1 Bakgrunn, innhold og oppsummering av hovedkonklusjoner
1.1 Bakgrunnen for stortingsmeldingen
Petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen har vært en viktig bidragsyter til verdiskapingen i det norske samfunnet de siste 30 årene. Selv om den norske sokkelen nå kan karakteriseres som en moden oljeprovins, forventes bidragene til samfunnsutviklingen å fortsette langt ut i dette århundret.
Virksomheten har imidlertid også påført, og vil fortsatt kunne påføre, samfunnet betydelige kostnader av menneskelig og sosial så vel som av materiell og økonomisk karakter. Dette betyr at det fortsatt må stilles strenge krav til helse, miljø og sikkerhet i alle faser av virksomheten.
Petroleumsnæringen har utover 80-årene og inn i 90-årene stått frem som en foregangsnæring i norsk næringsliv. Næringen har vært i forkant når det gjelder å ivareta hensynet til sikkerhet og arbeidsmiljø og vært et forbilde for landbasert virksomhet. Arbeidstakerorganisasjonene har vært viktige pådrivere i dette arbeidet. Utviklingen på 90-tallet har imidlertid vært preget av endringer i oljeselskapenes planlegging og gjennomføring av virksomheten, blant annet som følge av sterkere krav til lønnsomhet. Fallet i oljeprisen i 1997–1998 forsterket utviklingen.
Både fra næringens og myndighetenes side var det en klar forutsetning at endringene ikke skulle gå på bekostning av helse, miljø og sikkerhet. De siste årene er det imidlertid fra en rekke hold pekt på at dette likevel er blitt en konsekvens. Blant annet har representanter fra arbeidstakerorganisasjonene i flere år fremholdt at nivået er svekket som en følge av endringer som er satt i verk. Arbeidstakerne har også i stigende grad gitt uttrykk for uro for egen sikkerhet på arbeidsplassen.
Den siste omfattende redegjørelsen om sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel ble gitt til Stortinget ved fremleggelsen av St.meld. nr. 51 (1992–93) om sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten (sikkerhetsmeldingen) 11. juni 1993. I tillegg er det blitt utarbeidet egne kapitler om sikkerhet i stortingsmeldinger lagt frem av Olje- og energidepartementet, henholdsvis St.meld. nr. 46 (1997–98) Olje- og gassvirksomheten, St.meld. nr. 37 (1998–99) Tillegg til St.meld. nr. 46 (1997–98) og St.meld. nr. 39 (1999–2000) Olje- og gassvirksomheten.
I St.meld. nr. 39 (1999–2000) fremholdt Kommunal- og regionaldepartementet som da hadde ansvaret for sikkerhet og arbeidsmiljø, at petroleumsvirksomheten foregikk innenfor forsvarlige rammer og i samsvar med regelverket. Departementet viste imidlertid til at observasjoner og vurderinger gjort av Oljedirektoratet de siste årene indikerte at det samlede risikonivået var i ferd med å øke. Dette var en utvikling myndighetene tok alvorlig. Departementet fremholdt videre at myndighetene og næringen ble stilt overfor store utfordringer når det ble satt ambisiøse mål for lønnsomhet samtidig som kravet til forsvarlig virksomhet skulle ivaretas.
I forbindelse med behandlingen av sikkerhetskapittelet i St.meld. nr. 39 (1999–2000) pekte kommunalkomiteen i Innst. S. nr. 47 (2000–2001) på at det hastet med å sette et sterkere fokus på helse, miljø og sikkerhet på sokkelen og pekte samtidig på en rekke saksområder som komiteen ønsket belyst nærmere. Komiteen viste samtidig til at den var kjent med planer om omlegging av beredskapen på sokkelen. Komiteen forutsatte at det ikke ble foretatt endringer som kunne føre til en svekking av sikkerheten før stortingsmeldingen ble lagt frem. Dette gjaldt både intern beredskap på innretningene så vel som ekstern beredskap i form av fartøy og helikopter.
