St.meld. nr. 8 (2004-2005)

Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi

Til innholdsfortegnelse

4 Drivkrefter bak utviklingen i offentlige velferdsordninger

4.1 Velferdsordningene og utviklingen i offentlige finanser

Som omtalt i kapittel 3, spiller offentlig sektor en viktig rolle for den økonomiske utviklingen, blant annet gjennom institusjoner som bidrar til å redusere kostnadene ved økonomisk samhandling og som stimulerer den økonomiske veksten. Rettsvesenet, pengevesenet, systemet for beskyttelse av eiendomsrettigheter og patenter, konkurransefremmende reguleringer og deltakelse i internasjonalt samarbeid er eksempler på slike institusjonelle forhold av stor samfunnsøkonomisk betydning. Det offentlige bidrar også til å understøtte verdiskapingen i privat sektor ved å vedlikeholde og videreutvikle ulike typer felles infrastruktur, blant annet innenfor transport (vei, bane mv.), kommunikasjon, forskning, og utdanning. De tjenestene det offentlige yter på disse områdene er det normalt vanskelig å stykke opp og omsette i et marked, og de betinger derfor offentlig innsats. Utviklingen av slike grunnleggende fellesgoder blir ofte trukket fram som en del av forklaringen på at det var i Vest-Europa og i USA at industrialisering og vedvarende økonomisk vekst først kom i stand.

I tillegg til å ta ansvaret for en rekke fellesgoder har offentlig sektor etablert ordninger for å sikre enkeltpersoners inntekt i alderdommen og ved sykdom og uførhet mv. Det offentlige sørger også for et betydelig tilbud av tjenester innen utdanning, helse, pleie og omsorg mv. Arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor er imidlertid ikke lik i alle OECD-landene. USA, Australia, Japan, Irland og New Zealand baserer i noe større grad sine velferdsordninger på private tilbud enn det som er tilfelle for de nordiske landene og en del andre land i Vest-Europa.

Når Norge og mange andre vesteuropeiske land har organisert en stor del av velferdsordningene i offentlig regi, henger det blant annet sammen med at disse ordningene også ivaretar omfordelingshensyn mellom grupper og personer med ulik inntekt og i forskjellige livsfaser. Det betydelige omfanget av offentlig finansiering av velferdsordninger må videre ses i lys av noen problemer knyttet til å organisere tilsvarende private tilbud. Blant annet har det innenfor helsesektoren og på enkelte andre områder vist seg vanskelig å etablere godt fungerende markeder. Markedsløsninger kan også sette grenser for muligheten til å omfordele inntekt over livsløpet. For eksempel vil private låneinstitusjoner sjelden godta utsikter til høyere framtidig inntekt som tilfredsstillende sikkerhet for et studielån. Muligheten til å ta opp slike lån er derfor sterkt begrenset.

Figur 4.1 Offentlige utgifter som andel av BNP

Figur 4.1 Offentlige utgifter som andel av BNP

1 Offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge. Tall for årene før 1970 er beregnet på grunnlag av gamle ­nasjonalregnskapstall.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Utbyggingen av de offentlige velferdsordningene etter andre verdenskrig reflekteres i en sterk økning i de offentlige utgiftene. For Norges del tilsvarte de samlede utgiftene i offentlig forvaltning i Norge rundt 25 pst. av BNP i 1960. Gjennom de neste 20 årene økte offentlige utgifter (utenom utgifter til oljevirksomheten) betydelig raskere enn verdiskapingen, og rundt 1980 utgjorde utgiftene rundt 54 pst. av BNP for Fastlands-Norge og 44 pst. av BNP. På 1980-tallet var veksten i de offentlige utgiftene mer avdempet, og på 1990-tallet gikk utgiftsandelen noe ned. Som andel av verdiskapningen har offentlige utgifter likevel økt noe raskere i Norge enn i EU-landene de siste 25–30 årene, jf. figur 4.1. I 2003 utgjorde offentlige utgifter utenom oljevirksomheten 57 pst. av BNP for Fastlands-Norge og 46 pst. av BNP.

Figur 4.2 Offentlige finanser

Figur 4.2 Offentlige finanser

1 Tyskland, Frankrike, Storbritannia og Italia. Tallene for EU i figurene D og F gjelder EU-15.

2 Brudd i serien i 1978.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Så lenge de offentlige utgiftene i hovedsak er skattefinansiert, vil beslutninger om skattenivået sette en øvre grense for omfanget på offentlig sektor. Dersom skatteinntektene over tid ikke er tilstrekkelige til å finansiere de løpende utgiftene, må offentlig forvaltning tære på sin formue eller øke sin gjeld. Dersom nettogjelden øker raskere enn verdiskapingen, vil en økende andel av de offentlige inntektene bindes opp i gjeldsbetjening. Det vil etter hvert kreve budsjettiltak med sikte på å konsolidere offentlige finanser.

Figur 4.2A-B viser utviklingen i budsjettunderskuddet i Norge og i fire store EU-land (som tilsammen utgjer om lag 70 pst. av EU-15) fra 1960-årene og fram til i dag. For de siste 20 årene er underskuddstallene korrigert for bidraget fra konjunktursvingningene. Figuren viser at balansen mellom offentlige utgifter og inntekter var relativt god fram til midten av 1970-tallet, både i Norge og i de fire EU-landene. Norge hadde i denne perioden et lite overskudd på offentlige budsjetter. Dette overskuddet var ti år senere snudd til et underskudd på om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge, når en holder nettoinnbetalingene fra petroleumssektoren utenom. Det siste tiåret har det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i Norge svingt rundt et nivå som ligger noe høyere enn i første halvdel av 1980-tallet. Også de fire store EU-landene fikk en betydelig økning i sine underskudd på 1970-tallet, men har gjennom de siste 10–15 årene et stykke på vei greid å reversere denne utviklingen.

Figur 4.2C–F illustrerer sammenhengen mellom faktisk budsjettunderskudd og utviklingen i offentlig sektors inntekter, utgifter og nettofordringer. For Norge bidro innbetalingene fra petroleumsvirksomheten både til å finansiere budsjettunderskuddet, og til at offentlige nettofordringer har økt som andel av BNP gjennom de siste 30 årene. Fra midten av 1990-tallet har fordringsoppbyggingen først og fremst funnet sted i Statens petroleumsfond. For EU-landene, som ikke har store oljeinntekter, bidro den sterke oppgangen i budsjettunderskuddene til en markert økning i den offentlige gjelden fra 1980. Rente­utgiftene økte sterkt og reduserte rommet for vekst i de offentlige utgiftene til velferdsordninger og andre formål. Denne utviklingen var ikke finansielt bærekraftig, og det ble derfor etter hvert iverksatt tiltak for å redusere underskuddene.

Offentlige finanser kan styrkes ved å øke inntektene og/eller redusere utgiftene. EU-landenes konsolidering har i stor grad basert seg på den sistnevnte strategien, og fra midten av 1990-tallet har offentlige utgifter gjennomgående vokst langsommere enn BNP i mange av disse landene. Som andel av verdiskapingen ligger offentlige utgifter i EU-landene nå på om lag samme nivå som på midten av 1980-tallet. De siste årene har sterkere vekst i utgiftene enn i inntektene igjen bidratt til en viss økning i de offentlige budsjettunderskudd.

