4 Forsvaret og forsvarsmarkedet
Forsvaret og industrien vil ha ulike målsettinger som styrer de valg og beslutninger de tar på vegne av egen virksomhet. Et samarbeid må ha den nødvendige forankring i Forsvarets behov. En viktig forutsetning for et fruktbart samarbeidsmønster er åpenhet og gjensidig tillit. Det vil derfor bli etablert møteplasser hvor Forsvaret og industrien kan utveksle informasjon.
4.1 Fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar
Det tidligere mobiliseringsforsvaret var antallsmessig betydelig større enn dagens innsatsforsvar. Styrkene var optimalisert for å kunne operere utelukkende i norsk terreng under norske klimatiske forhold. I dag er situasjonen annerledes. Nye sikkerhetsutfordringer med overgangen til et fleksibelt innsatsforsvar har medført store endringer både når det gjelder Forsvarets størrelse, innretning og de krav som stilles til evnen til å operere både i Norge og andre steder i verden. Endringene har blant annet medført en betydelig større satsing på internasjonale operasjoner sammen med allierte, partnere og FN. Dette krever størst mulig interoperabilitet og systemlikhet med våre allierte og partnere for å kunne operere og etterforsyne på en effektiv måte.
I en fremtid der trusselbildet er svært sammensatt, utviklingen over tid usikker og der Forsvaret skal kunne løse en rekke ulike og komplekse oppgaver samtidig, kanskje med forskjellige samarbeidspartnere, blir kompetanse på alle plan en kritisk ressurs.
4.2 Forsvarets investeringer
Utfordringene for Forsvarsdepartementet ligger i å ha et helhetsperspektiv, der både langsiktige og kortsiktige hensyn ivaretas. Realisme og stabilitet i Forsvarets langsiktige planer er en forutsetning for å kunne inngå et effektivt samarbeid med leverandører, både nasjonalt og internasjonalt. Et helhetsperspektiv er også en forutsetning for at Forsvaret og industrien kan delta aktivt i internasjonalt materiellsamarbeid. Forsvarets fremtidige behov er omtalt i plandokumentene som trekker opp den fremtidige struktur, beskriver investeringsbehov og konkret hva slags type materiell som skal anskaffes i fremtiden.
For å styre materiellinvesteringene har Forsvarsdepartementet etablert sju programmer: landstrid, sjøstrid, luftstrid, logistikk, nettbasert Forsvar, soldatsystemer/spesialstyrker og eiendom, bygg og anlegg. Programmene skal bidra til Forsvarsdepartementets overordnede og koordinerte styring av fremskaffelse av materiell og eiendom, bygg og anlegg. De skal videre bidra til at eksisterende eiendom, bygg og anlegg, materiellarven og nye anskaffelser gir en optimal effektivitet og ressursanvendelse. Programmene skal bidra til at anskaffelsene leveres med rett kvalitet og kvantitet, til rett tid og innenfor godkjent kostnadsramme.
Programmene, jf. kap. 12.2.5, vil få en aktiv rolle i å gjennomføre strategien.
4.3 Forsvarets logistikk- og støttefunksjoner
Stortinget sluttet seg til logistikkonseptet gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003 – 2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003 – 2004). Konseptet skal være retningsgivende for hvordan logistikk for understøttelse av operasjoner og støttevirksomhet skal utformes for at Forsvaret kan ivareta sine oppgaver på en helhetlig og kostnadseffektiv måte. Logistikk- og støttevirksomheten skal støtte Forsvaret med økt vekt på operativ virksomhet. I St.prp. nr. 78 (2006 – 2007) har regjeringen foretatt en justering i bruken av fornyelsestiltak. Bortsetting er et av en lang rekke virkemiddel, men det skal kun brukes dersom dette er vurdert som mer formålstjenlig enn andre tiltak. Når det gjelder kjernefunksjoner i Forsvaret, skal disse alltid utføres i regi av Forsvaret. Hva som er Forsvarets kjernefunksjoner, må vurderes på grunnlag av grundige prinsipielle vurderinger og analyser. Et klart mål for omstillingen av Forsvaret er å styrke den operative virksomheten, slik at Forsvarets oppgaver løses på en best mulig måte. For å få til dette, er logistikk- og støttefunksjoner som understøtter den operative virksomheten helt avgjørende. Operativ virksomhet, inkludert direkte operativ understøttende logistikk, er derfor uansett områder som bør gjennomføres i egen regi. Dette vil bli reflektert i det videre arbeidet med Forsvarets logistikk- og støttekonsept.
