Del 1
Innledende del

1 Regjeringens mål for helse- og omsorgspolitikken

1.1 Regjeringens verdigrunnlag

Regjeringens politikk bygger på:

• respekt for menneskelivet og menneskeverdet

• omsorg for svakstilte

• satsing på forebygging

• personlig ansvar for egen helse

• felleskapsansvar for et helsetjenestetilbud til alle

Helse og omsorg har avgjørende betydning for menneskers livskvalitet. Regjeringen setter derfor pasienten i sentrum for sin helsepolitikk. Pasienter og brukere skal møtes med omsorg og respekt i helse- og omsorgstjenesten.

Helsetjenesten skal tilby kvalitativt gode behandlingstilbud til alle. Målet er et likeverdig tilbud av helsetjenester, uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi og den enkeltes livssituasjon.

Helse- og omsorgstilbudet skal tilpasses den enkelte. Pasienter og brukere skal gis økt valgfrihet og medbestemmelse i forhold til tjenestetilbudet.

Informasjon, kvalitetssikring og god ressursutnyttelse er nødvendig for å sikre gode helse- og omsorgstjenester. Alle nivå i helse- og omsorgstjenesten må samarbeide for å sikre helhetlige behandlingstilbud til pasienter og brukere.

Frivillige og private aktører er viktige supplement og korrektiv til den offentlige helse- og omsorgstjenesten.

Helse- og omsorgstilbudet skal utformes med sikte på at alle skal ha mulighet til å delta i samfunnet på lik linje ut fra egne forutsetninger. Det skal legges vekt på å tilby tjenester i brukernes nærmiljø, som gir mulighet for deltakelse, selvstendighet og mestring.

Folkehelsearbeidet skal bidra til å redusere helserisiko og til bedre helse for den enkelte. Den forebyggende innsatsen må styrkes, og det må skapes nye allianser mellom de ulike samfunnssektorene for å engasjere befolkningen i dette arbeidet.

Respekt for menneskeverdet og ivaretakelse av den personlige integritet er viktige hensyn som regjeringen vil fokusere på nasjonalt og internasjonalt. Bio- og genteknologi er blitt en viktig del av nyvinningen innenfor moderne medisin til beste for alle. Regjeringen vil legge «føre var-prinsippet» til grunn for vurdering av nye former for bio- og genteknologi.

1.2 Prioritere dem som trenger det mest

Regjeringen prioriterer psykisk helse. St.meld. nr. 21(1996–1997) Åpenhet og helhet avdekket svikt i alle ledd i psykisk helsevern. Stortinget sluttet seg i juni 1998 til en forpliktende opptrappingsplan for styrking av tilbudet til mennesker med psykiske lidelser og forebyggende arbeid på området. Regjeringen foreslår for 2005 en styrking av bevilgningene til opptrappingsplanen som overstiger nødvendig årlig vekst de gjenstående årene for oppfyllelse av planens mål for driftsøkning. Det historisk høye investeringsnivået i 2004 foreslås videreført i 2005. Midlene skal sikre en kvantitativ og kvalitativ styrking av psykisk helsevern i tråd med planens målsettinger.

Behandlings- og helsetilbudet til personer med rusproblemer skal styrkes. Rusreform I og II, Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer og tiltaksplan mot fattigdom skal bidra til at rusmiddelmisbrukere gis et bedre og mer helhetlig tilbud. Lavterskel helsetiltak styrkes for å bedre helsetilstanden og motvirke overdosedødsfall for rusmiddelmisbrukere. Tilbudet om legemiddelassistert rehabilitering (LAR) styrkes. De medikamentfrie behandlingstiltakene skal videreutvikles for å gi et tverrfaglig behandlingstilbud av høy kvalitet. Den kommunale oppfølgningen av personer med rusproblemer skal styrkes for å sikre helhetlige behandlings- og omsorgstilbud med oppfølging i nærmiljøet.

1.3 Valgfrihet og medbestemmelse

Regjeringen vil stimulere til valgfrihet og medbestemmelse for brukere av helse- og omsorgstjenestene.

Gjennom innføring og styrking av pasientrettigheter har Regjeringen overført makt fra system til pasient. Retten til fritt sykehusvalg gir pasienten større valgfrihet og bidrar til å utnytte de samlede ressursene i helsetjenesten. 1. september 2004 ble det innført en individuell frist for behandling av pasienter med rett til nødvendig helsehjelp. Dette vil sikre trygghet for behandling i rett tid, og bidra til økt fokus på prioritering i helsetjenesten. Regjeringen vil sette fokus på rettssikkerhet, slik at brukeres og pasienters rettigheter ivaretas i praksis.

Pleie- og omsorgstjenestene bør i større grad tilpasses den enkeltes ønsker og behov. Regjeringen vil stimulere til økt grad av brukervalg innenfor pleie- og omsorgstjenestene. Det bør legges til rette for et større mangfold av tjenestetilbydere for å sikre reell valgfrihet. Det skal fortsatt være et offentlig ansvar å sikre nødvendige pleie- og omsorgstjenester til alle.

1.4 Et helhetlig behandlingstilbud

Regjeringen legger til grunn at behovet til den enkelte pasient skal være utgangspunktet for alle tjenestetilbud. God samhandling mellom alle nivåene i helsetjenesten skal sikre at alle opplever at helsetjenesten er til for dem, uavhengig av om det er helseforetakene, kommunene, fylkeskommunene eller private som tilbyr hele eller deler av tjenesten.

