gjorde at FN ikkje fekk noka sentral rolle under G20-møtet i Washington, og at organisasjonen ikkje er med i dei arbeidsgruppene som blei nedsette til å sjå nærmare på handteringa av krisa. FN har heller ikkje klart å skape særleg merksemd om det viktige arbeidet mot fattigdom, og mange medlemsland har i løpet av hausten oppfordra organisasjonen til å ta på seg ei meir aktiv rolle. 

At generalsekretæren opptredde nølande, gav presidenten for Generalforsamlinga større spelerom. Han utnemnde mellom anna ein kommisjon som skal komme med tilrådingar om reform av det internasjonale monetære og finansielle systemet.

FN-konferansen om finansiering for utvikling vedtok i Doha i desember at det skal arrangerast ei FN-konferanse om finanskrisa, den økonomiske krisa og korleis dei verkar inn på utvikling.

Saman med dei andre nordiske landa er Noreg i dialog med FNs fond og program om korleis dei kan bidra til å motverke dei konsekvensane finanskrisa kan få for dei fattigaste.

Presidentvalet i USA

Sjølv om USA heldt fast ved sine tradisjonelle haldningar under haustens Generalforsamling, medverka valet og utsiktene til eit skifte i administrasjon til ein mindre spent atmosfære. Dessutan skapte det forhåpningar om ein ny og meir konstruktiv amerikansk FN-politikk. Ikkje minst gjeld det på klimaområdet.

Klima og miljø

Diskusjonane rundt resolusjonane om miljø og klima under Generalforsamlinga bar preg av at det går føre seg forhandlingsprosessar på andre arenaer. Det er utbreidd frykt for at ei semje om tekstar i FN vil verke bindande på forhandlinga om ein ny internasjonal klimaavtale i København. G77 vegrar seg mot ein tekst der det blir antyda at også desse landa må ta ansvar når det gjeld å kutte i utsleppa av klimagassar. Så langt har desse kunna skuve USA og andre store forureinarar framfor seg. Derfor er det avgjerande kva som blir den nye klimapolitikken til USA.

Klimaspørsmål og førebuingane til København-toppmøtet er blant hovudprioriteringane til generalsekretæren i året som kjem.

Krigen i Georgia og Kosovo-spørsmålet

Før Generalforsamlinga var det spekulert i korleis forholdet til Russland og tendensane til ein ny kald krig ville gjere seg gjeldande i FN. Utslaga blei mindre enn venta. Sjølv om spenninga var der, var ikkje Russland dramatisk meir sjølvhevdande i prosessane i Generalforsamlinga enn før.

Russarane kunne dessutan innkassere ein liten siger når det gjaldt Kosovo-spørsmålet. Generalforsamlinga var splitta, men bad likevel Den internasjonale domstolen i Haag om ein rådgivande uttale om kor vidt den Kosovos sjølvstendeerklæringa var lovleg. Stort sett gjekk skiljelinja mellom dei som hadde anerkjent Kosovo som sjølvstendig stat, og dei som ikkje hadde det. Noreg, saman med blant andre Island, røysta for vedtaket. Haldninga blei grunngitt med behovet for å bidra til stabilitet i regionen og omsynet til fredeleg tvisteløysing.

FN-reform

Stillstanden i reformarbeidet som prega fjoråret, er avløyst av forsiktig framdrift og optimisme. FN er godt i gang med å gjennomføre anbefalingane til reformpanelet om å levere betre gjennom ei samordning av bistandsverksemda på landnivå. Ein handlingsplan for harmonisering av økonomiregelverk og administrative rutinar for FN-systemet er i ferd med å bli sett i verk, og mellomstatlege forhandlingar er i gang.

Tryggingsrådet

Ved valet av fem nye medlemmer til Tryggingsrådet fekk Island berre 87 stemmer og tapte mot Tyrkia og Austerrike. Det kan vere ein indikasjon på at desse vala er i ferd med å bli meir ubereknelege, og dessutan at små land har fått mindre sjansar til å bli valde.

I spørsmålet om reform av Tryggingsrådet er frontane framleis steile, og det har ikkje vore råd å komme vidare med spørsmålet i Generalforsamlinga. Trass i semje om å starte mellomstatlege forhandlingar i plenum i første del av 2009 er det få som ventar ei løysing i løpet av året.

1.3 Område der Noreg har markert seg

Helse og klima

Toppmøta om Afrika og tusenårsmåla sette sitt preg på Generalforsamlinga i opningsveka. Gjennom høgt profilerte initiativ, med statsministeren i spissen, styrkte Noreg si stilling som ein framtredande helse- og klimanasjon. Den norske innsatsen for å styrkje helsetenestene og få ned mødre- og barnedødstala fekk brei merksemd, likeins støtta til FN-arbeidet mot avskoging og global oppvarming.

