2 Sikkerhetspolitisk grunnlag
2.1 Innledning
Dette kapittelet tar for seg det sikkerhetspolitiske grunnlag for vår deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Det følgende er i stor grad et sammendrag av de relevante kapitler i St meld nr 14 (1992-93), jfr Innst S nr 135 (1992-93) og St meld nr 46 (1993-94), jfr Innst S nr 23 (1994-95). Imidlertid analyseres også en del trekk ved den sikkerhetspolitiske situasjon som er nye, eller i hvert fall er blitt klarere, siden den gang.
Det følgende er ikke ment å være en fullstendig gjennomgang av internasjonal politikk og Norges plass i denne, men en redegjørelse for de trekk ved den sikkerhetspolitiske utvikling som danner bakgrunn for regjeringens konklusjon om at deltagelse i internasjonale militære operasjoner kommer til å bli et stadig viktigere aspekt ved Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk i årene fremover.
Den første delen av dette kapittelet vil ta for seg relevante utviklingstrekk ved internasjonal politikk samt de sikkerhetspolitiske utfordringer som Norge, og det euro-atlantiske området mer generelt, kan bli stilt overfor i årene som kommer. Deretter vurderes målsettingene for Norges deltagelse i internasjonale operasjoner og til slutt gjøres det rede for hvilke typer operasjoner det kan bli aktuelt for norske styrker å delta i fremover, samt de viktigste prinsipper for denne deltagelsen.
Tre hovedpoenger utgjør den røde tråden i dette kapittelet: 1) regionale konflikter i periferiområdene til og rundt det euro-atlantiske området, og potensielle asymmetriske trusler (se punkt 2.2) mot NATOs kjerneområde, vil i overskuelig fremtid utgjøre en sikkerhetspolitisk hovedutfordring også for Norge; 2) evnen til rask og adekvat militær reaksjon i krisetilfelle samt evnen til å opprettholde et høyt permanent uteengasjement vil således være vesentlig for å kunne gjennomføre en effektiv norsk sikkerhetspolitikk basert på internasjonal solidaritet, og 3) slik deltagelse vil og bør i stadig større grad skje innenfor en institusjonalisert flernasjonal ramme. Det siste poenget vil bli behandlet mer detaljert i kapittel 3.
2.2 Viktige internasjonale tendenser
Viktige aspekter ved internasjonal politikk er blitt betydelig endret de siste ti årene. Dette gjelder spesielt med hensyn til sikkerhetspolitiske utfordringer og potensielle trusler - for Norge, NATO samlet, og det euro-atlantiske området mer generelt.
Med Jernteppets fall, Sovjetunionens sammenbrudd, demokratisering i det tidligere Øst-Europa og de siste års betydelige nedrustning i Europa, er faren for et storstilt angrep mot Nord-Europa så godt som fraværende på kort og mellomlang sikt. Lokale konflikter knyttet til oppløsningen av Jugoslavia har imidlertid ført til et betydelig internasjonalt engasjement på Balkan. Samtidig har andre typer potensielle trusler - spesielt fra aktører som er villige til å ty til terrorisme og/eller bruk av masseødeleggelsesvåpen - kommet mer i forgrunnen. Stikkord for det siste er asymmetriske trusler, det vil si trusler om bruk av virkemidler som er vesensforskjellige fra de virkemidler en selv benytter eller er villig til å benytte.
Denne utviklingen har gitt seg flere viktige utslag. Blant annet er både det kvantitative og kvalitative omfanget av internasjonale fredsoperasjoner langt høyere i dag enn for ti år siden. De mange operasjonene på Balkan i NATO-, FN- og OSSE-regi, er kanskje de mest kjente eksemplene. Det har imidlertid også vært gjennomført omfattende fredsoperasjoner i andre deler av verden. Det har dessuten vært en tendens bort fra de «klassiske» og rent fredsbevarende operasjoner, i retning av mer komplekse og flerfunksjonelle operasjoner (se punkt 2.5.2), ofte med basis i kapittel VII i FN-pakten som åpner for tvangsoperasjoner. Det er også blitt vanligere at regionale organisasjoner, som for eksempel NATO, har tatt ansvaret for den praktiske gjennomføringen av operasjoner på vegne av FN.
En annen viktig konsekvens av de senere års utvikling er at NATO spiller en stadig viktigere rolle i internasjonal krisehåndtering og fredsoperasjoner. På Balkan har NATOs engasjement tilført internasjonale fredsoperasjoner et grunnleggende nytt element, i første rekke gjennom engasjementene i Bosnia-Hercegovina og i forbindelse med krisen i Kosovo. NATOs nye strategiske konsept fastslår at beredskap for å håndtere denne typen operasjoner i fremtiden vil være en av NATOs fundamentale sikkerhetsoppgaver.
