1 Innledning og sammendrag
1.1 Prinsipielt utgangspunkt
Ytringsfrihet er en grunnleggende forutsetning for en demokratisk styreform og en vesentlig basis for kulturell utvikling i samfunnet. Et fungerende demokrati krever en befolkning som kan delta fritt i meningsutveksling om politikk og andre samfunnsspørsmål. Forutsetningen for aktiv og informert deltakelse i samfunnsdebatten er fri tilgang på et mangfold av informasjon og synspunkter fra ulike politiske partier, interessegrupper og lignende.
Mediene utgjør i denne sammenheng et institusjonalisert system for informasjonsformidling og samfunnsdebatt. Medienes betydning for ytringsfrihet og demokrati er allment anerkjent og blir ofte understreket av mediene selv. Således heter det i pressens etiske regelverk «Vær Varsom»-plakaten pkt 1.1: «Ytringsfrihet, informasjonsfrihet og trykkefrihet er grunnelementer i et demokrati. En fri uavhengig presse er blant de viktigste institusjoner i demokratiske samfunn.»
Mediene har også en funksjon i forhold til å utøve kontroll med offentlig og privat maktutøvelse i samfunnet. Dette uttrykkes bl.a. i «Vær Varsom»-plakatens pkt. 1.4 og 1.5: «Det er pressens rett å informere om det som skjer i samfunnet og avdekke kritikkverdige forhold.» Mediene er imidlertid i denne sammenheng først og fremst formidlere av informasjon og kritikk. Ytringsfrihetskommisjonen understreker i sin utredning NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» at det først og fremst er «offentligheten», dvs. den informerte og samfunnsengasjerte borgeren, som er det egentlige kontrollorganet.
Samtidig er det utvilsomt at mediene også selv har makt. I moderne samfunn er massemediene de viktigste kanalene for formidling av informasjon og meninger. Dette betyr at mediene – og da først og fremst redaktørene – gjennom sin utvelgelse, redigering og vinkling av informasjon har stor makt i forhold til å påvirke samfunnsdebatten. Dette omtales ofte som pressens funksjon som «dagsordensetter». Som dagsordensetter har mediene betydning både for utvikling av borgernes syn på samfunnet og seg selv, og for språket som mennesker benytter til å forstå og bli forstått av omverdenen. Mediene har derfor stor definisjonsmakt, både over vårt eget selvbilde og over vårt bilde av verden omkring oss. Som all annen makt kan denne makten misbrukes.
Samtidig er det viktig å ta i betraktning at mediene også er næringsvirksomhet som skal gi fortjeneste til sine eiere. Her står NRK, som lisensfinansiert allmennkringkaster, i en særstilling blant norske medier, selv om NRK samtidig konkurrerer på en del av de samme markedene som de kommersielle kringkasterne. Men – NRKs formål er ikke å skaffe staten som eier størst mulig økonomisk avkastning, men å gi befolkningen avkastning i form av et best mulig allmennkringkastingstilbud.
1.2 Bakgrunnen for meldingen
Ytringsfrihetskommisjonen har i sin utredning, NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted», foretatt en grunnleggende drøfting av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn og satt målet om ytringsfrihet inn i en ideologisk og historisk kontekst.
Flere av dagens mediepolitiske virkemidler ble utformet med utgangspunkt i en helt annen medievirkelighet enn den vi ser i dag. Særlig med hensyn til teknologi, mediemangfold og globalisering har vi sett en dramatisk utvikling de siste årene.
Spredning av informasjon i stor målestokk har tradisjonelt fordret at informasjonen enten måtte være lagret på et fysisk medium (avis) eller organisert av én avsender (radio, TV). Mediet og informasjonen har vært en samlet enhet som ikke lett kan skilles ad. Som en naturlig følge av dette har de konkrete målsetningene og virkemidlene på medieområdet i hovedsak vært knyttet til de konkrete fysiske mediene. Den nye informasjonsteknologien er nå i ferd med å bryte bindingen mellom informasjon og en bestemt fysisk bærer. F.eks. kan tekst nå formidles ikke bare i aviser og bøker, men også over fjernsyn, mobiltelefon, Internett, WAP, DAB-radio osv. Den teknologiske utviklingen med digitalisering og konvergens gjør det derfor stadig viktigere å finne medieuavhengige løsninger for regulering og offentlig politikk for øvrig.
I Konvergensutvalgets innstilling (NOU 1999: 26) kartlegges og analyseres hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg. Utvalgets forslag til tilpasning av mediereguleringen følges nå opp av Kulturdepartementet. Departementet viser til nærmere omtale under pkt. 4.4.2.
Da pressestøtten ble etablert i 1969 hadde avisene sammen med NRK en total dominans i all nyhetsformidling i Norge. Siden den gang er det vokst frem et mangfold av riksdekkende radio- og fjernsynskanaler, lokalkringkasting og i de siste årene nye elektroniske medier. Vi står i dag overfor et helt annet mangfold i informasjonsformidling og ytringsmuligheter enn vi gjorde for tretti år siden.
Samtidig med de teknologiske endringene og det økende mediemangfoldet ser vi også endringer i befolkningens bruk av medier. Bl.a. kan man nå se en markert nedgang i avislesning blant de yngre aldersgruppene. Andre utviklingstrekk på mediemarkedet er økende konkurranse, konsernorganisering, kommersialisering, eierkonsentrasjon og globalisering.
Oppsummert kan vi si at det er i ferd med å skje vesentlige strukturelle endringer på mediemarkedet. På denne bakgrunn anser Kulturdepartementet det nå som nødvendig å foreta en prinsipiell gjennomgang av mål og virkemidler på mediesektoren. Dette er utgangspunktet og bakgrunnen for den meldingen som her legges fram.