I vurderingen av hva som er formålstjenelige fornyelsestiltak, vil totaløkonomiske forhold bli lagt til grunn, ikke bare bedriftsøkonomiske innsparinger. I et større perspektiv er det også nødvendig å vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvensene av ulike fornyelsestiltak i Forsvaret. Forsvaret er en viktig og stor samfunnsinstitusjon som både har og er avhengig av et godt samarbeid med andre samfunnsinstitusjoner og effektiv samhandling med næringslivet, både nasjonalt og internasjonalt, for å ivareta de pålagte oppgaver best mulig. Slik samhandling bidrar også til næringsutvikling og kompetanseoppbygging i næringslivet i ulike lokalmiljøer over hele landet.
4.4 Rollefordeling
Klare, definerte roller og ansvar er en viktig forutsetning for et godt samarbeid. Videre er det viktig at alle som deltar i samarbeidet vet hva som er målsettingen til de enkelte aktørene.
Materiell må anskaffes med rett kvalitet og ytelse til rett tid og pris i henhold til Forsvarets behov. Næringslivet må imidlertid tjene penger for å kunne opprettholde eller videreutvikle sin posisjon som leverandør. En forutsetning for materiellanskaffelser fra et nasjonalt næringsliv er konkurransedyktighet. Samtidig skal staten gi næringslivet rammebetingelser som fremmer konkurranseevnen. For Forsvaret vil tidlig dialog med industrien for å avklare muligheter være et viktig bidrag.
Konsekvensene av en nedbygging av kompetansen i næringslivet, samtidig som Forsvaret nedbemanner og dermed også mister kompetanse, kan bli utfordrende. I mange tilfeller vil det være riktig å etablere kompetanse ute i næringslivet fremfor å dekke området i Forsvaret.
Det er en klar utvikling mot mer langvarige relasjoner mellom kunde og leverandør, som for eksempel innen bil- og flyindustrien. Dette fører til at det tradisjonelle skillet mellom produksjon og tjenestevirksomhet forsvinner. I fremtiden vil man trolig i langt større grad enn i dag forholde seg til totalpakker som tilbyr funksjonalitet i motsetning til utelukkende anskaffelse av produkter.
4.5 Tidlig beslutninger og valg av anskaffelsesalternativ
I den tidlige fasen av den enkelte anskaffelse foretar Forsvaret og departementet en rekke beslutninger som vil legge klare føringer for hvordan et samarbeid med næringslivet kan etableres. Et forhold som ofte vurderes i den tidlige fasen er hvordan materiellet bør anskaffes. For hver enkelt anskaffelse må Forsvarsdepartementet ta en strategisk beslutning om direktekjøp, eller kjøp basert på konkurranse med eventuelt gjenkjøp. Dersom direktekjøp velges, foreligger det tre hovedalternativer:
Nasjonal anskaffelse
Internasjonalt samarbeid
Kjøp i utlandet med krav om gjenkjøp
Hvilket av disse alternativene som velges, vil ha avgjørende betydning for næringslivets mulige rolle i anskaffelsen.