1.2 Formålet med stortingsmeldingen
Et forsvarlig nivå for sikkerhet og arbeidsmiljø er først og fremst viktig for den enkelte arbeidstaker på sokkelen. Et forsvarlig nivå har imidlertid også økonomiske og miljømessige sider.
Med den betydning petroleumssektoren har for norsk økonomi, er et høyt sikkerhetsnivå – og den trygghet mot produksjonsavbrudd som ligger i det – en god bedrifts- og samfunnsøkonomisk investering. Med de store verdiene som ligger i produksjonsanlegg og utstyr er sikkerhetsarbeidet også god forsikringsøkonomi.
På tilsvarende måte representerer petroleumsvirksomheten i prinsippet en fare for det fysiske miljø i havet, slik at sikkerheten på sokkelen også er viktig miljøpolitikk.
Forbedringen på områdene helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten har stanset opp de senere årene. På enkelte områder har utviklingen vært negativ.
Ved denne stortingsmeldingen ønsker departementet å understreke forventningen om at næringen vektlegger disse forholdene i planleggings- og beslutningsprosesser så vel som i gjennomføringen av virksomheten. Meldingen peker på uakseptable eller uheldige utviklingstrekk, på tiltak som må iverksettes og på hvem som i første rekke har ansvaret for å iverksette disse. Stortingsmeldingen klargjør målene for den videre utviklingen på helse-, miljø- og sikkerhetsområdene og ansvarliggjør industrien og myndighetene i forhold til regelverkets krav om kontinuerlig forbedring.
Samlebegrepet helse, miljø og sikkerhet som brukes i petroleumsvirksomheten (HMS-begrepet) favner vidt ved at det er forankret i åtte lover og dekker hensynet til mennesker, miljø og økonomiske verdier. Stortingsmeldingen er likevel i all hovedsak rettet inn mot områdene sikkerhet og arbeidsmiljø. Dette er forhold som faller inn under Arbeids- og administrasjonsdepartementets ansvarsområde. Utviklingen på disse områdene har imidlertid også konsekvenser for områdene helse og ytre miljø slik at det i enkelte sammenhenger vil være riktig å omtale HMS-området som en helhet.
Regjeringen vil legge frem en egen stortingsmelding om forvaltningen av havmiljøet. I meldingen skal det blant annet legges til rette for at petroleumsvirksomheten ikke skal true viktige miljøinteresser og at kyst- og oljevernberedskapen styrkes. Det skal ryddes opp i «gamle synder» når det gjelder PCB og andre miljøgifter som er en alvorlig forurensningsfare for mange fjordområder. Rammebetingelsene for miljøtilpasning innen fiskeri- og havbruksnæringene skal styrkes.
Departementet har gjennom meldingsarbeidet søkt å skape et representativt og omforent bilde av status på HMS-området og har derfor, for å supplere egen kunnskap, hatt kontakt med de sentrale aktørene. Meldingen reflekterer synspunkter som er mottatt fra partene underveis. Et trepartsforum for sikkerhet i petroleumsvirksomheten, «Sikkerhetsforum», jf. avsnitt 5.2.1, er brukt som referansegruppe for arbeidet. Departementet har også hatt uformell kontakt og møter med enkeltaktører. Meldingsarbeidet har bidratt til å skape nye arenaer for dialog og en mer lik virkelighetsforståelse mellom partene. Arbeidet har derfor også vært et bidrag til å etablere felles referanserammer for identifikasjon og løsning av problemer som næringen nå står overfor.
1.3 Meldingens form og innhold
Kapittel 1 gir en generell orientering om bakgrunnen for meldingen, meldingens innhold og hovedkonklusjoner.