Dette innebærer for det første at det må være et godt samspill mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Systemer for samarbeid må etableres og videreutvikles. Dette forutsetter en velutbygd primærhelsetjeneste med bl.a. god og stabil legedekning, god tilgjengelighet og riktig kvalitet. Regjeringen vil ta initiativ til å utvikle bedre løsninger for samspillet mellom nivåene i helsetjenesten.

For det andre skal de regionale helseforetakene sørge for en spesialisthelsetjeneste der kvalitet, likeverdighet og tilgjengelighet er avgjørende kriterier.

For det tredje ønsker Regjeringen å stimulere til at private helsetilbud utnyttes i samspill med den offentlige helsetjenesten.

1.5 Helse- og omsorgstjenester av høy kvalitet

Sykehusreformen har gitt gode resultater i form av betydelig reduserte ventetider for pasientene. Pasientenes tilfredshet med helsetjenesten avhenger av god og rask tilgang til tjenestene. Helsetjenestenes struktur og fordeling av funksjoner mellom virksomhetene skal sikre et helsetilbud av høyest mulig kvalitet. En god utnyttelse av ressursene i helsesektoren er nødvendig for å frigjøre flere ressurser til pasientbehandling. Satsing på forskning og gode muligheter for spesialisering er nødvendig for å styrke behandlingstilbudet.

Det er nødvendig å videreutvikle indikatorer for å vurdere helsetjenestens kvalitative innhold. Den brukeropplevde kvaliteten skal vektlegges. Kvalitetsmålinger skal publiseres slik at disse blant annet kan brukes som grunnlag for pasientenes frie sykehusvalg. Det er særlig viktig å videreutvikle kvalitetsindikatorer innenfor psykisk helsevern.

Regjeringen vil fortsatt ha fokus på kvalitet i pleie- og omsorgstilbudet, med vekt på valgfrihet og individuelle løsninger tilpasset den enkeltes behov. Et pleie- og omsorgstilbud av god kvalitet skal både gi trygghet for at grunnleggende behov blir dekket, legge til rette for sosialt fellesskap og vise respekt for den enkeltes rett til selvstendighet og privatliv. Regjeringen vil gi kommunene handlingsrom til å utforme gode pleie- og omsorgstjenester ut fra lokale forhold og behov.

Regjeringen og Kommunenes Sentralforbund har inngått en forpliktende avtale om fremtidig utvikling av de kommunale pleie- og omsorgstjenestene. Gjennom avtalen forplikter staten og kommunesektoren seg til å samarbeide for å utvikle kvaliteten på tjenestene gjennom bedre ledelse og organisering, bedre saksbehandling og etablering av kvalitetssystemer. Det skal utvikles kvalitetsindikatorer og brukerundersøkelser som en del av kommunenes kvalitetsutviklingsarbeid. Regjeringen vil videreutvikle en erfaringsbank som skal gi kommunene hjelp til å utvikle egen bestillerkompetanse.

2 Status og utfordringer for helse- og omsorgsektoren

Helse- og omsorgssektoren omfatter spesialisthelsetjenesten, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Det offentlige finansierer 85 pst. av disse tjenestene, svarende til om lag 130 mrd. kroner i 2003. Spesialisthelsetjenesten finansieres i hovedsak over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, mens de kommunale tjenestene i all hovedsak finansieres av kommunenes frie inntekter fra skatter og rammetilskudd.

Dette kapitlet gir en oversikt over ressursbruk og aktivitet, og noen vurderinger av mål og resultater for sektoren.

2.1 Helsetilstanden i Norge er god

I følge helseundersøkelsen for 2002 opplever flere å ha god eller meget god helse nå enn i 1985. Størst bedring er det i aldersgruppen 45–79 år. Personer over 80 år opplever ingen tilsvarende bedring.

Forventet levealder for eldre aldersgrupper er økt, mens tiden med sykdom før død synes uendret. Norge har imidlertid hatt en svakere vekst i levealder enn enkelte andre land. I 1960 lå Norge på topp i OECD-området mht. forventet levealder, mens vi i 2002 lå på åttende plass.

Psykiske plager er et folkehelseproblem. 15–20 pst. av befolkningen har psykiske lidelser i mildere eller alvorligere grad. Mellom 10 og 20 pst. av alle barn rapporteres å ha så store psykiske problemer at det påvirker deres dagligliv, og 4–7 pst. er antatt å være behandlingstrengende. Selvmord tar mange unge liv, og er en av de viktigste årsakene til tapte leveår for dem under 70 år. Antall selvmord økte fram til 1988. Siden er antallet redusert, de siste årene med mer enn 25 pst.

Livsstilsrelaterte forhold som røyking, spisevaner, fysisk aktivitet og alkoholkonsum er de viktigste forholdene som påvirker antall leveår. Antall røykere er betydelig redusert de siste 30 årene, først og fremst fordi andelen røykere blant menn er gått ned. Andelen dagligrøykere i aldersgruppen 16–74 år gikk ned fra 29 pst. i 2002 til 26 pst. i 2003.

Alkoholkonsumet i Norge er blant de laveste i Europa. Rusmiddelproblemer er imidlertid økende. Dødsfall på grunn av ulykker og vold er ofte knyttet til bruk av rusmidler. Narkotikarelaterte dødsfall har sunket kraftig de siste årene, noe man antar skyldes satsingen på legemiddelassistert rehabilitering og lavterskel helsetiltak.