Ved en nasjonal anskaffelse kan det være lettere å etablere et direkte samarbeid mellom leverandøren og Forsvaret. Hvordan Forsvaret ønsker å utvikle dette samarbeidet videre, vil være avhengig av hvilke drifts- og vedlikeholdsløsninger som kan være aktuelle gjennom materiellets levetid. Fremtidig konkurransedyktighet avhenger av leverandørens mulighet til å videreutvikle sin kompetanse. Tilgang på kompetansegivende utviklingsprosjekter har en avgjørende betydning for en slik videreutvikling.
Velger Forsvaret å søke et internasjonalt samarbeid for å dekke sitt materiellbehov, er også dette en beslutning som er av betydning for næringslivet. Internasjonalt samarbeid i denne sammenhengen er ofte et samarbeid hvor aktørene deler på kostnadene, og hvor de forskjellige landenes bedrifter får oppdrag med en tilsvarende fordeling som kostnadsdelingen. Slikt internasjonalt samarbeid bør ha som utgangspunkt at både Forsvarets og næringslivets prioriteringer i internasjonale samarbeidsprosjekter skal gi kompetanse som både Forsvaret og næringslivet har nytte av.
Tidlig informasjon om valg av internasjonalt samarbeid vil gi næringslivet muligheten til å finne gode internasjonale samarbeidspartnere, noe som også kan være med på å sikre næringslivet oppdrag videre i materiellets levetid.
Erfaringer viser at det tar tid å etablere gode gjenkjøpspakker, hvor prosjektene som etableres har interesse og betydning både for Forsvaret og industrien. Det er derfor en betydelig fordel for næringslivet å ha informasjonen så tidlig som mulig om kjøp fra utenlandske leverandører med gjenkjøp.
Flere av leveransene industrien har fått som resultat av gjenkjøp har både vært med og skapt grunnlag for nye produkter, og etablert kompetanse for vedlikehold og videreutvikling av Forsvarets materiell.
4.6 De teknologiske kompetanseområder
Forsvarsdepartementet, i samarbeid med Forsvaret og industrien, identifiserte i 2005 åtte teknologiske kompetanseområder som skulle legges til grunn for samarbeidet mellom Forsvaret og industrien. I Budsjett-innst. S. nr. 7 (2005 – 2006), jf. St.prp. nr. 1 (2005 – 2006), ble de teknologiske kompetanseområder omtalt. Områdene er:
informasjons- og kommunikasjonsteknologi
systemintegrasjon
missilteknologi og autonome våpen- og sensorsystemer
undervannsteknologi og sensorer
simuleringsteknologi
våpen- og rakettmotorteknologi, ammunisjon og militære sprengstoff
materialteknologi
maritim teknologi
De teknologiske kompetanseområdene videreføres i den nye strategien.
4.7 Forsvaret og internasjonalt forsvarsmateriellsamarbeid
Internasjonalt materiellsamarbeid er viktig for Norge. Det europeiske samarbeidet om anskaffelse av kampflyet F-16 er et godt eksempel på det. Dette samarbeidet har utviklet seg i en operativ retning, som for eksempel i Afghanistan.
Internasjonalt materiellsamarbeid vil i mange tilfeller være fordelaktig ut fra en økonomisk betraktning. Selve arbeidet med å utvikle og produsere materiellet kan imidlertid ha en høyere kostnad i et flernasjonalt samarbeid. Dette har sammenheng med at det tar tid og er krevende å utarbeide en felles konfigurasjon til utstyret, og at det ofte fører til at systemene blir mer kompliserte og sammensatte enn det enkelte land strengt tatt har behov for. Men ved at kostnadene fordeles på flere brukere, vil internasjonalt materiellsamarbeid likevel ofte være mer kostnadseffektivt for det enkelte land enn nasjonal utvikling. Særlig gjelder dette utvikling av rent nasjonalt materiell for et lite forsvar som det norske. I fremtiden blir det derfor nødvendig å unngå særegne, spesielt tilpassede løsninger på materiellet som anskaffes.
