St.meld. nr. 40 (2002-2003)

Nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Til innholdsfortegnelse

2 Situasjonsbeskrivelse

I dette kapittelet gis en beskrivelse av situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne med utgangspunkt i NOU 2001:22, resultater og erfaringer med Handlingsplanen for funksjonshemmede (1998 – 2002), levekårsforskning og internasjonal utvikling.

Regjeringen ønsker å rette fokus på situasjonen for familier med barn med nedsatt funksjonsevne og utviklingshemmede. En samlet framstilling av resultater og erfaringer med reformen for mennesker med utviklingshemning, situasjonen for familier med barn med funksjonsnedsettelser og regjeringens oppfølging er gitt i kapitlene 8 og 9.

2.1 NOU 2001:22 Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer

2.1.1 Mandat

Som et ledd i oppfølging av Handlingsplan for funksjonshemma (1998 – 2002) oppnevnte Regjeringen Bondevik I i april 1999 et utvalg for å vurdere ulike strategier og virkemidler for å fremme målet om full deltakelse og likestilling for funksjonshemmede. Utvalget fikk i mandat å:

  • Vurdere ulike strategier og virkemidler for å fremme målet om full deltakelse og likestilling for funksjonshemmede.

  • Beskrive de strukturelle og institusjonelle rammene funksjonshemmede møter på ulike arenaer og i ulike faser av livet, og vurdere om muligheten til deltakelse og likestilling for funksjonshemmede er avhengig av for eksempel kjønn og type funksjonshemning.

  • Vurdere om funksjonshemmedes rettigheter er tilstrekkelig ivaretatt, og om bruk av rettigheter i lovgivningen er et hensiktsmessig virkemiddel for å nå målet om deltakelse og likestilling. Utvalget skal vurdere hvordan hensynet til funksjonshemmede best kan sikres i kommunal planlegging, herunder om kommunene bør ha egne kommunale handlingsplaner for funksjonshemmede. Utvalget skal også vurdere om kommunene har behov for kommunale råd for funksjonshemmede som virkemiddel for å fremme deltakelse og likestilling. Utvalget bør videre vurdere om lovfesting av kommunale råd og handlingsplaner er formålstjenlig i denne sammenheng. Ved gjennomgang av de ulike strategier og virkemidler (som for eksempel juridiske, økonomiske og administrative), skal utvalget vurdere på hvilke områder og under hvilke forutsetninger de ulike virkemidler synes mest tjenelig.

  • Redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

  • Foreslå strategier og virkemidler som på best mulig måte fremmer målene knyttet til levekår, deltakelse og likestilling for funksjonshemmede.

Utvalget la fram innstilling 29. juni 2001.

2.1.2 Hovedfunn og analyse

Utvalget har foretatt en bred gjennomgang av de strukturelle og institusjonelle rammene personer med nedsatt funksjonsevne møter og identifisert funksjonshemmende barrierer på ulike områder.

Utvalget viser til at personer med nedsatt funksjonsevne har dårligere samlede levekår enn gjennomsnittet i befolkningen, gjennomgående har lavere inntekt enn befolkningen for øvrig og at mange har høye utgifter til helse- og omsorgstjenester, legemidler mv. Om lag halvparten av alle med nedsatt funksjonsevne er ikke i arbeid, og utvalget peker på at manglende arbeidsdeltakelse er forklaringen på at de har lav inntekt. Utilstrekkelig kompensasjon for merutgifter knyttet til funksjonsnedsettelser pekes også på som et problem.

Utvalget anslår at under halvparten av de tiltakene som er nødvendig for å oppnå en basistilgjengelighet til utemiljøer og bygninger, og som er kjent og anbefalt, er gjennomført. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommuner og i forhold til hvilke funksjonsnedsettelser tiltakene er rettet mot. Utvalget konkluderer med at personer med nedsatt funksjonsevne per i dag ikke gis mulighet for en deltakelse i samfunnet som er likestilt med andre. Utvalget mener at tilrettelegging av produkter og produktinformasjon for personer med nedsatt funksjonsevne er mangelfull. Manglende føringer og bestemmelser som sikrer personer med nedsatt funksjonsevne lik tilgang til informasjon, bidrar til at personer med hørselshemninger, synshemninger og lese- og skrivevansker utestenges fra informasjonsområdet og hindrer mange i å delta i demokratiske prosesser.

Det norske rettighets- og formidlingssystem for hjelpemidler, til tross for enkelte mangler, karakteriseres som godt. Utvalget påpeker at det er et problem at tjenestene ikke er likeverdig fordelt, og at en står overfor en betydelig utfordring med hensyn til å bedre kvaliteten i tjenesteytingen. Utvalget viser til manglende kompetanse, bl.a. i kommunenes medvirkning i hjelpemiddelformidlingen, og at organisasjonene påpeker problemer med manglende brukermedvirkning.

Utvalget tar utgangspunkt i at tilgang til transportmidler er en forutsetning for deltakelse og likestilling i skole, arbeid, fritid og kultursammenheng. Utvalget peker på at de kollektive transportløsningene i dagens Norge ikke er tilrettelagt for alle, og at personer med nedsatt funksjonsevne møter store barrierer som trafikanter. Mange henvises til bruk av spesialtransportløsninger. Den fylkeskommunale transporttjenesten varierer betydelig i innhold, omfang og med hensyn til hvilke grupper som omfattes av tjenesten mellom fylker og kommuner. Utvalget mener at personer med behov for transporttjenester hindres i deltakelse som følge av mangelfullt tilbud.

Utvalget konkluderer med at informasjons- og kommunikasjonsteknologi ennå ikke er likeverdig tilgjengelig for alle. Utvalget mener at de viktigste barrierene mot allmenn tilgjengelighet er manglende lovregulering på området, manglende retningslinjer for utvikling og bruk, manglende standarder og krav til utforming av utstyr og programvare og manglende strategier for offentlig innkjøp og bruk av tilrettelagt teknologi.

Utvalget viser til at en rekke personer møter funksjonshemmende barrierer, og at manglende tilgjengelighet og manglende infrastruktur gir mange med funksjonsnedsettelser dårligere mulig­heter på boligmarkedet. Utvalget mener at personer med nedsatt funksjonsevne i likhet med andre må gis muligheter til å selv å velge bolig og at man der må kunne få nødvendige bistandstjenester. Utvalget løfter fram tre virkemiddelområder som har stor betydning for utviklingen av tilgjengeligheten i den alminnelige boligmassen: innholdet i rettslige reguleringer, økonomiske virkemidler, samt informasjon, kunnskap og kompetanse.

Utvalget konkluderer med at for flertallet av barn med funksjonsnedsettelser er barnehagetilbudet i samsvar med de politiske målene, og med internasjonale forpliktelser, selv om det også på dette området finnes utfordringer. Utvalget viser til at det gradvis har skjedd en betydelig forbedring i å sikre de individuelle rettighetene for barn, unge og voksne i skolesektoren med hensyn til tilpasset opplæring, spesialundervisning mv., og at det er innført lovregler som skal bidra til økt kvalitet og økt rettssikkerhet. Det påpekes at barn og unge med nedsatt funksjonsevne i Norge ikke har de samme mulighetene for sosial deltakelse som andre barn, og at det må arbeides videre med den inkluderende skolen. Høyere utdanning er i følge utvalget en del av utdanningssektoren der personer med nedsatt funksjonsevne ikke har like muligheter og enkelte møter store barrierer. Utvalget peker samtidig på at utdanning er den mest avgjørende faktoren for om personer med nedsatt funksjonsevne kommer i arbeid.

Utvalget viser til at personer med nedsatt funksjonsevne har vesentlig lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig og at det er langt igjen til målet om full sysselsetting er nådd. Utvalget mener at myndighetene har hatt for liten innsats for å fjerne barrierer og få bukt med utestengende og utstøtende mekanismer. Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig å satse på individuelt kompenserende tiltak, men at det også er nødvendig å legge til rette forholdene i arbeidslivet slik at alle kan delta utfra sine premisser. Utvalget mener at arbeidsmarkedstiltakene i for liten grad har differensiert mellom ulike typer og grader av nedsatt funksjonsevne. Utvalget mener at en oppmykning av trygdereglene som blant annet åpner for kombinasjoner av arbeid og trygd er et viktig bidrag for å få personer med nedsatt funksjonsevne eller kroniske lidelser i arbeid.