Overvekt og fedme øker risikoen for type 2 diabetes, hjerte-/karsykdommer og noen krefttyper. I Norge har andelen av befolkningen med fedme økt fra 7 pst. til 15 pst. de siste 30 år.

2.2 Ressursbruk i verdenstoppen

De rikeste landene bruker en større del av sine ressurser på helsetjenester enn fattigere land. Norge ligger på tredje plass i verden både når det gjelder nasjonalprodukt og utgifter til helse- og omsorgstjenester per innbygger. Helse- og omsorgstjenestens andel av vårt nasjonalprodukt har vært økende. I 2003 var den for første gang over 9 pst.

Den privatfinansierte andelen av forbruket har ligget på 10–15 pst. de siste 20 årene. En vesentlig del av dette er egenandeler for bruk av offentlig finansierte tjenester. Framveksten av en del private og mer kommersielle tilbud har ikke endret dette.

I 2004-rapporten fra FNs utviklingsprogram er Norge rangert på første plass i verden når det gjelder ressursbruk, tilgjengelighet og nivå på helsetjenester.

Helse- og omsorgstjenesten er arbeidsintensiv med om lag 215 000 årsverk, og utgjør mer enn 17 pst. av den norske arbeidsstyrken. Sammenliknet med andre OECD-land er antall helsepersonell høyt i forhold til innbyggertallet. Legedekningen er god, og er særlig bedret de siste 4–5 årene. Norge har, som de øvrige nordiske land, en av de beste tannlegedekningene i Europa, og ligger på andreplass når det gjelder tilgang på sykepleiere. Utfordringen for tannhelsetjenesten er den geografiske fordelingen og rekrutteringen til offentlige stillinger.

Helse- og omsorgstjenesten utgjør om lag 40 pst. av de kommunale utgifter. Tjenesten omfatter allmennlegetjeneste, sykehjem, hjemmesykepleie, praktisk bistand, fysioterapi, helsestasjoner og skolehelsetjeneste. Disse tjenestene er i stor grad finansiert av kommunene.

2.3 Behovet for samordning

Helseundersøkelsen i 2002 viste at de som på et gitt tidspunkt opplevde helseplager utgjorde 20 pst. av befolkingen. Av disse var om lag 25 pst. i kontakt med helse- og omsorgstjenesten på en gitt dag. De fleste av disse hadde da kontakt med helse- og omsorgssektoren i kommunen, som vist i figur 2.2.

En god helse- og omsorgstjeneste kan ikke bare konsentrere seg om dem som til en hver tid er i kontakt med tjenesten, men må også ha oppmerksomhet mot befolkningen som ikke oppsøker tjenestene. Målet er at flere skal holde seg friske og at de som har behov for hjelp lettere skal kunne nå fram til tjenestene. Derfor er det et stort behov for samordning mellom sektorer og nivåer så vel som innad i hver enkelt sektor og virksomhet.

Målet for de store reformene og tiltakene de senere årene har vært å få tydelige ansvarsforhold, og styrke, samordne og målrette helse- og omsorgstjenesten slik at alle skal kunne få den hjelpen de behøver til rett tid.

• Styrkede pasientrettigheter skal gi større valgfrihet og makt til pasienten. Det er etablert fritt sykehusvalg og pasienter med rett til nødvendig helsehjelp skal få en individuell frist for når behandling senest skal skje.

• Fastlegeordningen har som formål å plassere ansvar for allmennlegetjenesten og bidra til kontinuitet i forholdet mellom lege og pasient.

• Regionale helseforetak skal utvikle en bedre funksjonsfordeling innen regionene, slik at nærhet blir vektlagt for de tjenester der dette er viktig, samtidig som kompetanse samles der dette gir bedre kvalitet og mer effektiv drift.

• Det er behov for bedre samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Det er derfor nedsatt et utvalg, Samhandlingsutvalget, som i løpet av 2004 skal foreslå forbedringer i rammebetingelsene for samarbeid mellom ulike nivåer i helse- og omsorgstjenesten.

• Handlingsplanen for eldreomsorg har styrket den kommunale omsorgstjenestens kapasitet og kvalitet med personell, omsorgsboliger og sykehjemsplasser.

• Gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse skal tjenestetilbudet bygges ut, omstruktureres og nye arbeidsmetoder skal tas i bruk.

• Rusreformen har gitt organisatorisk grunnlag for å se tverrfaglig spesialisert behandling av rusmiddelmisbrukere i sammenheng med øvrig spesialisthelsetjeneste.

• Etableringen av indikatorer for måling av kvaliteten har bidratt til mer oppmerksomhet rundt tjenestens innhold. De skal understøtte helsemyndighetens arbeid for å bedre kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten.

• Med opprettelse av Helse- og omsorgsdepartementet er det konstitusjonelle ansvaret for tjenestene samlet ett sted, uavhengig av om tilbudene er forankret i kommunene eller helseforetakene.

• I legemiddelmeldingen vil regjeringen fremme forslag om bedre forskrivning og bruk av legemidler.

2.4 Bedre tilgjengelighet og reduserte ventetider

Ressursbruk og aktivitet i helse- og omsorgssektoren har økt betydelig de siste ti årene. Både utskrivinger og polikliniske konsultasjoner per innbygger har økt med over 25 pst. fra 1992 til 2003, og det har skjedd en ønsket vridning fra innleggelser til dagbehandling og poliklinikk. Den økte aktiviteten gjenspeiles i en markert vekst i antall stillinger, spesielt for leger og sykepleiere.

