Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 39 (2003-2004)

Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid

Til innholdsfortegnelse

3 Risikobilde

Risikobildet er ikke vesentlig endret siden fremleggelsen av St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet. I dette kapitlet presenteres noen sentrale risikofaktorer som regjeringen vil vektlegge i perioden frem til 2008. De sikkerhetspolitiske rammer og utviklingen i internasjonal terrorisme har fått økt betydning for planleggingen innen det sivil-militære samarbeidet. I tillegg rettes i dette kapitlet oppmerksomhet mot en rekke risikofaktorer som vil få økt betydning for sikkerhets- og beredskapsarbeidet; blant annet faren for smittsomme sykdommer, risikoen forbundet med informasjonsteknologi, naturhendelser og store ulykker.

Nærmere vurderinger og tiltak vil bli drøftet og utdypet i meldingens øvrige kapitler.

3.1 Sikkerhetspolitiske rammer

I St.prp. nr. 42 (2003 – 2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008 beskrives Norges sikkerhetspolitiske situasjon utfyllende. I dag preges den sikkerhetspolitiske situasjon av et bredere og mer sammensatt risikobilde, der en omfattende eksistensiell trussel er erstattet av usikkerhet og uforutsigbarhet med hensyn til de sikkerhetsutfordringer vi kan bli stilt overfor. Dette gjelder også potensielle sikkerhetsutfordringer i Norges egne nærområder, der nordområdenes strategiske betydning og ressursforvaltningen i store havområder fortsatt vil utgjøre sentrale rammebetingelser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Norges forhold til Russland har tidligere vært den dimensjonerende faktoren i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dagens Russland utgjør ingen militær trussel mot Norge, men vil fortsatt være en sentral rammefaktor for utformingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Norge og Russland grenser opp mot hverandre i et område av stor ressursmessig og strategisk betydning, hvor det fortsatt eksisterer uavklarte spørsmål. Situasjonen og utviklingen i nordområdene, med fortsatt stor konsentrasjon av militære styrker og kjernefysiske våpen, vil ha implikasjoner for det norske forsvaret på kort, midlere og lengre sikt. Russland legger i dag stor vekt på sine strategiske og taktiske kjernevåpen. Basene på Kola og i Nordvest-Russland spiller følgelig fortsatt en sentral strategisk rolle. Dette vil neppe endre seg i overskuelig fremtid. I lys av denne realitet må vi forvente at det fortsatt vil forbli utstasjonert betydelige russiske militære kapasiteter i dette området.

Det norske militære nærværet i nordområdene er endret som en følge av den generelle endringen av den militære trusselen.Forsvaret utgjør fremdeles den sentrale faktoren for suverenitetshevdelse i områder underlagt norsk jurisdiksjon, og er i tillegg en sentral faktor for myndighetsutøvelse

Basert på de senere års alvorlige terrorhendelser som har vært direkte rettet mot vestlige interesser, slik som terroranslagene i New York høsten 2001 og i Madrid våren 2004, kan det være grunnlag for å hevde at det har utviklet seg et syn på terrorisme som en type kriminalitet som også har til hensikt å ramme grunnfestede demokratiske verdier, et lands økonomiske stabilitet og samfunnets trygghet og sikkerhet. I tråd med dette har terrorisme fått større oppmerksomhet i NATO. Blant annet er NATOs nye beredskapsplanverk under revisjon med det formål å tilpasse det bedre til sikkerhetspolitiske utfordringer i den lavere delen av krisespekteret inkludert asymmetriske trusler som terrorisme, anslag med masseødeleggelsesvåpen og angrep mot informasjonssystemer.

Trusler fra ikke-statlige aktører kan utvikle seg raskt og uten særlig forvarsel. Begrepene gråsone eller krise med sikkerhetspolitisk dimensjon vil kunne anvendes, og forstås i denne sammenheng som situasjoner hvor det foreligger en trussel mot sentrale nasjonale interesser, verdier og mål. Sentrale kjennetegn er blant annet:

  • Krisen vurderes å være i gråsonen mellom krig og fred, og både sivile og militære ressurser involveres i å forebygge, motvirke eller bekjempe skadevirkningene.

  • Krisen vurderes å ha en internasjonal dimensjon.

  • Anslaget/faren for anslag skaper betydelig frykt i samfunnet, og synes å ha til hensikt å ramme grunnfestede verdier, økonomisk stabilitet med videre.

  • Anslaget/faren for anslag er utført eller fryktes utført ved bruk av masseødeleggelsesvåpen og/eller ved bruk av asymmetriske virkemidler i betydelig omfang.

Rikets sikkerhet eller kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon er dessuten ikke den eneste målestokken for nasjonal og internasjonal sikkerhet og stabilitet og for samarbeidet mellom forsvar og sivile myndigheter. Sikkerhetsbegrepet er blitt utvidet til også å omfatte nye dimensjoner, blant annet knyttet til økonomiske, miljømessige og ressursmessige forhold.

