Del 1
Innledende del

1 Innledning

Moderniseringsdepartementet skal gjennom egne virkemidler og gjennom koordinering av Regjeringens samlede moderniseringsarbeid bidra til:

• Å skape trygghet for den enkelte gjennom gode og bærekraftige fellesskapsløsninger og et sterkt sikkerhetsnett.

• Bedre utnyttelse av fellesskapets ressurser for å sikre tjenester med høy kvalitet og i tilstrekkelig omfang, tilpasset individet.

• Å skape en enklere hverdag for borgere og næringsliv.

1.1 Virkeområde

Fagproposisjonen omfatter programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner og programområde 01 Fellesadministrasjon.

Under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner føres det opp forslag til utgifter for Det kongelige hus.

Programområde 01 Fellesadministrasjon omfatter budsjettene for Moderniseringsdepartementet, Datatilsynet, Norge.no, Fylkesmannsembetene, Statskonsult, Statens forvaltningstjeneste, Statens Pensjonskasse, Konkurransetilsynet og Statsbygg. I tillegg omfatter programområde 01 statens tilskuddsordning for partistøtte, tilskuddsmidler avtalt gjennom lønnsforhandlingene i staten, midler til spesielle IT-tiltak og internasjonalt samarbeid og utviklingsprogrammer samt overføringer til statens pensjonsordninger.

1.2 Velferdssamfunnets utfordringer

Norge har et velferdsnivå og en levestandard få land kan konkurrere med. Mye tyder på at de økonomiske utsiktene er gode. Samtidig står vi foran store utfordringer.

Høyere levealder og lavere fødselstall medfører at antall eldre øker relativt raskt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder. Flere eldre gir økte utgifter til pensjon, helse og omsorg, mens det blir relativt sett færre yrkesaktive til å stå for verdiskaping og velferdsproduksjon, jf. figur 1.1. Petroleumsinntektene kan bare gi et moderat bidrag til finansieringen av de voksende pensjonsforpliktelsene, jf. figur 1.2. På lengre sikt står offentlig sektor derfor overfor en stor finansiell utfordring som utfordrer de gode velferdsløsningene. Vår evne til å ta beslutninger og gjennomføre endringer i dag vil i stor grad bestemme nivå og kvalitet på fellesskapsløsningene i fremtiden.

Kilde: NOU 2004:1, kortversjon (Statistisk sentralbyrå)

Kilde: Finansdepartementet.

Gode og omfattende fellesskapsløsninger i framtiden forutsetter at det finansielle gapet fylles. Ut over modernisering, er det tre alternative måter å dekke differansen mellom de forventede inntekter og utgifter i offentlig sektor: Ved å øke skatter og avgifter, utvide bruken av egenbetaling for offentlige tjenester, eller redusere kvalitet og omfang på tjenestene.

• Skatter og avgifter er nødvendige for å finan­siere velferden. Bruk av skatter og avgifter vil imidlertid skape uheldige adferdsvridninger og ineffektivitet i privat sektor. Derfor vil én krone ekstra i offentlige utgifter som finansieres gjennom økt skatt, koste mer enn èn krone for økonomien sett under ett. Den samfunnsøkonomiske kostnaden er beregnet til 20 øre per krone som trekkes inn i skatter og avgifter. Det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til den eksakte størrelsen på effektivitetstapet, men det er liten tvil om at en sterk økning av skatte- og avgiftstrykket vil lede til et betydelig samfunnsøkonomisk tap.

• Utvidet bruk av egenbetaling og/eller redusert kvalitet og omfang i velferden er alternativer til økte skatter og avgifter. Egenandeler vil bidra til å styre fellesskapets ressurser mot oppgaver der behovene er størst, og vil også kunne stimulere til nyskaping og bedre ressursbruk der det finnes private alternativer. Samtidig vil økt grad av brukerbetaling på sentrale velferdstjenester som helse, pleie og omsorg og utdanning skape større forskjeller.

Verdiskapingen som skjer i privat og offentlig sektor gjennom de varer og tjenester som produseres, danner grunnlaget for velferdsutviklingen og skaper trygghet for de gode fellesskapsløsningene. En økende andel av den samlede etterspørselen i økonomien retter seg mot tjenester, bl.a. som følge av den teknologiske utviklingen. En mer velfungerende og effektiv offentlig sektor er av stor betydning for kvaliteten på de offentlig finansierte tjenestene i årene fremover.

En velfungerende dynamisk og moderne offentlig sektor er også avgjørende for verdiskapingen i privat sektor. Offentlig tjenesteyting og regelverk utgjør viktige rammebetingelser for privat næringsvirksomhet. Dette stiller krav til offentlige reguleringer, til måten det offentlige opptrer på og til virkemiddelbruken i nærings- og distriktspolitikken. En velfungerende helse- og omsorgssektor er viktig for å gi den enkelte trygghet, men er også viktig for å sikre samfunnet nok arbeidskraft. Et godt utdanningssystem bidrar til å bygge opp landets kunnskapskapital og sikrer god tilgang på kvalifisert arbeidskraft til næringslivet og til det offentlige. God infrastruktur er en nødvendig forutsetning for næringsvirksomhet. En velfungerende offentlig sektor vil derfor være et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

Andelen sysselsatte i offentlig sektor er høy i Norge, jf. figur 1.3. En tredel av de sysselsatte arbeider innenfor det offentlige. Offentlig sektors etterspørsel etter arbeidskraft og vilkårene for offentlig ansatte har derfor stor betydning for det samlede arbeidsmarkedet. For å gi tilstrekkelig rom for verdiskapning i privat sektor er det helt nødvendig at offentlig sektor begrenser sin andel av kompetansen og arbeidskraften.