Den gradvise aldringen av befolkningen framover trekker isolert sett i retning av at veksten i offentlig sektors utgifter i de fleste OECD-landene kan skyte ytterligere fart utover i dette århundret. Framskrivinger viser at for å oppnå balanse i offentlige finanser må enten skatteinntektene økes betydelig, eller det må gjennomføres større reformer som reduserer de offentlige utgiftene. Blant annet som følge av oljeinntektene, er Norge i en gunstigere utgangssituasjon enn mange andre OECD-land. Ugiftsøkningen forventes imidlertid å bli større i Norge enn i andre land, fordi utgiftene til pensjoner i utgangspunktet er relativt lave, jf. figur 4.3. Utviklingen i finansieringsbehovet for offentlig sektor i Norge er nærmere drøftet i kapittel 5.

Figur 4.3 Offentlig aldersrelaterte utgifter. Endring 2000–2050.
 Prosent av BNP

Figur 4.3 Offentlig aldersrelaterte utgifter. Endring 2000–2050. Prosent av BNP

1 Prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: EU-kommisjonen og Finansdepartementet

Aldringen av befolkningen vil også føre til endringer i sammensetningen av forbruket i retning av et høyere forbruk av helse- og omsorgstjenester relativt til forbruk av andre goder. Endringene i inntektsfordeling mellom yrkesaktive og pensjonister og i sammensetningen av forbruket vil kreve omfattende omstillinger i økonomien. I land med betydelig innslag av private ordninger, slik som i USA, Australia, Japan, Irland og New Zealand, vil disse omstillingene til dels drives fram av markedsmekanismene. Økende forventet levealder vil gjenspeiles i premiene for private pensjonsforsikringer, mens prisene på helse- og omsorgstjenester vil øke i takt med etterspørselen. Dette vil bidra til å trekke arbeidskraft til denne sektoren. Den enkelte vil samtidig bli tvunget til å redusere øvrig forbruk for å tilpasse samlet forbruk og sparing til sine inntekter. Med større innslag av fellesfinansiering av velferdsordningene må omstillingene i mange europeiske land initieres av offentlig sektor, jf. drøftingen av valgmuligheter i kapittel 6. I de påfølgende avsnittene drøftes utviklingstendenser og perspektiver for offentlig forbruk, offentlige pensjoner og andre overføringer til husholdningene.

4.2 Utviklingen i offentlig finansiert forbruk

Den sterke veksten innenfor velferdsordningene reflekteres bl.a. i andelen av det offentlig finansierte forbruket som knytter seg til offentlig finansierte velferdstjenester som helsepleie, eldreomsorg og utdanning, jf. figur 4.4A. Samtidig har utgifter til kollektivt forbruk, dvs. institusjoner, infrastruktur mv., utgjort en tilnærmet konstant andel av det totale forbruket. Det samlede offentlige forbruket har dermed også økt som andel av totalt forbruk. Utgifter til helsepleie og omsorgstjenester utgjør den største andelen (55 pst.) av det offentlig finansierte forbruket av velferdstjenester, jf. figur 4.4B.

Figur 4.4 Fordelingen av totalt forbruk og offentlige finansierte velferdstjenester

Figur 4.4 Fordelingen av totalt forbruk og offentlige finansierte velferdstjenester

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Målt som andel av den samlede verdiskapningen ligger offentlig finansiert forbruk av velferdstjenester på et høyt nivå i Norge sammenliknet med andre land. Som det framgår av figur 4.5A, er utgiftsandelen knyttet til denne type goder i Norge på linje med nivået i Sverige, og klart høyere enn i EU-området. Samtidig ligger utgiftsandelen i Norge knyttet til offentlige inntektssikringsordninger på et lavere nivå enn i Sverige og EU-området, jf. figur 4.5B.

En stor del av produksjonen av de offentlig finansierte velferdstjenestene foregår i kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner har blant annet ansvar for skole, pleie og omsorg og barnehager, jf. figur 4.6. Utbyggingen av velferdstjenestene gjennom de siste tiårene har medført en betydelig vekst i kommunesektorens størrelse, jf. også tabell 4.1. Reduksjonen i kommunesektorens omfang fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Den sterke veksten i utgiftene til offentlig finansierte velferdstjenester skyldes ikke bare at tjenestetilbudene har blitt mer omfattende, men henger også sammen med kostnadsutviklingen i offentlig sektor. Både norske og utenlandske studier indikerer at produktivitetsutviklingen har vært svakere i offentlig sektor enn i økonomien som helhet. Samtidig har lønnsutviklingen vært om lag den samme i offentlig og privat sektor. Dette innebærer at kostnadene pr. enhet har økt raskere i offentlig enn i privat sektor.

Figur 4.5 Utgifter til offentlig forbruk innen utdanning, helse og eldreomsorg.
 Overføringer til inntektssikring. Prosent av BNP

Figur 4.5 Utgifter til offentlig forbruk innen utdanning, helse og eldreomsorg. Overføringer til inntektssikring. Prosent av BNP

1 Tall for 1998.

Kilde: OECD

Svak produktivitetsutvikling i offentlig sektor må dels ses på bakgrunn av at utdanning, helsevesen og eldreomsorg er arbeidsintensive tjenester der den direkte kontakten mellom tjenesteyter og bruker er viktig. Også innenfor liknende privat virksomhet vil en vente å finne lav produktivitetsvekst. Den svake produktivitetsutviklingen i offentlig sektor kan imidlertid også henge sammen med at det politisk-administrative styringssystemet ikke gir like sterke incentiver til produktivitetsforbedringer som et med effektiv konkurranse. Det foreligger en rekke analyser som peker i retning av et betydelig potensial for produktivitetsforbedringer ved en bedre organisering av offentlig tjenesteproduksjon, jf. kapittel 6.

Tabell 4.1 Utviklingen i kommunesektoren

  Gj.snitt 1990–9619971998199920002001200212003
Kommunalt konsum, pst. av BNP for Fastlands-Norge15,214,815,115,315,316,513,213,5
Inntekter i kommunesektoren, pst. av BNP for Fastlands-Norge21,620,720,220,420,521,317,217,6
Utførte timeverk i kommunesek­toren, pst. av landet18,618,918,919,119,219,515,715,7
Sysselsatte personer i kommunesektoren, pst. av landet22,823,523,523,924,024,419,719,8

1 Tallene for 2002 er påvirket av overføring av ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene til staten fra 1. januar 2002. Denne funksjonsendringen er årsaken til at kommunesektorens omfang blir redusert fra 2001 til 2002.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, april 2004.

Figur 4.6 Sammensetningen av statens og kommuneforvaltningens driftsutgifter.
 Bruttoutgifter etter utgiftsområder som andel av totale
 brutto driftsutgifter i 2003.1
  (Andel for kommuner og
 fylkeskommuner er basert på tall for landsgjennomsnittet
 uten...

Figur 4.6 Sammensetningen av statens og kommuneforvaltningens driftsutgifter. Bruttoutgifter etter utgiftsområder som andel av totale brutto driftsutgifter i 2003.1 (Andel for kommuner og fylkeskommuner er basert på tall for landsgjennomsnittet utenom Oslo). Prosent

1 Overføringene til helseforetakene, universiteter mv. er dermed holdt utenom i tallene for staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Et generelt problem ved måling av produktivitet i offentlig sektor er at det er utviklet få kvalitetsmål. I analyser av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor kan det derfor ofte være vanskelig å skille mellom produktivitetsendring og endring i kvalitet/standard.