I lys av blant annet denne nye oppgaven, og andre nye elementer i Alliansens strategiske konsept, er NATOs styrkestruktur i dag under sterk omforming. Et godt eksempel på hvilke krav som nå stilles, finnes i det som omtales som Defence Capabilities Initiative. Initiativet - som samtlige allierte sluttet seg til under toppmøtet i april 1999 - innebærer at Alliansens militære styrker blant annet skal gjøres mer mobile, fleksible og utholdende, samt at deres overlevelsesevne og evne til operativt samvirke skal forbedres. Målsettingen er å gjøre de alliertes styrker bedre i stand til å utføre hele spekteret av NATOs vedtatte oppgaver. Dette vil også kreve økt strategisk mobilitet, bedrede kommando- og kontrollarrangementer, og støttefunksjoner knyttet til operasjoner utenfor NATOs kjerneområde.
Ikke-artikkel 5-operasjoner, det vil si operasjoner utenfor Alliansens kjerneområde, vil ventelig bli tillagt stadig større vekt i NATO i årene fremover. Forpliktelsen til å delta i slike operasjoner er ikke så sterk som forpliktelsen til å delta i artikkel 5-operasjoner, det vil si det kollektive forsvaret. På den annen side vil behovet for å vise solidaritet og samhold innenfor Alliansen veie tungt. Norge vil måtte være beredt til å engasjere seg aktivt i de sikkerhetspolitiske problemer og eventuelle kriser våre allierte er aller mest opptatt av, dersom vi skal kunne forvente deres aktive interesse for de sikkerhetspolitiske problemstillinger som særlig opptar oss.
Et utvidet NATO og forventninger om at Norge må kunne «eksportere» så vel som «importere» sikkerhet, medfører at Norge i større grad må være forberedt på å delta i artikkel 5-operasjoner utenfor vårt eget nærområde. Dette kan komme til å gjelde både «klassiske» artikkel 5-operasjoner begrenset til for eksempel Sør- og/eller Mellom-Europa, som dog virker lite sannsynlig i dag, og operasjoner som ikke har sitt utgangspunkt i artikkel 5.
Parallelt med disse nye utviklingstrekk, fortsetter FN å engasjere seg for fred flere steder i verden. Klassiske fredsbevarende operasjoner i FN-regi vil også i fremtiden være viktige for Norge. Samtidig er presset på FNs ressurser stort, og regionale organisasjoner vil derfor også spille en rolle i denne sammenheng.
Kort oppsummert medfører utviklingen i det sikkerhetspolitiske rammeverket Norge opererer innenfor, at evnen til betydelig og hensiktsmessig deltagelse i internasjonale operasjoner blir viktigere, både for oss selv og våre allierte.
2.3 Sikkerhetspolitiske utfordringer og potensielle trusler
Under Den kalde krigen representerte motsetningene mellom øst og vest, og Sovjetunionens konvensjonelle og kjernefysiske styrker, en eksistensiell trussel mot Norge; i tilfelle et militært angrep fra øst var det Norges selvstendighet og samfunnets overlevelse som stod på spill. I dag eksisterer det ingen konkret militær trussel mot Norge. Norges strategiske og geopolitiske posisjon gjør imidlertid at vår sikkerhet forblir avhengig av utviklingen både internt i Russland og av Russlands forhold til omverdenen. I og med den usikkerhet som hersker omkring reformprosessen i Russland, både på kort og noe lengre sikt, Russlands fortsatt betydelige militære styrke og posisjon som kjernefysisk supermakt samt det faktum at forsvarsplanlegging nødvendigvis må være langsiktig, er det nødvendig for Norge å bevare og videreutvikle tilstrekkelige militære styrker både når det gjelder Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.
Til tross for at det ikke er rettet noen eksistensiell trussel mot Norge i dag, kan vi likevel identifisere et bredt spekter av potensielle fremtidige trusler av mer begrenset art, blant annet som følge av regionale konflikter utenfor Norges nærområde, eventuelle trusler mot olje- og gassinstallasjoner på norsk sokkel, mot vår handelsflåte, eller mot begrensede mål i Fastlands-Norge. Videre kan heller ikke Norge se bort fra muligheten for fremtidig bruk av masseødeleggelsesvåpen mot oss. Andre typer mulige trusler er ulike former for angrep på norske økonomiske interesser, informasjonskrigføring, samt konflikter knyttet til energiforsyninger i en videre målestokk. I tillegg er dagens tett integrerte og høyteknologiske samfunn ekstra sårbart for begrensede anslag: jo tettere integrert et system er, desto større konsekvenser får selv mindre forstyrrelser eller ødeleggelser. Ovennevnte ulike typer potensielle trusler kan komme fra for eksempel terrorister, lovløse stater eller organiserte internasjonale kriminelle, i tillegg til fra andre stater eller sammenslutninger av stater.