Kilde: OECD, Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet

Oppmerksomheten mot innovasjon og nyskapning må bli like sterk i offentlig sektor som i privat. For å møte utfordringene må vi løse oppgavene i offentlig sektor på smartere og mindre ressurskrevende måter enn i dag. Det foreligger få omfattende studier av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor. Beregninger utført for enkelte sektorer tyder imidlertid på liten eller negativ produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting de siste årene, jf. figur 1.4. Produksjon av velferdstjenester utgjør en betydelig andel av offentlige utgifter. Manglende produktivitetsvekst for velferdstjenester sammenlignet med resten av økonomien, medfører at det over tid blir relativt dyrere å produsere disse i forhold til andre goder. Tiltak som stimulerer til økt produktivitet i offentlig sektor er derfor en viktig betingelse for en bærekraftig utvikling og for å sikre velferden i framtiden.

Kilde: Notat fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi om kommunal produksjon i 2003.

Modernisering og fornyelse av offentlig sektor dreier seg ikke bare om å produsere de samme tjenestene med en høyere kvalitet og med færre ressurser. Like viktig er det å tilpasse tjenestene til enkeltmenneskers ulike behov. Det norske samfunnet er mangfoldig. Nye etniske grupper er kommet til, og det har blitt større variasjon i familie- og samlivsformer. Viktige fremskritt er økende yrkesdeltaking blant kvinner og utvikling av arbeidsformer som øker den enkelte arbeidstakers behov for fleksibilitet. Det er også en tendens til økende grad av individualisering. Vi ønsker i større grad å forme og styre våre liv selv. Færre ønsker A4-løsninger og mange vil unngå standardiserte mønstre. Offentlige tjenester har til nå i stor grad vært standardiserte eller regelbaserte. Dette har i hovedsak vært motivert ut fra likhetshensyn og effektivitetshensyn. Offentlig sektor må tilpasse seg en ny virkelighet. Innfrielse av individuelle ønsker og behov krever en fleksibel offentlig finansiert tjenesteproduksjon som setter innbyggerne i fokus. Mer individuelt tilpassede tjenester øker også muligheten for bedre målretting av tjenestene.

Innbyggerne vil i løpet av livet måtte forholde seg til mange forskjellige statlige og kommunale instanser. Kunnskap om rettigheter, regelverk og organisering er i stor grad nødvendig for at folk flest skal kunne ivareta sine interesser. For mange oppleves møtet med det offentlige som tidkrevende. Mange føler seg små i møte med systemet og opplever det vanskelig å fremme sin sak. Det er derfor et viktig mål å gjøre møtet med det offentlige enklere og litt gladere for folk flest. I dette arbeidet er det viktig at det offentlige tar i bruk ny teknologi på en bedre måte.

Brukerundersøkelser indikerer at tilfredshet med offentlige tjenester har en svakt fallende tendens, jf. figur 1.5. Årsaken kan være manglende individuell tilpasning av tjenestene og at møtet med det offentlige byråkratiet oppleves vanskelig, tungvint og tidkrevende. En annen årsak kan være at høyere velstand i seg selv bidrar til å øke etterspørselen etter og forventningene til tjenester fra det offentlige. Det er et tankekors at mens offentlig finansiert velferd og privat velstand øker, synker innbyggernes tilfredshet. En fallende tendens er likefullt en indikasjon på endrede behov og forventninger hos innbyggerne, som representerer en kraftig utfordring for offentlig sektor. Dersom vi ikke møter denne utfordringen kan resultatet bli gradvis svakere oppslutning om fellesskapsløsninger og svekket legitimitet for offentlig sektor. Det er ingen ønsket utvikling.

Kilde: TNS Gallup.

1.3 Omstilling og fornyelse trygger velferden

Vi skal overlate samfunnet i bedre forfatning til neste generasjon enn da vi selv overtok. Modernisering og fornyelse er en viktig del av forvalteroppgaven vår. Samfunnet skal bli bedre forberedt til å møte fremtiden. Med bakgrunn i utfordringene beskrevet over, er omstilling og fornyelse helt nødvendig for å trygge velferden til nåværende og kommende generasjoner. Konsekvensene av å ikke gjøre endringer er:

• Reduksjon i tjenestetilbudet finansiert av det offentlige over tid.

• En utvikling der tjenester som vi i dag tar for gitt at velferdsstaten finansierer, i økende grad må besørges direkte av borgerne selv.

• Offentlige tjenester som ikke møter endringene i innbyggernes og næringslivets behov.

• Svak økonomisk utvikling som følge av at næringslivet ikke har gode nok rammevilkår.

