St.meld. nr. 40 (2001-2002)

Om barne- og ungdomsvernet

Til innholdsfortegnelse

1 Innleiing

1.1 Bakgrunn for meldinga

Det nærmar seg 10 år sidan lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntenester blei vedteken. Då lova hadde vore i kraft i dryge tre år, gav regjeringa i Stortingsmelding nr. 39 (1995–96) Stortinget ei førebels orientering om erfaringane med lova og om situasjonen i barnevernet på dette tidspunktet.

Sidan den gongen har lova blitt endra ei rekkje gonger. Viktige reglar i lova er blitt evaluerte i eit eige delforskingsprogram i regi av Noregs forskingsråd, og ulike sider ved den nye ordninga med fylkesnemnder for sosiale saker er særleg vurderte. Ei rekkje departement har samarbeidd om ein handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet som tek sikte på å førebyggje og kjempe mot problemåtferd blant barn og unge (St.meld. nr. 17 (1999–2000)). Sist, men ikkje minst har Befringutvalet som skulle ta for seg alle sentrale område i barnevernet med særleg vekt på førebyggjande tiltak i familien og nærmiljøet, lagt fram si utgreiing i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge – tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer. NOU"en har vore på høyring, og departementet har motteke mange og omfattande fråsegner. Stortingsmeldingane, evalueringa og NOU"en vil bli nærmare omtalte seinare i dette kapitlet.

Med bakgrunn i utgreiinga og høyringsfråsegnene, evalueringa av lova og fylkesnemnda, og departementet si eiga erfaring med lova, er tida inne for å gje Stortinget den tilbakemeldinga om barnevernet som det har bede om. Barne- og familiedepartementet vil i denne samanhengen også nemne at Stortinget i nærmaste framtid vil få inn andre dokument som vedkjem barnevernet og den generelle barne- og ungdomspolitikken. Dette gjeld både St.meld nr. 39 (2001–2002) «Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge», odelstingsproposisjon om den framtidige organiseringa av dei oppgåvene som i dag ligg inn under fylkeskommunen, odelstingsproposisjon med andre lovendringar og stortingsmelding om familiepolitikken.

1.2 Stortingsmelding nr. 39 (1995–96) Om barnevernet

Barne- og familiedepartementet la i mai 1996 fram Stortingsmelding nr. 39 (1995–96) Om barnevernet. Bakgrunnen for meldinga var at regjeringa var beden om å leggje fram ein rapport om erfaringane med den nye barnevernlova.

Då Stortingsmelding nr. 39 blei skriven, var det sett i gang ei større evaluering av barnevernlova, men ingen av forskingsresultata låg føre på dette tidspunktet. Stortingsmeldinga blei derfor først og fremst ei utgreiing om det inntrykket Barne- og familiedepartementet hadde av korleis lova fungerte, basert på statistiske opplysningar og kontakt med andre etatar og organisasjonar som brukte lova.

Meldinga gjorde greie for hovudtrekka i utviklinga av barnevernet. Ho gav ei oversikt over barna i barnevernet, gangen i ei barnevernsak og ulike tiltak etter lova. Det blei lagt vekt på førebyggjande arbeid, organisering og samarbeid. Under overskrifta «Rettssikkerhet» blei inngrepskriteria, dei mellombelse vedtaka og tilsynet drøfta. Spørsmålet om adopsjon som tiltak i barnevernet blei særskilt behandla. Ordninga med Fylkesnemndene for sosiale saker fekk brei omtale, sjølv om prosjekta om evalueringa av lova og fylkesnemndene enno ikkje var klare. Meldinga gav også stor plass til spørsmål om kompetanse, kunnskap og kvalitet. Spørsmål om grunnutdanningane i barnevernet, vidareutdanning og etterutdanning blei tekne opp. Det same gjaldt rettleiings- og konsultasjonstilbod for styrking av barnevernet generelt og overfor enkelte grupper av barn og familiar. Det blei også gjort greie for det vidare arbeidet med utviklinga av kvaliteten på barneverntenesta.