Befolkningsutviklingen har stor betydning for nivået på de samlede offentlige utgiftene og sammensetningen av disse. I perioden fram til 2060 vil aldringen av befolkningen innebære sterk vekst i antall brukere av helse- og omsorgstjenester. Som det framgår av figur 4.7, øker andelen i aldersgruppen 67–79 år fra om lag 9 pst. i dag til om lag 13 pst. i 2060 i middelalternativet i statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivninger. Andelen i alders­gruppen 80 år og over øker fra 4,5 pst. til om lag 10 pst. i samme periode. Dette innebærer at av en samlet befolkningsvekst på 1,25 millioner personer i perioden fram til 2060 i denne framskrivingen, vil 730 000 være i aldersgruppen 67 år og over. På den annen side innebærer den demografiske utviklingen i antall barn og unge at nivået på antall barn i barnehage og elever i grunnopplæringen i løpet av de neste 10–20 år vil stabilisere seg. Ved konstant dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker inne­bærer befolkningsutviklingen isolert sett at sysselsettingen (målt i timeverk) må øke med vel 70 pst. fra 2000 til 2060, jf. figur 4.8. Dette skyldes i hovedsak flere brukere av helse- og omsorgs­tjenester. Utviklingen etter 2000 og virkningen av nye reformer er ikke innarbeidet i disse tallene.

Figur 4.7 Befolkningsframskrivinger. Prosent av totalt antall personer.
 Middelalternativet

Figur 4.7 Befolkningsframskrivinger. Prosent av totalt antall personer. Middelalternativet

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

I framskrivingene som ligger til grunn for figur 4.8, er det lagt til grunn at dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker er uendret innenfor de ulike tjenestesektorene (helse- og omsorgstjenester, skole og barnehage). I kapittel 6 drøftes nærmere hvordan en kan få mer og bedre offentlige tjenester ut av ressursinnsatsen.

Figur 4.8 Timeverksutvikling i kommunal forvaltning og spesialisthelsetjenesten.
 1988 = 100

Figur 4.8 Timeverksutvikling i kommunal forvaltning og spesialisthelsetjenesten. 1988 = 100

1 Timeverksutvikling ved uendret dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker. 2001–2060. Spesialisthelsetjenesten unngikk i fylkeskommunal virksomhet til og med 2001.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Det er videre forutsatt at helsetilstanden i de enkelte årsklassene ikke endres ved økende levealder. En alternativ hypotese er at helsetilstanden forbedres med økende levealder, slik at det er gjenstående levetid og ikke alder som bestemmer helsetilstanden, og dermed behovet for helsetjenester og pleie og omsorg for ulike årsklasser. I figur 4.8 er utviklingen i ressursbehovet ved et slikt «helsealternativ» også illustrert. Det framgår av figuren at veksten i ressursbehovet (målt i timeverk) i dette tilfellet vil reduseres i forhold til det første alternativet, selv om det også i dette tilfellet vil bli en betydelig økning i ressursbruken i forhold til situasjonen i dag. Slike beregninger er partielle, i den forstand at de viser den isolerte effekten av befolkningsendringer på utviklingen i forbruket, og tar blant annet ikke hensyn til faktorer som vil kunne påvirke standard (målt som ressursinnsats pr. bruker) og dekningsgrad.

Historisk har økningen i ressursbruken i offentlig sektor vært markert større enn det som følger av befolkningsutviklingen. For perioden 1988–1998 skyldes økningen i ressursbruken i hovedsak standardforbedringer, målt som økt ressursinnsats pr. bruker, og økt dekningsgrad, jf. figur 4.8. En forutsetning om uendret ressursinnsats pr. bruker og uendret dekningsgrad, slik som lagt til grunn i framskrivingene av ressursbehovet i offentlige tjenestesektorer, representerer derfor et brudd med den historiske trenden.

I perioden 1988–1998 vokste timeverksinnsatsen i kommunesektoren med om lag 2 pst. pr. år utover det som følger av befolkningsutviklingen med uendret dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker. Med en tilsvarende utvikling fram til 2060 ville timeverksinnsatsen i kommunene og de statlige helseforetakene måtte svare til hele det totale tilbudet av arbeidskraft i Norge som er lagt til grunn i beregningene i kapittel 5.

4.3 Nærmere om utviklingen innenfor enkelte tjenestesektorer

Grunnskole og videregående opplæring

Finansiering av grunnskole og videregående opp­læring er henholdsvis kommunenes og fylkeskommunenes ansvar, innenfor de rammer som kommunesektorens skatteinntekter og statlige rammetilskudd setter.

Elevtallet i grunnskolen har økt hvert år siden 1993. Fra 1996 til 1997 var økningen særskilt stor, da elevtallet steg med om lag 70 000. Dette skyldes i hovedsak innføringen av skolestart for seksåringer og utvidelse av grunnskolen fra 9 til 10 trinn (Reform -97). Grunnskoleopplæring er obligatorisk, og elevtallsutviklingen følger i hovedsak den demografiske utviklingen i antall 6–15 åringer. I 2003 var det over 614 000 elever i grunnskolen. For 2004 er antall personer i alderen 6–15 år høyere enn på flere år, og antas å ville holde seg på dette høye nivået også noen år framover. I løpet av de neste 10–20 årene ventes det en svak nedgang i andelen personer i denne aldersgruppen i forhold til totalbefolkningen. Deretter ventes andelen å stabilisere seg på et lavere nivå, jf. avsnitt 4.2.

Figur 4.9 Elevtall og ressursbruk1
  i grunnskole og videregående
 opplæring

Figur 4.9 Elevtall og ressursbruk1 i grunnskole og videregående opplæring

1 Årsverk pr. elev er beregnet for kommunale skoler.

Kilde: Utdannings- og forskningsdepartementet

Elevtallet i videregående opplæring ble gradvis redusert fra 1990 til 2001, men fra 2001 til 2003 økte elevtallet med nærmere 16 000, fra vel 162 000 til i nærmere 178 000 elever. I tillegg til de ordinære elevplassene innenfor videregående opplæring var det i 2003 i overkant av 28 000 lærlinger. Om lag 94 pst. av hvert årskull med 16-åringer begynner i videregående opplæring etter avsluttet grunnskole. Antall elever i videregående opplæring bestemmes dermed i hovedsak av den demografiske utviklingen i antall 16–18 åringer. Framskrivinger av den demografiske utviklingen tyder på at det vil finne sted en betydelig vekst i antall 16–18-åringer fram til 2010. Deretter vil antall personer i denne aldersgruppen stabileres på et noe lavere nivå, jf. avsnitt 4.2. Antall elever i videregående opplæring bestemmes også i noen grad av utviklingen knyttet til voksne elever med rett til videregående opplæring. I 2003 var det i underkant av 15 000 voksne over 25 år i videregående opplæring. Som følge av at de aller fleste elever nå går direkte fra grunnskole til videregående opplæring, kan tallet på voksne søkere til videregående opplæring antas å reduseres noen år fram i tid.

Befolkningsutviklingen fram til 2010 tilsier isolert sett økt ressursbehov innenfor videregående opplæring, noe som dels vil ha sitt motstykke i mindre ressursbehov i grunnopplæringen.

Antall lærerårsverk i grunnskolen økte med om lag 5 prosent i perioden 1997–2001. Etter 2001 har elevtallet fortsatt å stige, mens antall årsverk er redusert. Reduksjonen skyldes i stor grad tiltakene i Skolepakke 2 som økte leseplikten, dvs. antall undervisningstimer, for lærere med til sammen 4 prosent. Dette har medført at antall årsverk pr. elev har gått ned siden 1997. I videregående opplæring ble antall årsverk pr. elev redusert med 0,6 prosentpoeng fra 2002 til 2003. Dette må ses i sammenheng med økningen i elevtallet og innføringen av Skolepakke 2, jf. ovenfor.