Resultatene av moderniseringsarbeidet gjør oss bedre i stand til å møte de langsiktige finansielle utfordringer gjennom økt verdiskaping i offentlig og privat sektor, og gjennom flere og bedre målrettede tjenester tilpasset innbyggernes og næringslivets behov. Modernisering og fornyelse dreier seg om å ta vare på og videreutvikle de viktige fellesskapsoppgavene – med nye løsninger:

• For at møtet med det offentlige skal bli enklere for innbyggere og næringsliv, er god tilgang på informasjon viktig. Det må også bli lettere å fremme sin sak overfor det offentlige. Økt bruk av informasjonsteknologi skal forenkle dialogen mellom innbyggere, næringsliv og offentlig sektor. Andre virkemidler er offentlige servicekontorer og samordning av viktige velferdstjenester.

• Forenkling av statlig regelverk skal gjøre det lettere for innbyggere og næringsliv å forholde seg til og orientere seg om rettigheter og plikter. Å fjerne regelverk som pålegger næringslivet unødige byrder, er et viktig bidrag til verdiskapingen i privat sektor.

• Økt handlefrihet gjennom delegering innen staten, friere tilknytningsform for statlige tjenesteprodusenter og desentralisering til kommunene gir bedre muligheter for å tilpasse tjenestene til brukernes ulike behov. Konkurranse og valgfrihet mellom tjenesteprodusenter om brukertilpassede løsninger skal gi økt produktivitet og bedre kvalitet. Å slippe til flere private tjenesteprodusenter, bidrar til dette. Større selvstendighet og lokalt ansvar krever at lokale enheter belønnes etter resultater. I fravær av konkurranse er resultatbaserte finansieringsformer, kvalitetsstandarder og brukerundersøkelser virkemidler som kan sikre at tjenesteproduksjonen på en best mulig måte dekker behovet.

• Den statlige personalpolitikken er et virkemiddel som understøtter det øvrige reformarbeidet. Medarbeiderne må gis rom og oppmuntres til å utnytte sin kunnskap til innbyggernes og næringslivets beste. Harmonisering av arbeidsvilkårene i offentlig og privat sektor kan bidra til økt verdiskaping og en bedre utnyttelse av kompetansen i samfunnet.

Oversikten i boks 1.1 viser at virkemidlene i moderniseringsarbeidet anvendes innen flere sektorer for å realisere de overordnede målene i moderniseringsarbeidet. Virkemidlene er under kontinuerlig vurdering ut fra hvilke erfaringer igangsatte tiltak gir. Regjeringen vil styrke arbeidet med å evaluere og vurdere konsekvensene av reformene.

1.4 Oppfølging av moderniseringsarbeidet

Med endringene i departementsstrukturen fikk Moderniseringsdepartementet et helhetlig ansvar for viktige områder i moderniseringsarbeidet: konkurransepolitikken, IT-politikken og forvaltnings- og personalpolitikken. Departementet skal også ivareta helheten i moderniseringsarbeidet i staten og bidra til å realisere målene og prinsippene i Regjeringens arbeid med modernisering, brukerretting og forenkling i offentlig sektor.

Moderniseringsarbeidet skjer i hovedsak i det enkelte fagdepartement. Moderniseringsdepartementet skal gjennom sitt tverrsektorielle ansvar bidra til en koordinering og samordning av arbeidet, herunder også sikre helhet i forslag til reformer, omstillinger og bruk av virkemidler. Overvåking og oppfølging av sentrale mål er derfor en sentral del av arbeidet.

Arbeidet med å styrke Regjeringens faglige beslutningsgrunnlag er et viktig tverrsektorielt saksområde. Realiseringen av målene i moderniseringsarbeidet forutsetter at beslutningene i offentlig sektor bygger på god informasjon om konsekvensene for alle berørte aktører, herunder næringsliv og enkeltpersoner. For å realisere målene er det også ønskelig å sikre en mer løpende vurdering av nytte og kostnader samt videreutvikle styringsredskaper som fremmer produktivitet.

En helhetlig statlig konkurransepolitikk

Landets ressurser skal utnyttes best mulig. Både kunnskap og erfaring tilsier at konkurranse er det beste virkemidlet for å oppnå effektiv ressursbruk. Virksom konkurranse bidrar til at bedriftene blir effektive. Dette fremmer landets konkurranseevne. Samtidig bidrar konkurransen til at forbrukerne får gode produkter til rimelige priser. I markeder med effektiv konkurranse kommer forbrukerne i fokus.

Det viktigste virkemiddel for å sikre god konkurranse er konkurranselovgivningen. Et regelverk som forbyr skadelige konkurransebegrensninger og inneholder effektive sanksjonsmidler, er en nødvendig forutsetning for å hindre markedsdominans og utøvelse av markedsmakt. Med den nye lovgivningen som trådte i kraft 01.05.2004, er denne forutsetningen på plass. Loven har mer omfattende forbud mot konkurranseskadelig adferd enn den tidligere konkurranseloven, og legger opp til et mer omfattende tilsyn med foretakssammenslutninger. Den nye loven legger til rette for at konkurransemyndighetene ved håndheving av loven kan rette oppmerksomhet mot konkurransen i regionale og lokale markeder i større grad enn tidligere.