Utvalget viser til at det på kultur- og fritidsområdet eksisterer en rekke barrierer og at personer med nedsatt funksjonsevne i mindre grad enn andre deltar i kultur- og fritidsaktiviteter. Utvalget mener lav deltakelse, i tillegg til dårlig fysisk tilgjengelighet, har sammenheng med ekskluderende holdninger, transport, merutgifter og udekket behov for assistanse. Utvalget mener det må satses mer på kunnskapsheving, rettslig regulering, økonomiske tilskuddsordninger og stimuleringsmidler.

Utvalget peker på at Norge er et land med godt utbygde velferdstiltak og støtteordninger, men at det likevel er svakheter i forhold til hvordan tjenestene fungerer. Personer med nedsatt funksjonsevne har ofte behov for flere typer helsetjenester og trenger dem hyppigere enn resten av befolkningen. Ulike støtteordninger som tar sikte på å kompensere for funksjonsnedsettelser og sosiale tjenester kan ofte være en forutsetning for at personer med nedsatt funksjonsevne kan ha en aktiv tilværelse og delta i samfunnet. Utvalget peker blant annet på følgende barrierer som hindrer at målsettingen om full deltakelse og likestilling kan oppnås: hensyn til det kommunale selvstyret versus individuelle rettigheter, mangel på personale og manglende samordning, holdninger hos ansatte i tjenesteapparatet, for lite omfang av tjenester, økonomiske barrierer i form av egenandeler og kommuneøkonomi, samt manglende tilgjengelighet.

Utvalget peker på at kulturelle og språklige minoriteter, i tillegg til eventuelle andre funksjonshemmende hindringer, møter barrierer blant annet i form av kommunikasjons- og informasjonsproblemer som forsterker problemene. Utvalget mener at det er viktig at samer med ulike funksjonsnedsettelser blir møtt av fagpersoner som kan språket og kjenner livssituasjonen. Utvalget mener at det må vurderes å opprette en samiskspråklig rehabiliteringsinstitusjon, og at handlingsplanen for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkningen må vedtas og iverksettes. I møter mellom innvandrerfamilier og fagpersonell kommer språkproblemer, kulturforskjeller og holdninger til uttrykk. Utvalget peker på at innvandreres behov for kunnskap om tjenesteapparatet, rettigheter og muligheter generelt er stort, og at det er behov for bedre tilgjengelighet til informasjonen som gis. Det ordinære tjenesteapparatet som yter tjenester overfor personer med nedsatt funksjonsevne, må utvikle gode tilbud til alle grupper på alle nivåer, slik at det kan tas individuelle hensyn.

Utvalget understreker at full deltakelse og likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne skal gjelde alle områder i livet, også retten til familieliv og seksualliv.

Utvalget har tatt for seg forskning som et viktig virkemiddel for å nå målet om full deltakelse og likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne. Utvalget viser til at det utføres relevant forskning og utviklingsarbeid på området, men at forskningen er spredt, både faglig og geografisk, omfanget er lite, den er preget av tilfeldig organisering og det er enkelte områder der både kunnskapsstatus og forskningsinnsats er lite utviklet. Det vises til at den forskningen som utføres i stor grad tar for seg det individuelle perspektivet og at mye er diagnosebasert forskning. Den samfunnsorienterte forskningen som tar for seg samspillet med omgivelsene og barrierene som skaper funksjonshemning anses svakt dekket. Utvalget mener at midlene til feltet må styrkes, samtidig som en må arbeide med organisatoriske tiltak i form av å bygge opp stabile og kompetente forskningsmiljøer og bedre forskerrekrutteringen til feltet, blant annet ved universitetene.

2.1.3 Utfordringer og anbefalinger

Utvalget oppsummerer gjennomgangen av livsforhold med at det på de fleste områder er et gap mellom de politiske målene og virkeligheten. Funksjonshemmende forhold svekker tilgjengeligheten til deler av samfunnet, svekker demokratiske rettigheter, og gjør at mange med nedsatt funksjonsevne har dårligere levekår enn andre. Utvalget mener at en, tross forbedringer på flere områder, ikke i tilstrekkelig grad har lykkes med å omsette de grunnleggende prinsippene om likestilling, sektoransvar, kompensasjon, brukermedvirkning og universell utforming i praksis. Utvalget mener at det er en lang vei å gå før målet om full deltakelse og likestilling er nådd.

For å møte ovennevnte utfordringer, og hindre at en stor andel av befolkningen fortsatt skal møte funksjonshemmende barrierer, foreslår utvalget en treleddet strategi. Første ledd er å utvikle et system som sikrer at saker kommer opp, blir en del av dagsorden og at iverksetting av tiltak følges opp og kontrolleres. Utvalget foreslår følgende tiltak:

  • Innføring av antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, som forbyr diskriminering samtidig som den har til formål å likestille.

  • Styrking av eksisterende lovgivning for å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser likestilles med andre.

  • Opprettelse av et tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter, som bl.a. skal overvåke og dokumentere diskriminering og bidra til bedre tilgang på juridisk bistand for personer som blir utsatt for diskriminering.

  • Styrking av forskningen om funksjonshemmede for blant annet å dokumentere og avdekke avvik mellom mål og virkelighet og styrke forskningens «dagsordensfunksjon».

  • Opprettelse av et dokumentasjonssenter, som skal samle og spre kunnskap samt ha oversikt over forsknings- og utviklingsarbeid på feltet.

  • Driftstilskuddet til funksjonshemmedes organisasjoners interessepolitiske arbeid økes kraftig.

  • Opprettelse av forpliktende møteplasser mellom representanter for funksjonshemmedes organisasjoner og politikere/administrasjon i alle landets kommuner. Utvalget er delt i synet på om kommunene ved lov bør pålegges å etablere kommunale råd for funksjonshemmede. Utvalget foreslår lovfesting av brukermedvirkning, men mener at det ikke bør stilles krav til kommunene om kommunale handlingsplaner for funksjonshemmede.

I strategiens andre ledd foreslår utvalget tre prioriterte satsningsområder: full tilgjengelighet til transport, full tilgjengelighet til byggverk og uteområder og full tilgjengelighet til informasjon og informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Hovedmålene er:

  • Full tilgjengelighet til transport for alle: Kollektivtransporten med tilhørende infrastruktur (transportmidler og terminaler) skal være tilgjengelig innen 2012.

  • Full tilgjengelighet for alle til bygninger og byggverk: Til lokaler for folkevalgte organer innen 2005, til bygninger der det ytes publikumsservice innen 2006, til barnehager, skoler og universiteter innen 2007 og til arbeidslokaler- og bygninger innen 2008.

  • Full tilgjengelighet til informasjon og til informasjons- og kommunikasjonsteknologien: Lik tilgang til teknologi innen 2005.

Virkemidlene er forpliktende handlingsplaner kombinert med nasjonale standarder for tilgjengelighet, økonomiske incitamenter i form av stimuleringstilskudd og bindende tidsfrister.

I strategiens tredje ledd foreslår utvalget en del prioriterte tiltak på ulike områder som utvalget mener er viktige for å nå målet om full deltakelse og likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne. Tiltakene er knyttet opp mot de barrierer utvalget har avdekket i sin områdegjennomgang. De fleste av de funksjonshemmende barrierene som utredningen avdekker, mener utvalget er menneskeskapte, og er et resultat av at samfunnet ikke er planlagt og utformet i forhold til befolkningens mangfold. Utvalgets økonomiske beregninger viser at det å fjerne eksisterende barrierer er svært kostnadskrevende. Utvalget mener at det vil være kostnadseffektivt å innføre krav om standarder, slik at man tar hensyn til personer med nedsatt funksjonsevne i forkant av nyinvesteringer.

2.1.4 Høringssvar

Utredningen har vært på alminnelig høring. Om lag 140 høringssvar er mottatt og alle elektroniske svar er lagt ut på Sosialdepartementets nettside. Høringssvarene fordeler seg på et bredt spekter av etater og organisasjoner innenfor en rekke samfunnssektorer. Høringsinstansene viser gjennomgående til at utredningen gir en grundig analyse og dokumentasjon av samfunnsskapte barrierer og danner et godt grunnlag for å vurdere mål, strategier og tiltak i i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Høringsinstansenes syn på utvalgets forslag til sentrale virkemidler er dels innarbeidet i de påfølgende kapitlene i meld­ingen.

