Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 38 (2006-2007)

Forsvaret og industrien – strategiske partnere— Strategi for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser

Til innholdsfortegnelse

8 Virkemidler

8.1 Forsvaret er en krevende kunde

Den rollen Forsvaret spiller som krevende kunde for næringslivet i Norge er vesentlig for industrien. En krevende kunde inspirerer industrien til stadig å utvikle og forbedre seg for å klare de kravene som settes til kompetanse, materiell og tjenester. På denne måten kan Forsvaret bidra til utvikling av forsvarsmateriell som kan bli verdensledende innenfor sitt område. Selskaper som har levert til sitt eget lands forsvar har et bedre utgangspunkt i konkurransen om leveranser til andre land. Det er ofte vanskelig å konkurrere internasjonalt dersom man ikke har noen «lokal» kunde å vise til.

Med tidlig bidrag av Forsvarets kompetanse i prosjekter, hvor denne kompetansen utfyller industriens kompetanse, kan innovativ teknologi utvikles som verken Forsvaret eller industrien ville klart å fremskaffe på egenhånd. Det forutsettes at det tas utgangspunkt i Forsvarets behov for det aktuelle produktet. Et slikt tidlig og tett samarbeid vil også muliggjøre bruk av andre næringsrettede virkemidler. Uten noen faste og tette koblinger mellom industrien og Forsvaret vil det være vanskelig å få til en positiv utvikling for begge parter.

Regjeringen vil videre prioritere å styrke forsvarsmyndighetenes deltakelse på internasjonale messer og støtte til egen industri. En slik støtte under materielldemonstrasjoner er med på å øke troverdigheten til utstyret og materiellet. Forsvarets kunnskaper om bruken av utstyret og materiellet og den innsikten de har i hvordan dette kan anvendes i skarpe situasjoner er kritisk informasjon for en kjøper, og kan avgjøre hvorvidt en nasjon går til anskaffelse av det aktuelle materiellet.

8.2 Eksport og markedsstøtte

Anskaffelser til Forsvaret vil ikke alene kunne sørge for en god og langsiktig utvikling av industrien i Norge. Eksportvekst i tillegg til en kontinuerlig teknologi- og prosessutvikling kan gi økte markedsandeler, og dermed være viktig for en positiv industriutvikling. Eksport vil også kunne åpne dører til internasjonalt materiellsamarbeid. Dersom industrien er konkurransedyktig og blir foretrukket av utenlandske partnere, kan industrien få flere henvendelser om samarbeid, og dermed tilgang til å delta i flere utviklingsprosjekter. Det er viktig å bruke eksport som et virkemiddel for å få markert seg som en konkurransedyktig og kompetent leverandør.

Det er en betydelig utfordring å få tilgang til andre markeder hvor det er sterk nasjonal regulering. I tillegg kan norske eksportrestriksjoner ytterligere begrense det internasjonale markedet. Disse utfordringene krever oppmerksomhet og ressurser for å kunne løses. En løsning kan være et sekretariat eller en enhet som kun har som mål å sørge for at norsk forsvarsmateriell blir profilert mer i utlandet, og dermed blir en foretrukket leverandør. Innovasjon Norge har 30 kontorer i utlandet som, i tillegg til norske ambassader, skal dekke mange områder av næringslivet for å bistå norske aktører. Utfordringen er å gi forsvarsindustrien tilstrekkelig fokus, i tillegg til å understøtte alle andre industrier med eksportstøtte. Våre utenriksrepresentasjoner, herunder forsvarsattacheene, bistår også norsk industri. Videre bruker Forsvarsdepartementet omlag 2 millioner kroner i årlig støtte til eksportfremmende tiltak. Støtten går til dekning av reisekostnader for offiserer, både i forbindelse med markedsføring av norsk forsvarsmateriell på utenlandske forsvarsmateriellmesser og ved direkte presentasjoner av aktuelt materiell overfor mulige kjøperland.

