St.meld. nr. 39 (2003-2004)

Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid

Til innholdsfortegnelse

4 Totalforsvar og sivilt-militært samarbeid

4.1 Sivilt-militært samarbeid i en ny tid

Totalforsvarskonseptets grunnprinsipp har siden 1946 vært at samfunnets samlede ressurser, om nødvendig også private ressurser, skal kunne settes inn for å understøtte forsvaret av Norge. Formålet har vært å verne om Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier og verne om sivilbefolkningen. Det endrede trussel- og risikobildet har ført til store endringer i Forsvarets struktur og i samarbeidet i sivil sektor. Forsvaret er lagt om for å kunne håndtere et bredt spekter av potensielle utfordringer på kort varsel, både hjemme og ute.

Totalforsvarskonseptet må tilpasses dagens utfordringer. Et helhetlig og moderne konsept for totalforsvar vil bestå av gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn om både forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold. Forsvaret vil bidra med tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og ressurser så fremt dette er forenlig med Forsvarets primæroppgaver.

Totalforsvarssamarbeidet omfatter krig og sikkerhetspolitiske kriser slik som tidligere. Som nevnt i kapittel 3.1 legges det til grunn at slike kriser også omfatter gråsoner og inkluderer kriminalitet som utfordrer sentrale nasjonale interesser, for eksempel alvorlige og omfattende terrorhandlinger. Forsvaret skal i tillegg som en av sine oppgaver bidra til samfunnets sikkerhet også i situasjoner som ikke berører rikets sikkerhet, i forbindelse med andre alvorlige hendelser hvor det vil kunne være behov for å støtte det sivile samfunn.

4.2 Sivil-militære samarbeidsområder

I tråd med komiteenes merknader i Innst. S. nr. 232 (2001–2002) og Innst. S. nr. 9 (2002–2003) legger regjeringen vekt på sivilt-militært samarbeid og den militære støtte til det sivile samfunn. Samarbeidsordningene mellom Forsvaret og det sivile samfunn er i utvikling. Instruks for totalforsvarsnemndene, som skal bidra til hensiktsmessige nasjonale og regionale arenaer for sivilt-militært samarbeid, er under revisjon.

Terrorhandlinger forebygges, etterforskes og bekjempes av politiet, jf. kapittel 5.1. Bruk av Forsvarets ressurser i fred vil måtte bero på et identifisert sivilt behov og hente sin legimitet i de oppdrag som gis av sivile myndigheter. I den videre moderniseringen av Forsvaret legges det til rette for at Forsvarets ressurser i større grad kan tas effektivt i bruk for å støtte politiets og sivile myndigheters håndtering av slike hendelser. Bistand til politiet fra Heimevernet vil særlig være aktuelt der det iverk­settes omfattende objektsikring og der beskyttelsesbehovet vil kunne strekke seg over lengre tidsperiode.

En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret skal yte bistand ved terrorhandlinger er at politiets personell og materielle ressurser ikke strekker til. Politiets ressurser er nærmere omtalt i kapittel 5.2. Ved omfattende terror- og sabotasjesituasjoner som kan sidestilles med militære angrep, vil Forsvaret måtte håndtere situasjonen, jf. kapittel 5.1.4.

Forsvaret yter støtte til det sivile samfunn i fredstid når dette er forenlig med forsvarspolitiske mål og øvrige oppgaver for Forsvaret. Alle forsvarsgrener stiller redningsressurser til rådighet for redningstjenesten, for eksempel Hærens faste avdelinger, luftforsvarets fly og fartøyer under kommando av Sjøforsvaret. Omorganiseringen av Forsvaret har ikke ført til kutt på de ressursene som er satt av til redningstjenesten. Nedleggelsene av hærens ulike avdelinger vil imidlertid på lengre sikt kunne redusere tilgjengelige forsvarsressurser til bruk for lokale og mindre redningsoppdrag. Det er Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) som beslutter om ressurser kan gjøres tilgjengelige i redningsoperasjoner.