Med utspring i utanriksministerens initiativ til Oslo-erklæringa om «Global helse og utanrikspolitikk» frå 2007 fekk Noreg gjennomslag for å setje temaet på saklista i FN. Dette er første gongen eit slikt overgripande helsetema blir teke opp til behandling i Generalforsamlinga. 

Fattiges tilgang til lov og rett

Eit anna initiativ Noreg fekk gjennomslag for under haustens Generalforsamling, var arbeidet med fattiges tilgang til lov og rett. Noreg var pådrivar for kommisjonen som la fram sin rapport om temaet i juni 2008. Vedtaket i Generalforsamlinga kan på sikt styrkje FN i arbeidet med å gjere det mogeleg for fattige å registrere eigen eigedom og skaffe kreditt, slik at dei på den måten kan komme seg ut av fattigdommen. Resolusjonen blei forhandla fram i allianse med sentrale utviklingsland.

Likestilling

Det er brei semje om at FN må styrkje kvinne- og likestillingsarbeidet, og i 2009 skal forhandlingane om ny likestillingsarkitektur ta til. Dette er eit viktig skritt i retning av eit meir relevant, effektivt og resultatorientert FN. Noreg spelar ei sentral rolle i desse prosessane gjennom eit tett nordisk samarbeid og strategiske alliansar med utvalde utviklingsland.

Eit sterkt norsk engasjement i Doha-prosessen gav god utteljing for norske prioriteringar i erklæringa om finansiering for utvikling. Styrking av kvinners stilling som effektivt middel til å auke ressursane til utvikling blei stadfest i slutterklæringa.

Kamp mot korrupsjon

I Doha-erklæringa ble det òg påpeikt at tiltak for å hindre skatteunndraging og ulovleg kapitalflyt er viktig i kampen mot fattigdommen. På same måten som Monterrey-konsensen styrkte erklæringa FNs rolle som den sentrale arenaen for å utvikle globale mål og normer i utviklingspolitikken.

Migrasjon

Medlemslanda er framleis ikkje samde om kvar og korleis migrasjon skal behandlast i FN. Eit kompromiss om å arrangere ein ny høgnivådialog i 2013, som sikrar at migrasjon og utvikling blir debattert i FN-samanheng, må likevel reknast som et skritt i rett retning. 

Fredsbyggingskommisjonen

Ein sentral del av FN-reforma var opprettinga av Fredsbyggingskommisjonen i 2006. Gjennom tungt norsk engasjement i etableringsfasen har kommisjonen vist seg relevant både når det gjeld å vurdere fredsbyggingsbehovet i enkeltland og strategisk finansiering til ei rekkje land. Samtidig står ei rekkje utfordringar uløyste, ikkje minst når det gjeld å sikre at FN-systemet, internasjonale finansinstitusjonar og eksterne aktørar opptrer samordna, raskt og strategisk i tilnærminga til fredsbyggingsarbeidet.

Ytringsfridom

Under opninga av Generalforsamlinga leidde utanriksminister Jonas Gahr Støre det første Trygve Lie-symposiet om grunnleggjande fridommar. Symposiet skal vere eit årleg norsk innslag, og i år var temaet «The State of Freedom of Expression: Access to Information as a Driver of Social Development». Blant paneldeltakarane var utanriksministrane i Indonesia, Sør-Afrika og Sverige.

Rettar for lesbiske, homofile, bifile og transpersonar

For første gong blei det halde eit tverregionalt innlegg i Generalforsamlinga om rettane til lesbiske, homofile, bifile og transpersonar. I alt 66 land, deriblant seks afrikanske, samla seg bak innlegget, som stadfeste at universalitet og ikkje-diskriminering er prinsipp som gjeld alle grupper, også dei med utgangspunkt i seksuell orientering. Noreg var med i kjernegruppa som fremja initiativet.

Arbeidstakarrettar

I samarbeid med Tanzania la Noreg fram ein resolusjon om å setje den nye ILO-erklæringa «Social Justice for a Fair Globalisation» på saklista i FN. Resolusjonen blei vedteken ved konsens og var eit viktig prinsipielt gjennombrot for arbeidstakarrettar («Decent Work») i FN-systemet.

FNs humanitære rolle

Noreg er pådrivar for å styrkje FNs humanitære rolle, både gjennom aktivitet og solide bidrag. Dette kom klart fram under årets høgnivåkonferanse om CERF (Central Emergency Response Fund), der Noreg er fjerde største givar og åleine står for ca. 10 % av fondet for 2009 (42 av drygt 400 millionar US-dollar).

Afghanistan

Noreg har arbeidd aktivt og langt på veg fått gjennomslag for ei betrakteleg styrking av FN- operasjonen i Afghanistan (UNAMA). Budsjettet for 2009 vart dobla i høve til året før. Det inneber 115 nye internasjonale stillingar. Styrking av UNAMA-budsjettet blei gitt prioritet i arbeidet i 5. komité for å støtte opp under arbeidet til Kai Eide, som er spesialrepresentant for generalsekretæren i Afghanistan.