Både antall legekonsultasjoner i Norge og andelen av sykehusressursene som brukes på innlagte pasienter ligger på gjennomsnittet for OECD-landene i forhold til innbyggertallet.

De to siste årene er sykehuskøene betydelig redusert. Både antallet som venter på sykehusbehandling og ventetiden for den enkelte er gått ned. Reduksjonen skyldes høy aktivitet og aktiv administrering av ventelistene.

Siden inngangen til 1990-tallet har arbeidsmåten innen psykisk helsevern endret seg mye. Liggetiden er sterkt redusert, og polikliniske tjenester er økt kraftig. Antall døgnopphold er økt med 30 pst. fra 1998 til 2003. I samme periode er antall polikliniske psykiatriske konsultasjoner økt med 50 pst.

Kapasiteten innen pleie- og omsorgstjenesten er bygget betydelig ut gjennom handlingsplanen for eldreomsorg. Resultatene ligger godt over handlingsplanens måltall. De siste 10 årene er sykehjemsdekningen om lag uendret, mens eneromsdekningen er vesentlig styrket. Fra 1998 har Husbanken gitt tilsagn om finansiering av 39 600 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, tilsvarende 32 milliarder kroner i statlige tilskudd. Personellinnsatsen er økt med om lag 35 pst. fra 1994 til 2003, og personelldekningen per bruker er styrket. Kommunene har dreid ressursbruken fra institusjonsbasert omsorg til hjemmetjenester, og har konsentrert innsatsen mot personer med omfattende behov.

Utgiftene til medisiner per innbygger er økt tre-fire ganger i tiårsperioden 1993–2002. Økt legemiddelbruk og overgang til nye og dyrere legemidler er viktigste årsaker til veksten.

2.5 Bedre ressursbruk

Ressursbruken i sykehusene blir stadig bedre. Analyser utført av SINTEF tyder på at den positive utviklingen i effektiviteten de siste årene fortsatte fra 2002 til 2003, og at effektivitetsveksten har vært særlig sterk etter sykehusreformen. Eksempelvis har effektiviteten målt ved antall behandlede pasienter per årsverk (teknisk effektivitet) økt med om lag 2½ pst. fra 2001 til 2003. Også kostnadseffektiviteten er bedret, slik at vi får mer helse for hver krone.

Tilsvarende effektivitetsmål for psykisk helsevern viser at antall utskrevne pasienter per årsverk har økt med vel 10 pst., mens antallet polikliniske konsultasjoner per årsverk har økt med 18 pst. fra 2001 til 2003.

Det at antall årsverk i pleie- og omsorgstjenesten har økt vesentlig mer enn veksten i personer som har fått tjenester i eller utenfor institusjon, bør i følge teknisk beregningsutvalg for kommunesektoren sees i sammenheng med at brukerne er blitt mer ressurskrevende.

2.6 Prioritering

Regionale helseforetak skal prioritere psykisk helsevern, rusmiddelmisbrukere, kreftsykdommer og lindrende behandling, personer med kroniske sykdommer og habilitering og rehabilitering. Pasientrettighetsloven skal sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp av god kvalitet ved å gi pasientene rettigheter overfor helsetjenesten. Fra og med 1. september 2004 ble pasientenes rettigheter styrket ved at de med rett til nødvendig helsehjelp får fastsatt en individuell frist for når behandling senest skal finne sted. Ved brudd på individuell tidsfrist kan pasienten gjennom Rikstrygdeverket få tilbud om behandling hos private eller i utlandet. Fritt sykehusvalg er utvidet til også å omfatte private sykehus som har avtale med regionale helseforetak og barn og unge innenfor psykisk helsevern.

Retten til nødvendig helsehjelp praktiseres ulikt mellom foretak og mellom helseregioner. I 2002 var andelen elektive (planlagte) døgnopphold for pasienter med rett til helsehjelp 52 pst. i helseregion Øst, mens andelen var 77 pst. i helseregion Midt-Norge.

Prioriteringsforskriften beskriver hvordan det skal tas hensyn til hvilken nytte pasienten vil ha av behandlingen i forhold til hva behandlingen koster. Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppdrag å operasjonalisere forskriften. De regionale helse­fore­takene har opprettet en egen gruppe som skal bistå foretakene med prioriteringsarbeidet. Nasjonalt råd for prioritering i helsetjenesten skal bidra til en god offentlig debatt om hvor grensen bør gå for bruk av offentlige ressurser på diagnostikk og behandling.

2.7 Likeverdighet

Målet for norsk helse- og omsorgstjeneste er at det skal være likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester uavhengig av hjemsted, boform, økonomi, livsfase, kjønn og kulturell tilhørighet.

I kommunene kan lokale tilpasninger medføre at forholdet mellom institusjonsplasser og hjemmetjenester varierer, mens tilgangen til tjenester er likeverdig. Gjennom handlingsplanen for eldreomsorg er kommunene med de dårligste tjenestene styrket særskilt. Resultatene viser at ulikheten er redusert. En undersøkelse utført av Statens helsetilsyn i 2003 viste ingen klare forskjeller i behovsdekning mellom kommuner, og at de fleste brukerne får tilstrekkelig hjelp. Derimot mottar mennesker med psykiske lidelser i mange tilfelle ikke tilstrekkelig omsorgstjeneste, og brukere som bor i eget hjem mottar mindre hjelp enn brukere som bor i omsorgsboliger. Når det gjelder rekruttering av tilstrekkelig kvalifisert helse- og omsorgspersonell og opplæring av ufaglærte, er utfordringene spesielt store i årene som kommer.