2.2 Handlingsplanen for funksjonshemmede 1998 – 2002

2.2.1 Bakgrunn

St. melding nr. 34 (1996-97) Resultater og erfaringer fra regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre oppsummerte status etter de to første handlingsplanene for funksjonshemmede. Under Stortingets behandling av meldingen var det bred politisk enighet om utfordringene knyttet til å bedre forholdene for funksjonshemmede. Dette ble fulgt opp ved å legge fram St. meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 – 2001(senere prolongert til 2002). Stortingsmeldingen omhandlet mål og strategier og hadde et hovedfokus på tiltak som kunne bedre den fysiske tilgjengeligheten i samfunnet. Stortingsmeldingen inneholdt en omfattende handlingsplan.

2.2.2 Satsingsområder

Handlingsplanen for funksjonshemmede hadde fire satsingsområder:

  • Et tilgjengelig samfunn

  • Planlegging og brukermedvirkning

  • Funksjonshemmede sine rettigheter

  • Yrkesaktivitet for funksjonshemmede

Sektoransvarsprinsippet ble lagt til grunn for oppfølging av handlingsplanen og Sosialdepartementet (tidligere Sosial- og helsedepartementet) koordinerte arbeidet gjennom Statssekretærutvalget for den samlede politikken for funksjonshemmede.

De fleste av tiltakene har vært finansiert ved prioriteringer innenfor de ordinære sektorvise budsjetter. Tidligere Sosial- og helsedepartementet hadde i tillegg et eget budsjettkapittel knyttet til oppfølging av enkelte av tiltakene i handlingsplanen. Nær 140 millioner ble avsatt over dette budsjettkapittelet i perioden 1999 til 2001. I tillegg ble det avsatt vesentlige midler til finansiering av tiltak som gikk fra prosjekt til varig tilbud.

Status i oppfølging av Handlingsplanen for funksjonshemmede er rapportert årlig i form av et eget rundskriv. På bakgrunn av departementenes arbeid med å oppsummere resultater og erfaringer ved handlingsplanens utløp, vil det bli sendt ut et rundskriv i løpet av 2003. Rundskrivet vil gi en detaljert status over alle 161 tiltakene i handlingsplanen. I denne stortingsmeldingen omtales kun et fåtall av tiltakene.

2.2.3 Et tilgjengelig samfunn – resultater

En oppsummering av resultater og erfaringer med Handlingsplanen for funksjonshemmede viser en høy grad av måloppnåelse for de enkelte tiltakene. Handlingsplanen har bidratt til å forbedre og etablere en rekke nye offentlige tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne. Handlingsplanen har også økt oppmerksomheten og forståelsen for at hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne skal være et premiss i plan- og beslutningsprosesser.

Innenfor satsingsområdet «et tilgjengelig samfunn» er tiltak iverksatt på ulike sektorområder med sikte på å redusere samfunnsskapte barrierer og bedre tjenestetilbudene til personer med nedsatt funksjonsevne.

Tilgjengelighet til informasjon har vært fulgt opp gjennom ulike tiltak knyttet til kartlegging, utprøving og etablering av mer varige ordninger. Det er bl.a. utarbeidet en omfattende lesekårsundersøkelse blant døve. NRK har gjennom Handlingsplanen for funksjonshemmede jobbet med to prosjekter knyttet til tekst- og tolketjenester for hørselshemmede. NRK har som følge av dette etablert et tilbud om simultan tegnspråktolking av programmer.

En stadig større andel av statlig virksomhet legger ut informasjon på Internett og flere tiltak er iverksatt for å øke tilgjengeligheten til elektronisk informasjon for alle. Gjennom offentlige midler utviklet Deltasenteret et nettsted «Internett for alle» som skal veilede alle som ønsker å lage tilgjengelige nettsider. Nettstedet driftes i dag av Sosial- og helsedirektoratet. Tilgjengeligheten til statlig elektronisk informasjon har blitt vesentlig bedre i løpet av handlingsplanperioden. Så godt som alle dokumenter fra regjeringen og departementene blir nå publisert på Odin i format som gjør at den kan leses av synshemmede med tilgjengelige hjelpemidler.

Tilgjengelighet er vidt definert i handlingsplanen. Utdannings- og forskningsdepartementet har i oppsummering av resultatene lagt vekt på den positive utviklingen som har skjedd knyttet til anerkjennelse av tegnspråk som eget språk. Flere av tiltakene i handlingsplanen har støttet opp under den lovfestede retten til opplæring på tegnspråk.

Helsedepartementet har i samarbeid med bl.a. Sosialdepartementet utarbeidet en handlingsplan for helhetlig rehabiliteringstilbud for hørselshemmede.

Gjennom handlingsplanen for funksjonshemmede er flere forsknings- og evalueringsoppdrag om tilgjengelighet til bygninger og boliger gjennomført. Rapportene konkluderer med at tilgjengeligheten er blitt bedre i nye byggverk, men at denne forbedringen i stor grad gjelder bevegelseshemmede. En rapport fra Norsk institutt for by og regionsforskning viser at det er noe mer problematisk å skaffe oversikt over hvor godt tilrettelagt eksisterende byggverk er. Det framgår av denne at forskjellig undersøkelser viser at det stor variasjon når det gjelder tilgjengelighet. Best tilgjengelighet har publikumsbygg som huser offentlige tjenester og forholdsvis nye store salgslokaler. I andre publikumslokaler som kafeer, restauranter, mindre butikker, fritidsaktiviteter, legesenter og fysikalske institutter er tilgjengeligheten mindre god. Norges Boligbyggelag Landsforbund (NBBL) har undersøkt tilgjengeligheten i egen boligmasse. Undersøkelsen konkluderer med at 100 prosent av høyeblokkene har heistilgjengelighet. Imidlertid har ikke alle beboere i disse blokkene trappefri adkomst til boligen. 10 prosent av lavblokkene har heistilgjengelighet konkluderer undersøkelsen med.

Husbanken har gjennomført utdanningsprosjektet «universell utforming av bolig, bygning og utemiljø». I dette prosjektet ble innsatsen rettet mot undervisningsinstitusjoner, siden studenter og elever er viktige i den fremtidige planleggingen og utforming av samfunnet. Målet har vært å øke kunnskapen om temaet hos blant annet arkitekt-, ingeniør- og ergoterapistudenter, ved at temaet legges inn i høyskolens undervisningsplan og ved erfaringsoverføring på tvers av skolene. Prosjektet er evaluert og konkluderer med at effekten og resultatene har vært gode innenfor en begrenset kostnadsramme. Husbanken har også vurdert ulike måter å øke andelen livsløpsboliger på. Mellom 40 – 50 prosent av boligene som bygges med husbanklån har livsløpsstandard. Målet er å øke denne andelen og stimulere til at flere privatfinansierte boliger bygges med livsløpsstandard.

Det er iverksatt flere tiltak rettet mot studenter med nedsatt funksjonsevne i høyere utdanning. Utdanningsinstitusjonene ble pålagt å utarbeide handlingsplaner og utpeke kontaktpersoner for studenter med nedsatt funksjonsevne innen utgangen av 1999. Sentrale midler ble fordelt etter søknad for å stimulere utdanningsinstitusjonene til å utvikle og følge opp handlingsplanene. Et eget prosjekt ved NTNU ble etablert for å støtte opp under lærestedenes arbeid på dette området. Gjennom nettinformasjon og samlinger fikk ansatte på utdanningsinstitusjonene muligheter til erfaringsutveksling og kunnskapsbygging. Deltasenteret utviklet i samme periode en tilgjengelighetsmal som kunne benyttes til å kartlegge den fysiske tilgjengeligheten ved bl.a. utdanningsinstitusjonene.

Møreforskning har på oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet og Sosialdepartementet gjennomført en undersøkelse blant alle 38 universiteter og offentlige høyskoler om status for arbeidet med lokale handlingsplaner 1 . Bare noen få læresteder hadde egne handlingsplaner før pålegget fra nasjonale myndigheter kom. I løpet av perioden 1999 til årsskiftet 2002/2003 hadde de fleste lærestedene utarbeidet en handlingsplan.

En gjennomgang av handlingsplanene viser at:

  • De fleste lærestedene har gjennomført tiltak for å gjøre den fysiske utformingen av bygningene og eventuelt også uteområdene lettere tilgjengelig.

  • I noen tilfeller har lærestedene nesten utelukkende konsentrert seg om tiltak for å øke den fysiske tilgjengeligheten, men i de fleste tilfelle er andre tiltak også blitt iverksatt. Dette gjelder i særlig grad ulike former for pedagogiske tiltak.

  • Tilrettelegging av eksamen blir ofte omtalt som eget punkt.

  • Tiltak for å sikre god informasjon inngår i mange av handlingsplanene. Dette gjelder særlig tiltak for å sikre god informasjon i forbindelse med opptak, men det kan også være ­rettet mot egne ansatte.