Kapittel 2 omtaler viktige teknologiske, operasjonelle og organisatoriske utviklingstrekk på sokkelen i perioden 1992–2001. Kapittelet oppsummerer noen utviklingstrender for helse, miljø og sikkerhet på sokkelen og peker på behovet for å utvikle flere måleparametre.
Kapittel 3beskriver det helhetlige helse-, miljø- og sikkerhetsbegrepet og klargjør dets plassering i verdiskapningsbildet. Videre omtales de sentrale prinsippene som ligger til grunn for regelverket og tilsynet med helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten.
Kapittel 4 omtaler mer detaljert de viktigste problemstillingene og utfordringene som næringen og myndighetene har stått overfor på helse-, miljø- og sikkerhetsområdene i perioden 1992–2001.
Kapittel 5 omhandler etablerte samarbeidsfora mellom partene som vil ha viktige roller også i tiden fremover.
Kapittel 6 omhandler stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger, utvalg, utredninger med mer som berører helse, miljø og sikkerhet på sokkelen.
Kapittel 7 omtaler særskilte satsingsområder og tiltak.
Kapittel 8 omhandler en vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser av de tiltakene som er foreslått satt i verk.
1.4 Oppsummering av hovedpunkter i stortingsmeldingen
Regjeringen vil at petroleumssektoren fortsatt skal være en foregangsnæring som skaper verdier for samfunnet gjennom bevisst satsing på kvalitet, kunnskap og kreativitet, og som driver virksomheten basert på en målsetting om kontinuerlig forbedring.
En utflating eller negativ utvikling på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet er ikke i samsvar med en slik målsetting.
Regjeringen legger derfor til grunn at alle aktørene foretar en kritisk gjennomgang av egen virksomhet og prioriteringer, og setter i verk de tiltak som er nødvendige for å snu denne utviklingen.
Det finnes ingen tilgjengelige statistikker eller annen informasjon som på en god måte gjør det mulig å sammenlikne nivåene for helse, miljø og sikkerhet mellom ulike industrisektorer. Basert på ulike studier og tilbakemeldinger er det imidlertid myndighetenes vurdering at petroleumsindustrien generelt har holdt en høy standard på disse områdene, sett i norsk så vel som i internasjonal målestokk. De menneskelige og samfunnsmessige konsekvensene av storulykker og andre uønskede hendelser som kan oppstå, gjør det imidlertid nødvendig å ha et sterkt og kontinuerlig fokus på helse, miljø og sikkerhet i alle fasene av virksomheten.
Regjeringen vil at petroleumssektoren skal være en foregangsnæring med sterk fokus på helse, miljø og sikkerhet på alle nivå i virksomheten og som har «kontinuerlig forbedring» og «føre-var» som grunnleggende prinsipper.
Det er dokumentert at risikonivået i petroleumsvirksomheten er økende. En av årsakene til den negative trenden er de omfattende endringsprosessene som ble gjennomført på 90-tallet. Teknologiske, operasjonelle og organisatoriske effektiviseringstiltak ble iverksatt uten at næringen hadde tilstrekkelig fokus på konsekvensene for helse, miljø og sikkerhet. Uavhengig av diskusjoner om petroleumsvirksomheten skiller seg ut i forhold til andre næringer er det, sett i lys av de potensielle konsekvensene av ulykker i denne virksomheten, ikke akseptabelt at utviklingen går i negativ retning. Petroleumssektoren står derfor overfor en rekke utfordringer i tiden fremover.
De fremtidige utfordringene må samtidig ses i sammenheng med de utfordringer næringen samtidig står overfor på ressurs- og miljøområdene. Ut fra et utvinningsperspektiv, er det viktig å legge til rette for at utvinningsgraden av olje kan økes i samsvar med målet om 50 prosent i gjennomsnitt på norsk sokkel. Dette skal sikres blant annet gjennom utvikling og implementering av ny teknologi, satsning på utdanning og forskning, eierstruktur, samordning og utnyttelse av infrastruktur, og forlenget bruk av innretninger. Petroleumssektoren er utpekt som en sektor der teknologisk utvikling vil være viktig dersom det nasjonalt sett skal oppnås store reduksjoner av utslipp. Samtidig er teknologiutvikling en viktig forutsetning for å kunne videreutvikle helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Det vil derfor fortsatt bli endringer i måten virksomheten gjennomføres. De negative erfaringene fra 90-tallet viste betydningen av at kunnskapsutviklingen og satsingen på HMS-området holder følge med teknologi- og kunnskapsutviklingen på andre områder.