I innstillinga frå familie-, kultur- og administrasjonskomiteen (Inst. S. nr. 6 (1996–97) om barnevernet) går det fram at komiteen deler departementet si oppfatning av siktemålet med lova, utfordringane i barnevernet og behovet for kompetansestyrking og kvalitetsutvikling. Av dei tema komiteen var særleg oppteken av og bad departementet om å vurdere, var spørsmålet om fylkeskommunane skal påleggjast å gjennomføre opplæring av fosterforeldre før dei blir godkjende, og om kommunane bør få høve til å krevje rettsleg overprøving av vedtak i fylkesnemnda, jf. kapittel 8.5. Komiteen bad også departementet om å følgje nøye opp saksbehandlingstida ved behandling i fylkesnemndene, jf. kapittel 8.1, og utsiktene for dei over 18 år til å få halde fram med barneverntiltak, jf. kapittel 3.4.2. Komiteen understreka også kor viktig det er å styrkje legitimiteten til barnevernet hos folk flest, til dømes gjennom eit aktivt informasjonsarbeid, jf. kapittel 2.6.

1.3 Handlingsplanen mot barne- og ungdomskriminalitet

Barn og unge har krav på trygge og gode oppvekstforhold. Problemåtferd som vald og mobbing, kriminalitet, rus og rasisme utgjer i stigande grad eit trugsmål mot barne- og ungdomsmiljøa. For å førebyggje og dempe alvorleg problemåtferd blant barn og unge la regjeringa i juni 2000 fram St. meld. nr. 17, «Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet». Planen legg opp til eit breitt engasjement for å snu ei uheldig utvikling.

Handlingsplanen presenterer korleis regjeringa vil styrkje og vidareutvikle innsats for å førebyggje og kjempe mot problemåtferd blant barn og unge. Dette skal skje gjennom betre samarbeid mellom lokale og sentrale styresmakter og ved å trekkje barn og ungdom, foreldre, frivillige organisasjonar og grupper aktivt inn i arbeidet. Betre samordning og koordinering av det førebyggjande arbeidet står sentralt i planen, saman med betre oppfølging av barn og ungdom med alvorlege åtferdsproblem, unge lovbrytarar og kriminelle ungdomsgjengar.

Planen er eit samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet, Justis- og politidepartementet, dåverande Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Oppfølginga går først og fremst føre seg i kommunar og fylke, men skal også skje gjennom eit samarbeid mellom sentrale og lokale styresmakter. Arbeidet blir koordinert av Barne- og familiedepartementet. Arbeidet blir følgt opp gjennom drøftingar og prioriteringar av innsatsen, og ved å ta initiativ til nye tiltak og satsingar i planperioden, som er sett til fem år.

Innsatsen og tiltaka som blir presenterte i planen, er omfattande og fordeler seg på meir enn 40 igangsette og nye innsatsområde. Vi kan samanfatte seks hovudområde:

  • Heilskapleg førebyggjande arbeid

  • Innsats i skolen

  • Innsats retta mot fritid og nærmiljø

  • Oppfølging av barn og ungdom med alvorlege åtferdsproblem

  • Oppfølging av unge lovbrytarar og kriminelle ungdomsgjengar

  • Kunnskapsutvikling og forsking

Nokre av dei viktigaste tiltaka i planen er: Innsats mot mobbing i skolen, innsats retta inn mot barn og ungdom med krigsopplevingar, vidareføring av konfliktrådsordninga, forsøk med ungdomskontraktar som alternativ til straff og betre oppfølging av barn og ungdom med alvorlege åtferdsproblem.

Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet saman med andre departement fører arbeidet vidare med å få til ei betre samordning og koordinering på dette feltet. Det inneber mellom anna høg prioritet i den tverrdepartementale oppfølginga av planen. Også i kommunar og fylke er det sett i gang samordning av lokal innsats for barn og unge. Det er eit særleg behov for å styrkje og vidareutvikle det tverrsektorielle samarbeidet mellom ulike etatar og tenester lokalt (skole, politi, barneverntenesta, pedagogisk-psykologisk teneste, helseteneste, psykisk helsevern for barn og unge, kultur- og fritidsetat osv.). Vidare er det viktig å styrkje samarbeidet med barn og unge sjølve, og med foreldre og frivillige organisasjonar og grupper. Det blir lagt vekt på å utvikle gode metodar og tiltak som kan forhindre at kriminalitet og anna problemåtferd utviklar seg, og som samstundes gjev nødvendig hjelp og motivasjon til å meistre eige liv.