  • I tillegg er det omtalt en hel rekke mer spesifiserte enkelttiltak, av typen ordninger for utredning av studenter med lese- og skrivevansker, kartlegging av bygningsmassen, seminar for ansatte og studenter, oppretting av egen «hjelpemiddelsentral» ved lærestedet og økonomisk støtte for hjelp til oppgaveskriving for studenter med dysleksi eller hørselshemning.

De fleste lærestedene formidler positive erfaringer som resultat av arbeidet med handlingsplanene. Dette blir konkretisert ved at spørsmål om studenter med nedsatt funksjonsevne i større grad har kommet på dagsorden og at det er mer bevissthet om temaet. I tillegg peker enkelte læresteder på at de har fått bedre mottaksprosedyrer. Det blir rapportert om små investeringer som ofte har hatt stor effekt med tanke på tekniske og bygningsmessige løsninger. Enkelte har registrert færre klager fra studentene og at studenter med nedsatt funksjonsevne i større grad fullfører studiene.

Lærestedene har også rapportert om problemer. Dette dreier seg om at det tas for lite hensyn til studenter med nedsatt funksjonsevne i forbindelse med nybygg, at det er vanskelig å gjennomføre tiltak i eldre og spesielt verneverdige bygg, at det er vanskelig å finne rom for større investeringer/mange av tiltakene er ressurskrevende, manglende forståelse blant enkelte for tilrettelegging av typen alternative eksamensformer, behov for mer avklaring av ansvar med hensyn til eksterne samarbeidspartnere (for eksempel Statsbygg og Hjelpemiddelsentralene) og/eller at det er vanskelig å få til god informasjonsflyt om den enkelte student til de det gjelder.

Som et tiltak i Handlingsplanen for funksjonshemmede ble Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) lov festet. Endringen innebærer at BPA er en ordning som kommunene plikter å ha på linje med andre lovregulerte tjenester etter sosialtjenesteloven. Målet med ordningen er å legge til rette for et aktivt og mest mulig uavhengig liv for personer med sterkt nedsatt funksjonsevne, både i og utenfor hjemmet. Departementet har fulgt opp lovendringen med veiledende retningslinjer i rundskriv, informasjonsmateriell og øremerket stimuleringstilskudd. Stimuleringstilskuddet skal hovedsakelig dekke utgifter til opplæring, utlysnings- og ansettelsesprosedyrer og til oppfølging.

Tabell 2.1 Brukerstyrt personlig assistanse – stimuleringstilskudd i perioden 1998 – 2002

Stimulerings- tilskudd BPA Antall søknader Innvilgetvidere-føring Innvilget nye Totalt antalltilskudd
1998 459 180 122 302
1999 566 284 225 509
2000 736 462 224 686
2001 891 638 158 796
2002 958 590 172 762

Kilde: (RO, Ressurssenter for omstilling i kommunene 29.10.2002)

Tabell 2.1 viser at antall personer som har mottatt tilskudd har økt vesentlig siden 1998. Antall personer som mottar BPA er større enn det antallet som mottar statlig stimuleringstilskudd. I 2001 var det i alt rapportert om 815 personer i landets kommuner som hadde tjenesten BPA (SSBs pleie- og omsorgsstatistikk).

Evalueringer viser at brukerne uttrykker stor tilfredshet med brukerstyrt personlig assistanse. Kommunene beskriver erfaringene med ordningen som positive.

En rekke kompetansesentre og kompetansenettverk er prøvd ut og etablert som varig virksomheter i løpet av handlingsplanperioden. Dette gjelder bl.a. Deltasenteret, Nonite (samhandlingsnettverk knyttet til IT hjelpemidler), Nasjonal kompetanseenhet for gruppen ADHD, Tourettes syndrom og Narkolepsi, Kompetansenettverket om autisme, en egen enhet knyttet til området funksjonshemming og aldring ved Nasjonal kompetansesenter for aldersdemens og et eget kompetansenettverk for døvblinde. Et treårig modellforsøk av kompetansenettverk for døvblitte/sterkt tung­hørtblitte og deres pårørende er under utprøving.

Boks 2.1 Deltasenteret

Deltasenteret er statens kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet for mennesker med funksjonshemning. Fra 1.januar 2002 ble Deltasenteret en del av Sosial- og helsedirektoratet. Senteret ledes av et styre og er selvstendig innenfor de rammer som er lagt i henhold til mål og vedtekter. Hovedmålet til Deltasenteret er å bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne, på linje med andre, aktivt kan ta del i samfunnet. Visjonen er deltakelse og tilgjengelighet for alle. I arbeidet ved Deltasenteret skal prinsippet om universell utforming legges til grunn. Deltasenteret skal sette fokus på hvordan hjelpemidler og tilrettelegging av miljø sammen kan bidra til å bedre tilværelsen for personer med nedsatt funksjonsevne.

For mer informasjon se www.shdir.no/deltasenteret

Utprøving av et opplegg for å øke kunnskapen til tannhelsepersonell om oralmedisinske forhold for personer med sjeldne diagnoser inngikk som et tiltak i handlingsplanen. Sosialdepartementet avsatte midler i 2002, slik at etterutdanningstilbudet kunne gjøres permanent. Tiltaket må sees i sammenheng med den målrettede offentlige innsatsen som har skjedd over år knyttet til å utvikle et godt tilbud for personer med sjeldne og mindre kjente diagnoser. For diagnoser som er sjeldne vil det ta år mellom hver gang det fødes et barn med samme diagnose i samme kommune. Dette gjør det svært vanskelig å bygge opp kompetanse lokalt. Det er derfor avsatt betydlige midler til etablering og drift av kompetansesentre som blant annet kan bistå kommunene, brukere og pårørende med informasjon og veiledning. I 2002 ble det avgitt en rapport med forslag til en samlet plan for organisering, koordinering, styring og finansiering av denne type kompetansesentre.

Gjennom handlingsplanen er det iverksatt omfattende forsknings- og utviklingsarbeid i regi av Norges forskningsråd. Dette dreier seg bl.a. om et eget delprogram om forskning om funksjonshemmede, et treårig program om livssituasjonen for utviklingshemmede ved tusenårsskifte og en omfattende satsing finansiert av Nærings- og handelsdepartement og Sosialdepartementet knyttet til tilgjengelighet til ny teknologi for funksjonshemmede (IT Funk).

2.2.4 Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning – resultater

Innsatsområdet Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning har utløst omfattende samarbeid, mer detaljerte planer og et sett av virkemidler. Miljøverndepartementet har fulgt dette opp under tittelen «Planlegging for alle». Tiltakene omfattet bl.a. rundskriv, utvikling av informasjons- og undervisningsmateriell, konferanser, kurs og ulike opplæringstiltak. En egen opplæringspakke rettet mot planleggere, politikere og brukere i kommuner og fylkeskommuner er distribuert. Opplæringspakken inneholder også en modul knyttet til NOU 2001:22 Fra bruker til borger.

En rekke forsøk i kommuner og fylkeskommuner har mottatt støtte for å bedre den fysiske tilgjengeligheten ved bruk av plansystemet og økt medvirkning fra personer med nedsatt funksjonsevne i planprosessen.

Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) har gjennomført en resultatevaluering av innsatsen. Den viser at det er oppnådd vesentlige forbedringer både i forhold til innhold i planene, medvirkningen og konkrete resultater i satsingsperioden. 2 I NIBR-rapporten trekkes rundskriv T 5/99 Tilgjengelighet for alle frem som det viktigste virkemiddelet både av kommunene og organisasjonene. Det vises til at:

«representanter for funksjonshemmede i større grad medvirker i planprosessene, flere planer inneholder mål om tilgjengelighet, og vi har sett en økt kompetanse og bevissthet om disse problemstillingene i kommunene».

2.2.5 Handlingsplan for økt yrkesaktivitet blant funksjonshemma – resultater

Tiltakene innenfor handlingsplanen er en del av den samlede innsatsen for å hindre utstøting og utestengning fra arbeidslivet. I handlingsplanperioden har Arbeids- og administrasjonsdepartementet vært ansvarlig for 20 tiltak knyttet til «Handlingsplan for økt yrkesaktivitet blant funksjonshemma». En rekke ulike virkemidler er nyttet i disse tiltakene og ofte er flere virkemidler kombinert med hverandre. Særlig er utviklingsarbeid/forsøk, informasjon og opplæringsvirkemidler tatt i bruk. Svært mange av tiltakene er videreført, eller erfaringene nyttegjort i den løpende arbeidsmarkedspolitikken. Handlingsplanen har bidratt til å sette fokus på:

  • brukermedvirkning

  • informasjon

  • innsats for personer med psykiske lidelser

  • tilrettelegging av arbeidsplassen

  • overgangen fra skole til arbeid

  • kunnskap om attføringsfeltet.