Effektiv håndheving av konkurransereglene er imidlertid utilstrekkelig dersom offentlige myndigheter ikke samtidig skaper rammebetingelser som legger til rette for konkurranse. Konkurransepolitikken må derfor favne bredere enn håndheving av konkurranseregler overfor næringslivet. Et viktig mål for Regjeringens konkurransepolitikk er at hensynet til konkurranse skal tillegges vekt på lik linje med andre samfunnshensyn ved utformingen av politikken på andre områder. Dette står sentralt i Regjeringens handlingsplan for styrkingen av konkurransepolitikken, jf programkategori 01.50. Økt vektlegging av konkurranse som virkemiddel for å oppnå bedre ressursbruk, er ikke minst viktig i tilknytning til offentlig vare- og tjenesteproduksjon. På den måten kan brukerne settes i fokus og kostnadene holdes nede. Bruk av konkurranse som virkemiddel er en viktig del av Regjeringens moderniseringsarbeid.

For å styrke konkurransepolitikken har Regjeringen besluttet å samle ansvaret for konkurransepolitikken hos moderniseringsministeren. Ansvaret for regelverket for offentlige anskaffelser og for statsstøtteregelverket er overført fra Nærings- og handelsdepartementet til Moderniseringsdepartementet. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre velfungerende markeder gjennom reell konkurranse om leveranser til stat og kommuner. Etterlevelse av reglene for offentlig støtte er viktig for å begrense effektivitetstapet av konkurransevridninger mest mulig. Disse saksområdene er nær beslektet med den tradisjonelle konkurranseretten. En samling i samme departement bidrar til en mer kraftfull konkurransepolitikk.

Sentrale tiltak og virkemidler i konkurranse­politikken:

• Konkurranselovgivningen er et effektivt verktøy for å sikre velfungerende markeder.

• Den overordnede styringen av Konkurransetilsynet skal sikre en effektiv utøvelse av den løpende konkurransepolitikken, herunder en effektiv håndheving av konkurranselovgivningen.

• Departementet skal, sammen med Konkurransetilsynet, bidra til at konkurransehensyn blir tillagt tilstrekkelig vekt på alle politikkområder.

• Regelverket for offentlige anskaffelser skal gjennomgås med sikte på å nå målene om økt verdiskaping gjennom økt konkurranse, effektiv ressursutnyttelse, hensiktsmessige rutiner og redusert byråkrati.

En helhetlig IT-politikk

Regjeringen ser IT som en nøkkel både i det statlige moderniseringsarbeidet og for å skape økt oppslutning generelt om modernisering og forenkling i samfunnet. Samlingen av IT-politikken i det nye Moderniseringsdepartementet gir muligheter til raskere å etablere effektive og publikumsvennlige IT-løsninger i det offentlige.

Tjenester som innbyggerne i dag bruker unødvendig mye tid på, enten gjennom henting av skjemaer eller gjennom å stå i kø på et offentlig kontor, lar seg løse raskere og enklere elektronisk. Innbyggerne vil kunne møte det offentlige tilbudet på en internettportal istedenfor på en mengde offentlige kontorer.

En lang rekke land ser IT-utvikling som et stadig viktigere virkemiddel for å øke egen konkurranseevne og sikre verdiskaping og velferdsutvikling. Som et av verdens fremste brukerland på IT, må Norges ambisjoner være høye. Regjeringens visjon er at Norge skal være ledende internasjonalt når det gjelder å tilby elektroniske tjenester fra det offentlige og i å anvende IT til å skape nye forretningsmuligheter i næringslivet.

Regjeringen har tre overordnede mål for IT-politikken, formulert i planen eNorge 2005:

• Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor – informasjonsteknologi skal brukes til å effektivisere offentlig sektor og tilby nye og bedre tjenester til borgere og bedrifter.

• Verdiskaping i næringslivet – utvikling og bruk av informasjonsteknologi skal bidra til verdiskaping gjennom økt innovasjon og konkurransekraft i norsk næringsliv.

• Deltakelse og identitet – alle skal kunne utnytte informasjonsteknologiens muligheter. IT skal bidra til å bevare og videreutvikle vår kulturarv, identitet og våre språk.

Det vil videre bli utarbeidet en ny eNorge-plan for perioden etter 2005.

En moderne elektronisk forvaltning

Elektronisk forvaltning handler om å gjøre tilgangen til offentlig forvaltning, informasjon og tjenester enklere, fortrinnsvis gjennom utstrakt selvbetjening gjennom elektroniske kanaler. Elektronisk saksbehandling skal være den foretrukne arbeidsform i offentlige virksomheter og føre til at ressurser overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon.

Det er ikke gitt at IT-investeringer alene bidrar til effektivisering. Det trengs i tillegg investeringer i kompetanse, bedre organisering av virksomheter og tilrettelegging av prosesser som understøttes av IT. Forvaltningens IT-systemer må kunne samhandle på tvers av sektorer og nivåer og med IT-systemer i næringslivet. Unødvendige hindringer mellom de offentlige etatene må bygges ned.

Internett-portal til offentlige tjenester

Det skal i løpet av 2005 utvikles en internett-portal slik at innbyggerne kan møte det offentlige via en felles inngang. Dialogen med det offentlige skal bygges opp på innbyggernes premisser og ikke ut fra sektorenes og forvaltningens struktur og behov. Det er store gevinster å hente gjennom økt gjenbruk av personopplysninger mellom offentlige etater. Økt gjenbruk kan både gi bedre tjenester og mer effektiv saksgang. Offentlige etater skal legge til rette for en god og trygg utveksling av personopplysninger seg i mellom, som ivaretar innbyggernes behov for og ønsket om personvern.