Heimevernets lokale forankring og tilstedeværelse gjør disse styrkene spesielt egnet til å bistå det sivile samfunn i forbindelse med redningsoppdrag, jf. lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet. Heimevernet har et utstrakt samarbeid med sivile myndigheter og institusjoner. I kraft av samarbeidet i Landsrådet for heimevernet, distriktsrådene og fylkesberedskapsrådene fungerer Heimevernet som et viktig bindeledd mellom Forsvaret og det sivile samfunn.

Redningshelikoptertjenesten er et eksempel på sivilt-militært sambruk. Helikoptrene har som hovedoppgave å drive redningstjeneste, men kan også i visse situasjoner tas i bruk av Forsvaret. Helikoptrene opereres av Luftforsvarets 330 skvadron og Justisdepartementet kjøper fra 1. januar 2004 tjenesten fra Forsvarsdepartementet. I tillegg har Forsvaret helikopterkapasitet som kan brukes som assistanse til det sivile dersom det er behov.

Boks 4.1 Forsvaret i redningstjenesten

Forsvaret råder over store ressurser som er viktige og gjerne kritiske bidragsytere i redningsaksjoner. Typiske eksempler er sjøaksjoner som krever at man dekker svært store områder, og landaksjoner som krever et stort antall mannskaper.

To av Hovedredningssentralen Nord-Norges aksjoner i den senere tid er gode eksempler på dette.

Søk etter mann i sjark

Hovedredningssentralen mottok 14. januar 2004 melding om at en 80 år gammel mann var savnet etter at han sannsynligvis hadde gått ut fra Bodø med sin 24 fots tresjark en ukes tid tidligere. Hovedredningssentralen iverksatte straks et søk i områdene man visste at den savnede pleide å ferdes i, men søket ga ikke resultat. I løpet av de neste fem dagene ble det gjennomført en svært omfattende søkeaksjon som dekket det aller meste av Vestfjordbassenget, kystlinjen på begge sider av Vestfjorden og et område på yttersiden av vestlige Lofoten. Søket ga ikke noe resultat, men savnede ble funnet omkommet på nordsiden av Lofoten om lag en måned senere. Vraket av sjarken ble funnet i Landegodefjorden noe senere. Et omfattende søk av denne størrelsen er ikke mulig å gjennomføre uten Forsvarets innsats. Av sivile ressurser deltok Bodø radio, to redningsskøyter, Sea King redningshelikopter, flere fiskebåter og passasjerbåter. Det var planlagt innsats av to fly fra Norsk Aero Klub/Flytjenesten, men værforhold forhindret dette. Forsvaret bidro med et Sea Lynx helikopter, to F-16 jagerfly, to P-3N maritime overvåkingsfly, to Nordkapp-klasse kystvaktfartøy, ett mindre kystvaktfartøy og et bruksvaktfartøy.

Søk etter jeger i Dividalen

Lokal redningssentral Troms meldte sent på kvelden 5. oktober 2003 at en jeger var savnet fra et jaktlag på tre mann i Dividalen i indre Troms. Kameraten som meldte dette hadde måttet gå 6–7 km fra hytta til parkeringsplassen der bilen hans stod, og deretter kjøre 25 km for å få mobiltelefondekning. Den første innsatsen i søket var et militært helikopter fra 339 skvadron på Bardufoss flystasjon. På grunn av tett skydekke og skodde kunne det ikke gjennomføres noe effektivt helikoptersøk den natten. Det ble planlagt å starte et bakkesøk så snart det lysnet 6. oktober, og Norsk Folkehjelp Sanitet (NFS), Røde Kors Hjelpekorps (RKHK) og Landsdelskommando Nord-Norge ble alarmert for å stille mannskaper. I tillegg til de om lag 45 frivillige mannskapene fra NFS og RKHK, bidro Hæren med fem hundeekvipasjer fra Forsvarets hundetjeneste, samt nær 100 mannskaper fra Ingeniørbataljonen og bandvogner som kunne transportere mannskapene inn i søksområdet. 339 skvadron på Bardufoss forberedte et nytt søk så snart været tillot det. Tidlig på formiddagen 6. oktober kom HV-16 med tilbud om to-tre hundeekvipasjer, og Sivilforsvarets fredsinnsatsgruppe tilbød å stille med varmetelt. Før disse ressursene ble satt inn, ble imidlertid savnede funnet i god behold.