Etter attføringsreformen i 1994 er det arbeidet med å forbedre og utvikle tjeneste- og tiltakstilbudet fra Aetat, med økt vekt på brukermedvirkning og individuelt tilrettelagt service. Tiltaksreformen som ble innført i 2002, har bidratt til forenkling og et mer fleksibelt tiltaksregelverk. Aetat deltar i flere prosjekter blant annet med mer praktisk tilrettelegging for å få flere personer med nedsatt funksjonsevne ut i arbeid.

Tiltakene innenfor handlingsplanen har, sammen med tiltak innenfor den løpende arbeidsmarkedspolitikken, lagt grunnlag for en mer målrettet arbeidsmarkedspolitikk for personer med nedsatt funksjonsevne.

2.2.6 Handlingsplanen som et virkemiddel i seg selv

I departementenes oppsummering blir det pekt på at handlingsplanen som et virkemiddel i seg selv har hatt stor effekt. En handlingsplan som er forankret i regjeringen og behandlet i Stortinget skaper økt oppmerksomhet om viktige tiltak og prosjekter. Noen departementer peker på at handlingsplanen, og de midlene som har fulgt den, har hatt avgjørende betydning for å oppnå resultater i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Noen fremhever at handlingsplanen har gitt en positiv ramme for samarbeid både mellom departementene og med andre aktører. Dette har skapt et godt klima for samarbeid og nettverksbygging. Det blir også pekt på at handlingsplanen er nyttig som utgangspunkt for å utarbeide nye og mer spesifikke handlingsplaner på mer sektorvise områder. Handlingsplanen har bidratt til å høyne bevisstheten om problemstillinger knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne. Dette slår positivt ut i forhold til det generelle arbeidet som skjer i offentlig forvaltning. I større grad legges hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne inn som premiss i pågående lovarbeid, planlegging og utforming av tiltak.

Fra enkelte departementer blir det påpekt at det er en utfordring å forankre tiltakene i den ordinær virksomheten når handlingsplanen utløper. Det blir også pekt på at det er vanskelig å se tiltakene i handlingsplanen separat fra andre tiltak innenfor sektoren. Det er tiltakene samlet som ofte gir effekt. Dette skaper problemer med å måle effekten av enkelt tiltak.

Departementene mener at resultater og erfaringer med handlingsplanen peker på følgende utfordringer:

  • bedre forankring av sektoransvarsprinsippet i de ulike sektorer og på de ulike forvaltnings­nivåer

  • i all planlegging inkludere hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne

  • øke kunnskapen og bevisstheten om personer med nedsatt funksjonsevne hos viktige aktører i ulike planprosesser

  • løfte frem prinsippet om universell utforming

  • øke bevisstheten omkring brukermedvirkning.

2.3 Levekår

Som omtalt i kapittel 1.5 er det knyttet visse problemer til anvendelsen av begrepet funksjonshemning blant annet i forskning. Selv om de fleste forskningsprosjekter tar utgangspunkt i en relasjonell forståelse av begrepet, faller likevel mange i praksis tilbake til en beskrivelse og analyse av egenskaper ved individet 3 .

Det er en rekke dokumenter som belyser levekår og livssituasjonen til personer med nedsatt funksjonsevne eller funksjonshemmede, blant annet St. meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldingen og NOU 2001:22 Fra bruker til borger. Sentrale leverandører av levekårsdata er Statistisk sentralbyrå (levekårsundersøkelser) og Norges forskningsråd.

Levekårsforskningen viser at personer med nedsatt funksjonsevne ofte har dårligere samlede levekår enn gjennomsnittet i befolkningen både i form av dårligere økonomi, svakere arbeidstilknytning og lavere utdanning. Gjennomsnittlig inntekt for personer med nedsatt funksjonsevne er tre firedeler av befolkningen for øvrig. Mange har i tillegg store utgifter til helse- og sosialtjenester, medisiner, bolig og visse forbruksartikler.

Utdanning og arbeid

Personer med nedsatt funksjonsevne har gjennomgående lavere utdanning enn den øvrige befolkning. Fram til og med videregående opplæring er det mindre forskjeller. Forskjellene i utdanningsnivå er størst på universitet- eller høyskolenivå. Det har vært en økning i antall personer med nedsatt funksjonsevne som tar høyere utdanning i perioden 1987 – 1995. Dette gjelder spesielt blant menn.

En undersøkelse fra Nordland viser klare aldersmessige skiller mellom personer med nedsatt funksjonsevne 4 . På den ene levekårskomponenten etter den andre viste undersøkelsen små og ingen forskjeller mellom unge personer med nedsatt funksjonsevne og andre, mens fra 40 års alderen og oppover var forskjellene betydelige. Endringene som inntrer ved 40 års alder kan være forårsaket av:

  • Helsesituasjonen forverres betraktelig.

  • Yrkespassivitetsraten øker relativt dramatisk fra aldersgruppen 15-39 til aldersgruppen 40-66 år.

  • Andelen som lever på trygd øker.

Ikke bare når det gjelder alder er det klare ulikheter, men også når det gjelder type funksjonsnedsettelse. Det foreligger sammenligninger av arbeidsmarkedssituasjonen for synshemmede, hørselshemmede og rullestolbrukere med befolkningen generelt og med andre funksjonshemmede. 5

Undersøkelsen konkluderer med at mens 77 prosent av befolkningen i alderen 16-66 år regnes som sysselsatte, er andelen blant hørselshemmede 67 prosent, blant synshemmede 44 prosent og blant rullestolbrukerne 23 prosent. Blant de som regnet seg selv som funksjonshemmet i Arbeidskraftundersøkelsen (SSB, 2002), var 47 prosent sysselsatt.

En høyere andel av personer med nedsatt funksjonsevne arbeider deltid enn hva som er tilfellet blant sysselsatte totalt sett og yrkesaktiviteten avtar med økende alder. Personer med nedsatt funksjonsevne forlater arbeidslivet tidligere enn andre, mange opplever nedgang i funksjonsnivå relativt tidlig.

Økonomi

Sommeren 1998 ble det på initiativ fra daværende Sosial- og helsedepartementet sendt ut et spørreskjema via Rikstrygdeverket til i underkant av 5000 grunnstønadsmottakere i fem større byer. Dette var områder der man i utgangspunktet visste at antall grunnstønadsmottakere med dårlige levekår var høyt. Undersøkelsen bygger dermed ikke på et representativt utvalg. I overkant av 1500 besvarte skjemaet. Dette ble supplert med noen intervjuer. I rapporten Levekår blant mottakere av grunnstønad ble følgende resultater presentert:

  • Drøyt 20 prosent oppga at de hadde problemer med både å betale en uforutsett regning på 2000 kroner og ofte hadde vansker med løpende utgifter.

  • Gruppen med betalingsvansker hadde mindre sosial kontakt enn andre, mange var på attføring eller uten arbeid, mange bodde alene eller alene med barn, og i snitt hadde de flere funksjonshemninger og/eller sykdommer.

  • 2 prosent fikk økonomisk sosialhjelp og 23 prosent fikk bostøtte.

  • Utgiftene til medisiner, behandling og dietter var svært store, like ens utgifter til bolig og transport.

Kartlegging av utgifter til personer med nedsatt funksjonsevne viser at disse gruppene gjennomsnittlig har mer enn dobbelt så høye utgifter til helse- og omsorgstjenester som befolkningen totalt, 6 prosent hadde utgifter over 20 000 kroner, 19 prosent hadde utgifter mellom 10 000 kroner og 20 000 kroner. Til sammenlikning hadde befolkningen gjennomsnittlige årlige utgifter til helse- og omsorgstjenester på vel 4000 kroner. 6

En tidligere undersøkelse om omfanget av utgifter til helse- og sosialtjenester (SSB 2000/45), viser at mottakere av grunn- og hjelpestønad hadde høyest andel med månedlige utgifter til helse- og sosialtjenester på over 2000 kroner.

Foreslåtte eller gjennomførte tiltak

St. meld. nr. 6 (2002 – 2003) Tiltaksplan mot fattigdom peker på at det er en sterk sammenheng mellom manglende eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lavinntektsproblemer. Meldingen fremhever også sammenhengen mellom lav inntekt og dårlige og/eller ustabile boforhold.