Trygg og sikker kommunikasjon

Regjeringen vil styrke arbeidet med å gjøre elektronisk signatur tilgjengelig for forvaltningen, bedrifter og befolkningen på en enkel og rimelig måte. Dette skal gjøres gjennom en sterkere koordinering av offentlig sektors behov for bruk av slike løsninger, og ved å gi det offentlige en tydeligere rolle som krevende kunde. Samarbeid med privat sektor om felles bruk av elektronisk ID og elektronisk signatur vil være en vesentlig faktor for å få en bred utrulling av løsningene. Gjennom en sikker påloggingsløsning vil flere offentlige tjenester kunne tilbys elektronisk via Internett.

Utvikling og gjenbruk av elektroniske innholdsressurser

Regjeringen vil sørge for rammebetingelser som muliggjør utvikling av en konkurransedyktig norsk innholdsindustri. IT-utviklingen gjør at data fremstilt for forvaltningsformål også er blitt en viktig kilde til verdiskaping og innovasjon. Kjente eksempler er geografiske og meteorologiske data. I 2005 tas det sikte på å etablere et felles regelverk for tilgang til offentlige data.

Ytterligere forenkling for næringslivet

Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping i næringslivet gjennom bruk av IT. Myndighetene skal bidra gjennom et oppdatert regelverk, ved å stimulere til forskning og utvikling, legge til rette for elektronisk infrastruktur og for øvrig opptre som en krevende kunde. Offentlige innkjøp skal i økende grad foretas elektronisk. Rapporteringsbyrden for næringslivet skal ytterligere reduseres, ved at offentlige etater tar i bruk Altinn som felles kanal for elektronisk innrapportering til det offentlige.

Sikre at alle lag av befolkningen er med

IT gir nye muligheter bl.a. i arbeidslivet og til demokratisk deltakelse. Folk som ikke behersker teknologien, kan lett bli hengende etter både kompetansemessig og yrkesmessig. Det er en målsetting at alle grupper av befolkningen i alle deler av landet har muligheter til å benytte elektroniske tjenester.

I 2005 vil Moderniseringsdepartementet ha særlig oppmerksomhet mot å:

• Akselerere utviklingen av offentlige elektroniske tjenester mot innbyggere og næringsliv, herunder etablering av én felles internettportal for offentlige tjenester rettet mot innbyggerne.

• Videreføre tilskuddsordningen HØYKOM. Ordningen skal stimulere til økt bruk av bredbånd, spesielt i distriktene. I tillegg skal den bidra til effektivisering og modernisering av offentlige tjenesteyting samt utvikle nye og bedre tjenester rettet mot publikum og næringsliv.

• Tilgjengeliggjøre og gjenbruke data i det offentlige, både som grunnlag for næringsutvikling og for effektivisering av offentlig sektor.

• Videreføre arbeidet om offentlig IT-arkitektur for en mer enhetlig elektronisk forvaltning.

• Etablere en felles infrastruktur for elektronisk ID og elektronisk signatur i det offentlige for å bidra til en bedre og sikrere bruk av elektronisk kommunikasjon i og med forvaltningen.

Personalpolitikk i staten

Moderniseringsdepartementet er overordnet arbeidsgiverinstans og part i det statlige tariffområdet. Det arbeidet som utføres i statsforvaltningen har stor betydning for borgerne og virksomhetene. Personalpolitikken er et sentralt virkemiddel for å kunne realisere målsettingene i Regjeringens overordnete moderniseringspolitikk og legge til rette for at brukerne av offentlige tjenester møter kompetente ansatte.

Delegering på det administrative og personalpolitiske området

Det er på den enkelte arbeidsplass ledelsen og medarbeiderne skaper resultater. Skal virksomhetene møte enkeltmenneskene på deres egne premisser og på en mer individuelt tilpasset måte, må personal- og lønnspolitikken sikre den enkelte statlige virksomhet gode rammevilkår og tilstrekkelige virkemidler til å brukerrette, effektivisere og forenkle sine tjenester. Regjeringens vektlegging av delegering og desentralisering tar utgangspunkt i at kunnskapen om hva som er gode løsninger i det enkelte tilfellet er størst lokalt. Økt lokalt handlingsrom, blant annet på det administrative området, vil bidra til bedre brukertilpasning av tjenestene og sikre god ressursutnyttelse. På noen områder kan likevel hensyn til likebehandling og kostnadskontroll tilsi at det fortsatt er behov for sentrale føringer og reguleringer.

En sentral utfordring fremover vil være å legge til rette for at statlige virksomheter innenfor rammen av en forsvarlig inntektspolitikk, kan bruke lønnspolitikken og lønnsdannelsen som virkemiddel for å nå sine mål. Samtidig bør lønns- og forhandlingssystemet bidra til å understøtte målsettingen om forenkling, desentralisering, delegering, brukerorientering og harmonisering med det øvrige arbeidsliv. Moderniseringsdepartementet vil i løpet av 2005 vurdere hvordan statens sentrale arbeidsgiverrolle skal utøves i forhold til lønns- og forhandlingssystemet i det statlige tariffområdet.