Kombinasjonen av lav mobilitet og høy rekrutterings- og gjennomsnittsalder gir grunnlag for å anta at andelen av eldre arbeidstakere vil fortsette å øke i årene fremover. Det kan derfor ventes en økning i omfanget av utstøting, aldersrelaterte helseplager og plager grunnet uheldig langtidseksponering i arbeidet. Prognoser viser at om lag halvparten av arbeidstakerne må avslutte karrieren på grunn av tap av helseerklæring. Det vil derfor være nødvendig å sette inn tiltak for å forebygge utstøting og styrke omstillingstiltak for arbeidstakere som ikke lenger kan arbeide på innretningene. Tiltakene og oppfølgingen på disse områdene må ses i sammenheng med den inngåtte Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv.
Partssamarbeid og arbeidstakermedvirkning er viktige forutsetninger for tilsyns- og regelverksmodellen som gjelder for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten. Dette følger ikke minst som en konsekvens av at myndighetene har gått bort fra detaljert regulering og kontroll. Myndighetene har i stedet ansvarliggjort partene til selv å finne de beste løsningene innenfor rammer for forsvarlig virksomhet trukket opp av myndighetene. Tilbakemeldinger viser imidlertid at partssamarbeid og medvirkning ikke er blitt tilstrekkelig ivaretatt de senere årene. Det er derfor et behov for fornyet og forsterket fokus på disse områdene.
Statistikker og annen informasjon viser at risikonivået knyttet til bruk av maritime tjenester i petroleumsvirksomheten er økende. For å bedre sikkerheten på sokkelen er det derfor behov for å se mer helhetlig på petroleumsvirksomheten og på virksomheten på fartøy i tilknytning til denne. Eksempler på slike områder er kran- og løfteoperasjoner, ankerhåndtering og rørleggingsoperasjoner. På samme måte vil det være nødvendig å sette et sterkere fokus på sikkerheten i forbindelse med helikoptertransporten til og fra innretningene. Beslutningen om å overføre ansvaret for tilsynet med jernbane, luftfart og sjøfart til Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil være et viktig bidrag til å gripe tak i disse problemstillingene på en mer helhetlig måte.
Etter hvert som landbasert og sokkelbasert petroleumsvirksomhet blir ytterligere integrert, blir det stadig viktigere å se den samlede virksomheten som en helhet. Dette gjelder også i regelverks- og tilsynssammenheng. Det vil også være nødvendig at tilsynsmyndighetene utvider samarbeidet seg i mellom. Slikt utvidet samarbeid vil være nødvendig for å kunne sette mer helhetlig fokus på felles problemområder eller nasjonale satsingsområder; som på området utstøting fra arbeidslivet.
Bevisste destruktive handlinger er en stadig økende trussel mot helse, miljø og sikkerhet fordi virksomheten på norsk kontinentalsokkel er sårbar og har stor internasjonal fokus. Dessuten er aktuelle virkemidler lettere tilgjengelig enn før. Det er derfor nødvendig å ta høyde for risikoforhold generert av andre aktører og faktorer utenfor petroleumsvirksomheten. Dette gjelder for eksempel skipsfart, luftfart, svikt i energitilførsel, IKT-svikt, sabotasje, terror og krig, jf. utredninger om disse forholdene i NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn.