Norge disponerer store naturressurser og har grenser i nord mot en stormakt. Norges store sjøterritorium er både sårbart for miljømessige påkjenninger og inneholder en rekke ressurser av strategisk interesse for andre land. Forsvaret har viktige oppgaver knyttet til beskyttelse og forvaltning av disse ressursene, blant annet gjennom overvåkning, myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse og kriseberedskap. Forsvarets myndighetsutøvelse forutsetter nær og kontinuerlig kontakt og samarbeid med sivile myndigheter og organisasjoner. Kystvaktens tjenestemenn er etter kystvaktloven tildelt begrenset politimyndighet for kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven eller de lovene som kystvaktloven viser til. Dette omfatter blant annet områder som fiskerioppsyn, fangstoppsyn, tolloppsyn og miljøoppsyn. På områder hvor Kystvakten ikke har begrenset politimyndighet, kan Kystvakten yte bistand til politiet, for eksempel i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger.

Forsvaret bidrar med bergingsberedskap i tilfelle fullastede oljetankere kommer i havsnød nær av kysten i Finnmark eller Troms. Forsvaret yter bistand til primæransvarlig etat (Kystverket, Sjøfartsdirektoratet, Statens strålevern) og ivaretar om nødvendig aksjonsledelsen til sivile instanser overtar. For å ivareta dette har Forsvaret etablert en organisasjon for kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL) i forbindelse med akutte situasjoner til sjøs, eksempelvis fare for oljeforurensning, utslipp, havari, skipskollisjoner, drivende gjenstander, strålingsfare fra fartøyer og andre fare- og ulykkessituasjoner til sjøs.

Ved beredskap mot masseødeleggelsesmidler vil Forsvaret nasjonalt først og fremst kunne bidra med kompetanse og rådgivning for sivile fagmyndigheter. Forsvaret har særlig kompetanse om masseødeleggelsesmidler som våpen og vil i hovedsak ha beredskap knyttet til deltakelse i internasjonale operasjoner. Norge vil delta i oppbygningen av en ARBC-bataljon i NATO. Erfaringer, ressurser og beredskap i tilknytning til bistand skal gjøres tilgjengelig for nasjonale formål.

Samarbeidet mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet om etatsstyringen av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er et annet eksempel på sivilt-militært samarbeid innenfor et nytt totalforsvarskonsept. Forsvaret liksom samfunnet for øvrig, er avhengig av at vitale samfunnsfunksjoner fungerer og NSM er et viktig verktøy som bidrar med kompetanse og tilsynsvirksomhet innenfor forebyggende sikkerhet, spesielt informasjonssikkerhet.

Selv om militær støtte til det sivile samfunn vektlegges i dagens sikkerhetspolitiske situasjon, vil Forsvaret fortsatt ha behov for sivil støtte når det gjelder varer og tjenester. Støtten har tidligere blant annet bestått i logistikkplanlegging for leveranser til Forsvaret, produksjonsplaner og lagerhold. Det meste av denne støtten er i dag endret i tråd med endringene i Forsvaret. Forsvaret har ikke lenger behov for store logistikkvolum. Det er i stedet behov for å skaffe varer og tjenester gjennom et normalt fungerende marked. Samarbeid med og støtte fra sivile myndigheter kan imidlertid fremdeles være aktuelt på logistikksiden, særlig i forhold til ressurser som erfaringsmessig blir mangelvare i krisesituasjoner.

Boks 4.2 Strategisk sjøtransport

Norge har vært og er aktiv innenfor NATO når det gjelder sjøtransport, i første rekke gjennom en av NATOs sivile planleggingskomiteer, Planning Board for Ocean Shipping (PBOS). I tillegg har det innenfor rammen av det utenriks- og forsvarspolitiske samarbeid vokst fram multilaterale løsninger relatert til strategisk sjøtransport. NATO er fortsatt inne i en omfattende endringsprosess, med et strategisk konsept som er tilpasset et bredere spekter av oppgaver enn tidligere.