Dersom samarbeid om utvikling og produksjon følges opp med tilsvarende samarbeid om drift og vedlikehold, vil besparelsene kunne bli enda større. Forutsetningen for dette er enighet om å utvikle mest mulig like løsninger og systemer. De europeiske landene som samarbeider om kampflyet F-16 har derfor satset på samme type komponenter og felles programvare. Derved kan vedlikeholdet gjøres i fellesskap, og muligheten for samarbeidet under operasjoner blir betydelig bedre, samtidig som kostnader spares.
Internasjonalt materiellsamarbeid vil imidlertid kunne begrense landenes handlefrihet, blant annet i form av kompromisser når det gjelder de operative kravene til materiellet. Ved systemlikhet vil en blant annet måtte ta hensyn til samarbeidspartnere i forbindelse med oppdateringer og tilpasninger.
Tradisjonelt har internasjonalt materiellsamarbeid vært organisert ved kostnads- og arbeidsdeling, jf. kap. 3.1. I tillegg til dette har en prøvd å fordele oppgaver mellom landene, slik at alle har fått sin andel høyteknologiske oppgaver. Slike fordelingsnøkler er krevende å etablere.
Ved en eventuell anskaffelse av kampflyet F-35 Lightning II, tidligere Joint Strike Fighter (JSF), benyttes ikke gjenkjøp, men en samarbeidsmodell som bygger på fordeling av produksjonsoppdrag basert på konkurranse, såkalt Best Value. Denne modellen bygger på at det finnes en hovedleverandør som forplikter seg til å bruke underleverandører fra de deltagende landene. Det er utarbeidet retningslinjer for dette. Også her blir de respektive landenes industrideltagelse sett i forhold til det aktuelle landets bidrag i prosjektet. Erfaringene så langt har vist at det er vanskelig for små land å oppnå sin rettmessige andel gjennom denne tilnærmingen. Amerikanske myndigheter har derfor etablert prinsippet om Strategic Best Value. Dette tar utgangspunkt i at noen land ønsker at enkelte bedrifter skal få oppdrag. Gitt at anskaffelser fra disse bedriftene fyller kravene til pris, teknologi, kvalitet og leveringsplan, vil de kunne få oppdraget, forutsatt at oppdraget bidrar positivt til prosjektet. Det er for tidlig å gå nærmere inn på om denne samarbeidsformen er optimal for fremtidige prosjekter.
NATO er en viktig arena for internasjonalt materiellsamarbeid. Norge deltar i mange typer samarbeid, fra forsknings- og utviklingsprosjekter til samarbeid gjennom fellesprosjekter om anskaffelser, drift og vedlikehold. NATO-fellesskapet har gitt opphav til flere bi- og multilaterale samarbeidsprosjekter mellom medlemslandene. Utvikling og produksjon av Evolved Sea Sparrow Missile (ESSM), skipsbasert luftvernrakett, er et eksempel på et slikt prosjekt. Dette våpensystemet vil bli installert på de nye fregattene til Sjøforsvaret. Andre NATO-prosjekter er Air Command and Control System (ACCS), Airborne Warning & Control System (AWACS), kampflyet Eurofighter 2000 og helikopteret NH-90. Det flernasjonale samarbeidet om F-16 kampfly er et anskaffelses- og produksjonssamarbeid mellom USA, Belgia, Danmark, Nederland og Norge.
Forsvarsmateriellsamarbeidet i Norden er også viktig. Nordic Armaments Co-operation (NORDAC) legger til rette for samarbeidet. Hittil er det i første rekke Sverige som har stått fram som en naturlig partner for Norge, spesielt innenfor landstridssystemer. Artilleriradaren ARTHUR og ildledningsinstrument for feltartilleriet er eksempler her.
Materiellsamarbeidet med USA er viktig. For tiden er de fleste prosjekter kjøp med gjenkjøp, med unntak av ESSM og eventuelt kampflyet F-35.
I fremtiden kan European Defence Agency bli en naturlig samarbeidspartner (jf. kapitlene 5.2.3 og 5.2.4).