Behovet for videre teknologiutvikling og sikring av forsvarlig teknisk standard på innretningene er eksempler på andre utfordringer som næringen må gripe tak i. Gjennomsnittsalderen på flyttbare innretninger på den norske sokkelen nærmer seg 20 år; den samme som den opprinnelig planlagte levetiden for slike innretninger. Det er derfor et klart behov for fornying av disse innretningene. Fjerning av innretninger vil være en annen utfordring, ikke minst sett i lys av usikkerhet knyttet til innretningenes faktiske tekniske tilstand.
Store endringer i samfunn, teknologi og organisering av petroleumsvirksomheten gjør at risikobildet er blitt mer komplekst. Samfunnet og næringslivet står overfor endringer og utfordringer som krever ny og større satsing på forskning og kompetanseutvikling. Stortinget har gitt sin tilslutning til at det etableres et nytt flerårig program for forskning i regi av Norges forskningsråd. Departementet legger til grunn at næringen også støtter aktivt opp under denne innsatsen.
Tidlig på 90-tallet var det stor grad av enighet mellom partene om prinsippene for forvaltningen av helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Viktige prinsipper er knyttet til ansvarliggjøringen av den enkelte deltaker for egen virksomhet, utvikling av et regelverk basert på funksjonskrav og gjennomføring av et systembasert myndighetstilsyn. Departementet konstaterer at det i dag er større reservasjoner overfor disse prinsippene fra enkelte av arbeidstakerorganisasjonenes side. Departementet vil ikke endre disse, men vil peke på at alle parter har ansvar for å bidra til at intensjonen bak disse prinsippene blir ivaretatt. Sett i lys av den utviklingen som en nå har sett på sokkelen må alle aktørene derfor gå gjennom egne arbeidsprosesser og prioriteringer med sikte på å identifisere nødvendige tiltak for å snu utviklingen. Departementet vil likevel peke på at hovedansvaret i første rekke ligger hos operatørselskapene og arbeidsgiverne. Det vil være nødvendig å iverksette tiltak for å korrigere negative konsekvenser av gjennomførte endringsprosesser og sørge for erfaringslæring. I denne prosessen vil næringen måtte fokusere på alle elementene som har betydning for forsvarlig virksomhet; som teknisk og operasjonell sikkerhet, organisasjon og styring, og utviklingen av en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur.
Departementet har merket seg at en rekke tiltak allerede er iverksatt eller identifisert og har et klart inntrykk av at næringen har erkjent de utfordringene den står overfor. Dersom industrien imidlertid ikke viser den nødvendige gjennomføringsvilje eller –evne vil myndighetene måtte vurdere bruk av ulike virkemidler. Dette kan være strengere bruk av sanksjonsmidler eller gjennom bruken av konsesjonstildelinger, hvor helse, miljø og sikkerhet er ett av flere viktige elementer som vurderes.
Også myndighetene må gå gjennom sine prioriteringer og arbeidsprosesser. For tilsynsmyndigheten vil det være viktig å finne en riktig balanse mellom et systemrettet tilsyn og en mer detaljorientert rolle som et «arbeidsplasstilsyn». Departementet har bedt Oljedirektoratet om å prioritere større tilstedeværelse på innretningene på sokkelen. Dette vil også bidra til å gi myndighetene et mer realistisk og helhetlig bilde av den faktiske tilstanden på arbeidsplassen. Departementet vil gjennom styringsdialogen og ved en budsjettmessig styrking, legge til rette for ressurs- og kompetanseutvikling i direktoratet.
Departementet ser for seg at det kan være hensiktsmessig med en bredere dialog og samarbeid mellom myndigheter for ulike typer risikoutsatt industri for gjensidig læring og erfaringsutveksling. Beslutningen om å overføre tilsynet med transportsikkerhet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil bidra til dette. På samme måte blir også stadig viktigere å møte en internasjonal petroleumsindustri med en videreutvikling av det internasjonale samarbeidet mellom tilsynsmyndigheter.