Fra midten av 90-tallet har systemene vært under omlegging, både nasjonalt og i NATO. De sivile krigstidsorganisasjonene i NATO ble imidlertid formelt avviklet først i 2003. Det har vært en gradvis overgang fra rekvirering av skip til virkemidler som koordinert chartering i markedet, beredskapskontrakter og «fulltime charter» av sivile skip. Etter innspill fra blant annet norsk side, er det enighet om å benytte ulike virkemidler i et «toolbox»-konsept. En side ved utviklingen innen skipsfartsberedskap og krisehåndtering er behov for mer spesialisert tonnasje, i første rekke for å dekke militære transportbehov. Det gjelder i første rekke mellomstore/store ro-ro fartøy, i noen grad kombinerte container/ro-ro og rene container-skip. Bruk av linje­skip til standardiserte container-transporter og omlasting i store container-havner for videre transport til et operasjonsområde er i denne forbindelse et aktuelt konsept.

Nasjonalt er NORTRASHIP, som et statsrederi, bygget ned og erstattet av en mer fleksibel beredskapsorganisasjon. Gjeldende krisehåndtering bygger i stor grad på samarbeid mellom myndighetene og rederinæringen, ut fra prinsippet om at skipstransport er mest effektiv dersom skipene opereres av rederiene etter normale prosedyrer basert på kontrakter, med statlige lovhjemlede inngrep bare i de mest alvorlige situasjoner.

Nærings- og handelsdepartementet og Forsvarsdepartementet har et nært samarbeid om strategisk sjøtransport. Ni NATO- medlemsland, herunder Norge, signerte 1. desember 2003 en «Multinational Implementation Agreement».

Forsvaret legger i den pågående transformasjonsprosess mer vekt på å ha kapasiteter med blant annet fleksibilitet, reaksjonsevne og tettere alliansetilpasning. Dette krever at Forsvaret i sine operasjoner har med seg de støtteressurser som de trenger for å være operative og er dermed mindre avhengig av det sivile samfunn i den operative fasen. Analyser har imidlertid vist at det fortsatt er behov for sivilt-militært samarbeid innen enkelte logistikkområder, både på planleggingssiden og i operative situasjoner, hvor det eksempelvis kan oppstå behov for etterforsyninger til Forsvarets logistikkorganisasjon eller behov for sivile transporttjenester. Dette løses i stor grad gjennom etablerte nettverk mot deler av næringslivet, men forutsetter også samarbeidsordninger mellom Forsvaret og aktuelle fagdepartementer. Sivil støtte til Forsvaret i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke kommer til anvendelse vil også inngå i et modernisert totalforsvarskonsept.

En utfordring er at selv om Forsvaret volummessig trenger mindre støtte fra det sivile samfunn har det blitt kritisk avhengig av enkelte varer, tjenester og infrastrukturer fra sivile kilder. Dette fører til at selv mindre forstyrrelser av sivile forsyninger av visse varer og tjenester vil kunne medføre problemer for Forsvarets evne til å løse sine oppdrag. Tiltak for sikre at det sivile samfunn fungerer og at funksjonsavbrudd i kritiske infrastrukturer ikke oppstår, er også et viktig bidrag til Forsvaret.

4.3 Planlegging og øvelser

Det er viktig at sivile og militære myndigheter som er forutsatt å samhandle i en krisesituasjon utarbeider felles planverk eller tilpasser planverkene til hverandre. Dette gjelder alle forvaltningsnivåer og organisasjoner. Frem mot 2008 vil de nasjonale overordnede beredskapsplanverk tilpasses NATOs krisehåndteringssystem, som er ferdig utarbeidet og som snarlig vil bli formelt godkjent. Strukturen i det reviderte beredskapssystem på sivil side vil bli tilpasset NATOs krisehåndteringssystem.