Norge er blant de landene i OECD-området som bruker mest ressurser på grunnskole og videregående opplæring, målt som driftsutgifter pr. elev. I en internasjonal rangering av ressursbruken ligger Norge på 4. plass når det gjelder barnetrinnet og 2. plass når det gjelder ungdomstrinnet og videregående opplæring 1 . Lønnskostnadene til lærere utgjør om lag 80 pst. av driftskostnadene i sektoren. Videre er lærertettheten i Norge betydelig høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene, og den er også høyere enn i de andre nordiske landene. I OECD-landene er det i gjennomsnitt 40–50 pst. flere elever pr. lærer enn i Norge. Bare en mindre del av forskjellene i ressursbruken kan forklares med spredt bosetting og små skoler. Integrering av ressurskrevende elever kan heller ikke forklare de store forskjellene i ressursbruken.

Til tross for høy ressursinnsats i den norske grunnskolen, viser internasjonale undersøkelser (PISA og PIRLS, gjennomført i henholdsvis 2000 og 2001) at norske elever har middels grunnleggende ferdigheter sammenlignet med elever i andre OECD-land. PISA-undersøkelsen er den mest omfattende undersøkelsen, og måler funksjonell kompetanse i lesing, skriving, naturfag og matematikk blant 15-åringer. I tillegg til å måle faglige resultater gir den informasjon om holdninger, motivasjon og læringsstrategier. Av totalt 31 land som var med i undersøkelsen, kom Norge ut som nr. 17 i matematikk og nr. 13 i naturfag og lesing. PIRLS-undersøkelsen kartlegger leseferdigheter hos 10-åringer i 35 land. Resultatene fra undersøkelsen tyder på at de norske leseferdighetene ligger rundt det internasjonale gjennomsnittet, men bak land som det er naturlig å sammenligne seg med. Sverige kom best ut av samtlige land.

Alt i alt synes kombinasjonen av relativt høy ressursinnsats i den norske grunnskolen og midlere ferdigheter å indikere at det er et potensial for å forbedre grunnskolens innhold, uten å måtte øke ressursinnsatsen.

Høyere utdanning

Mens det er kommunesektoren som har ansvar for grunnskole og videregående opplæring, er det staten som har ansvar for organisering og finansiering av høyere utdanning. En forholdsvis stor andel av befolkningen i Norge tar høyere utdanning. I 2002 hadde nærmere 40 pst. i aldersgruppen 25–34 år tatt høyere utdanning mot et gjennomsnitt på 28 pst. for OECD-landene samlet. Flere land, blant annet Sverige, Finland og USA, har imidlertid hatt en tilsvarende utvikling som Norge, med en økning i antall personer som har tatt høyere utdanning fra et nivå på mellom 20 og 30 pst. i 1991 til omkring 40 pst. i 2002. 2

Figur 4.10. illustrerer utviklingen i antall registrerte studenter ved institusjoner for høyere utdanning og ressursbruk pr. student. 3 Som det framgår av figuren, var det en stigning i antall studenter som tar høyere utdanning i perioden 1989–2000, med en gjennomsnittlig årlig vekst på i underkant av 6 000 studenter. Økningen var særskilt stor i perioden 1990–1993. Det framgår videre av figuren at det også var en viss økning i ressursbruken pr. student i samme periode. Ressursbruken målt på denne måten kan imidlertid gi et skjevt bilde av utviklingen for undervisningsaktivitetene fordi en ikke tar hensyn til at store deler av bevilgningene til høyere utdanning er knyttet til forskningsaktiviteter. Utdanningsinstitusjonene har blitt tilført økte forskningsbevilgninger i tilknytning til Regjeringens satsing på opptrappingen av norsk forskningsinnsats, der siktemålet er å komme opp på minimum gjennomsnittlig OECD-nivå. For universitetene og vitenskapelige høyskoler utgjør utgiftene til forskning og utvikling mellom 40 og 50 pst. av de totale utgiftene, mens de er 10 pst. for statlige høyskoler.

Figur 4.10 Kapasitet og ressursbruk innen høyere utdanning. Antall
 studenter (1000) og ressursbruk pr. student (1000 kroner)1

Figur 4.10 Kapasitet og ressursbruk innen høyere utdanning. Antall studenter (1000) og ressursbruk pr. student (1000 kroner)1

1 Fra og med 2001 er det brudd i tidsserien som følge av at rapporteringen er endret ved at flere private institusjoner er inkludert.

Kilde: Utdannings- og forskningsdepartementet

I de senere årene har kostnadsveksten innenfor høyere utdanning blant annet vært knyttet til innføringen av kvalitetsreformen, som innebærer en tettere oppfølging av studentene gjennom økt undervisning og individuell veiledning og vurdering. Videre har studentveksten og redusert stryk og frafall av studenter medført flere avlagte eksamener, og dermed økte bevilgninger gjennom det resultatbaserte finansieringssystemet som ble innført i 2002. Det har også funnet sted en viss vridning i ressursbruken mot mer kostbare studieretninger som følge av satsingen knyttet til medisin-, psykologi-, odontologi- og realfagsutdanningen.

Ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger vil antall 19–24 åringer øke fra om lag 330 000 i 2004 til anslagsvis 390 000 i 2015. Deretter vil størrelsen på årskullene variere rundt et noe lavere nivå. Dersom tilbøyeligheten til å ta høyere utdanning holder seg som i dag, innebærer dette at en trolig må kunne forvente en jevn vekst i antall studenter også i det nærmeste tiåret, før nivået stabiliserer seg. Samtidig som man kan regne med økt søking til høyere utdanning, fører kvalitetsreformen til kortere og mer effektive studieløp. Viktige virkemidler for å oppnå dette er bedre kvalitet på utdanning og forskning, økt intensitet på utdanningen og innføring av ny gradsstruktur.

Barnehager

Barnehage er en arbeidsintensiv virksomhet hvor personalkostnadene utgjør vel 80 pst. av driftskostnadene i sektoren. Kostnadsutviklingen i barnehagene er derfor i stor grad knyttet til lønnsutviklingen. Analyser viser at det er betydelige kostnadsvariasjoner mellom ulike barnehager. Det er dessuten betydelige kostnadsforskjeller mellom kommunene. Videre er kostnadene i kommunale barnehager gjennomgående høyere enn i private barnehager, noe som blant annet skyldes høyere bemanning og høyere personalkostnader pr. årsverk i kommunale barnehager.

Samlet offentlig finansiering utgjør fra 1. mai. 2004 om lag 80 pst. av utgiftene i barnehagesektoren. Resten finansieres ved foreldrebetaling. Kommunene har ansvaret for drift av kommunale barnehager og har i tillegg tilsynsansvar både for egne og private barnehager. Fylkesmannen skal bidra til at hovedmålene på barnehageområdet nås gjennom forvaltningen av statlige midler, som tilsynsmyndighet og klageinstans etter barnehageloven, gjennom veiledning og informasjon om nasjonale mål til kommunene og ved formidling av god praksis mellom kommuner. Fylkesmannen skal videre bidra til at kommunenes rolle som barnehagemyndighet videreutvikles og styrkes. Fylkesmannen skal også bidra til at det finner sted kvalitetssikret rapportering fra kommunene til staten.