For en liten nasjon som Norge vil det ikke være nødvendig med et like stort apparat som for eksempel Storbritannia, hvor det er etablert en egen Defence Export Services Organisation. Dette er en organisasjon under Ministry of Defence. Defence Export Services Organisation jobber målrettet med det industrielle aspektet ved forsvarets anskaffelser og eksportmuligheter internasjonalt. Arbeidet består blant annet av å kartlegge hva slags forsvarsmateriell som er etterspurt i de ulike markedene internasjonalt, og gi støtte til eksportaktiviteter for å promotere britisk forsvarsindustri, og på den måten sørge for økt eksport. Fokus på kartlegging av muligheter for norsk forsvarsindustri til å være leverandør, støtte på messer og annen støtte i form av kompetanse vil kunne heve eksportandelen fra Norge.

Forsvarsdepartementet vurderer en mulighet for samarbeid mellom Forsvaret, industrien og Innovasjon Norge, hvor kostnadene dekkes gjennom kostnadsdeling. Det kan være hensiktsmessig å koble nettverk og kompetanse til Innovasjon Norge, Forsvarsdepartementet, Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvaret for å få til en målrettet støtte for industrien i Norge. Departementet vil ta et overordnet ansvar og lede arbeidet. Departementet vil også kunne være et kontaktpunkt for forsvarsindustrien for å kanalisere deres henvendelser.

8.3 Offentlige, næringsrettede virkemidler

Virkemidlene som er etablert for industriutvikling er ikke spesialtilpasset forsvarsindustrien, men er likevel ment å støtte denne like mye som andre industrisektorer. Eksempler på virkemidler er Innovasjon Norges forsknings- og utviklingskontrakter, og risikolån, Garanti-Instituttet for Eksportgarantis eksportgarantier, Innovasjon Norge, SIVA og Norges forskningsråds ARENA-program for innovasjon i nettverk og Norwegian Centres of Expertise-programmet.

Gjennom ordningen Norwegian Centres of Expertise får flere teknologimiljøer i Norge muligheter til å utvikle sin nisjekompetanse og konkurransedyktighet. Det har vist seg at forsvarsindustrien er sentral i flere av disse klyngene. Ordningen kan være et positivt bidrag til å sikre Forsvaret tilgang til kompetanse og konkurransedyktige samarbeidspartnere.

Nærings- og handelsdepartementet har bedt Innovasjon Norge om å fokusere mer på forsvarsindustrien spesielt i forbindelse med midler til forsknings- og utviklingskontrakter. Denne form for samarbeid kan også inkludere utenlandske bedrifter med gjenkjøpsforpliktelser i Norge, forutsatt at aktuelle prosjekter er i tråd med retningslinjene for gjenkjøp.

Forsvarets forskningsinstitutt vil, i samarbeid med industrien og virkemiddelapparatet, gå igjennom virkemidlene for å kartlegge effektene og mulighetene som finnes. Målet med dette arbeidet vil være å finne frem til hvilke spesielle behov forsvarsindustrien kan ha, og komme med forslag for en bedre tilpasning av virkemidlene. Det er et stort behov for å vurdere hvorvidt eksisterende virkemidler alene eller i kombinasjon med andre eller nye virkemidler vil kunne bidra til å øke norsk industris konkurransedyktighet og derved sikre nødvendig og ønsket eksportutvikling. I tillegg vil Forsvarsdepartementet se nærmere på hvordan et målrettet apparat for understøttelse av forsvarsindustrien kan organiseres.

8.4 Gjenkjøpsordningen

Gjenkjøp praktiseres av over 100 land. Antallet øker. Nasjonene anser at gjenkjøp er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel. Behovet for å oppettholde en viss kompetanse nasjonalt tillegges også betydelig vekt. Dette er viktig for Forsvaret både å være en attraktiv samarbeidspartner i internasjonalt materiellsamarbeid, og å kunne fremstå som en kompetent kjøper og bruker av nytt materiell. Land som benytter gjenkjøp, foretar derfor en løpende tilpasning av sitt regelverk på området.