Befolkningens helsetilstand og livsstil varierer etter geografisk område. Nord-Norge og Østlandet utenom Oslo og Akershus kommer dårligst ut av en slik sammenlikning. Det er også betydelige forskjeller i de største byene, spesielt i Oslo.

Tilsvarende sammenlikning av sosiale grupper viser at personer uten inntektsgivende arbeid har flest plager. De med flest plager benytter seg også mest av helsetjenesten.

Levekårsundersøkelsen har avdekket at kontakthyppigheten med helsetjenesten varierer med befolkningstettheten. De største stedene (flere enn 100 000 innbyggere) hadde færrest kontakter per innbygger, etterfulgt av de aller minste stedene (færre enn 200 innbyggere). De minste stedene hadde derimot flest innleggelser på sykehus.

Aktiviteten målt i utskrivinger, dagbehandlinger og polikliniske konsultasjoner i forhold til innbyggertallet viser forskjeller mellom helseregionene. For somatiske tjenester har Helse Sør det høyeste tilbudet og Helse Øst det laveste. Dette kompenseres ved at Helse Øst kjøper tjenester utenfor egen region, og da først og fremst fra Rikshospitalet. Sammenlignes innbyggernes bruk av sykehustjenester, bruker Helse Nord mest, mens Helse Øst og Vest bruker minst. Innen psykisk helsevern har Helse Sør høyest og Helse Vest lavest aktivitet.

En sammenlikning av ventelister i forhold til befolkningstall bekrefter ulikhetene, og det er ingen entydig sammenheng mellom aktivitet og ventetid.

2.8 Kvalitet

Regjeringen inngikk våren 2003 en avtale med Kommunenes Sentralforbund om utvikling av de kommunale pleie- og omsorgstjenester. Partene arbeider sammen om å finne gode kvalitetsmål på tilgjengelighet og fleksibilitet, og hvordan brukernes behov og ønsker blir ivaretatt.

Det er utviklet ulike indikatorer som skal si noe om kvaliteten i spesialisthelsetjenesten. Det er presentert resultat for ni av tolv indikatorer for somatiske sykehus. For psykisk helsevern er det utarbeidet ni indikatorer der resultatet vil bli presentert ved utgangen av 2004. Helse- og om­sorgs­departementet har formulert styringskrav overfor de regionale helseforetakene på tre kvalitetsindikatorer:

• Utskrivingsbrev etter sykehusopphold (epikrise) skal for 80 pst. av pasientene være sendt innen 7 dager etter utskriving.

• Ingen med lårhalsbrudd skal vente mer enn 48 timer på operasjon

• Ingen korridorpasienter.

Epikrisen beskriver hvilken behandling pasienten har fått og er et viktig dokument ved videre behandling av pasienten, utenfor sykehuset. Under 50 pst. av epikrisene sendes innen sju dager etter utskriving. For private sykehus ligger tilsvarende andel litt over 80 pst. Andelen lårhalsbrudd operert innen 48 timer etter innleggelse ligger over 90 pst. for alle helseregionene. Ingen region har mer enn 3,5 pst. korridorpasienter, og regionen med lavest andel har 1,5 pst. korridorpasienter.

Det rapporteres fire indikatorer for pasienttilfredshet, og mer enn 80 pst. av pasientene sier de er tilfreds med oppholdet. Minst fornøyd er pasientene med organisatoriske forhold og den informasjonen de får etter utskriving.

En bevisst og målrettet satsing på forskning innen spesialisthelsetjenesten bidrar til bedre kvalitet.

Norge er et av de første land med et eget program for pasientopplæring. Målet er å bedre kvalitet og resultat ved at informasjonen fra helsepersonell blir bedre forstått, slik at pasienten selv i større grad mestrer sin egen sykdom. De norske erfaringene med lærings- og mestringssentre danner forbilde for satsing i andre land.

2.9 Noen sentrale utfordringer

• Mange pasienter med psykiske lidelser får ikke det tilbudet de har krav på. Økte ressurser er alene ikke nok for å nå målene i opptrappingsplanen for psykisk helse. Det trengs til dels store omstillinger og omstruktureringer. Endring av virksomhetskulturer og holdninger i tjenesteapparatet er en av de viktigste uløste oppgavene.

• Behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere er for dårlig og må styrkes, slik at behandlingsresultatene bedres, overdosedødsfallene reduseres og livskvaliteten for den enkelte bedres.

• Mange mennesker med sammensatte og langvarige behov for tjenester må ha mer koordinerte og individuelt tilpassede behandlingsplaner enn de får i dag. Dette gjelder mennesker med langvarige psykiske lidelser, personer med rusrelaterte problemer, en del psykisk utviklingshemmede og andre med sammensatte og omfattende funksjonshemminger. Det er behov for bedre samhandling mellom alle sektorer og tjenestenivåer og gjøre ansvar og rollefordeling tydelig, spesielt for å kunne yte en god hjelp til dem med de største behovene.

• Vi må endre levekår og livsstil for å øke antall leveår med god helse. Fysisk inaktivitet fører til overvekt og sykdomsutvikling, og dette er i ferd med å bli et stort helseproblem. Innsatsen må rettes mot samfunnsforhold og miljøfaktorer som påvirker levesett og helse. Langsiktig og systematisk sektorovergripende arbeid er nødvendig, samtidig som befolkningens helse blir tatt tilstrekkelig hensyn til i samfunnsplanleggingen.