Støtte til statlige virksomheters omstillingsarbeid

Hvordan de ansatte involveres og deres kompetanse utnyttes er avgjørende for om omstillingen av offentlig sektor skal bli lønnsom på sikt. Moderniseringsdepartementet legger vekt på å samle erfaringer og kunnskap om hva som virker og gir ønskede resultater. Departementet vil gjennomføre temamøter, gi rådgivning og bistand samt fortløpende vurdere virkemiddelbruken for å bidra til gode omstillingsprosesser.

I forbindelse med flyttingen av statlige tilsyn, utviklet departementet i samarbeid med tilsynene en modell for individuell karriereplanlegging. Moderniseringsdepartementet vil stimulere også andre statlige virksomheter til å bruke karriereplanlegging som personalpolitisk virkemiddel i forbindelse med omstillingsprosesser. Seks pilotprosjekter er nå igangsatt. Departementet etablerer et læringsnettverk og vil innhente og spre erfaringer fra disse både lokalt og sentralt.

Ledelses- og organisasjonsutvikling

Økt lokalt handlingsrom og mindre sentral regulering, stiller også andre krav til god ledelse både på lokalt og sentralt nivå. For å stimulere til mer aktive valg og lokale tilpasninger og samtidig sikre formidling av felles verdier innen forvaltningen, er det viktig å styrke ledelsen på alle nivåer.

Moderniseringsdepartementet vil særlig ha fokus på to grupper av ledere; toppledere i statsforvaltningen samt ledere i ytre, lokale enheter som møter brukerne direkte. Toppledere skal oppmuntres til å styre gjennom krav til mål- og resultatoppnåelse og de lokale lederne skal stimuleres til å ta det lederansvaret som følger med økt delegering og desentralisering.

Departementets erfaringer med topplederprogrammet som ble gjennomført i 2004, er positive. Programmet er et viktig element i moderniseringen av offentlig sektor. Topplederprogrammet vil bli videreført i 2005. Departementet har støttet et forsøk med utvikling av skreddersydde lederutviklingstiltak. I samarbeid med A-etat er det satt i gang en pilot rettet mot lederne i A-etat lokalt i Oslo. Endring i lederstil, arbeidsform og organisering kan gjøre saksbehandlingen mer effektiv og serviceorientert. Programmet blir avsluttet i 2004. Det vil i 2005 bli lagt opp til formidling av erfaringene fra dette pilotarbeidet.

Regjeringen har satt som mål å ha minst 40 pst representasjon av begge kjønn i ledende stillinger i staten innen 01.07.2006. Det er det enkelte departement og virksomhet som er ansvarlig for at dette målet nås, men Moderniseringsdepartementet vil videreføre de sentrale tiltak som er igangsatt for å støtte arbeidet mot dette målet, herunder et mentorprogram for kvinnelige ledere, et prosjekt for mobilitet blant ledere i sentralforvaltningen og vil også ha et særlig fokus på prosessen rundt rekruttering av toppledere.

Et mer inkluderende arbeidsliv i staten.

Statlige virksomheter skal bidra sterkere til et inkluderende arbeidsliv. Nedgang i sykefraværet, økt pensjoneringsalder og integrering av personer med nedsatt funksjonsevne er viktige mål for statlige virksomheter. Et inkluderende arbeidsliv kan også bidra til økt etnisk mangfold blant statlig ansatte, noe som er nødvendig for å løse oppgavene i et samfunn med stadig større kompleksitet.

Departementet la i 2004 frem en tiltaksplan for å rekruttere flere personer med nedsatt funksjonsevne i staten. Målet er at 5 pst. av nytilsatte i staten i de neste to årene skal rekrutteres fra denne målgruppen. Et panel skal følge utviklingen på området og gi departementet råd om nye tiltak dersom utviklingen gjør det nødvendig. Moderniseringsdepartementet skal også initiere et trainee-program for høyt utdannede personer med nedsatt funksjonsevne. Det er videre et mål å øke andelen ansatte med innvandrerbakgrunn i staten. Tiltak for rekruttering og bedre integrering av personer med innvandrerbakgrunn skal bidra til dette. Statlig personalpolitikk skal videre lette omstilling og forhindre utstøting av eldre arbeidstakere. Oversikter over sentrale utviklingstrekk i forvaltningen og registre med data om statens tjenestemenn vil bli videreført, men struktur og tilrettelegging skal gjennomgås, bl.a. med sikte på at dataene kan brukes mer aktivt.

Harmonisering av regelverket for ansettelse og arbeidsvilkår i statlig og privat sektor

For å gi rom for økt verdiskaping er det viktig at offentlig sektor ikke legger beslag på en for stor andel av kompetansen og arbeidskraften. Etterspørsel etter arbeidskraft fra offentlig sektor og vilkårene for offentlig ansatte har derfor stor betydning for det samlede arbeidsmarkedet. For offentlig sektor er det et mål å kunne konkurrere om nøkkelpersonell og sikre seg det mangfold av ideer og impulser man får gjennom et bredt rekrutteringsgrunnlag.