3.2 Sårbarhetsforhold og globalisering

Den teknologiske, økonomiske og sosiale utviklingen har ført til en mer integrert verden, hvor nasjonale skillelinjer viskes ut og felles interesser på tvers av grensene blir stadig viktigere. I St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av muligheter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, beskrives trekk ved globaliseringen som økende bevegelser av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft på tvers av landegrenser, som medfører at verdensøkonomien veves stadig tettere sammen. Denne prosessen er muliggjort av at politiske myndigheter hver for seg og i fellesskap har bygget ned barrierer for økonomisk samkvem på tvers av landegrensene. Teknologiutviklingen har skapt nye muligheter for slikt samkvem, mens aktørene i markedet har utnyttet de mulighetene som er skapt.

Den gjensidige avhengigheten mellom viktige samfunnsfunksjoner medfører at svikt i en av disse samfunnsfunksjonene kan få betydelige konsekvenser for av samfunnet. Økt teknologisering og markedsmessig utvikling kan medføre økt sårbarhet.

3.3 Terrortrusselen

Terrorisme har fått økt oppmerksomhet de siste år og er blitt en viktigere del av den sikkerhetspolitiske utvikling og sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Terrortrusselen mot Norge har av Politiets sikkerhetstjeneste i perioden etter 11. september 2001 stort sett vært vurdert som lav. Vurderingen av trusselen når det gjelder norske interesser i utlandet har variert noe. Til tross for at trusselen nasjonalt for tiden vurderes som lav, er det likevel nødvendig å ha en god beredskap i samfunnet fordi det kan være for sent å bygge den opp i tilfelle trusselsituasjonen skulle endres. I tråd med ansvarsprinsippet er den enkelte virksomhet og myndighet ansvarlig for å holde et tilfredsstillende sikkerhets- og beredskapsnivå.

En trussels størrelse vurderes ut fra en aktørs intensjon eller ønske om å angripe og dens evne eller kapasitet til å gjøre det. I dag eksisterer det internasjonale terrororganisasjoner med vilje og evne til å skape ødeleggelse og ramme uskyldige sivile.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har i sitt forskningsprosjekt «Terrorisme og asymmetrisk krigføring» (TERRA) trukket fram visse utviklingstrekk ved dagens terrorisme, slik disse presenteres i litteraturen om terrorisme og trender, blant annet:

  • Framveksten av en mer voldelig terrorisme som ofte er religiøst motivert og med internasjonale forgreininger og med vilje til omfattende skadeverk mot sivile.

  • Økt tilgang på kunnskap og materiale til å lage masseødeleggelsesvåpen.

  • Skiftende trusselbilde og ukjente allianser som organiserer seg i nettverk og representerer en stor etterretningsutfordring.

  • Bånd mellom terrorgrupper og organisert kriminalitet som narkotika- og menneskehandel.

  • Økende sårbarhet innen kritisk infrastruktur som kan bli brukt av terrorgrupper.

Også i FFIs vurderinger i TERRA-prosjektet fremtrer Norge som et lite sannsynlig mål for terrorhandlinger sammenlignet med en del andre land. Frem til i dag har det ikke forekommet alvorlig terroranslag med døde og skadede i Norge. Det har heller ikke forekommet tilsiktede hendelser som har hatt som mål å skape svikt i kritiske samfunnsfunksjoner. Terroraksjoner, inkludert alvorlige og koordinerte angrep på viktig infrastruktur, kan imidlertid ikke utelukkes.

Terrortrusselen mot Norge kan påvirkes av Norges engasjement som megler i forbindelse med ulike konflikter verden over, som deltaker i internasjonale operasjoner og som en stor oljeeksportør. Norge har i tillegg verdens tredje største handelsflåte.

Å forhindre spredning av masseødeleggelsesmidler representerer en betydelig utfordring for det internasjonale samfunn. Tilsvarende gjelder spredning av radioaktivt materiale samt kjemiske og biologiske stoffer som kan benyttes til terroraksjoner. Det er usikkert om i hvilken grad terrororganisasjoner besitter tilstrekkelig kunnskap, teknologi, ressurser og organisasjon til å forårsake hendelser med bruk av masseødeleggelsesmidler som vil ha store samfunnsmessige konsekvenser. Selve trusselen om farlige stoffer på avveie og i hendene på terrorister kan bidra til å skape frykt og forstyrrelser i samfunnet.

I en rapport om sivil infrastruktur fra FFI framgår det at angrep på infrastrukturmål utgjør en relativt ubetydelig del av terrorsaksjonene fra 1960 og fram til i dag. Når de gjelder alvorlige terrorangrep mot informasjonssystemer som styrer slik infrastruktur, har man så langt i verden ikke sett omfattende angrep. Det er uklart om terrorgrupper i uoverskuelig fremtid vil bruke dette som et våpen rettet mot vestlig kultur og interesser. Avhengigheten av informasjonsteknologi i den moderne økonomien gjør det imidlertid nødvendig å understreke denne trussels potensiale. Flere nasjoner synes å være i ferd med å utvikle militære kapasiteter for angrep mot informasjonssystemer, samtidig som det er indikasjoner på at også større ikke-statlige aktører vil kunne få slike kapasiteter i fremtiden. Det er kjent at en rekke terrorgrupper er aktive på internett for å spre sitt budskap.