• Kostnadskontroll og styring av ressursene til prioriterte oppgaver er en viktig forutsetning for å sikre helsetjenester til de som trenger det mest. Noen tjenesteområder har hatt en for stor kostnadsvekst. Dette trekker ressurser bort fra viktige og prioriterte oppgaver.

• Ressursene i helse- og omsorgssektoren må utnyttes bedre slik at vi får mer helse for hver krone.

• Det er ulikheter innen helse- og omsorgstjenesten både når det gjelder tilbud, etterspørsel og faglige vurderinger av hva som er nødvendig helsehjelp. Dette stiller store krav til prioriteringsarbeidet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det er nødvendig å sikre at pasientenes rettigheter ivaretas i praksis, blant annet gjennom en mer ensartet praktisering av pasientrettighetsloven i hele landet.

• Kvaliteten på helsetjenesten er god, men bør bli bedre. Kvalitetsindikatorene som nå er etablert både innenfor somatisk og psykiatrisk spesialisthelsetjeneste skal bidra til å tydeliggjøre hvor det er behov for kvalitetsheving. I løpet av 2004 skal det foreligge rapporter for tolv indikatorer for somatikk og ni for psykiatri. Det er viktig både å følge opp at alle institusjoner rapporterer inn til de sentrale registrene, og å utvikle nye indikatorer som supplement til de som nå er etablert.

• På lang sikt vil økningen i antall eldre føre til betydelig vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Dette reiser betydelige utfordringer når det gjelder finansiering og rekruttering av fagpersonell til helse- og omsorgssektoren.

3 Profilen i budsjettforslaget

Helse- og omsorgsdepartementets samlede budsjettforslag for 2005 er på om lag 96,9 mrd. kroner. Dette fordeler seg med 77,1 mrd. kroner på programområde 10 Helse og omsorg og 19,8 mrd. kroner på folketrygdens programområde 30 Stønad ved helsetjenester.

Budsjettforslaget innebærer en økning i løpende priser på 10,1 pst., eller om lag 8,9 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2004. Økningen inkluderer 2,3 mrd. kroner i overføring som følge av oppgavefordelingen mellom nyopprettede Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. I boks 3.1 framkommer de viktigste styrkingene innenfor programområde 10.

3.1 Opptrappingsplanen for psykisk helse

Stortinget sluttet seg i juni 1998 til en forpliktende opptrappingsplan over åtte år for styrking av tilbudet til mennesker med psykiske lidelser og forebyggende arbeid på området. I følge planen skal det investeres for om lag 6,3 mrd. kroner i løpet av planperioden, og driftsutgiftene skal økes gradvis til et nivå som ligger reelt 4,6 mrd. kroner over utgiftsnivået i 1998. Prisomregnet til 2005-nivå utgjør dette 8 mrd. kroner i investeringer og 5,7 mrd. kroner i økte driftsutgifter. Regjeringen prioriterer psykisk helse høyt, og det foreslås satt av om lag 4,3 mrd. kroner til gjennomføring av planen i budsjettforslaget for 2005. Dette representerer en reell økning på 853 mill. kroner sammenliknet med saldert budsjett 2004. Den foreslåtte opptrappingen for 2005 ligger over det som kreves av årlig vekst de gjenstående årene for at planen skal realiseres.

Rapportering for perioden 1998–2004 viser at flere viktige mål vil være nådd som planlagt innen 2006, men at mye fortsatt gjenstår. Opptrappingen gjennomføres når det gjelder antall behandlede pasienter, reduksjon i ventetid, gitte boligtilsagn, antall opprettede stillinger i kommunale tiltak, rekruttering, oppslutning om kompetanseutvikling, informasjonstiltak og holdningsskapende arbeid. Det forventes å være etablert en struktur for distriktspsykiatriske sentra (DPS) i landet innen 2006. Det samlede investeringsprogrammet kan sluttføres i løpet av 2008 i tråd med opptrappingsplanen under forutsetning av Stortingets behandling av de årlige statsbudsjett.

Det er for 2005 foreslått en sterkere vekst i bevilgningen til kommunene enn til spesialisttjenestene for å realisere opptrappingsplanens mål om desentraliserte tilbud der brukeren bor. Det er fortsatt store forskjeller mellom kommunene mht. hvor langt de er kommet i satsingen. Det forutsettes en særskilt innsats de nærmeste årene for å løfte de kommunene som er kommet kort. Andre områder som fortsatt krever særlig oppmerksomhet, er barn og unge, arbeid og sysselsetting for personer med psykiske lidelser, tiltak for spesielle grupper (dobbeltdiagnoser, spiseforstyrrelser mv.) og organisering av akuttfunksjonene.

Mennesker med alvorlige psykiske lidelser er blant dem som har de dårligste levekårene og som mottar svakest tilbud fra tjenesteapparatet. Den største hyppigheten her finner vi i hovedsak i de største byene. Nasjonalt folkehelseinstitutt har blant annet pekt på at mennesker med psykiske lidelser lettere faller gjennom i storbyer, samt at det er forhøyet forekomst av psykiske vansker blant dem som flytter inn til byene. Det er derfor behov for å rette en del av kommunesatsningen i statsbudsjettet for 2005 inn mot økt innsats for denne gruppen i form av en storbysatsing. Det foreslås satt av 50 mill. kroner til en særskilt satsing i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger.