Leveranser fra industrien i Norge som et resultat av gjenkjøpavtaler, har de siste årene hatt en årlig gjenkjøpsverdi på i underkant av 3 milliarder kroner. 150 til 220 bedrifter har vært involvert i gjenkjøp i samme periode. Ved utgangen av 2006 hadde utenlandsk industri en samlet utestående gjenkjøpsforpliktelse overfor Norge på 8,6 milliarder kroner som skal gjennomføres frem til 2013. Dette innebærer store muligheter for norske bedrifter.

8.4.1 Den norske gjenkjøpsordningen

Soria Moria-erklæringen forutsetter at gjenkjøp og industriell deltakelse ved større forsvarsanskaffelser skal finne sted i sterkere grad enn det som har vært tidligere. Norge har lenge krevd 100 % gjenkjøp på alle utenlandske leveranser til Forsvaret. Dagens retningslinjer for gjenkjøp ble fastsatt i 1991, og er senere revidert flere ganger med mindre endringer. I retningslinjene fra 1991 ble grenseverdien for å kreve gjenkjøp for en anskaffelse satt til 50 million kroner, men ble hevet til 75 million kroner i 2001.

Gjenkjøpsordningen har, i tillegg til Forsvarets egne anskaffelser, vært ansett som det viktigste virkemiddelet i forbindelse med de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser. Markedsadgang var tidlig en viktig målsetting. I St. meld. nr. 59 (1997–98) fremgår det blant annet at gjenkjøp skal nyttes systematisk til å åpne utenlandske, lukkede markeder for norsk, forsvarsrelatert industri. Andre viktige målsettinger har vært å bidra til langsiktige samarbeidsrelasjoner mellom norsk og utenlandsk industri, gi tilgang til teknologi, etablere teknologisamarbeid som kan gi fremtidige materielleveranser, og åpne mulighetene for materiellsamarbeid på myndighetsnivå.

Det har videre vært en hovedregel at gjenkjøp fra norsk industri skal være konkurransedyktig når det gjelder pris, kvalitet og andre betingelser.

Siden 2003 har det vært stilt krav om at minst 50 % av gjenkjøpsforpliktelsen skal oppfylles gjennom såkalte strategiske prosjekter, det vil si prosjekter som er viktige både for Forsvaret og for forsvarsindustrien, eller ved direkte gjenkjøp, det vil si leveranser til det produktet Forsvaret kjøper. Maksimum 10 % kan være produkter som defineres som flerbruksteknologi. Den resterende del av gjenkjøpet skal oppfylles i form av ikke-strategiske produkter for Forsvaret og forsvarsindustrien. Dette benyttes som et virkemiddel for å styre leverandøren mot prioriterte satsningsområder.

Forsvarsdepartementet har også ved enkelte tilfeller lagt stor vekt på direkte kontakt med anskaffelsesmyndighetene i leverandørens hjemland. Et resultat har vært utarbeidelsen av en katalog over mulige samarbeidsprosjekter. Denne innholder lister over aktuelle anskaffelsesprosjekter i vedkommende land, innenfor områder hvor norsk industri har kompetanse og kan få markedsadgang. Listene har vært benyttet bl.a. ved anskaffelsen av nye fregatter og helikopter. Ved fregattanskaffelsen fikk norsk industri store leveranser til det spanske forsvaret som et resultat av Forsvarsdepartementets dialog med spanske myndigheter. Som eksempel kan nevnes sjømålsraketten Penguin og rakettluftvernsystemet NASAMS. Salg av norsk materiell til forsvaret i leverandørlandet har også den fordel at det i liten grad koster leverandøren noe, utover litt salgsbistand, mens det kan gi en vesentlig uttelling i forhold til gjenkjøpsforpliktelsen.