Også utviklingen i det videre euro-atlantiske området har betydning for Norges sikkerhet, om enn på en mer indirekte måte. Noen land i og rundt det euro-atlantiske området preges av alvorlige økonomiske, sosiale og politiske problemer. Etnisk og religiøs rivalisering, omstridte landområder, utilstrekkelige eller mislykte forsøk på reform, brudd på menneskerettighetene og oppløsning av stater kan føre til lokal eller regional ustabilitet. Politiske spenninger som følge av dette, kan føre til store menneskelige lidelser, væpnet konflikt og i verste fall ustabilitet i hele det euro-atlantiske området. Vi kan heller ikke se bort fra muligheten for at kriser og væpnet konflikt utenfor NATOs kjerneområde kan spre seg til og involvere ett eller flere allierte land (såkalt spill-over). Heller ikke en omfattende europeisk storkrig som følge av ukontrollert spredning av regionale konflikter kan utelukkes. Andre typer internasjonale konflikter kan medføre asymmetriske trusler mot NATO samlet eller mot enkelte allierte, for eksempel i form av terrorisme, begrensede militære anslag eller trusler om bruk av masseødeleggelsesvåpen (i første rekke kjemiske eller biologiske). Slike mulige trusler kan eventuelt også fremstå som forsøk på politisk utpressing, eller være en følge av NATOs rolle i en ikke-artikkel 5-operasjon. NATOs nye vekt på ikke-artikkel 5-operasjoner er i denne sammenheng knyttet til flere og ulike mål: å utvide den stabile og fredelige sikkerhetssonen i Vest-Europa til Øst-Europa og Europas periferiområder, å forhindre menneskelig lidelse og forsvare menneskerettighetene, og å ivareta medlemslandenes egen sikkerhet.
Denne melding tar imidlertid ikke sikte på å gå i dybden når det gjelder ulike typer sikkerhetspolitiske utfordringer eller potensielle trusler, ei heller vurderes her sannsynligheten for at potensielle trusler vil kunne utvikle seg til reelle trusler som igjen kan føre til krise og krig. Det overordnede poeng her er at Norge har for begrensede ressurser til at vi kan eller bør søke å beskytte våre interesser og vår sikkerhet alene. Dette er en realitet som ikke bare er knyttet til Norges store territorielle utstrekning og relativt lille befolkning. Poenget forsterkes av at det blir stadig mer ressurskrevende å opprettholde et kvantitativt og kvalitativt moderne forsvar, særlig fordi den teknologiske utvikling har ført til en kostnadseksplosjon og fordi det kan være svært ressurskrevende å forsvare seg selv mot begrensede militære trusler. Vår sikkerhet er og forblir derfor til syvende og sist en funksjon av vårt NATO-medlemskap og av at Alliansen opprettholder sin evne til troverdig kollektivt forsvar og bevarer og videreutvikler de transatlantiske bånd som er NATOs livsnerve. En utfordring for Norge er at slutten på Den kalde krigen har redusert våre alliertes oppmerksomhet om vår del av verden, fordi de akutte problemene og sikkerhetspolitiske utfordringene i dag befinner seg andre steder. Desto viktigere er det at Norge blir i stand til å bidra aktivt hvis og når det internasjonale samfunn gjennom for eksempel FN eller NATO ser seg tvunget til å engasjere seg militært: gjennom aktiv deltagelse er vi en seriøs medspiller som blir tatt i betraktning og lyttet til.
2.4 Målsettinger med deltagelse i internasjonale militære operasjoner
De overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk er å forebygge krig og medvirke til stabilitet og en fredelig utvikling, å beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press, å ivareta norske rettigheter og interesser, samt å trygge Norges politiske uavhengighet og territorielle integritet; se St meld nr 22 (1997-98), jfr Innst S nr 245 (1997-98). Det er regjeringens syn at det i den nye sikkerhetspolitiske situasjon er av grunnleggende betydning for Norges sikkerhet at vi styrker vår evne til å engasjere oss aktivt i internasjonale militære operasjoner.