Av Tiltaksplanen mot fattigdom framgår at regjeringen vil bekjempe fattigdom gjennom tre hovedstrategier:

  • Å få flere i arbeid.

  • Bedre målretting av velferdsordningene.

  • Iverksette tiltak for å sikre sosial inkludering.

På bakgrunn av flere studier ble det i 2000 – 2002 bevilget midler til et prosjekt i bydel Sagene Torshov i Oslo for å prøve ut konkrete tiltak som kunne bedre levekårene for grunnstønadsmottakere med de dårligst levekår (se omtale i boks 2.2). Erfaringene fra prosjektet viser at oppsøkende arbeid og tett oppfølging kan gi svært gode resultater. Utfordringene er knyttet til bedre samordning av offentlige tjenester, større fleksibilitet i tjenestetilbudet og bedre informasjon og veiledning til brukerne om eksisternede lov og regelverk. Erfaringene fra prosjektet vil inngå i den videre oppfølgingen av regjeringens arbeid med Tiltaksplanen mot fattigdom.

Regjeringen har foreslått eller iverksatt en rekke tiltak for å bedre levekårene for personer med nedsatt funksjonsevne:

  • Forbedringer av bostøtten. Kravet om at boligen må ha lån i Husbanken eller Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond for å få bostøtte bortfaller for barnefamilier som bor i selveide boliger. Regelverksendringene ble gjort gjeldene fra 1. termin 2003.

  • Økt barnetillegg fra 30 til 40 prosent av grunnbeløpet til alders- og uførepensjonister med forsørgeransvar, økt fribeløp og adgang til barnetillegg selv om barnet får barnepensjon. Endringene trådde i kraft fra 1. mai 2002.

  • Endrede regler for rett til pleiepenger ved barns sykdom med virkning fra 1. juli 2003 jf. Ot.prp.nr. 56 (2002-2003) og Sosialkomiteens Innst. O.nr.90 (2002-2003) .

  • Sosialdepartementet har i Ot.prp.nr. 56 (2002–2003) fremmet forslag om at perioden det kan ytes rehabiliteringspenger med en lavere uføregrad enn 50 prosent utvides fra 6 måneder til 12 måneder på slutten av et rehabiliteringsforløp.

  • Økt minstesats for folketrygdens korttidsytelser (rehabiliteringspenger, attføringspenger fra 1,6 til 1,8 G fra 1. januar 2004. Gjelder også tidsbegrenset uførestønad.)

  • Innføring av ny ordning med tidsbegrenset uførestønad for å legge til rette for økt yrkesaktivitet og reaktivisering av uføre.

Som et tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne og kronisk syke er det innført to nye skjermingsordninger for egenbetaling med virkning fra 1. januar 2003:

  • Egenandelstak 2 skal gjelde for fysikalsk behandling, refusjonsberettiget tannbehandling, opphold ved opptreningsinstitusjoner og behandlingsreiser til utlandet (klimareiser). Samtidig er egenbetalingen for refusjonsberettiget tannbehandling og opphold ved opptreningsinstitusjoner redusert. Taket er satt til 4 500 kroner for 2003.

  • Minstepensjonister (alders- og uførepensjon)er fritatt for egenandel på medisiner på blå resept.

På bakgrunn av Innst. O.nr. 44 (2002-2003) fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen i samarbeid med brukerorganisasjonene og senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 fremme sak om hvilke og hvordan kommunale egenandeler kan innlemmes i tak2-ordningen»

Sosialdepartementet samarbeider med Funksjonshemmedes fellesorganisasjon i oppfølging av Stortingets vedtak.

Boks 2.2 Prosjekt Bedre levekår for grunnstønadsmottakere

Det ble i perioden 2000 – 2002 gjennomført et prosjekt i bydel Sagene- Torshov rettet mot grunnstønadsmottakere med de dårligste levekårene. Mange av de 180 brukerne opplevde seg som fattige. Prosjektet ble finansiert av Sosialdepartementet. Gjennom oppsøkende arbeid var målet å bedre enkeltpersoners situasjon gjennom direkte hjelp og rådgivning knyttet til arbeid, økonomi, bolig, sosial isolasjon m.m. Erfaringene viste at oppsøkende arbeid og oppfølging har bidratt til at mange har fått en bedre livssituasjon. Når man har lyktes på et område har dette ofte fått positive ringvirkninger på andre livsområder.

På bakgrunn av erfaringene i prosjektet ble det i sluttrapporten foreslått:

  • bedre koordinering av tjenester til kronisk syke/personer med nedsatt funksjonsevne. Dette gjelder også ved evt. sammenslåing av trygdekontor, Aetat og sosialkontor

  • bedre kompetanse blant ansatte om lov- og regelverk for å sikre at brukerne får den hjelp de har behov for, samt styrke den økonomiske rådgivningen

  • gjennomgang av eksisterende støtteordninger og smidigere praktisering av krav til dokumentasjon ved søknad om grunnstønad

Nærmere om innsamling av levekårsdata

Gjennom delprogrammet Forskning om funksjonshemmede er det satt søkelys på levekårsbegrepet. Formålet har vært å belyse hvilke faktorer som er sentrale for å beskrive levekårene til personer med nedsatt funksjonsevne og om de indikatorene som benyttes er tilstrekkelige og gode nok til å fange opp de særskilte betingelsene mange personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier lever under.

Sosial- og helsedirektoratet vil i 2003 etablere en kunnskapsbank knyttet til levekår for personer med nedsatt funksjonsevne, seniorer og mennesker med økonomiske og sosiale problemer. Formålet er å systematisere og utnytte eksisterende datakilder. Direktoratet vil vurdere behovet for å øke datatilfanget når det gjelder gjelder levekårene for disse gruppene.

2.4 Internasjonalt arbeid

I løpet av de siste tiårene har den internasjonale politikken for personer med nedsatt funksjonsevne i stadig større grad tatt utgangspunkt i menneskerettighetene. FNs konvensjoner om menneskerettigheter har støttet opp under en slik utvikling. Ulike konvensjoner slår fast at alle har rett til liv, frihet, personlig sikkerhet, og at alle har rett til arbeid, utdanning, kulturliv og til å etablere familie. FN har tydelig markert at politikken for personer med nedsatt funksjonsevne dreier seg om menneskerettigheter. FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning ble vedtatt av FNs generalforsamling i 1993.

Det pågår et betydelig internasjonalt samarbeid på mange plan om utviklingen av politikken for personer med nedsatt funksjonsevne, både blant brukerorganisasjonene og på statlig nivå. Norge er engasjert i dette arbeidet, både på myndighetsnivå og via norske organisasjoner. Vår politikk påvirker og påvirkes av de internasjonale prosessene.

2.4.1 Europeisk samarbeid

Den Europeiske Union (EU) påvirker utviklingen av politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Gjennom EØS-avtalen blir store deler av EU-lovgivningen gjort gjeldende i Norge. Den inneholder mange bestemmelser som har betydning for tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.

EU påvirker også tilgjengeligheten gjennom de krav EU-Kommisjonen stiller i sitt innkjøpsreglement. For eksempel krever den at datautstyr skal være anvendbart for mennesker med ulike funksjonsnedsettelser.

Et hovedelement i EUs arbeid har vært å styrke kunnskapen og bevisstheten om behovene til personer med nedsatt funksjonsevne og om gode løsninger. Sentralt i dette arbeidet var det omfattende Helios-programmet 7 hvor også Norge deltok. Norge deltar nå i EUs program for markering av det europeiske år for funksjonshemmede i 2003 og i programmet for sosial inkludering.

Norge deltar i Kommisjonens rådgivende komité (Disability Advisory Committee), men siden vi ikke er medlem av EU, har vi ikke stemmerett. Norges muligheter til å påvirke politikkutformingen er begrenset. Som i Norge anvender Kommisjonen prinsippet om sektoransvarlighet (eller «mainstreaming»). Det vil si at den forvaltning som har det alminnelige ansvaret for et saksområde, også har ansvaret for tilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne. Det sentrale bevisstgjøringsarbeidet Kommisjonen står for bl.a. gjennom programvirksomheten, er derfor viktig.

EU legger betydelig vekt på dialog med brukerorganisasjonene og har bidratt vesentlig til oppbygging og drift av den europeiske organisasjonen for funksjonshemmede, European Disability Forum. Norge har også støttet organisasjonen og således lagt grunnlaget for at Funksjonshemmede fellesorganisasjon er tatt opp som medlem av organisasjonen hvor de spiller en aktiv rolle.