1.3 Avgrensning
Stortingsmeldingen tar utgangspunkt i det overordnede mediepolitiske målet om å «sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre». 1 Med dette som utgangspunkt gjennomgås de konkrete målene og virkemidlene i mediepolitikken.
Hovedfokus legges på medienes betydning for meningsutveksling og innhenting av informasjon om politikk og samfunnsspørsmål i vid forstand, uavhengig av hvilket fysisk medium som brukes. Visse medier spiller imidlertid en viktigere rolle enn andre i de demokratiske prosessene i samfunnet. Medier som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding – såkalte meningsbærende medier – er i denne sammenhengen særlig viktige. Dagspresse og kringkasting har tradisjonelt hatt de sentrale plassene blant meningsbærende medier.
Stortingsmeldingen omhandler derfor mål og virkemidler i pressepolitikken. Virkemidlene inkluderer den direkte pressestøtten, regelverket for statsannonsering og merverdiavgiftsfritaket for aviser. Området er nylig blitt gjennomgått av Dagspresseutvalget i NOU 2000: 15 «Pressepolitikk ved et tusenårsskifte», som ble avgitt 25. mai 2000. Det vises til nærmere omtale av utvalgets konklusjoner og forslag under pkt. 4.2.2.
På kringkastingsområdet berører meldingen spørsmål om allmennkringkasting, herunder NRKs rolle i en digital medieverden, jf pkt. 4.3. Gjennomgangen ses også i sammenheng med enkelte allerede pågående prosjekter, bl.a. oppfølging av konvergensutredningen.
Spørsmålet om eierskap i mediene tas også opp, jf pkt. 4.4.1. Å hindre eierskapskonsentrasjon på mediemarkedet er ansett som et viktig virkemiddel for å opprettholde mangfold og ytringsfrihet i samfunnet. Globaliseringen av mediemarkedet, med bl.a. større konkurranse og etablering av større enheter som konsekvens, reiser nye spørsmål i forhold til eiermangfold i mediene.
Meldingen berører ikke spørsmål som gjelder de ytre grensene for ytringsfriheten (f.eks. innholdsregulering, sensur og kontrollordninger). Dette er områder som for en stor del vil måtte vurderes i etterkant av Stortingets behandling av fremlagte forslag til ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. 2 Meldingen går heller ikke inn på rent opphavsrettslige problemstillinger.
1.4 Sammendrag
Hovedkonklusjonene i meldingen er følgende:
Generelt
Det må være et statlig ansvar å legge til rette for ytringsfrihet og offentlig debatt i samfunnet, bl.a. gjennom tiltak som pressestøtte, allmennkringkastingskrav og regulering av eierskap i mediene.
Pressestøtten
Produksjonstilskuddet til dagsaviser bør opprettholdes og økes. Tilskuddet foreslås i noe større grad rettet inn mot de minste lokalavisene, som anses særlig viktige for lokaldemokratiet. For øvrig opprettholdes inntil videre prinsippene for tildeling av produksjonstilskudd.
Det innføres en ordning med tilskudd til etablering av aviser. Behovet for mangfold i mediene tilsier dette.
Mediebedriftenes Landsforenings (MBL; tidligere NAL) prosjekt «Avis i skolen» støttes. I tillegg økes tilskuddet til Institutt for Journalistikks forskningsprogram.
Regjeringen går ikke inn for å etablere ytterligere tilskuddsordninger for elektroniske medier eller lokalkringkasting.
Tilskuddsordningene for minoritetspublikasjoner opprettholdes.
Statsannonsering
Plikten til å annonsere ledige stillinger i alle listeførte aviser oppheves, jf pkt. 2 i Retningslinjer for statlig annonsering i dagspressen av 18. mai 1979.
De statlige stillingsannonsene innrykkes i Norsk Lysningsblad og gjøres tilgjengelige på Internett. Den felles stillingsannonsen erstattes med tilvisningsannonser til disse fulltekstannonsene.
Inntektsbortfallet kompenseres for aviser som mottar pressestøtte.
Medieeierskapsloven
Etter premissene for lov om eierskap i mediene kan ingen norske mediebedrifter kontrollere mer enn 1/3 av det norske avismarkedet. Meldingen drøfter om grensen bør heves; f.eks. til 49 pst.
Loven gir i dag Eierskapstilsynet hjemmel til å gripe inn overfor rent lokale oppkjøp. Regjeringen vil sikre en praktisering av loven som ikke forhindrer mediebedrifter med behov for ny kapital og nye eiere å få dette.
Som ledd i forenklingspolitikken foreslås at det i forbindelse med evaluering av medieeierskapsloven settes i gang et arbeid med sikte på å slå sammen Eierskapstilsynet og Konkurransetilsynet.
NRK
Regjeringen understreker allmennkringkastingens betydning for demokratiet, og særlig NRKs rolle. Meldingen drøfter NRKs utfordringer som følge av den digitale utviklingen.
Staten som eier av NRK skal først og fremst styre på overordnet politisk nivå. Innenfor disse rammene må NRK ha meget stor frihet.
Det er så langt uavklart hva den digitale satsingen vil koste for NRK. Dette skyldes bl.a. at forhandlingene med andre aktører ikke er sluttført. Regjeringen kommer derfor tilbake til dette spørsmålet senere.
Medieområdet er i rask utvikling, både med hensyn til teknologi og brukervaner. Regjeringen ser derfor behov for en ny gjennomgang av mål og virkemidler på medieområdet innen fem år i lys av den teknologiske utvikling samt befolkningens faktiske bruk av de ulike mediene.