Det er regjeringens syn at vi gjennom deltagelse i slike operasjoner styrker Norges egen sikkerhetspolitiske stilling, samtidig som vi bidrar til internasjonal fred og stabilitet, økt respekt for menneskerettighetene og håndhevelse av formålet med og prinsippene i FN-pakten. I tillegg yter vi effektiv humanitær hjelp til mennesker i nød gjennom våre bidrag til å forhindre eller stanse væpnede konflikter. Deltagelse i internasjonale militære operasjoner er således et nødvendig og effektivt utenriks- og sikkerhetspolitisk virkemiddel i de situasjoner der politiske og diplomatiske virkemidler kommer til kort, og kombinerer samtidig egeninteresse og hjelp til andre.
I et rent nasjonalt sikkerhetspolitisk perspektiv er, som indikert ovenfor, det overordnede mål med Norges deltagelse i internasjonale militære operasjoner å demonstrere overfor våre allierte at vi er villige til å ta ansvar og gjøre en solidarisk innsats. En slik demonstrert vilje til innsats vil bidra til å sikre at vi selv vil motta assistanse dersom det skulle bli behov for det. Dessuten medvirker vi, gjennom en aktiv innsats i NATO-sammenheng, til solidaritet innad i Alliansen i en periode da dens tradisjonelle legitimitetsgrunnlag har endret seg betydelig. NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk, og det er derfor avgjørende viktig å sørge for at NATO forblir en dynamisk og troverdig aktør i internasjonal politikk.
Det er videre viktig at NATO har en reell operativ funksjon, og at alle de europeiske allierte yter vesentlige bidrag. Dette er også viktig for å opprettholde USAs interesse for Alliansen: USAs betydning for NATO forblir helt avgjørende, og amerikanske krav om en endret byrdefordeling over Atlanterhavet må derfor tas ytterst alvorlig. Økt europeisk evne og vilje til å påta seg et større og mer effektivt medansvar for internasjonal sikkerhet og stabilitet, styrker det transatlantiske samarbeidet og derved NATO, og er derfor av stor betydning også for Norge. Også for andre sentrale allierte er dessuten Alliansens kapasitet med hensyn til krisehåndtering og fredsoperasjoner nå en hovedgrunn til å satse på NATO.
Det er også av grunnleggende betydning for Forsvarets legitimitet at det kan demonstreres at forsvarsutgiftene gir oss kapasiteter som også kan brukes som bidrag til å forhindre eller løse faktiske kriser, ikke alene som en forsikring mot en på kort sikt lite sannsynlig trussel.
Internasjonale fredsoperasjoner har ofte en annen militær karakter enn artikkel 5-operasjoner. Like fullt er fellestrekkene mange. Styrket evne til operativt samvirke (interoperabilitet) og bedret mobilitet, fleksibilitet og overlevelsesevne, er således eksempler på egenskaper som kommer begge typer operasjoner til gode. Økt vekt på slike egenskaper for Alliansens væpnede styrker er derfor blitt stadig mer fremtredende i NATOs militære samarbeid, blant annet fordi flernasjonalitet har fått økt betydning for alle typer NATO-operasjoner. Deltagelse i internasjonale militære operasjoner gir vårt militære personell operativ trening i samvirke med allierte (for eksempel SFOR, felles luftoperasjoner og stående flåtestyrker) og med nabo- og partnerland (blant annet UNPREDEP og SFOR). Også det generelle trenings- og øvingsutbyttet av slike operasjoner er viktig, spesielt i lys av reduserte øvingsbudsjetter både i Norge og blant våre allierte.
Gjennom å bidra til internasjonal stabilitet og en fredelig utvikling - da spesielt i det euro-atlantiske området - bidrar vi dessuten til å utvide den stabile sikkerhetssonen som først ble skapt i det nord-atlantiske området samt til å forhindre konfliktspredning og derigjennom til å forsvare vår egen sikkerhet.
Også i et bredere utenrikspolitisk perspektiv har deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner stor verdi, gjennom å styrke de prinsipper som er nedfelt i FN-pakten som sammen med Atlanterhavspakten utgjør en hovedpilar i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
2.5 Typer av operasjoner
For Norges del kan internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper, artikkel 5-operasjoner og internasjonale fredsoperasjoner. Artikkel 5-operasjoner er operasjoner foretatt i selvforsvar i henhold til artikkel 5 i Atlanterhavspakten, som igjen viser til artikkel 51 i FN-pakten - i NATO-sammenheng kollektivt selvforsvar innenfor det området som er definert i artikkel 6 i Atlanterhavspakten. Internasjonale fredsoperasjoner er i hovedsak operasjoner som ikke dreier seg om selvforsvar av eget område i henhold til artikkel 51 i FN-pakten. I NATO-sammenheng benyttes gjerne «internasjonale fredsoperasjoner» synonymt med «ikke-artikkel 5-operasjoner».