Figur 4.11 viser at det har vært en ti-dobling av dekningsgraden (fra 7 pst. til 69 pst.), målt som antall barn med plass i barnehage i forhold til alle barn i alderen 1–5 år, i barnehagesektoren fra 1975 til 2003. I tråd med den betydelige kapasitetsøkningen har antall barn i barnehager økt med om lag 175 000 i samme periode. Vel 205 000 barn hadde et tilbud i ordinære barnehager og familiebarnehager ved utgangen av 2003. I tillegg var det vel 6 600 barn som hadde et tilbud i åpen barnehage.

Ekspansjonen i barnehagesektoren har samtidig medført en betydelig økning i årsverkene i sektoren, fra om lag 16 000 i 1985 til nærmere 45 000 i 2003. Det framgår av figur 4.11 at antall årsverk pr. barn har økt i disse årene, og økningen var særlig stor fra 1985 til begynnelsen av 1990-tallet.

Ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger for perioden fram til 2060, vil andelen barn i aldersgruppen 0–5 år på sikt stabiliseres rundt et noe lavere nivå enn i dag, jf. avsnitt 4.2. Dette trekker isolert sett i retning av noe redusert ressursbehov i sektoren på lengre sikt. På kort sikt trekker målene om full barnehagedekning og ytterligere redusert foreldrebetaling, og dermed økt etterspørsel etter barnehagetjenester, i retning av økt offentlig ressursbehov i sektoren.

Figur 4.11 Barnehager. Utvikling i antall barn, dekningsgrad og ressursbruk

Figur 4.11 Barnehager. Utvikling i antall barn, dekningsgrad og ressursbruk

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Helsetjenester

Helsetjenestetilbudet i Norge består i hovedsak av spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten. Staten har ansvaret for finansiering og drift av spesialisthelsetjenesten, som blant annet omfatter sykehusene, mens ansvaret for finansiering av primærhelsetjenesten deles mellom staten, kommunene og pasientene. Primærhelsetjenesten er i hovedsak organisert i privat regi, hvor driften er regulert av kommunene og av regelverket for folketrygden.

Forbruket av helsetjenester utgjorde i 1970 om lag 4 pst. av den samlede verdiskapingen. I 2003 hadde utgiftsandelen vokst til vel 9 pst. BNP. Økningen i helseutgiftene de siste tretti årene har dermed vært langt sterkere enn den samlede inntektsveksten i økonomien, og Norge er nå blant de OECD-landene som har de høyeste utgiftene til helsetjenester i forhold til BNP.

I Norge finansierer det offentlige om lag 85 pst. av de samlede utgiftene til helsetjenester, som er på linje med den offentlige finansieringen i Sverige, Island og Danmark, men betydelig høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene. I USA, hvor det er et betydelig innslag av privat finansiering av helsetjenestene, utgjør den offentlige finansieringen under halvparten av de totale utgiftene til helsetjenester. Samtidig har USA et betydelig høyere samlet forbruk av helsetjenester enn Norge. Ifølge tall fra OECD utgjorde totale utgifter til helseforbruk i 2000 USD 4 474 pr. innbygger i USA mot USD 2 597 i Norge, dvs. et merforbruk i USA pr. innbygger på over 70 pst. 4 Tallene er kjøps­krafts­korrigert. Fra 1960 og fram til i dag har ekspansjonen i utgifter til helseforbruk dessuten vært betydelig sterkere i USA enn i andre land. Dette kan indikere at et større innslag av offentlig finansiering bidrar til å begrense veksten i utgifter til helseforbruk, men det kan også skyldes i hvilken grad beslutninger om ressursbruk fattes sentralt eller lokalt.

I en situasjon der helsetjenestetilbudet fordeles administrativt, vil det typisk eksistere udekket etterspørsel. Når tilgangen til det offentlige behandlingstilbudet på denne måten begrenses, må en samtidig regne med at en del av etterspørselen vil vris mot private leverandører av helsetjenester. Dette vil føre til at den privatfinansierte delen av de totale helseutgiftene øker.

Forbruket av helsetjenester øker normalt med alderen for den enkelte. Dette trekker isolert sett i retning av at en eldre befolkning vil innebære økt etterspørsel etter helsetjenester. Utviklingen avhenger imidlertid også av om helsetilstanden på ulike alderstrinn over tid endres når gjennomsnittlig levealder øker. Ifølge framskrivingene i denne meldingen vil helseutgiftene som andel av BNP kunne øke fra 9 pst. av BNP i 2003 til nærmere 14 pst. i 2060, dersom etterspørselen etter helsetjenester innen den enkelte aldersgruppe i befolkningen holder seg konstant. Dersom helsetilstanden bedres i takt med økende forventet levealder, slik at etterspørselen etter helsetjenester dermed i større grad vil avhenge av forventet gjenstående levetid, vil økningen i helseutgiftene kunne bli noe mindre, jf. figur 4.12. 5

Figur 4.12 Forbruk av helsetjenester. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 4.12 Forbruk av helsetjenester. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Helsetilstanden i befolkningen påvirkes blant annet av endringer i livsstil. Eksempelvis vil en nedgang i antall røykende bidra til å redusere sykdomshyppigheten, noe som isolert sett vil medføre et lavere behandlingsbehov. Utviklingen i kosthold og fysisk aktivitet vil også påvirke helsetilstanden. Forebyggende medisin kan både direkte bedre helsetilstanden og redusere behovet for senere kostbar medisinsk behandling.

Moderne informasjonsteknologi gir brukere av helsetjenester økt kunnskap om behandlingstilbudet i de enkelte helseinstitusjoner. Bedre informasjon og teknologisk framgang kan samtidig bidra til økte forventninger til tjenestetilbudet, noe som blant annet kan føre til krav om nye behandlingsmetoder. En slik utvikling kan skape spenninger mellom befolkningens forventninger til det offentlige helsetjenestetilbudet og de budsjettrammer som helsesektoren står overfor.

Flere studier viser at det er en positiv sammenheng mellom individers inntekt og formue, og deres helsetilstand. Sammenhengen er enda sterkere når det gjelder forholdet mellom individers utdanningsnivå og helsetilstand. Imidlertid har bedret helsetilstand, som følge av at både utdanningsnivået og inntektsnivået har økt gjennom de siste tiårene, foreløpig ikke medført noen nedgang i helseutgiftene. Både i Norge og i andre land vokser de samlede utgiftene innenfor helsesektoren raskere enn inntektene, noe som trolig reflekterer at befolkningen prioriterer bruk av helsetjenester høyere enn annet forbruk når inntektsnivået øker.

Utviklingen i helseutgiftene avhenger ikke bare av faktorer som påvirker etterspørselen etter helsetjenester slik som drøftet ovenfor, men også av forhold som påvirker helsetjenestetilbudet. Utviklingen innen medisinsk teknologi, blant annet knyttet til virkningen av informasjonsteknologi på medisinske prosedyrer og spesialiteter, bidrar til økt kostnadseffektivitet innenfor enkelte tjenesteområder, men kan samtidig medføre at det blir etablert nye behandlingstilbud. Eksempelvis kan kirurgiske inngrep, som tidligere var svært kostnadskrevende å gjennomføre og som innebar sykehusinnleggelse, i dag gjennomføres poliklinisk. En slik utvikling bidrar til å bedre det samlede helsetjenestetilbudet uten at ressursbruken øker, noe som også isolert sett bidrar til å begrense veksten i helseutgiftene. Nyvinninger innen medisinsk teknologi åpner samtidig opp for både forbedringer av eksisterende behandlingsformer og for nye behandlingsformer, også for lidelser som helsesektoren tidligere ikke har kunnet tilby behandling for.