Ulike typer planverk øves jevnlig, og det er viktig at både administrative og operative øvelser legger vekt på sivilt-militært samarbeid innen samfunnssikkerhet. Eksempler på øvelser med et stort innslag av sivil-militær samhandling er NATO-øvelsen Crisis Management Exercise (CMX) som er en årlig prosedyreøvelse, og redningsøvelser som for eksempel Barents Rescue, atomulykkesøvelser og Nordic Peace. Nordic Peace 2003 ble arrangert i Finland og hadde som øvingsmål sivil-militært samarbeid i forbindelse med gjenoppbygging av lokaldemokrati og infrastruktur under en fredsbevarende operasjon. Øvelse FLOTEX 2003 var en internasjonal krisehåndteringsøvelse der en også øvet krisehåndtering, asymmetriske trusler og asymmetrisk krigføring. Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet har et felles konsept for utvikling av terrorøvelser. Øvelse Gemini er en årlig øvelse som er innrettet mot terrortrusler mot oljeinstallasjonene, hvor samarbeid mellom politi og Forsvar øves.

Det vil bli lagt vekt på at det også gjennomføres øvelser på lokalt og regionalt nivå med sivil og militær deltakelse, der hensikten er å øve hvordan Forsvaret konkret kan støtte det sivile samfunn under ulike aktuelle scenarier. Fylkesmennene vil få et særlig ansvar for å ta initiativ til og bidra til å planlegge slike øvelser, med aktiv deltakelse fra både sivile og militære instanser i planlegging og gjennomføring av øvelsene. Det er i år planlagt øvelser i flere fylker som skal trene på bekjempelse av terror og samarbeidet mellom politi, Heimevernet, fylkesmenn og Sivilforsvaret.

4.4 Sivile konsekvenser av endringene i verneplikten og befalsordning

4.4.1 Reservebefal

Forsvaret tar sikte på å redusere antallet reservebefal. Regjeringen har i St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre modernisering i Forsvaret i perioden 2005–2008 foreslått at sivil forvaltning og beredskapsorganer kan benytte reservebefal i sine ruller. Spesielt nevnt er politireserven og Sivilforsvaret. Vernepliktsverket (VPV) får en nøkkelrolle i å etablere en kompetansedatabase og forestå kontakt med personellet, og vil utvikle sitt samarbeid med Politidirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap om forvaltningen av dette og annet personell.

4.4.2 Rekruttering til Sivilforsvaret

Den reduserte utnyttelse av vernepliktsmassen innebærer at det i dag er rikelig tilgang på personell til Sivilforsvaret de fleste steder i landet. Sivilforsvarets styrkestruktur vil bli gjennomgått som et ledd i arbeidet med ny lov om Sivilforsvaret. Personellbehovet vil trolig ikke bli større i fremtiden.

Det kan stilles spørsmål ved om dagens ordning med maksimal 19 måneders tjenesteplikt i forsvarsgren, Heimevern og politireserve, der en og samme person kan pålegges tjeneste i Forsvaret og deretter for eksempel i Sivilforsvaret, er hensiktsmessig. Eksempelvis kan det i dagens situasjon synes mer naturlig at Sivilforsvaret rekrutterer personellet blant dem Forsvaret ikke bruker. Det tas sikte på å utrede nærmere om en felles sesjon for personell til Forsvar, Sivilforsvar og eventuelle andre beredskapsmyndigheter kan gi gevinster i form av rasjonell administrasjon og sikring av at det rekrutterte personellet innehar nødvendige egenskaper.

4.4.3 Sivil verneplikt

I Norge er retten til å nekte militærtjeneste nedfelt i lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner (militærnekterloven) § 1. I henhold til militærnekterloven § 11 er den sivile førstegangstjeneste av samme varighet som militær førstegangstjeneste, med et tillegg som fastsettes av Kongen i statsråd. Det legges vekt på at den sivile verneplikt bør være noe lengre enn den militære verneplikt som en garanti for mannskapenes overbevisning.