I flere tilfeller har Forsvaret ønsket å benytte gjenkjøp til å opprettholde eller utvikle en nasjonal kompetanse på vedlikehold av materiell. Dette kan bidra til lavere levetidskostnader. Nasjonal vedlikeholdskompetanse kan også gi reduserte kostnader ved senere oppgraderinger. Videre har departementet støttet industri i Norge ved å tillate bytte av gjenkjøpsforpliktelser i samarbeid med andre lands myndigheter. Dette for at norske bedrifter skal få redusert sine gjenkjøpsforpliktelser overfor de aktuelle landene.

Gjenkjøpsordningen kan også bidra til jevnere produksjon innenfor forsvarsindustrien, noe som vil være viktig for å sikre industriens levedyktighet i perioder hvor Forsvaret foretar store kjøp fra utlandet og færre nasjonale anskaffelser. Andelen av Forsvarets investeringsbudsjett som brukes i Norge varierer nemlig over tid. Dette vil gi en svært variabel ordreinngang for norsk forsvarsindustri, dersom industrien kun var basert på et innenlandsk forsvarsmarked. På tilsvarende måte kan gjenkjøp bidra til å opprettholde norsk industris kompetanse i perioder uten leveranser til det norske Forsvaret.

8.4.2 Utfordringer ved dagens praktisering av gjenkjøp

Dersom gjenkjøp skal være et effektivt virkemiddel, bør en del forutsetninger være oppfylt. Den viktigste er at det finnes en gjennomtenkt strategi for hva som skal oppnås i forhold til de(n) aktuelle leverandøren(e) i forbindelse med den konkrete anskaffelsen. Alle involverte parter må være innforstått med hva som er målsettingen, og formidle denne utvetydig til de potensielle leverandørene. Dette må ikke minst gjelde de delene av Forsvaret som står for anskaffelsen, selv om de ikke har direkte ansvar for selve gjenkjøpet. Forsvarsdepartementet vil derfor styrke koordineringen mellom arbeidet med selve anskaffelsen og gjenkjøp.

Det er også en fordel at arbeidet med gjenkjøpsavtaler og -prosjekter starter så tidlig som mulig. All erfaring viser at det tar tid å etablere gjenkjøpspakker av god kvalitet, og særlig å få til prosjekter som anses som strategiske. Det er gjerne de strategiske prosjektene som også er av størst interesse for Forsvaret, og har størst effekt for industrien.

For å oppnå gode gjenkjøpsprosjekter er det også en fordel at flere leverandører konkurrerer om en anskaffelse, og at konkurransen opprettholdes så lenge som mulig. Erfaringer viser at det er vanskeligere å få til enighet om gjenkjøpsavtalene og etablere gode gjenkjøpspakker i eneleverandørssituasjoner. Dette er særlig utfordrende når det forhandles om oppgraderinger av allerede anskaffet materiell.

Direkte gjenkjøp kan i en del tilfeller tenkes å komme Forsvaret til gode ved at man får til mindre underleveranser og kontrakter om installasjon og testing av utstyr som, sammen med overføring av teknologi, kan gjøre norske bedrifter kvalifiserte for oppdrag innen vedlikehold og oppgraderinger av materiellet. Ofte er imidlertid ikke vedlikeholdskonseptet for det aktuelle materiellet klart på det tidspunktet det må tas standpunkt til slike gjenkjøpsforslag, og inngår derfor ikke som en del av vurderingsgrunnlaget for den enkelte anskaffelse.

Samfunnssikkerhet får stadig større betydning, og flere bedrifter som produserer forsvarsmateriell, produserer også materiell til bruk i samfunnssikkerhet. Sivil teknologi har i økende grad fått anvendelse på forsvarsområdet. Mange norske bedrifter har flerbruksprodukter, og man ser en betydelig spillovereffekt mellom sivil og militær teknologi. Høyteknologisk forskning og utvikling trenger i mindre grad å være forsvarsrelatert, siden nye teknologier på et tidlig stadium ofte er uavhengig av sluttbruker.