Ei fleirdepartemental arbeidsgruppe har sendt ei utgreiing med framlegg til tiltak ut på høyring og har fått inn mange fråsegner. Samtlege av dei 136 fråsegnene peiker på behovet for eit betre samarbeid mellom ulike etatar og tenester. Synspunkta varierer når det gjeld korleis samarbeidet best kan gjennomførast. Dette gjeld mellom anna spørsmålet om hovudansvar, eventuell lovfesting og arbeidsmetodar. Departementa vil sjå nærmare på framlegga i lys av høyringsfråsegnene og følgje opp aktuelle framlegg i ulike dokument for Stortinget, mellom anna i ein odelstingsproposisjon om lovtiltak mot barne- og ungdomskriminalitet.

1.4 Forsking

Generelt sett var 1990-talet eit tiår då talet på norske forskingsprosjekt om barnevern auka kraftig. Den auka forskingsinnsatsen spegla seg også av i omfanget av faglitteratur på norsk. Av bøker og rapportar med ordet barnevern i tittelen var nesten skrivne på 1990-talet (ved utgangen av 1999). «Forsking om barnevern» (1992–1996) under Noregs forskingsråd var det første eigne delforskingsprogrammet om barnevern her i landet. Forskinga blei ført vidare i regi av forskingsrådet gjennom eit nytt delforskingsprogram om barnevern (1997–2001).

Etter barnevernlova § 2-3, 1. ledd bokstav b) skal departementet sørgje for at erfaringane med lova blir vurderte, og at det blir gjennomført nødvendige endringar i regelverket.

Barne- og familiedepartementet kontakta derfor i 1995 Noregs forskingsråd med sikte på å styrkje barnevernforskinga med eit eige delprogram om evaluering av den nye barnevernlova. Eit slikt delprogram blei sett i verk i 1996 som ledd i det dåverande forskingsprogrammet Velferd og samfunn. Delprogrammet blei kalla Evaluering av velferdslovene, og evaluerte også den nye sosialtenestelova. Forskinga blei primært knytt til dei viktigaste endringane i den nye lova og til det som var formåla med desse endringane i forhold til barnevernlova frå 1953. Desse to spørsmåla var grunnleggjande: Fungerer dei nye reglane etter formålet? I kva grad har lovendringane ført med seg positive eller negative utilsikta konsekvensar? Forskingsresultata vil bli omtalte fleire stader i meldinga.

1.5 «NOU 2000:12 Barnevernet i Norge – tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer»

Regjeringa Bondevik oppnemnde ved kongeleg resolusjon 29. januar 1999 eit offentleg utval med følgjande mandat:

«Utgreiinga skal ta føre seg alle sentrale område i barnevernet, og leggja særleg vekt på:

  • korleis ein kan utvikla hjelpetiltak og til dømes styrkja fosterheimane og førebyggjande tiltak i familiane og i barn og familiar sine nærmiljø, og

  • korleis ein kan styrkja både foreldre og born sin rettstryggleik i barnevernsaker innanfor rammene av eit fagleg, etisk og organisatorisk godt barnevern.

Ein reknar med at utvalet gjer seg kjent med og inkluderer dei resultata frå evalueringa av barnevernlova som blir publisert i utvalsperioden.

Utvalet skal gjennomgå og drøfte barneverntenesta, og framstillinga skal innehalde desse hovudpunkta:

  1. Utvikling av førebyggjande tiltak og hjelpetiltak i familiane og samarbeid med barneverntenesta og ulike brukarar av tenesta. I høve til born og unge med alvorlege åtferdsvanskar skal utvalet drøfta i kva grad det er føremålstenleg å byggja opp tiltak i nærmiljøet og korleis dette kan gjerast.