For å realisere målene for opptrappingsplanen er det fortsatt behov for å gjennomføre til dels store omstillinger og omstruktureringer, og foreta et betydelig utviklingsarbeid. Sentrale brukerorganisasjoner gir også klart signal om at arbeidet med omstilling av virksomhetskulturer og holdninger i tjenesteapparatet nå er den viktigste oppgaven. Mental Helse Norge har ved flere anledninger pekt på at det er behov for en verdidebatt om hvordan hjelp bør gis innenfor psykisk helsevern.

3.2 Tiltak for rusmiddelmisbrukere

Styrking av kommunenes innsats for rusmiddelmisbrukere

Det foreslås bevilget 70 mill. kroner til ulike tiltak for å styrke kommunenes innsats for rusmiddelmisbrukere, herunder samarbeid med frivillige organisasjoner. Bevilgningen foreslås benyttet til kommunenes oppfølging av rusmiddelmisbrukere, etablering av lavterskel klinikk i Oslo i regi av Frelsesarmeen, samt forsøk med sprøyterom.

Sosial- og helsetjenesten i kommunene har ansvar for oppfølging av pasienter som mottar tverrfaglig spesialisert behandling, herunder legemiddelassistert rehabilitering. Oppfølging med kontroll og individuelt tilpassede støttetiltak er nødvendig for at rehabiliteringen skal lykkes.

De kommunale tjenestene er avgjørende for å få flere narkomane inn i legemiddelassistert rehabilitering, og for å oppnå gode resultater av annen type spesialisert behandling i regi av helseforetakene.

Regionale helseforetak, herunder legemiddelassistert rehabilitering (LAR)

Behandling av rusmiddelmisbrukere i regi av regionale helseforetak foreslås styrket med 144 mill. kroner i løpende priser i forhold til saldert budsjett 2004.

Bevilgningen knyttet til tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere og LAR-midler ble styrket med 100 mill. kroner i 2004, jf. St.prp. nr. 65 (2003–2004) og Innst. S. nr. 250 (2003–2004). Denne økte bevilgningen foreslås videreført i 2005 med en helårsvirkning på 124 mill. kroner.

Til tross for økt satsing de siste årene, er det fortsatt et stort udekket behov for behandlingsplasser innenfor legemiddelassistert rehabilitering. Det foreslås derfor en styrking med ytterligere 20 mill. kroner til legemiddelassistert rehabilitering. Dette vil gi behandlingstilbud til anslagsvis 200 nye pasienter.

3.3 Somatisk spesialisthelsetjeneste

Regionale helseforetak – økte ISF- og poliklinikkrefusjoner

Det foreslås å bevilge 570 mill. kroner mer til drift av sykehusene i 2005 sammenliknet med saldert budsjett for 2004. Budsjettet legger opp til at aktiviteten i sykehusene kan videreføres på om lag samme nivå som anslått for 2004. Aktivitet som omfattes av ordningen med innsatsstyrt finansiering ligger om lag 1 pst. over det reelle aktivitetsnivået for 2003. Det ligger an til en vekst i utbetalingene til poliklinisk behandling på om lag 8 pst. over det som er lagt til grunn i budsjettet for 2004.

Aktiviteten ved sykehusene i 2004 har ført til en videre reduksjon i ventetider, jf. kapitel 2 ovenfor og del III i denne proposisjonen.

Helsedepartementet gjennomgikk vinteren 2004 omstillingsutfordringene med hvert enkelt regionalt helseforetak med utgangspunkt i Stortingets budsjettvedtak for 2004, jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003–2004). Rapporter per 1. juli 2004 viser at regionale helseforetak på en del områder ligger noe etter opprinnelige planer når det gjelder å realisere effekten av omstillingstiltak. Regjeringen legger til grunn at de regionale helseforetakene håndterer omstillingsutfordringen slik at de oppnår balanse i 2005. Flere av de regionale helseforetakene har varslet at analysene så langt viser at tiltakene som må iverksettes for 2005 vil innebære strukturelle endringer og omlegging av tjenestetilbudet på enkelte områder.

Sammenliknet med gjennomgangene som departementet hadde med de regionale helseforetakene vinteren 2004, er det forhold i budsjettforslaget for 2005 som i sum gir en noe mindre omstillingsutfordring for de regionale helseforetakene i 2005:

• En SINTEF-rapport viser at omfanget av endret registreringspraksis var lavere og den reelle aktivitetsveksten høyere i 2003 enn lagt til grunn i budsjettet. Som følge av dette skal enhetsprisen i ISF-ordningen økes tilsvarende til 193 mill. kroner i 2005. Forslaget om økt bevilgning på 193 mill. kroner innebærer isolert sett at omstillingsutfordringene reduseres tilsvarende.

• Nye arbeidstidsbestemmelser og helikopterkrav har økonomiske konsekvenser for luftambulansetjenesten i 2004 og 2005. Det er foreløpig knyttet usikkerhet til størrelsen på beløpene. Det er ikke gitt kompensasjon for eventuelle merkostnader i budsjettforslaget.

Stortinget økte bevilgningen til regionale helseforetak med 500 mill. kroner i 2004, jf. Innst. S. nr. 250 (2003–2004). Dette beløpet er ikke videreført i 2005.

Nye store investeringer

I forbindelse med de tre store utbyggingsprosjektene fase 2 av den nye universitetsklinikken i Trondheim, Nye Ahus og nytt forskningsbygg ved Radiumhospitalet, foreslås det i 2005 å bevilge investeringstilskudd på til sammen 444 mill. kroner (ekskl. fase 1 i Trondheim). Dette er en økning på 142 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2004 regnet i faste priser.