Nåværende arbeidsmiljølov og tjenestemannslov innebærer at det er til dels betydelig forskjeller mellom ansettelses- og arbeidsvilkårene for ansatte i statlig og privat sektor. Dette medfører liten mobilitet mellom sektorene. Både offentlig og privat sektor vil være tjent med større utveksling av personer og kompetanse. Regjeringen ønsker derfor større grad av harmonisering av arbeidsvilkårene i offentlig og privat sektor. Dette er én av målsettingene for arbeidet med forslag til en ny arbeidslivslov.

En ny arbeidslivslov vil skape behov for en omfattende revisjon av dagens tjenestemannslov og antakelig en avvikling av flere særregler som i dag kun gjelder for statlig ansatte. Departementet sendte sommeren 2004 et forslag om ny embets- og tjenestemannslov på høring. I forslaget la departementet blant annet vekt på å kunne legge til rette for at myndighet og ansvar skal kunne delegeres til de enkelte statlige virksomheter. Lovarbeidet vil bli fulgt opp i 2005 med fremleggelse av lovforslag til Stortinget.

I personalpolitikken vil Moderniseringsdepartementet i 2005 særlig legge vekt på:

• Økt delegering av virkemidler til de lokale statlige virksomheter.

• En gjennomgang av det sentrale administrative og personalpolitiske regelverket med sikte på å fjerne sentrale føringer som kan hemme effektivitet og lokal tilpassning.

• Tilrettelegging for et mer inkluderende arbeidsliv i staten, herunder oppfølging av handlingsplanen for personer for nedsatt funksjonsevne.

• En bedre harmonisering av lov- og avtaleverk mellom privat og statlig sektor.

Topplederprogrammet i staten fortsetter i 2005 med fokus på reformstrategi og –arbeid. Det vil bli arrangert en rekke nettverksmøter i løpet av året. Erfaringene fra topplederprogrammets første fase vil bli presentert på en konferanse for alle lederne i statsforvaltningen i begynnelsen av 2005.

En bedre organisert statsforvaltning

En godt organisert stat er avgjørende for å sikre effektiv ressursbruk og bedre offentlige tjenester. Moderniseringsdepartementet skal understøtte fagdepartementenes og sektorenes moderniseringsinnsats. Departementet gir råd og anbefalinger om hvordan staten bør utøve sitt ansvar i ulike sektorer. Dette gjelder spørsmål om regionalisering, organisering, finansiering og arbeidsdeling mellom ulike typer statlige organer, fristilte virksomheter og private aktører. Målsettingen er å sikre helhet og sammenheng i måten staten opptrer på.

Et sentralt prinsipp i organiseringen av offentlig virksomhet er at det skal etableres klare skiller mellom forvaltnings- og myndighetsoppgaver, tjeneste­produksjon og tilsynsoppgaver. Videre skal fokus, spesielt innenfor tjenesteproduksjon, dreies mot brukernes ønsker og behov, uavhengig av om brukeren er innbygger, næringsdrivende eller annen offentlig virksomhet. Statlige tjenester skal forbedres i et samspill og i konkurranse mellom offentlige og private aktører. Det skal derfor arbeides systematisk for større grad av konkurranse på alle områder, både hvor det er velfungerende marked og på områder hvor konkurranse­utsetting kan bidra til å skape et mer velfungerende marked.

Departementet arbeider også med å utvikle bedre tilpassede styringsvirkemidler og gir råd om hvordan styringen av ulike statlige virksomheter kan innrettes best mulig. Styringen rettes inn mot tiltak i form av kvalitetsforbedring, økt produksjon eller redusert ressursbruk. Statens styringsutfordring er imidlertid ikke bare knyttet til hvordan produksjonen skjer mest mulig effektivt, men også til hvilke typer løsninger som vil være treffsikre og effektive i forhold til å påvirke samfunns­utviklingen i ønsket retning.

En rekke statsetater har regionalisert sin virksomhet, dvs. valgt en geografisk inndeling for sitt ytre apparat som avviker fra fylkesinndelingen. I stor grad er det hensynet til sektorenes interne behov som er styrende for valg av inndeling. Samtidig er det viktig at valg av inndeling og organisering på regionalt nivå også drøftes i forhold til andre overgripende hensyn. Departementet vurderer konsekvenser av regionaliseringen bredt – blant annet i forhold til hensynet til samordning av statlig virksomhet overfor kommunesektoren, hensynet til effektiv samhandling mellom statsetater og hensynet til oversiktlighet og servicegrad for brukerne.

Omstilling og organisasjonsformer i staten

Konkurranseeksponering og organisering av oppgaver og funksjoner i egne selskaper er sentrale virkemidler for å nå målsettingen om en offentlig sektor som bruker fellesskapets ressurser best mulig. I denne forbindelse arbeider departementet for bedret veiledning ved fristilling av statlig virksomhet til selvstendig rettsubjekt. Dette gjelder viktig informasjon om valg av ulike tilknytningsformer samt veiledning og informasjon knyttet til beslutningsprosess og gjennomføring av fristilling.