2.5.1 Artikkel 5-operasjoner
Ved et større angrep mot hele eller store deler av NATO-området, ville norske styrker primært bli brukt i forsvaret av Norge. Internasjonale militære operasjoner under artikkel 5 vil for Norge grovt sett bare være aktuelt under to hovedscenarier. Den første typen gjelder isolerte angrep eller trusler om angrep mot andre NATO-land i en situasjon der det ikke foreligger noen umiddelbar trussel mot Norge. Både for Alliansens troverdighet og samholdet i Alliansen generelt, og for Norges troverdighet innad i Alliansen spesielt, er det særdeles viktig at Norge både har vilje og evne til å delta substansielt i denne typen operasjoner. Atlanterhavstraktaten innebærer en legal forpliktelse til å følge dette gjensidighetsprinsippet (et angrep mot én er å regne som et angrep mot alle).
En annen type operasjoner som kan bli aktuell i en artikkel 5-situasjon, er operasjoner mot mål utenfor artikkel 5-området, men som like fullt utgjør en direkte trussel mot artikkel 5-området. Nye muligheter for blant annet informasjonskrigføring og spredning/bruk av masseødeleggelsesvåpen og relevante leveringsmidler - både blant terrorister og lovløse stater - gjør at dette kan bli en aktuell problemstilling i fremtiden. Geografiske avstander er i så henseende blitt mindre viktig enn tidligere. Operasjoner rettet mot denne typen trusler vil kunne være svært omstridte både politisk og folkerettslig.
2.5.2 Internasjonale fredsoperasjoner
For internasjonale fredsoperasjoner finnes det flere mulige kategoriseringer. Det har vært vanlig å beskrive dem i henhold til skarphet, kompleksitet eller generasjon. De klassiske fredsbevarende operasjoner, eksempelvis som i Libanon, omtales gjerne som «første generasjons». Mer komplekse operasjoner - som inkluderer politiske, økonomiske og humanitære tiltak, eksempelvis som i Kambodsja og El Salvador - omtales som «andre generasjons». De operasjoner som i tillegg til dette også har fredsopprettende elementer, eksempelvis som i Bosnia-Hercegovina og Somalia, omtales som «tredje generasjons» fredsoperasjoner.
Den påfølgende tekst vil imidlertid ta utgangspunkt i skarphet som det sentrale kriteriet. Definisjonene som benyttes, er de som brukes i NATO. Det understrekes at de fleste fredsoperasjoner vil ha elementer fra flere typer samt at bare de militære aspekter ved internasjonale fredsoperasjoner er tillagt vekt her. Fredsoperasjoner kan imidlertid også inkludere sivilt politi (for eksempel International Police Task Force i Øst-Slavonia) eller være oppbygd av sivilister (for eksempel Kosovo Verification Mission). Militære fredsoperasjoner vil dessuten vanligvis gå hånd i hånd med diverse sivile tiltak, slik tilfellet er for eksempel i Bosnia-Hercegovina. Forutsetningene for varig fred etableres i første rekke gjennom politiske og økonomiske virkemidler, hensikten med de militære tiltak vil vanligvis være å muliggjøre en slik fredsprosess.
Det følgende er en skjematisert oversikt over hovedtypene av internasjonale fredsoperasjoner, med eksempler i parentes. For en grundigere gjennomgang av disse vises til St meld nr 46 (1993-94).
Konfliktforebyggende operasjoner (UNPREDEP i Makedonia)
Konfliktforebyggende operasjoner kan defineres som preventiv utplassering av militære styrker i et gitt område i den hensikt å forhindre spredning av en tilgrensende væpnet konflikt eller å forhindre at latente konflikter eskalerer til væpnede stridigheter. Denne type operasjoner baserer seg på det tradisjonelle fredsbevarende konsept og vil derfor i sin oppbygging og sine oppgaver ikke i vesentlig grad avvike fra tradisjonelle fredsbevarende operasjoner. Forskjellen vil hovedsakelig ligge i at styrken vil utplasseres på et tidligere tidspunkt, det vil si før en latent konflikt er blitt akutt.
Militære observatørmisjoner (United Nations' Military Observers in Prevlaka)
Militære observatørmisjoner opprettes stort sett i etterkant av en fredsavtale og/eller våpenhvile, som et alternativ til eller i kombinasjon med en fredsbevarende operasjon.