Figur 4.13 Kommunale timeverk i pleie og omsorg for eldre og uføre.
 Mill. timeverk

Figur 4.13 Kommunale timeverk i pleie og omsorg for eldre og uføre. Mill. timeverk

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Pleie og omsorg

Kommunene har ansvar for tilbudet av pleie- og omsorgstjenester. Hovedtyngden av brukerne av disse tjenestene er eldre, men også personer med nedsatt funksjonsevne, utviklingshemmede, psykisk syke og rusmisbrukere er viktige brukergrupper.

Brukerbetaling utgjør mindre enn 10 pst. av den samlede finansieringen av pleie- og omsorgstjenester i Norge. Ifølge en svensk undersøkelse utgjorde brukerbetalingen i denne sektoren på midten av 1990-tallet henholdsvis 5 og 9 pst. i Danmark og Sverige. 6 Andelen brukerbetaling utgjorde 20 pst. i Finland, og mer enn 25 pst. i Tyskland. I kapittel 6 drøftes brukerbetaling nærmere.

Siden 1970 har det vært en relativt sterk vekst i antall innbyggere over 80 år, noe som har medført et betydelig behov for å bygge ut kapasiteten i sektoren for å kunne opprettholde dekningsgraden. Den betydelige satsingen på utbygging av pleie- og omsorgssektoren de siste årene har medført at dekningsgraden nå er på samme nivå som på begynnelsen av 1990-tallet. Samtidig har det skjedd en betydelig opprustning av den bygningsmessige standarden i sektoren. De gamle aldershjemmene er avviklet, sykehjemmene er modernisert med eneromsstandard, og omsorgsboliger er bygd ut som alternativ og supplement til institusjonsomsorgen. Den økte kapasiteten innenfor pleie- og omsorgssektoren og endringer i oppgave- og ansvarsdelingen mellom fylkeskommunene og kommunene (bl.a. knyttet til ansvaret for HVPU-pasienter) reflekteres i at timeverksinnsatsen har økt med over 50 pst. siden 1988, jf. figur 4.13.

Framskrivinger av befolkningsutviklingen viser at antall eldre over 80 år vil fortsette å øke i noen år framover, for deretter å holde seg stabilt fram til 2020, da det igjen forventes en kraftig økning for denne aldersgruppen. Som andel av totalbefolkningen vil antall eldre over 80 år øke betydelig fram mot 2060, jf. avsnitt 4.2.

Etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester vil derfor trolig øke i årene framover, og særlig markert vil økningen være etter 2020. Tilsvarende som for etterspørselen etter helsetjenester, avhenger etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester av i hvilken grad økt forventet levealder medfører at funksjonsevnen i de enkelte aldersklasser av eldre bedres med økt forventet levealder, eller om flere eldre vil leve lengre men med nedsatt helsetilstand og funksjonsevne. I beregningene som er gjengitt i figur 4.13, er det lagt til grunn at økt forventet levealder ikke påvirker helsetilstanden og funksjonsdyktigheten i de enkelte årsklasser (referansealternativet). Dersom helse og funksjonsdyktighet alternativt bedres i takt med økende levealder, er ressursbehovet i 2060 beregnet å bli nærmere 25 pst. lavere (helsealternativet).

Framtidens eldre vil ha høyere inntektsnivå og høyere utdanningsnivå enn dagens eldre, noe som isolert sett kan tilsi bedret helsetilstand og redusert behov for pleie- og omsorgstjenester. Bedringer i den medisinske behandlingsteknologien vil også kunne bedre funksjonsevnen, som vil redusere behovet for pleie- og omsorgstjenester. Videre vil bedre boforhold som følge av den generelle velstandsutviklingen gjøre det mulig å bo utenfor institusjon lenger. Gode kommunikasjonsmuligheter og fleksible arbeidsordninger vil også bedre mulighetene for privat omsorg fra pårørende. Imidlertid vil teknologiske endringer også kunne gi nye behandlingsformer som bidrar til at flere liv kan reddes og dermed medføre økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester.

Pleie og omsorg utført av den nære familie står for en betydelig del av det samlede pleie- og omsorgsarbeidet som utføres. Den såkalte familieomsorgskoeffisienten (antall personer over 80 år pr. 100 personer i alderen 50–60 år) brukes ofte som et mål på potensialet for familieomsorg, jf. figur 4.14. Det framgår at potensialet for familieomsorg har blitt betydelig redusert som følge av endringer i befolkningssammensetningen siden 1950, og vil bli ytterligere redusert fram mot 2050. Legger en til grunn at familieomsorgen holdes stabil, må veksten i omsorgsoppgaver som følge av en stadig eldre befolkning i sin helhet dermed måtte ivaretas på annen måte.

Etterspørselen etter både helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester kan reduseres gjennom forebyggende tiltak. En kan skille mellom to typer forebygging:

  • Tilrettelegging av ytre forhold (miljøet på arbeidsplassen, trafikksikring, utdanning, integrering av innvandrere og utvikling av lokale nettverk).

  • Tiltak rettet mot individet (livsstilsrelaterte tiltak).

Etterspørselen etter helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester kan også reduseres, gitt at behovene har meldt seg, både ved å legge forholdene bedre tilrette for å kunne bli boende i egen bolig og ved bedre hjelpemidler og rehabilitering.

Figur 4.14 Antall personer 80 år og over i forhold til antall
 personer i alderen 50–60 år (familie­omsorgskoeffisienten)

Figur 4.14 Antall personer 80 år og over i forhold til antall personer i alderen 50–60 år (familie­omsorgskoeffisienten)

Kilde: United Nations. World Population Agening 1950–2050 (UN 2001)

4.4 Utviklingen for alderspensjon

Det er i dag vel 600 000 alderspensjonister, noe som tilsvarer vel 22 pst. av totalbefolkningen i aldersgruppen 20–66 år. Som følge av høyere gjennomsnittlige pensjoner vil utgiftene til alderspensjon øke fram mot 2010, selv om antall alderspensjonister vil holde seg om lag på dagens nivå. jf. figur 4.15. Etter 2010 vil utgiftene til alderspensjon vokse sterkt, og ved en videreføring av dagens regelverk i folketrygden vil de fortsette å øke gjennom de neste 50 årene. Dette skyldes at antall personer over 67 år, som andel av befolkningen i alderen 20–66 år, stadig vil øke som følge av økende forventet levealder. Legger en til grunn middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger og en videreføring av dagens regelverk i folketrygden, kan antall alderspensjonister anslås å bli mer enn fordoblet, og andelen vil da utgjøre om lag 43 pst. av totalbefolkningen i aldersgruppen 20–66 år fram mot 2060.

Figur 4.15 Antall alderspensjonister (1000 personer) og utgifter til alderspensjoner
 i prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 4.15 Antall alderspensjonister (1000 personer) og utgifter til alderspensjoner i prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Folketrygdens tilleggspensjon utgjorde i 2003 53 pst. av samlede utgifter til alderspensjoner, tilsvarende 2,3 pst av BNP. Fram til 2007 vil tilleggspensjonen øke blant nye pensjonister som følge av at disse vil ha lengre opptjeningstid enn foregående årsklasser. Som en følge av stadig økende yrkesdeltakelse og pensjonsopptjening blant kvinner i forrige århundre, vil denne veksten fortsette i mange år etter at folketrygdsystemet er fullt innfaset. Blant dagens pensjonister mottar mer enn halvparten også ytelser i form av offentlig tjenestepensjon eller privat supplerende pensjon. Utbetalte pensjonsytelser utenom folketrygden utgjorde om lag 2 pst. av Fastlands-Norges BNP i 2001, tilsvarende om lag halvparten av folketrygdens tilleggspensjon.