Når det gjelder angrep mot informasjonssystemer bør ikke oppmerksomheten bare rettes mot terrorister som de mest sannsynlige aktørene. I fredstid kan en tenke seg andre og mer sannsynlige aktører som eksempelvis misfornøyde ansatte, hackere, andre typer aktivister og kriminelle. Ulike former for innbrudd og sabotasje i datasystemer er et økende problem. Datasystemene er også svært avhengige av sikker tilførsel av energi og telekommunikasjon og er således lette å sette ut ved ulike former for fysisk sabotasje.

3.4 Ulike andre risikoforhold

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har gjennom «The International Futures Programme» og det toårige prosjekt «Emerging Risks in the 21st Century – An Agenda for Action», hvor Justisdepartementet deltok, studert risiko i et framtidsperspektiv. Rapporten beskriver store globale utfordringer knyttet til kombinasjonen av stor befolkningsøkning, klimaendringer, vannmangel og reduksjon i biologisk mangfold. Statistikken viser en stor økning i antallet rapporterte katastrofer knyttet til helse- og naturhendelser de siste 30 år. Teknologiske ulykker har også økt betydelig i samme tidsrom. Norge deltar i OECD-prosjektet «Risk Management in Selected OECD Countries» som er en oppfølging av programmet Emerging Risks in the 21st Century. Formålet med deltakelsen er å utvikle systemer for bedre risikostyring.

Risikoforhold som det i sikkerhets- og beredskapsarbeidet også i Norge vil være viktig å ta høyde for i perioden, er pandemier, klimaendringer og store ulykker.

Naturlig overføring av smittsomme sykdommer og faren for tilsiktet spredning av sykdommer ved biologiske midler, såkalt bioterrorisme, er risikoer som har fått økende oppmerksomhet de senere år . Det oppstår stadig nye influensavirus som i dag spres raskere enn noen gang på grunn av omfattende reisevirksomhet og mulighet til å forflytte seg meget langt på kort tid. Pandemier kan oppstå dersom viruset forandrer seg raskt og det tar tid å utvikle en vaksine.

Tre ganger de siste hundre årene har verden blitt rammet av pandemi. Spanskesyken i 1918 tok livet av 20 millioner mennesker (cirka 15 000 i Norge), Asia-syken i 1957 drepte 1 million mennesker, og i 1968 døde 700 000 mennesker av Hongkong-influensaen. Før eller siden antar eksperter at det vil kunne komme en ny pandemi. Influensapandemier opptrer gjerne tre eller fire ganger i løpet av et århundre.

Risikoen i Norge ved pandemier antas lav i dag i forhold til mange andre land på grunn av høy levestandard og god hygiene. Forbedrede muligheter for overvåking, vaksinasjon og behandling gjør oss i stand til å redusere konsekvensene av den neste influensapandemien. Pandemier kan likevel utgjøre en trussel mot samfunnsorden, blant annet fordi samfunnets funksjoner vil måtte ivaretas i en periode hvor svært mange arbeidstakere er fraværende grunnet sykdom.

Middeltemperaturen har økt de siste hundre år, noe som antas å gi omfattende konsekvenser globalt. Statistikk viser at det gjennomsnittlige antallet naturkatastrofer per år på global basis har økt med over 65 % i perioden fra 1993 til 2002. Sammenliknet med mange andre er Norge et klima­robust land, men også i Norge må det forutsettes at ulike former for naturhendelser, særlig kraftig vind og nedbør med fare for flom og ras vil øke betydelig. Belastningen på infrastruktur og boliger kan bli større enn i dag.

Antallet trafikkdrepte på vei har ligget mellom 250 og 350 mennesker årlig de siste 20 årene og er den største ulykkesrisiko i samfunnet målt i antall døde og skadede. Buss, trikk, t-bane og tog, sjøtransport og luftfart er transportmidler hvor ulykker kan medføre store konsekvenser for liv, helse og materielle verdier.

Ulykker med transport av farlig gods kan stille samfunnet overfor store utfordringer. Brannen i to propanvogner på Lillestrøm stasjon i 2000 viste oss at ulykker med transport av farlig gods kan få et stort omfang. Det fraktes om lag 12 millioner tonn farlig gods på vei per år i Norge. Dette utgjør 5,5 prosent av alt fraktet gods innenlands. Av dette utgjør petroleumsprodukter om lag 75 prosent. Det er innrapportert om lag 60 uhell pr. år i forbindelse med transport av farlig gods. Hovedsakelig er dette utforkjøringer og har til nå ikke gitt alvorlige utslipp til omgivelsene. Man kan imidlertid ikke analysere risikoen forbundet med transport av farlig gods kun til utslippsmengden, da selv små utslipp av visse stoffer kan gi en svært høy risiko.

Til toppen
Til dokumentets forside