Hovedformålet og den bærende begrunnelse for siviltjenesten er at tjenesten skal være en erstatningstjeneneste som skal støtte opp under rekrutteringen til vårt vernepliktsbaserte forsvar. Sekundært skal den arbeidskraftsressurs de sivile vernepliktige utgjør brukes til best mulig nytte for samfunnet. Justisdepartementet har blant annet satt de sivile vernepliktige inn i voldsforebyggende arbeid (VOKT) blant unge. Dette arbeidet vil bli videre prioritert.

Boks 4.3 Voldsforebyggende arbeid (VOKT)

VOKT er et tilbud til sivile vernepliktige som ønsker en tjeneste i samsvar med sin pasifistiske grunnholdning.

VOKT består av vernepliktige som arbeider voldsforebyggende og antirasistisk i skolen, på ungdomsklubber og ved institusjoner for kultur og idrett. I tillegg er det opprettet en nettverkspatrulje som ferdes på offentlige steder der ungdom samles. VOKT i Oslo og Moss samarbeider med frivillige organisasjoner, kommunen og politiet.

VOKT-arbeideren skal konsentrere seg spesielt om å avdekke og forebygge mobbing, vold og konflikter i ungdomsmiljøet. Sivile vernepliktige i VOKT-tjeneste skal være direkte ute og blant ungdom. Han skal være tilstede og tilgjengelig for ungdommen. VOKT-arbeiderens tilstedeværelse skal være hovedoppgaven i tjenesten. I tillegg skal han arbeide aktivt med holdningsskapende arbeid, der han går foran som en rollemodell som kan sette tydelige grenser mot mobbing, vold, konflikter, kriminalitet, rasisme og rus. Ved å være til stede der unge ferdes og bor ønsker man å forebygge konflikter og vold.

Ca. 400 av om lag 1500 sivilarbeidere arbeider med voldsforebygggende arbeid. Oppdragene avgis gratis eller til redusert sats.

Det voldsforebyggende arbeidet som utføres av sivile vernepliktige har gitt gode erfaringer. Ferske evalueringer for VOKT, Dillingøy og VOKT, Hustad, viser positive indikasjoner på at prosjektet har både voldsforebyggende og voldshindrende effekter, bedømt ut fra partnernes, de sivile vernepliktiges og målgruppens vurderinger. Mer enn halvparten av både partnerne og de sivile vernepliktige mener at den rollen de sivile vernepliktige spiller har en voldsforebyggende effekt i noen grad, mens ca. en tredjedel mener at den har det i stor grad. Dette er også i tråd med ungdommenes vurderinger.

Sivile vernepliktige utgjør i dag en betydelig arbeidskraftsressurs, blant annet i det voldsforebyggende arbeidet. Dersom militærtjenesten differensieres ytterligere, eksempelvis i form av kortere tjenestetid for større grupper, vil dette kunne gjøre det vanskeligere å sette sivile vernepliktige mannskapene inn i tilfredsstillende tjenesteoppdrag. Sivile vernepliktige har etter loven samme godtgjøringer og tillegg etter samme regler som for korporaler og menige i hæren (militærnekterloven § 18).

Et vernepliktig militært mannskap kan i dag søke om fritak fra militærtjeneste av overbevisningsgrunner etter gjennomført sesjon. Erfaringene viser at over halvparten av mannskapene som innvilges fritak av overbevisningsgrunner får dette i perioden mellom sesjon og innkalling fra Forsvaret. Forsvarets behov for mannskaper anslås til 9 500 mann årlig. Dette kan medføre at mannskaper som uansett ikke ville blitt kalt inn til militærtjeneste innkalles til siviltjeneste. Kapasiteten i siviltjenesteforvaltningen kan dermed bli unødvendig stor, ettersom siviltjeneste skal representere en erstatningstjeneste.

Justisdepartementet vil vurdere en ordning hvor innkalling til siviltjeneste avventer innkalling til militærtjeneste. Skulle et mannskap som er ønsket av Forsvaret, kreve seg fritatt fra det militære, overføres mannskapet til siviltjenesteforvaltningen for gjennomføring av sivil verneplikt som erstatningstjeneste.

Til toppen
Til dokumentets forside