Observatørene vil hovedsakelig ha som oppgave å overvåke at forutsetningene for en våpenhvile og/eller en fredsavtale overholdes av alle parter.
Fredsbevarende operasjoner (United Nations' Interim Force in Lebanon)
Fredsbevarende operasjoner er innsats for å begrense, moderere og/eller avslutte fiendtlige handlinger mellom stater eller innenfor stater gjennom utplassering av en upartisk militær styrke. Styrkene har adgang til å bruke militær makt og sivile ressurser i den hensikt å gi rom for og forsterke den politiske konfliktløsningsprosess, slik at fred kan gjenopprettes og trygges. En fredsbevarende operasjon forutsetter partenes samtykke.
Engasjementsreglene i fredsbevarende operasjoner har stort sett begrenset adgangen til å bruke våpen til selvforsvarssituasjoner. Risikoen i denne type operasjoner - som i konfliktforebyggende operasjoner - vil avhenge av de stridende/potensielt stridende parters intensjoner, samt deres myndighet og kontroll innen egne rekker.
Fredsopprettende operasjoner («Operation Desert Storm» i Kuwait, 1991)
En fredsopprettende operasjon anvender militære maktmidler for å gjenopprette fred i et konfliktområde, for eksempel ved å påtvinge en aggressor det internasjonale samfunnets vilje. Denne type operasjoner krever i utgangspunktet overlegne styrker, robuste engasjementsregler og et klart mandat, samt klare og effektive kommandoforhold. Mange stater, inkludert Norge, vil forutsette at slike krav er oppfylt for å avgi styrker til en fredsopprettende operasjon.
En fredsopprettende operasjon kan også ha et mer begrenset omfang, og fredsopprettende elementer kan inkorporeres i en mer omfattende misjon med flere typer mandater. Dette er imidlertid ikke uten videre en hensiktsmessig løsning, noe UNPROFOR i det tidligere Jugoslavia er et illustrerende eksempel på.
Humanitære operasjoner («Operation Restore Hope» i Somalia)
Humanitære hjelpeoperasjoner krever i visse situasjoner en parallell militær fredsopprettende operasjon, for å beskytte innsettingsområdet, lokalbefolkningen og forsyningslinjene, slik at hjelpen når frem til de som trenger den. Engasjementsreglene for denne type operasjon medfører ofte at styrkene kan bruke militær makt for å oppnå hensikten med operasjonen og åpner selvfølgelig også for selvforsvar. Disse operasjonene gjennomføres for å stanse menneskers lidelser, spesielt i situasjoner hvor de lokale myndigheter selv ikke er i stand til, eller er uvillige til, å yte befolkningen den nødvendige støtte. Humanitære hjelpeoperasjoner kan gjennomføres i tilknytning til andre operasjoner, eller de kan gjennomføres isolert.
2.6 Prinsipper for internasjonale fredsoperasjoner og for norsk deltagelse i slike
Det ligger i internasjonale fredsoperasjoners natur at de vil være innbyrdes svært forskjellige. Noen generelle prinsipper bør likevel gjelde for alle internasjonale fredsoperasjoner, både med hensyn til hvordan og hvorvidt en operasjon bør igangsettes, og med hensyn til hvordan og hvorvidt Norge bør delta.
I det nedenstående drøftes hvordan internasjonale fredsoperasjoner bør drives. Hvorvidt det internasjonale samfunn i det hele tatt bør ty til makt i en gitt situasjon, er selvfølgelig et minst like viktig spørsmål, som imidlertid bare i mindre grad behandles i denne meldingen. De grunnleggende vurderinger i en slik sammenheng vil vanligvis være knyttet til spørsmålet om hvorvidt maktbruk er et påkrevet - eller i det hele tatt et egnet - middel til å fremme de ønskede målsettinger, hvilken risiko dette vil innebære samt hvor stor grad av legitimitet som vil være knyttet til en eventuell maktbruk.
2.6.1 Generelle prinsipper for internasjonale fredsoperasjoner
En internasjonal fredsoperasjons karakter avhenger i hovedsak av tre variabler:
konfliktens karakter og på hvilket tidspunkt i en konflikt operasjonen igangsettes;
med hvilket mandat og under hvilke engasjementsregler styrken opererer; og
styrkens organisatoriske og utrustningsmessige standard.
De prinsipper som bør gjelde for internasjonale fredsoperasjoner, har hovedsakelig å gjøre med forholdet mellom disse faktorene.