AFP-ordningen ble utvidet fra 64 år til 62 år ved årsskiftet 1997/1998. Dette førte til en kraftig økning i antall tidligpensjonister. I dag er over 33 000 personer helt eller delvis ute av arbeidslivet, og i stedet mottakere av AFP-pensjon. Antall AFP-pensjonister er anslått å øke sterkt i årene framover som følge av at antall personer i aldersgruppen 62–67 år antas å gå markert opp. Fram til 2050 anslås antall AFP-pensjonister å øke med 80 pst. i forhold til dagens nivå. Det meste av veksten i utgiftene skjer fram mot 2010, og skyldes de store kullene etter 2. verdenskrig.

I Pensjonskommisjonens utredning (NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd) anslås det at 800–900 000 personer av arbeidstyrken ikke er medlem av noen supplerende pensjonsordning. En del av disse er selvstendig næringsdrivende og ellers ansatt i arbeidsforhold uten medlemskap i pensjonsordning, mens en andel er ledige og dermed heller ikke har medlemskap. Nye anslag basert på en bedriftsundersøkelse om tjenestepensjon utført for Finansdepartementet av firmaet Perduco AS tyder på at det nå bare er 510 000 sysselsatte lønnstakere som ikke er medlem i en pensjonsordning. Undersøkelsen dekker imidlertid ikke selvstendige.

Etter 2001 har det vært anledning til å opprette private innskuddspensjonsordninger med samme gunstige skattemessige behandling som ytelsesordninger tradisjonelt har hatt. Ifølge anslag fra Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) var om lag 30 000 personer gjennom sitt arbeidsforhold medlem i en innskuddsordning ved inngangen til 2004. 7 Andre kilder tyder på at antall ordninger og medlemmer har økt gjennom året og er i dag på et klart høyere nivå.

Internasjonalt fordeler OECD-landene seg i grove trekk på to grupper når det gjelder innslaget av private pensjonsordninger, der en andel har svært lite innslag av slike ordninger, og en andel har et høyt innslag. Norge skiller seg i så måte ut ved å ligge i en mellomposisjon. Dette inkluderer ansatte i stat og kommune med medlemskap i offentlig pensjonsordning. Også når det gjelder pensjonsreserver, har Norge beveget seg i forhold til andre OECD-land. Sammen med Japan utgjør Norge nå en midtgruppe mellom landene som har lav utbredelse og de som har et høyt nivå eller obligatorisk medlemskap. Oppbyggingen av reserver vil gå saktere enn økningen i medlemskap fordi reservene avsettes gradvis over medlemstiden. Alt i alt kan dette tyde på at Norge har gått fra å ha en lav andel privat forsyning av pensjonsordninger til nærmere en gjennomsnittsposisjon blant OECD-landene.

4.5 Utviklingen i andre overføringer til husholdningene

Som nevnt i avsnitt 4.1 er det gjennom de siste 50 årene bygget ut et omfattende offentlig system for inntektssikring. Figur 4.16 viser at overføringer knyttet til sykdom og uførhet utgjør nærmere 35 pst. av samlede inntektsoverføringer til husholdninger, mens overføringer til barnefamiliene (barne­trygd og kontantstøtte) utgjør vel 7 pst. De resterende overføringene omfatter alderspensjoner, dagpenger, utdanningsstipend og rentestøtte, bostøtte, sosial støtte via kommunene mv.

Figur 4.16 Overføringer til husholdninger

Figur 4.16 Overføringer til husholdninger

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Et omfattende offentlig system for inntektssikring for personer og husholdninger bidrar i betydelig grad til å redusere de økonomiske konsekvensene av bortfall av arbeidsinntekt for den enkelte. Blant annet bidrar dagpengeordningen til å begrense de privatøkonomiske konsekvensene av permisjoner eller oppsigelse, mens inntektssikring knyttet til sykdom og uførhet reduserer de privatøkonomiske konsekvensene av sykdom. Inntektssikringsordningene bidrar også til å redusere den individuelle økonomske risikoen knyttet til å ta arbeid i sektorer som er sterkt eksponert for konkurranse, eller der det er knyttet høy helserisiko til arbeidet.

Flere av overføringsordningene bidrar i betydelig grad til omfordeling av forbruksmulighetene over livsløpet:

  • For den enkelte representerer alderspensjonen et system for tvungen pensjonssparing, samtidig som det inneholder elementer av omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper.

  • Barnetrygd, kontantstøtte og barnehagesubsidiene kan betraktes som «et tvunget låneopptak» som muliggjør framskynding av forbruket for familier med små barn. «Lånet» nedbetales gjennom beskatning senere i livet. I tillegg representerer disse ordningene en inntektsoverføring fra barnløse husholdninger til husholdninger med barn.

  • Finansiering av høyere utdanning, inklusive utdanningsstipend og studielån, representerer dels støtte til investering i menneskelig kapital og dels en låneordning som muliggjør framskynding av forbruket. Dette vil ha sitt motstykke i form av tilbakebetaling av studielån, og skatter til finansiering av høyere utdanning for nye årskull. I tillegg innebærer finansieringssystemet en inntektsomfordeling i favør av personer med høyere utdanning.

Utgiftene til barnetrygd bestemmes av utviklingen i barnekullene. Med en gitt dekningsgrad i barnehagene vil også utgiftene til kontantstøtte følge utviklingen i barnekullene. Sett under ett vil også kontantstøtte og barnehagesubsidiene langt på vei bestemmes av den demografiske utviklingen. Mellomalternativet i Statistisk sentralbyrås befolk­nings­framskrivinger innebærer om lag uendrete barnekull framover. Utgiftene til disse overføringsordningene vil i tillegg avhenge av hvordan satsene utvikler seg.

I 2003 omfattet de sykdomsrelaterte inntektsoverføringene i underkant av 510 000 personer i yrkesaktiv alder. Det var i tillegg 89 000 dagpengemottakere og 34 000 personer mottakere av AFP. Samlet omfattet disse trygdeordningene dermed vel 630 000 personer, som tilsvarer en femtedel av befolkningen i yrkesaktiv alder, jf. figur 4.17A. Det framgår av figuren at det har vært jevn vekst de siste ti årene både i antall personer som omfattes av de sykdomsrelaterte ordningene og av AFP-pensjonister.

Figur 4.17 Personer i yrkesaktiv alder på ulike trygdeordninger.
 1000 personer

Figur 4.17 Personer i yrkesaktiv alder på ulike trygdeordninger. 1000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket, Aetat og Finansdepartementet

Overgangen fra arbeidsstyrken til trygdeordningene bestemmes av flere faktorer, blant annet regelverket for de ulike ordningene og praktiseringen av disse. I tillegg har forhold både på etterspørselssiden og tilbudssiden i arbeidsmarkedet betydning. På tilbudssiden virker endringer i befolkningens alderssammensetning inn. Beregninger i NOU 2000:27 (Sandman-utvalget) viser at 27 pst. av økningen i sykepengeutbetalingene og 50 pst. av økningen i antall uførepensjonister i perioden 1993–1998 kan tilskrives endringer i alderssammensetningen av den yrkesaktive befolkningen. Også i årene framover vil aldringen av befolkningen trekke i retning av en økning i antall uførepensjonister og personer som mottar sykepenger. Gitt SSBs mellomalternativ, og dersom antall uføretrygdede i hver aldersklasse holder seg konstant, vil antall uføretrygdede øke fra vel 297 000 i 2003 til om lag 425 000 i 2060. Med fortsatt økende uføretilbøyelighet innen hver aldersklasse vil veksten i antall uføretrygdede, og dermed i de samlede utgiftene til uføretrygd, kunne bli betydelig sterkere.