  2. Utvikling av omsorgstiltak i fosterheimar og institusjonar, gjennom m.a. ei drøfting av institusjonar sin plass og funksjonar og fosterheimane sine oppgåver, status og roller i høve til offentlege barneverntenester. Utvalet skal i tillegg vurdere bruken av institusjonar og fosterheimar som hjelpetiltak.

  3. Ansvarstilhøve og samarbeid: mellom barneverntenesta og andre etatar som arbeider med born og unge i kommunar og fylkeskommunar, mellom etatar på tvers av forvaltningsnivå, mellom offentlege, private og frivillige tiltak og tenester, mellom kommunar og mellom fylkeskommunar.

  4. Oppsummere tilgjengeleg kunnskap om i kva grad og korleis lovverket sikrar partane sin rettstryggleik i barnevernsaker og kvalitativt gode tenester. Under dette punktet skal utvalet m.a. vurdere den nye ordninga med fylkesnemndene for sosiale saker.

  5. Utvikling av kompetansen i barneverntenesta i ei vid tyding av omgrepet. Dette gjeld t.d. føremålstenlege konsultasjonsordningar i og mellom kommunar og fylkeskommunar og evner til å takle etiske og normative dilemma i barneverntenesta.

  6. Vurdere behov for endringar i mellom anna lov- og regelverket og økonomiske og administrative konsekvensar av utvalet sine tilrådingar. Minst eit av endringsframlegga skal byggja på føresetnader om uendra eller redusert bruk av ressursar.»

Utvalet under leiing av professor Edvard Befring var samansett av til saman ni personar med variert bakgrunn. I samsvar med tidsplanen la Befringutvalet fram si innstilling i mai 2000 med tittelen «NOU 2000:12 Barnevernet i Norge – tilstandsvurderinger, nye perspektiver og framlegg til reformer.»

Utgreiinga inneheld meir enn 50 tilrådingar i punktvis form, i tillegg til fleire mindre eksplisitt formulerte framlegg. Dette er tilrådingar av følgjande kategoriar: framlegg som krev endringar i lovverket eller statlege avgjerder, tilrådingar om vidare utgreiingsarbeid, tilrådingar til kommunale eller fylkeskommunale styresmakter og idear om fornyingstiltak gjennom utprøvingar og forsking.

Utgreiinga gjev både i omtalar, analysar og tilrådingar uttrykk for at tilstand, problem og løysingar i barnevernet er kompliserte. Det blir åtvara mot forsøk på enkle løysingar. Utvalet sjølv legg stor vekt på tema som verdigrunnlag, familiefokus, legitimitet, oppvekstperspektiv, nærmiljøsatsing og kompetanse.

Som nemnt følgjer utgreiinga i høg grad opp dei to overordna målsetjingane i mandatet om å fokusere på korleis rettstryggleiken for partane kan styrkjast og korleis mellom anna familie- og nærmiljøbaserte tiltak i barnevernet kan utviklast vidare. Å berre sjå utgreiinga i lys av desse to leietrådane ville samstundes vere urimeleg i forhold til mangfaldet og spennvidda i henne.

Med nokre få unntak vurderer utvalet sjølve innhaldet i lovverket om barnevernet som godt nok. Utvalet etterlyser eit barnevern som i større grad enn i dag hjelper foreldre til å oppdra, sosialisere og gje eigne barn forsvarleg omsorg. Med ei spissformulering kan ein kalle dette ei oppmoding til å søkje og sjå meir etter moglege løysingar i heim og nærmiljø heller enn å «diagnostisere» manglar. Parallelt med fokuset på familien uttrykkjer utvalet skepsis mot tendensar i barnevernet til overdriven merksemd på problem innetter i familien. Forenkla framstilt ser utvalet mellom anna fattigdom og forhold i skolar og nærmiljø som problemskapande og etterlyser tiltak som tek omsyn til kvar problema oppstår. Mange av tilrådingane frå utvalet gjeld generell førebygging og oppvekstpolitikk.

Innstillinga blei send på høyring med frist 15. oktober 2000. Høyringsfråsegnene er etter dette gjennomgått av Barne- og familiedepartementet. Framlegg og synspunkt frå utgreiinga vil bli omtalte og diskuterte fleire stader i denne meldinga.

Til dokumentets forside