I utgangspunktet er det ett hovedprinsipp som må ligge til grunn for i hvilket format en internasjonal fredsoperasjon etableres: det må være samsvar mellom de krav situasjonen på bakken setter til en styrke og styrkens mandat og engasjementsregler samt dens utrustning og treningsnivå. For å sette dette poenget på spissen: Det er uforsvarlig å sende en upansret infanteri-enhet inn i en krigssone med et fredsbevaringsmandat og engasjementsregler som begrenser bruken av makt til selvforsvarssituasjoner. En slik styrke ville operere med høy risiko for personellet og ville trolig ikke få utrettet annet enn å sette det internasjonale samfunn i forlegenhet.
Regjeringen anser det som uaktuelt å bruke norske styrker i operasjoner der ikke forholdet mellom mandat, engasjementsregler og utrustning/treningsstandard er fullt ut forsvarlig fra et militærfaglig synspunkt.
Et annet grunnleggende moment er at en militær fredsoperasjon bare bør utgjøre en del av det internasjonale samfunnets innsats. Erfaringene fra Bosnia-Hercegovina, og til dels fra Makedonia, tilsier at dersom de ovennevnte prinsipper for det militære engasjement er ivaretatt, er det å skape/opprettholde fred i rent militær forstand mindre komplisert. Derimot er gjenoppbyggingen av et fungerende sivilt samfunn - som må være det underliggende formål med det internasjonale engasjement - en meget kompleks prosess som krever et betydelig sivilt engasjement både politisk, økonomisk og humanitært. I denne sammenheng bør det understrekes at militære avdelinger vanligvis er mindre egnet til å utføre sivile politioppdrag. Slike behov bør derfor søkes dekket gjennom internasjonale politiavdelinger, politiobservatører, eller opplæring av lokalt sivilt politi.
2.6.2 Prinsipper for norsk deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner
Det er regjeringens syn at Norge i prinsippet bør være beredt til å bidra i alle de ovenfor beskrevne typer internasjonale militære operasjoner, forutsatt at vi disponerer adekvate styrker og at operasjonene foregår i tråd med prinsippene skissert ovenfor, samt under punktene 2.6.3 og 3.3.
Vi har ytterligere etablert en del grunnleggende prinsipper for hvordan vi søker å disponere våre egne styrker. Disse prinsippene ble sist slått fast i St meld nr 22 (1997-98), jfr Innst S nr 245 (1997-98). For det første må vår deltagelse være rettet inn mot å oppfylle de mål som ble skissert ovenfor (se punkt 2.4). Dette innebærer blant annet at en operasjon i utgangspunktet bør ha sikkerhetspolitisk betydning for Norge og/eller for våre viktigste allierte, samt at operasjonen må ha en størst mulig grad av politisk og folkerettslig legitimitet (se også punkt 2.6.3).
Regjeringen legger for det andre til grunn at vi i størst mulig grad skal konsentrere våre styrkebidrag geografisk, dog gjelder ikke dette nødvendigvis militære observatører eller mindre spesialenheter. Den viktigste grunnen til dette er at det er et nærmest ufravikelig fagmilitært krav at det for landmilitære manøverenheter ikke skal opereres med flernasjonalitet på lavere nivå enn brigade, bortsett fra i unntakstilfeller som for eksempel enkelte konfliktforebyggende operasjoner eller andre situasjoner der risikoen er minimal. Årsakene til dette ligger i kravene til styrkens effektivitet og personellets sikkerhet samt i ønsket om å opparbeide militær kompetanse og erfaring for hele enheter. Deltagelse på bataljonsnivå representerer derved vanligvis den nedre grensen. Det er også regjeringens syn at Norge i militær sammenheng primært bør satse på å yte substansielle bidrag, i den grad vi har ressurser til det, og unngå rene symbolske engasjementer uten militær verdi.
For det tredje er personellets sikkerhet et overordnet hensyn i forbindelse med internasjonale fredsoperasjoner. Dette innebærer ikke at enhver risiko kan unngås, men at avdelingene skal være oppsatt, øvet og utrustet for å kunne møte og mestre de forventede utfordringer, og at mandat og engasjementsregler skal stå i forhold til konfliktens natur og intensitet. Personellsikkerheten kan også styrkes gjennom utstrakt sivilt-militært samarbeid i operasjonsområdet og effektiv etterretning.