Ensartet praksis mht. saksbehandling og rettssikkerhet for innbyggerne er av avgjørende betydning. Også når en av prinsipielle, økonomiske eller andre årsaker setter ut myndighets- og forvaltningsoppgaver til selvstendige rettssubjekt. Dette skal sikres gjennom retningslinjer for eventuell utsetting av forvaltningsoppgaver til selvstendige rettssubjekt og private aktører.

Styring og resultatorientering i staten

Delegering og desentralisering av ansvar og myndighet skal gi et større mangfold av løsninger. Moderniseringsdepartementets arbeid for å bedre styringen av statens virksomhet handler i stor grad om å tilpasse styringen til den enkelte virksomhets særegenhet og behov. Statens oppgaver retter seg mot en lang rekke ulike formål og aktivitetene har ofte lite til felles. Dette innebærer at organisering, finansiering og styring av de ulike virksomhetene vil være forskjellig. En god og tilpasset styring sørger for at det arbeides målrettet, at produksjonen skjer til lave kostnader, at virksomheten gir de ønskede resultater og raskt kan tilpasse seg til endrede behov og forutsetninger. Gjennom bruk av piloter tester departementet ut ulike tilnærmingsmåter og mulige tiltak til styringsforbedring. Målet er å generere overordnet kunnskap om hvordan styring av offentlig virksomhet kan effektiviseres.

Det er vesentlig for god styring å ha et godt informasjonsgrunnlag. Regjeringens moderni­ser­ings­program slår fast at alle statlige virksomheter skal gjennomføre systematiske brukerundersøkelser for å styrke grunnlaget for mer målrettet tjenesteyting og bedre styring av virksomheten. Bruker­under­søkelser er ett av mange styringsinformasjonsverktøy som skal gi mer systematisk tilbakemelding til virksomhetene og oppdragsgiverne om ressursbruk, effektivitet, resultater og hvordan brukerne oppfatter tjenesten. Andre eksempler på slike verktøy er systematisk sammenlikning/referansetesting og kvalitetsmålingssystemer. Moderniseringsdepartementets arbeid for bedre styring av statlige virksomheter omfatter også bruk av ulike finansieringsformer og belyser forholdet mellom finansiering og styring. Departementet vil videreføre arbeidet med å systematisk dokumentere og analysere tilstanden og utviklingen på dette området i statsforvaltningen.

Moderniseringsdepartementet skal i 2005 ha spesielt fokus på:

• Ulike former for og kombinasjoner av styring, organisering og finansiering av statens virksomhet og spre informasjon om løsninger som virker.

• Styring som er tilpasset virksomhetens særegenhet og som sikrer god resultatoppnåelse.

• Å veilede og gi råd ved valg av organisasjonsformer, spesielt ift. utskillelse av statens virksomhet i egne selskaper, bruk av styrer og stiftelser, opprettelse av nemnder og øvrige faglige uavhengige organer og vurdering av offentlig-private samarbeid (OPS-prosjekter).

• Å bidra til at Regjeringens og Stortingets beslutninger tas på et best mulig beslutningsgrunnlag.

• Oppfølging av utredningen «Mellom stat og marked» om selvstendige organisasjonsformer i staten, behov for statsforetaksformen og behov for eventuelle tilpasninger i denne tilknytningsformen.

• Den samlede statlige bygge- og eiendoms­forvaltning. Målet er å få frem forslag som vil gi en mest mulig effektiv statlig bygge- og eiendomsforvaltning og sikre at aktørene har riktige incentiver for å bidra til dette.

• Utgi en publikasjon med samlet og bred fremstilling om tilstanden og utviklingen i statsforvaltningen. Publikasjon vil være et viktig virkemiddel for å spre kunnskap om utviklingen av forvaltningen. I tillegg til innsamling av data og analyser skal en i publikasjonen presentere viktige reformer og større omorganiseringer som har funnet sted i 2003–2004.

1.5 Forskning og utvikling (FoU)

Modernisering av offentlig sektor skal underbygges og styrkes gjennom bruk av forskningsresultater. Det skal utvikles bedre dokumentasjon og fakta­grunnlag om resultatoppnåelse på bakgrunn av ressursinnsats både kvantitativt og kvalitativt.

Et annet viktig satsningsområde for departementets forskningsinnsats er produktivitetsutviklingen innen offentlig administrasjon og tjenesteyting.

Departementet vil gjøre bruk av det som allerede finnes av forskning og forskningsmiljøer i Norge. Det finnes en rekke miljøer av høy kvalitet som i dag forsker på utvikling av offentlig sektor generelt og produktivitetsutvikling spesielt. Departementet vil videre satse på oppfølging av eksisterende forskningsengasjementer som viktige premissleverandører i moderniseringsarbeidet. Dette gjelder bl.a. fortsatt medvirkning i arbeidslivsprogrammet og programmet ’Kommunikasjon, IKT og medier’, begge i regi av NFR. I tillegg kommer nye tiltak som løpende oppfølging av moderniseringsarbeidet i EU via ARENA og etablering av et nytt konkurransepolitisk forskningsprogram.

1.6 Sektorovergripende miljøvernpolitikk

Miljøutfordringene knytter seg i hovedsak til virksomhet under Statsbygg og Statens forvaltningstjeneste, og det vises derfor til omtale under programkategori 01.60 og kap. 1522.

2 Oversiktstabeller for budsjettet