Basert på en oversikt over inngåtte kontrakter over 20 millioner kroner i perioden 2001–2005, har Forsvarets logistikkorganisasjon vurdert antallet nye muligheter og merverdi som følge av en eventuell reduksjon av gjenkjøpsgrensen. Oversikten viser at man i perioden 2001–2005 ville hatt 10 ekstra samarbeidsmuligheter, i form av gjenkjøpsavtaler til en verdi av ca. 600 millioner kroner, dersom grensen hadde vært 50 istedenfor 75 millioner kroner. I samme tidsperiode ble det inngått gjenkjøpsavtaler til en samlet verdi av 7,7 milliarder kroner.

Beløpsgrensen for å kreve gjenkjøp varierer sterkt mellom ulike land. Grensen i Sverige er 100 millioner SEK, Danmark 25 millioner DKK, Finland 10 millioner EUR, Nederland 5 millioner EUR, Storbritannia 10 millioner GBP og Spania 0,6 millioner EUR. Landene praktiserer også ordningen på ulike måter. Flere av landene som har en lav grense praktiserer dessuten ordningen liberalt, og godkjenner produkter som ikke ville blitt godkjent i Norge.

Et sentralt spørsmål i arbeidet med strategien for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser er grenseverdien for når det skal kreves gjenkjøp. Grensen har siden 2001 vært 75 millioner kroner. Næringslivet har i forbindelse med strategiarbeidet foreslått å senke grensen til 35 millioner kroner. Dette støttes også i Forsvarets forskningsinstitutts rapport.

Regjeringen vil, i tråd med Soria Moria-erklæringen, styrke gjenkjøp ved anskaffelser av forsvarsmateriell. Som følge av dette vil vi senke gjenkjøpsgrensen til det opprinnelige nivået på 50 millioner kroner. Dette vil være positivt for norsk industri, all den tid en senkning av gjenkjøpsgrensen betyr at det årlige antallet inngåtte gjenkjøpsavtaler vil øke, og at den nye grensen vil inkludere noen av de leverandører som har flere mindre leveranser til Forsvaret, men som samlet blir av et stort omfang. Videre vil det kunne gi økte muligheter for små og mellomstore bedrifter.

En redusert grenseverdi for gjenkjøp kan isolert sett medføre både økt gjenkjøp for næringslivet og noe økte administrative kostnader. Dette er bakgrunnen for at regjeringen ønsker å gå ned til 50 og ikke 35 millioner kroner slik industrien opprinnelig foreslo. Økningen i arbeidsmengden vil også kunne avhjelpes av en effektivisering av forhandlingsprosessen, og en mer effektiv ressursbruk i oppfølgingen av inngåtte avtaler. Forsvarsdepartementet vil derfor utarbeide standardavtaler der forhandlingsrommet blir innskrenket.

Rammeavtaler kan være et middel for å fange opp en situasjon med mange små kontrakter. Det innebærer at det underskrives en samleavtale med leverandøren, og at alle anskaffelser over en viss (lav) grense legges til denne forpliktelsen. Et slikt system kan redusere den administrative belastningen. Dette vurderes nærmere i den pågående gjennomgangen av gjenkjøpsretningslinjene, og bør også medføre en effektiviseringsgevinst.

Norge har i forbindelse med gjenkjøp stilt som krav at de aktuelle tilbydere skal ha en tilfredsstillende gjenkjøpsavtale på plass før valg av leverandør og inngåelse av kontrakt. Dette kravet vil bli videreført. Gjenkjøp vil bli tilpasset planlagte investeringer for å unngå forsinkelser i anskaffelsesplanene.

Mange små og mellomstore bedrifter har oppnådd leveranser til andre land av nyskapende og innovative produkter, men Norge har hittil ikke hatt ordninger som prioriterer disse i forbindelse med gjenkjøp.

Til toppen
Til dokumentets forside