2.6.3 Folkerettslige aspekter
Folkeretten har en sentral plass i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. For et lite land med begrensede ressurser vil det alltid være å foretrekke at staters adferd styres av allment aksepterte folkerettslige normer, fremfor at den sterkestes rett skal gjelde. Ved siden av de garantier som ligger i vårt NATO-medlemskap, utgjør en internasjonal orden basert på rettsregler den viktigste basis for Norges sikkerhet. Også av hensyn til Norges sikkerhetspolitiske interesser er det derfor viktig at konkrete internasjonale krisesituasjoner håndteres på en slik måte at den internasjonale orden basert på rettsregler styrkes og ikke svekkes.
Forbudet mot trusler om eller bruk av væpnet makt i strid med FN-pakten er en grunnpilar i dagens internasjonale rettsorden. Det er to unntak fra forbudet om trusler om eller bruk av væpnet makt. Det ene finnes i FN-paktens artikkel 51 om individuelt og kollektivt selvforsvar. Det andre finnes i FN-paktens kollektive sikkerhetssystem i henhold til kapittel VII, eventuelt kapittel VIII.
I NATOs nye strategiske konsept presiseres det at NATOs krisehåndtering utenfor artikkel 5-området må være i samsvar med Washington-traktatens artikkel 7. Dette innebærer at heller ikke slik krisehåndtering må gripe inn i Sikkerhetsrådets hovedansvar for opprettholdelsen av internasjonal fred og sikkerhet, eller i rettighetene og forpliktelsene NATOs medlemsland har etter FN-pakten.
Dette er presiseringer som regjeringen tillegger stor vekt. Regjeringen er av den oppfatning at NATOs engasjement i krisehåndtering må være basert på folkeretten. Dette er i pakt med vårt lands grunnleggende engasjement for en internasjonal orden basert på rettsregler. Regjeringen legger til grunn at maktbruk må søkes forankret folkerettslig, enten i samtykke fra partene, i retten til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51 eller ved mandat fra Sikkerhetsrådet i henhold til paktens kapittel VII eller VIII.
Skulle det, i en situasjon som utgjør en trussel mot den internasjonale fred og sikkerhet, vise seg ikke å være mulig å oppnå en uttrykkelig autorisasjon av maktbruk fra FNs sikkerhetsråd, må det om nødvendig foretas en vurdering av om det likevel kan foreligge et folkerettslig grunnlag for maktbruk. FN-pakten gir en åpning for dette. Etter paktens artikkel 24 overdrar medlemmene hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet til Sikkerhetsrådet. Begrunnelsen for dette er å sikre raske og effektive tiltak fra FNs side. Skulle Sikkerhetsrådet være ute av stand til å utføre sine oppgaver på vegne av medlemsstatene, vil dette selvsagt ikke frita medlemsstatene eller FN fra deres forpliktelser etter FN-pakten.
2.7 Del-konklusjon
Etter regjeringens syn tilsier en helhetlig vurdering at Norge bør vise politisk vilje, og skape en tilstrekkelig militær evne, til å kunne delta i alle de typer artikkel 5-operasjoner og internasjonale fredsoperasjoner som ble beskrevet under punkt 2.5.
Den sikkerhetspolitiske utvikling de siste årene innebærer at faren for aggresjon mot NATO på bred front er borte. En slik situasjon vil neppe gjenoppstå på kort og mellomlang sikt. Derimot har faren for regionale konflikter i det euro-atlantiske området økt, og såkalte asymmetriske trusler mot NATO samlet eller enkelte medlemsland vil kunne oppstå i årene som kommer. Dette har ført til at våre allierte som i siste instans utgjør hovedgarantien for vår sikkerhet, nå prioriterer internasjonale militære operasjoner, særskilt internasjonale fredsoperasjoner, og forventer substansielle bidrag også fra vår side i denne sammenheng. I og med at vi forventer at allierte soldater om nødvendig skal ofre sine liv i forsvaret av Norge, og baserer vår sikkerhet på denne forutsetning, må vi av hensyn til vår egen troverdighet - både realpolitisk og moralsk - være villig til å bidra substansielt for å støtte andre. Internasjonale militære operasjoner er også noe vi må være beredt til å delta i av humanitære hensyn, som et bidrag til internasjonal fred og stabilitet samt for å sikre etterlevelse av folkeretten.
For å være i stand til å gjøre en innsats i slike operasjoner, må vi opparbeide en beredskap og etablere militære kapabiliteter vi i dag ikke har. Dette får konsekvenser for så vel styrkestruktur og rekrutterings- og beredskapstiltak som prioriteringer og ressursbruk. I tillegg innebærer det et omfattende internasjonalt samarbeid og tettere norsk integrering i flernasjonale styrkestrukturer. Disse problemområdene vil være tema for de følgende kapitler.