Under regjeringens Handlingsplan for søkerlandene til EU, er helse ett av de prioriterte samarbeidsområdene det gis støtte til gjennom prosjektvirksomhet. Herunder omfattes også støtte til aktiviteter som skal bedre forholdene for personer med nedsatt funksjonsevne. Gjennom prosjektsamarbeid gis det tilsagn til aktiviteter for blinde, døve samt habiliteringsprogram for barn og unge i våre nærområder. Støtten gis på bakgrunn av prosjektsøknader. Handlingsplanen setter særlig fokus på institusjonssamarbeid og styrking av kompetansen blant fagpersonale på institusjonene.

Norge ønsker å styrke menneskrettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne gjennom sin deltakelse i Europarådet. Norge arbeider for at politikken for personer med nedsatt funksjonsevne skal integreres i alle relevante komiteer i Europarådet.

Europarådets arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne har så langt vært organisert etter en delavtale hvor bare 18 av de 45 medlemslandene deltar. Norge er blant disse. Flere av landene i det østlige Europa deltar ikke og man har ikke klart å få arbeidet med dette saksfeltet representativt og bredt nok.

Noe av arbeidet innenfor delavtalen fører til rekommandasjoner fra ministerrådet hvor alle landene deltar. Et bidrag de senere årene har vært en rekommandasjon om at universell utforming bør være del av pensum i utdanningen av bl.a. arkitekter. En annen rekommandasjon er knyttet til nasjonenes rolle i forhold til å sikre at ny teknologi ikke skaper nye barrierer for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Den andre ministerkonferansen for Europarådets medlemsland om politikken for funksjonshemmede ble arrangert i Spania i mai 2003 8 . Konferansens to hovedtema var hvordan den enkelte kan få oppfylt sine rettigheter som borger og hvordan tjenestene kan fornyes og utvikles.

Den politiske erklæringen, som ble vedtatt på ministerkonferansen, identifiserer mål og viktige elementer i en strategi som Europarådet skal utforme til en europeisk handlingsplan for funksjonshemmede. Tema som Norge særlig bidro med gjaldt :

  • barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier

  • personer med nedsatt funksjonsevne med store bistandsbehov

  • forslag om at Europarådet bidrar til det pågående arbeidet i FN for å utrede spørsmålet om en internasjonal konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter.

Norge har lagt stor vekt på at oppfølgingen av ministerkonferansen måtte legges til Europarådets aktiviteter der alle medlemslandene deltar. Europarådets generalsekretær arbeider med sikte på at Europarådet innen 3 år skal ha overført aktivitetene i delavtalen til aktiviteter for alle medlemslandene i Europarådet. Det er et mål å starte overføringen av aktivitetene i 2004.

2.4.2 Nordisk samarbeid

Samarbeidet innen Nordisk Ministerråd har omfattet dels praktiske samarbeidsoppgaver og dels utvikling av felles problemforståelse og tilnærming i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. I mange år var samarbeidet om tekniske hjelpemidler det sentrale, og arbeidsdeling omkring testing av slike hjelpemidler ett nyttig tiltak. Samarbeidet på dette området er videreført, men fokus er i større grad rettet mot arenaer for erfaringsutveksling, informasjon og formidling av tekniske hjelpemidler.

Samarbeidet med funksjonshemmedes organisasjoner på nordisk plan har fått stadig større vekt. Dette er formalisert gjennom Nordisk handikappolitisk råd (NHR) som er et rådgivende- og policyutviklende organ for hele ministerrådsorganisasjonen. NHR har rettet oppmerksomhet mot økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne gjennom bruk av prinsippet for universell utforming. NHR har blant annet gjennomført nordiske konkurranser om gode løsninger for tilgjengelighet knyttet til bl.a. undervisningsinstitusjoner, museer, antikvariske bygninger, transportsystemer og samfunnsplanlegging.

Innenfor sektorområdene helse og sosial er det etablert en egen institusjon relatert til samarbeid om spørsmål knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne – Nordisk Samarbeidsorgan for Handikapfrågor (NSH). NSH har driftsansvar for en rekke programmer og prosjekter samt en støtteordning for funksjonshemmedes organisasjoner. Underlagt NSH ligger Nordisk utviklingssenter for handikapphjelpemidler. NSH er også tildelt ansvar for å yte sekretariatsbistand til NHR.

Norge har gjennom NSH satt fokus på sektoransvarsprinsippet i Nordisk ministerråd. Formålet har vært både å synliggjøre NSH sine primære oppgaver innenfor helse- og sosialområdet, samt å bidra til at ulike deler av Nordisk ministerråd i større grad inntar en mer aktiv rolle når det gjelder situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Samordning av nordiske standpunkter til saker som behandles i EU ser ut til å kunne bli en viktig del av det nordiske samarbeidet. Sverige legger vekt på dette i sitt program for formannskapet i Nordisk Råd i 2003.

Også innen bistand- og utviklingsarbeid er det viktig med nordisk samarbeid. I november 2000 ble det avholdt en nordisk ministerkonferanse i København som satte søkelyset på personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingssamarbeidet. Konferansen bekreftet viktige prinsipper. Det viktigste var erkjennelsen av at hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne skal inkluderes i relevante programmer og aktiviteter. Man fikk også belyst behovet for mer kunnskap om situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i fattige land både i form av statistikk og dokumenterte erfaringer. Oppfølgingen av konferansen skal evalueres i 2005. En forsterket nordisk koordinering, ikke minst overfor multilaterale organisasjoner, vil være viktig i det videre arbeid med å sette dette saksfeltet tydeligere på den internasjonale dagsorden.

2.4.3 Multilateralt samarbeid

Utviklingen av internasjonale instrumenter om menneskerettigheter har vært sentralt for både Europarådet og FN. De internasjonale normene beskytter rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne på linje med alle andre personers rettigheter. Realiseringen av disse rettighetene er således det overordnede målet for innsatsen i utviklingsland. Det har vært ført en diskusjon gjennom mange år om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og beskyttelse mot diskriminering bør reguleres spesielt, slik tilfellet er for blant andre kvinner og barn. Kun i en av FNs menneskerettighetskonvensjoner er funksjonshemmede nevnt eksplisitt (Barnekonvensjonen). FNs konvensjon om barnets rettigheter ble vedtatt av generalforsamlingen i 1989. Gjennom Barnekonvensjonen er, foruten barn i allminnelighet, funksjonshemmede barn gitt tydelige rettigheter.

FNs konvensjon om barns rettigheter utgjør et viktig grunnlag for barne- og ungdomspolitikken i Norge. Justisdepartementet har i Ot. prp. nr. 45 (2002-2003) Om lov om endringer i menneskrettsloven m.v fremme forslag om innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk lov. Det foreslås også noen konkrete lovendringer som vil føre til at konvensjonen synliggjøres bedre i norsk lovgivning.

FNs barnekomite har tidligere kommet med kommentarer i forbindelse med Norges 2. rapport til FN, blant annet om at barn med funksjonsnedsettelser ikke integreres tilstrekkelig i det norske samfunn. Dette berører flere sektorer som barnehage, skole, kultur og fritidsområder. I tillegg omhandler dette fysisk tilgjengelighet til offentlige bygninger og transportsystemer.

I mai 2002 holdt FNs Generalforsamling en Spesialsesjon om barn i New York. Formålet med Spesialsesjonen var å se på erfaringene fra gjennomføringen av handlingsplanen fra Barnetoppmøtet i 1990, samt å bli enige om fremtidige prioriteringer for barn. Det ble enighet om handlingsplanen «A World Fit for Children» som setter et klart fokus på spesielt sårbare grupper av barn, inkludert barn med nedsatt funksjonsevne. Handlingsplanen vektlegger både preventive tiltak samt forpliktelser om at barn med nedsatt funksjonsevne får tilgang til grunnleggende helse- og utdanningstjenester, inkludert rehabiliteringstilbud. Fra norsk side har en arbeidet aktivt for å sikre et klart fokus på rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne i handlingsplanen.

Tidligere forslag om å utarbeide en egen konvensjon i FN om rettigheter til funksjonshemmede førte ikke fram. Mange stater, deriblant Norge, mente at eksisterende menneskerettighetskonvensjoner ga tilstrekkelig beskyttelse mot diskriminering. I stedet ble det enighet om å utarbeide Standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemninger. Norge spilte en sentral rolle i utformingen av forslaget til regler. FN har utnevnt en spesialrapportør som skal overvåke oppfølgingen av standardreglene. Siden opprettelsen av stillingen i 1994 og fram til årsskifte 2002/2003 har spesialrapportøren vært Bengt Lindquist fra Sverige. Spesialrapportørens mandat ble fornyet i 2002 for tre nye år.