Utviklingen i trygdeutbetalingene til personer i yrkesaktiv alder vil også avhenge av de krav arbeidslivet stiller til funksjonsdyktighet og omstillingsevne hos den enkelte. Konkurransen både på det innenlandske og internasjonale markedet nødvendiggjør omstilling. Flere studier viser at arbeidstakere som er i en omstillingssituasjon som følge av nedbemanning, hyppigere ender opp som uførertrygdede enn andre.

Utformingen av stønadsordningene har stor betydning for hvilke økonomiske incentiver for overgang til arbeid den enkelte stønadsmottaker står overfor, jf. Boks 6.2. Folketrygdens korttidsytelser har ulike inngangsvilkår, stønadsperiode og kompensasjonsgrad, mens sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad har medisinske inngangsvilkår. Dagpenger gis i forbindelse med arbeidsløshet, mens overgangsstønaden er en familiebasert ytelse der vilkåret er at stønadsmottakeren er alene om omsorgen for barn eller mangler forsørger.

Det er de senere årene iverksatt flere tiltak og regelendringer for å stimulere til arbeid og hindre varig avgang fra arbeidslivet, herunder:

  • Uførepensjonen er fra 1. januar 2004 delt i en tidsbegrenset og en varig uførepensjon. Tidsbegrenset uførestønad innvilges for en periode på ett til fire år og skal ytes når framtidig arbeidsevne er usikker, og det er en viss mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake til arbeid.

  • I dagpengeordningen er varigheten redusert fra tre til to år, og ferietillegget er fjernet.

  • Arbeidsgivers periode med lønnsplikt i permitteringsordningen er økt fra tre til ti dager.

  • Kravet til at personer må prøves for attføring før uførestønad kan vurderes har blitt skjerpet.

  • Reglene for utdanning som attføringstiltak er målrettet bedre. Det er innført kostnadstak for utdanningen, aldersgrensen for å ta i bruk utdanning som attføringstiltak er hevet fra 22 til 26 år og varigheten for skolegang som attføringstiltak er begrenset til tre år.

  • Fra 1. januar 2004 skal yrkesrettet attføring vurderes så tidlig som mulig etter at bedriftsinterne tiltak er forsøkt, men ikke har ført fram, og senest innen utløpet av sykepengeperioden. I tillegg skal det vurderes yrkesrettet attføring på ny etter at en har mottatt rehabiliteringspenger i 6 måneder.

  • For å fremme rask tilbakevending til arbeid, er det innført tidsbegrensning på ett år for å motta rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelser.

  • Fra 1. juli 2004 er en rekke endringer i sykemeldingspraksisen gjennomført. Perioden for aktiv sykemelding er redusert fra 12 til 8 uker. Gradert sykemelding skal heretter alltid vurderes før aktiv sykemelding. Arbeidsgiver og arbeidstaker må etter seks ukers sykefravær utarbeide en handlingsplan for å få arbeidstaker tilbake i arbeid. Inaktivitet etter åtte ukers sykefravær må være klart medisinsk begrunnet.

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA) ble inngått mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og Regjeringen i oktober 2001 for en fireårsperiode. Et delmål er at sykefraværet skal reduseres med 20 pst. i forhold til nivået i 2. kvartal 2001. Ordningen ble evaluert etter 2. kvartal 2003. Evalueringen viste at sykefraværet har fortsatt å stige i perioden, og datamaterialet tydet også på at flere funksjonshemmede og eldre enn tidligere står utenfor arbeidslivet. Partene i avtalen ble likevel enige om å videreføre avtalen ut 2005, gjennom en erklæring som foreslo visse justeringer særlig i forhold til sykemeldingspraksis. Erklæringen ble undertegnet 3. desember 2003. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå har sykefraværet gått ned i 2. kvartal i inneværende år, men sykefraværet har likevel økt med 3 pst. siden 2. kvartal 2001, da avtalen ble inngått. I Nasjonalbudsjettet 2005 er det pekt på at det økte sykefraværet i all hovedsak skyldes økt langtidsfravær. For å hindre utstøting fra arbeidsmarkedet mener Regjeringen det er viktig at sykelønnsordningen utformes slik at flest mulig vender tilbake til arbeidslivet etter å ha vært langvarig syk. I dagens regelverk finansierer arbeidsgiverne sykefraværet de første 16 dagene, mens lengre sykefravær finansieres over folketrygden. Bedriftene har i dag således ikke noe direkte økonomisk incitament for å få en sykmeldt arbeidstaker tilbake i arbeid etter endt arbeidsgiverperiode. På denne bakgrunn foreslo Regjeringen i Nasjonalbudsjettet 2005 at det fra 1. april 2005 innføres et økonomisk medansvar for arbeidsgivere på 10 pst. for den delen av sykeperioden som finansieres over folketrygden. Samtidig foreslås arbeidsgiverperioden redusert til 14 dager, noe som delvis vil kompensere for arbeidsgivernes økte utgifter ved delansvar i trygdeperioden. Endringen i sykelønnsordningen vil gi et økonomisk incitament for arbeidsgiverne til å iverksette sykdomsforebyggende tiltak, samtidig som innsatsen for å få langtidssykemeldte tilbake i arbeid blir forsterket.

Både OECD og EU har i de senere årene gitt klare anbefalinger om å legge økt vekt på krav til aktivitet blant stønadsmottakerne. Selv om den empiriske forskningen om disse problemstillingene er relativt begrenset, indikerer studier fra flere land at spesifiserte krav om aktivitet og deltakelse blant stønadsmottakerne øker sannsynligheten for overgang til arbeid. Eksempler på slike krav er deltakelse på tiltak, dokumentasjon av jobbsøking eller oppmøte til samtale. Mer begrenset og reell varighet i stønadsordningene har også vist seg å øke overgangen fra ledighet til arbeid. Dette underbygges av norske erfaringer, som blant annet viser at tilbakevendingen fra sykelønn til arbeid øker når sykelønnsperioden nærmer seg slutten.

Fotnoter

1.

Tallene for videregående opplæring er ikke direkte sammenlignbare. Noen land har integrert yrkesopplæringen i videregående opplæring, mens andre har holdt denne utenfor det ordinære skolesystemet.

2.

Kilde: Education at a Glance 2004, OECD.

3.

Fra og med 2001 er det brudd i tidsserien som følge av at rapporteringen er endret ved at flere utdanninger ved private institusjoner ble inkludert. Fra 2001 er også definisjonen av en student endret for de statlige høyskolene. Videre ble statlige utdanningsinstitusjoner nettobudsjettert i perioden 2001 til 2004.

4.

Kilde: OECD Health Data 2003.

5.

Dette er basert på SSBs mellomalternativ for befolkningsutviklingen.

6.

Undersøkelse fra 1998, gjengitt i den svenske långtidsutredningen.

7.

Pressemelding fra FNH av 25. mars 2004.

Til dokumentets forside