Havretts- og fiskerispørsmål

I år òg var den norske delegasjonen aktivt med i forhandlingane om havretts- og fiskerispørsmål. Når det gjeld fiskerispørsmål, er det på norsk side god grunn til å vere nøgd med resultata, særleg med omtalen av utkast av fisk.

Samarbeid med andre land og grupper

Generelt kan det seiast at strategiske alliansar med sentrale utviklingsland og eit tett nordisk samarbeid har gitt stor utteljing når det gjeld å få gjennomslag for norske prioriteringar i FN-samanheng.

1.4 Oppsummering av komitéarbeidet

1. komité

Nedrustingsarbeidet i FN var denne hausten prega av ei avventande haldning til kva den nye administrasjonen i Washington ville prioritere. Spesielt gjeld dette på områda kjernefysisk nedrusting og ikkjespreiing. Etter haustsesjonen er det klart at stillstanden i det multilaterale nedrustingsmaskineriet ikkje kan halde fram særleg lengre. Det gjeld både Nedrustningskonferansen (CD) og FNs nedrustningskommisjon (UNDC). Dersom desse ikkje maktar å levere i løpet av det kommande året, vil kravet om forhandlingar i andre forum auke. Oslo-prosessen om konvensjonen om klaseammunisjon blei av mange nemnd som eitt av få lyspunkt i nedrustingsarbeidet. Eit anna tema som fekk mykje merksemd var arbeidet med eit nytt instrument for regulering av internasjonal handel med konvensjonelle våpen (ATT).

2. komité

I komiteen for økonomi-, miljø- og utviklingsspørsmål blei arbeidet gjennomført i kjend stil med spenningar og konfrontasjonar i og mellom dei ulike grupperingane. Det var likevel ein undertone av noko meir tillitt mellom nord og sør enn dei siste åra. Sidan fokuset og energien var retta mot Doha-prosessen om finansiering for utvikling, var arbeidet i komiteen prega av at året var eit mellomår med stillstand i behandlinga av klima- og miljøspørsmål, små framskritt på migrasjon og lite nytt på korrupsjon. På den positive sida kom vedtaket om å rasjonalisere komitéhandteringa av bistandsverksemda i FN. 

3. komité

På menneskerettsområdet fortsette trenden med å fremje tverregionale initiativ med det vellykka franske innlegget om lesbiske og homofiles rettar (der Noreg var med i kjernegruppa) og ein ny, men prosedyreprega resolusjon om bruken av dødsstraff. Samtidig var den tradisjonelle skiljelinja mellom G77 og vestlege land tydeleg i kampen om det strategiske rammeverket for arbeidet til høgkommissæren for menneskerettar. Nordiske resolusjonar om tortur og summariske avrettingar blei sette under sterkt press, mens det var framgang å spore i resolusjonen om barns rettar.

4. komité

Tradisjonen tru var det Vest-Sahara og palestinarsaka som dominerte saklista i komiteen for avkolonisering og fredsbevarande operasjonar. Marokko og Algerie blei etter langvarige forhandlingar samde om ein felles resolusjon om Vest-Sahara, men lite tyder på at eit gjennombrot er nært føreståande. Resolusjonane om Midtausten vart òg vedtekne i tråd med stemmemønster frå tidlegare år.

I debatten om FNs fredsoperasjonar var støtte til nulltoleranse for seksuelle overgrep og andre tenesteforsømmingar eit gjennomgåande tema. Behovet for større samsvar mellom mandat og ressursar, og for betre samarbeid mellom troppebidragsytande nasjonar, Tryggingsrådet og Sekretariatet, blei òg vektlagt av mange land. Dette må sjåast i samanheng med den vedvarande auken i talet på personell i operasjonar som får stadig meir omfattande og komplekse mandat, noko som utgjer ei vesentleg belastning på FNs kapasitet.

5. komité

Etter langvarige forhandlingar mellom EU og G77 blei Generalforsamlinga samd om ein pakke med tilleggsbudsjett for 2009, der ein mellom anna styrkjer FN-operasjonane i Afghanistan (UNAMA), FNs utviklingsarbeid (DESA) og FNs politiske operasjonar. Desse budsjetta kjem i tillegg til FNs toårige budsjett for 2008–2009 og inneber at budsjettet for 2008–2009 aukar til USD 4 865 080 200. Generalforsamlinga godtok eit førebels overslag for budsjettet for 2010–2011 på USD 4 871 048 700.

6. komité

God stemning prega forhandlingane i komiteen for juridiske spørsmål. Som før blei alle resolusjonane vedtekne ved konsens. Komiteen klarte å finne fram til ein farande veg for vidare behandling av temaet rettsstat og la eit rammeverk for reform av FNs interne rettssystem. Dessverre er det truleg ikkje grunnlag for å utvikle ein konvensjon om straffansvar for FN-tilsette fordi ein fryktar at statar urettmessig vil straffeforfølgje andre statars militære personell.