Norge støtter økonomisk arbeidet til spesialrapportøren som rapporterer til FN’s kommisjon for sosial utvikling. Spesialrapportørens arbeid bidrar til å styrke nasjonalstatenes oppfølging av standardreglene, og er et viktig ledd i arbeidet med å styrke funksjonshemmedes rettigheter.

EUs Amsterdam-traktat av 1999 inneholder en ny ikke-diskrimineringsbestemmelse hvor diskriminering på grunnlag av funksjonshemning forbys på linje med diskriminering på grunnlag av alder, rase eller etnisk bakgrunn, kjønn, seksuell legning, religion eller tro.

Et stemningsskifte førte til at FNs Generalforsamling i 2001 etablerte en ad hoc komite for å utrede spørsmålet om en internasjonal konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter. Norge uttrykte sterk støtte til dette i et felles nordisk innlegg under FNs Menneskerettighetskommisjon i 2002, og har deltatt aktivt i komiteens arbeid. Norge legger vekt på at hovedformålet med en internasjonal konvensjon bør være å oppnå en betydelig bedring av situasjonen for funksjonshemmede både når det gjelder praktisk politikk og juridiske rettigheter. Konvensjonen bør derfor ha et gjennomførbart ambisjonsnivå og det bør være et oppfølgingssystem som med noen års mellomrom registrerer hvor langt det enkelte land har nådd.

2.4.4 Utviklingssamarbeid

Arbeidet for personer med nedsatt funksjonsevne er en del av Norges arbeid for menneskerettigheter og for fattigdomsbekjempelse. Hovedmålet i arbeidet med personer med nedsatt funksjonsevne i bistanden er sosial integrering. Dette innebærer at det skal legges hovedvekt på tiltak som integrerer mennesker med nedsatt funksjonsevne i det ordinære tjenestetilbudet.

Personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingsland er ofte blant de aller fattigste. De har ofte dårligere tilgang til helsetjenester og utdanning enn andre i befolkningen. Fattigdom i seg selv kan føre til nedsatt funksjonsevne. Dårlig ernæring, farlig arbeidsmiljø, dårlige leveforhold, begrenset adgang til helsetjenester osv., er faktorer som kan bidra til at fattige mennesker er mer utsatt for å pådra seg nedsatt funksjonsevne.

I norsk utviklingspolitikk stilles det krav til at behovene til personer med nedsatt funksjonsevne skal ivaretas. Utenriksdepartementet utarbeidet i 1999 en tiårig Plan for arbeidet med mennesker med funksjonshemming i bistanden. Utenriksdepartementets handlingsplan legger grunnlaget for arbeidet rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. Den bygger på forskjellige stortingsdokumenter og tar utgangspunkt i FNs standardregler. Kjernen i standardreglene er at personer med nedsatt funksjonsvene skal ha de samme rettigheter og plikter som alle andre i samfunnet.

Det skal legges vekt på policy-dialog med samarbeidsland og i multilaterale fora. Norge skal arbeide for at internasjonale organisasjoner styrker sitt arbeid for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal inngå som en naturlig del av dialogen med myndighetene i samarbeidsland. Det skal arbeides for at situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal bedres, og at deres rettigheter ivaretas innenfor offentlige tjenester. Det skal legges særlig vekt på tilgjengelighet med hensyn til helse og utdanning, medbestemmelse i de politiske prosessene og mulighet til å finne arbeid. Også i nødhjelpsarbeidet skal hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne ivaretas, og Norge skal bidra til gjennomføringen av minekonvensjonen ved å gi støtte til mineofre.

Erfaringene fra oppfølgingen av handlingsplanen har vist at FN-systemet er en god kanal for bistand til personer med nedsatt funksjonsevne. Organisasjoner som UNICEF, ILO, WHO, HABITAT og UNESCO er aktive på dette feltet. UNICEF samarbeider med WHO på en rekke områder for å hindre at barn blir født med eller blir rammet av funksjonsnedsettelser senere i livet. UNICEF og WHO har for eksempel bidratt til å redusere antallet poliotilfeller. ILO har i flere år arbeidet for å styrke mulighetene til personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet, gjennom internasjonale arbeidsstandarder, rådgivning overfor nasjonale myndigheter og forskning.

I policy-dialogen med samarbeidslandene om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, gjenstår fortsatt mye arbeid. For å kunne følge opp både dette og arbeidet i FN-systemet, vil Utenriksdepartementet forsøke å innarbeide dette hensynet på en mer systematisk måte både i instrukser til møter i FN-fora og i dialogen med samarbeidslandene.

Det er flere frivillige organisasjoner som er aktive innen bistand til personer med nedsatt funksjonsevne. En rekke organisasjoner for funksjonshemmede er medlem av Atlas-alliansen som har en rammeavtale med NORAD. Rundt halvparten av den støtten som gis til bistand til personer med nedsatt funksjonsevne blir kanaliseres gjennom frivillige organisasjoner. I 2001 mottok Atlas-alliansen støtte med ca. 509 mill. kroner.

Utdanning for alle (EFA) er en grunnleggende rett og Norge har forpliktet seg til å arbeide for dette. Utdanningskonferansen i Dakar i år 2000 vedtok en handlingsplan for å sikre utdanning for alle, og det internasjonale samfunnet forpliktet seg til å nå seks overordnede mål innen år 2015. De to delmålene om utdanning i FNs tusenårsmål harmonerer med Dakarmålene.

Den norske strategien for utdanning for alle innen 2015 ble lansert i januar 2003. Et viktig moment i den norske strategien er at norsk bistand til utdanning skal økes fra 9 til 15 prosent. I norsk utviklingspolitikk ses utdanning som den viktigste enkeltfaktoren i fattigdomsbekjempelsen. Samtidig er utdanning en menneskerett og et gode i seg selv.

Men fremdeles er det mange som ikke får utdanning. I 2000 var det 115 millioner barn som ikke hadde tilgang til grunnskole. For å nå barn med nedsatt funksjonsevne, og sikre deres utdanning, må spesiell innsats til. I den norske satsingen på utdanning for alle skal rettighetene til skolegang for barn med nedsatt funksjonsevne ha et spesielt fokus og være et integrert hensyn.

Handlingsplanen fra Dakar i 2000 synliggjør ikke, og ivaretar ikke godt nok, retten til utdanning for barn med funksjonsnedsettelser. På bakgrunn av dette tok de nordiske landene initiativet til et såkalt EFA-flaggskip. 9 Det er nå Norge, sammen med UNESCO sentralt, som står for oppfølgingen av dette flaggskipet i de første tre årene. Universitetet i Oslo har fått økonomisk støtte fra Utdannings- og forskningsdepartementet til å etablere og drive flaggskipet og fristiller også selv en stilling til å arbeide med dette. Flaggskipet er et nettverk med en felles målsetting, med sikte på å forsterke innsatsen på feltet. Flaggskipet skal skape større fokus på «inclusive education» og være en styrke på opplæringsområdet. I tilknytning til The 8th Internationale Congress on Including Children with Disabilities in the Community i juni 2004 i Stavanger, vil det bli arrangert et eget seminar om EFA-flaggskipet.

Fotnoter

1.

Båtvik, Finn Ove og Vartdal, Barbro (2003): Evaluering av handlingsplan for studentar med funksjonshemming, Møre forsk.

2.

Hanssen, Martin A. og Stokke, Knut Bjørn (2002): Funksjonshemmedes interesser i planleggingen. En evaluering av programmet Planlegging for alle, NIBR-rapport 2002:19.

3.

Søder, M. (1999): Specialpedagogisk forskning mellan det kliniske og det kontextuella. Bodø, Nordlandsforskning rapport 8/99.

4.

Nicolaisen (2002): Arbeid, tilbaketrekning, utstøting og pensjonering.

5.

Funksjonshemmede og arbeid, Econ-rapport 09/2003.

6.

Egenbetaling for helse- og omsorgstjenester, rapport 49/2001, Econ.

7.

Handicapped people in Europe Living In an Open Society.

8.

Malaga, Spain, 7-8 May 2003. «Improving the quality of life of people with disabilities: enhancing a coherent policy for and through full participation».

9.

Flagship on Education for All and the Rights of Persons with Disabilities: Towards Inclusion”.

Til dokumentets forside