Beregningsutvalg for spesialisthelsetjenesten

Med grunnlag i St.meld. nr. 5 (2003–2004) Inntektssystem for spesialisthelsetjenesten, kf. Innst. S. nr. 82 (2003–2004), opprettes det fra og med 2005 et beregningsutvalg for spesialisthelsetjenesten.

Formål med beregningsutvalget er å få fram faktagrunnlag for fastsetting av budsjettrammene til regionale helseforetak. Utvalget skal også vurdere økonomi- og aktivitetsutviklingen i spesialisthelsetjenesten.

Det foreslås avsatt 2,5 mill. kroner til utvalget i 2005.

Resultatevaluering av sykehusreformen

En forutsetning for sykehusreformen har vært at det skulle gjennomføres en resultatevaluering etter en tid, jf. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven). Slik evaluering planlegges startet i 2005. Evalueringen vil ta for seg resultatene av reformen i forhold til målsetningene som ble fremhevet ved etableringen, samt de krav som er stilt i styringsdialogen mellom staten og regionale helseforetak. Det foreslås å sette av 2,8 mill. kroner til dette i oppstart­året 2005.

Trygge tjenester – nytt meldesystem

I løpet av 2005 vil Sosial- og helsedirektoratet starte implementering av et system for registrering, analyse og forebygging av uheldige hendelser og feilbehandling i somatiske sykehus. Hensikten er å opprette et meldingssystem som har kvalitetsforbedring og ikke straffereaksjon som formål. Det foreslås å bevilge 2,5 mill. kroner til implementering av et nytt meldesystem i 2005.

Nasjonal koordinering av organdonasjon

Ventelistene for pasienter som venter på transplantasjon av organer har økt betydelig de senere år. Det er nå 28 donorsykehus, og departementet tar sikte på å opprette en funksjon for nasjonal koordinering av organdonasjonsvirksomheten. Det foreslås å bevilge 0,5 mill. kroner i 2005.

3.4 Habilitering av funksjons- hemmede barn

Det er nødvendig å sikre kapasitetsøkning og faglig utvikling av habiliteringstjenesten for barn, og styrke oppfølgingen av de tjenester som ytes i kommunene. Det foreslås en styrking på 10 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2004.

Funksjonshemmede barn har behov for et bredt, planlagt og langsiktig tilbud. Barnehabiliteringstjenesten står blant annet for utredning, kartlegging, særskilte behandlings- og treningstiltak, tilrettelegging av tiltak, og veiledning overfor kommunene og pårørende. Habiliteringstjenesten innenfor spesialisthelsetjenesten har en viktig oppgave i forhold til kommunene gjennom å gi veiledning. Som oppfølging av St.meld. nr. 40 (2002–2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, la Helsedepartementet i mars 2004 fram en strategiplan for habilitering av barn, der det gjøres rede for utfordringer og behov for tiltak. Det er bl.a. nødvendig å utvikle modeller for trening og intensiv habilitering, bygge opp en funksjon som yter drahjelp til tjenesten, og å gi større rom for veiledning. Flere habiliteringstjenester ønsker å arbeide prosjektrettet for å styrke og utvikle tjenesten. Den foreslåtte bevilgning vil gi mulighet utvikling av tjenesten for å kunne gi et bedre tilbud til funksjonshemmede barn.

3.5 Legemidler

Medikamentell smertebehandling

Det foreslås bevilget 12 mill. kroner over folketrygdens bidragsordning til dekning av utgifter til morfinliknende legemidler mot smerter for pasienter med kreft/immunsvikt og andre pasienter med sterke kroniske smerter. Dagens regelverk for refusjon av medikamenter mot smerter har ikke i tilstrekkelig grad tatt hensyn til de store individuelle forskjellene som gjelder for smertelindrende virkning av legemidler.

Pasienter med sterke smerter bruker ofte legemidler som i utgangspunktet ikke er ment til smertebehandling, men som har vist seg å ha effekt på smerter, f.eks. metadon. Regelverket er strengt på området siden det ofte dreier seg om avhengighetsskapende stoffer og fordi legemidlene ikke alltid er registrert. En del legemidler faller derfor utenfor regelverket for refusjon selv om de for enkelte pasienter kan ha god effekt mot smerter. Følgen har vært at smertepasienter ikke alltid har fått det tilbudet de har hatt behov for.

Stønad til legemidler

Risperdal er et legemiddel til behandling av schizofrene psykoser hos voksne som refunderes etter blåreseptforskriftens § 9. Risperdal Consta er en depotformulering av dette legemiddelet. Risperdal tas som tabletter en til to ganger daglig, mens Risperdal Consta fås som injeksjon hver 14. dag. Dette antas å gi bedre etterlevelse av behandlingen for visse pasientgrupper. Det foreslås 5 mill. kroner til refusjon av Risperdal Consta etter blåreseptforskriftens § 9 for de som tilfredsstiller vilkårene.

Elektronisk resept og effektivisering av refusjonssøknader for legemidler

Det foreslås bevilget 40 mill. kroner til oppstart av et prosjekt for innføring av elektroniske resepter (e-resept). Forslaget fremmes med grunnlag i et forprosjekt om e-resept gjennomført i 2004. Med bakgrunn i forprosjektet vil departementet gi et overordnet direktiv og en plan for innføring av e-resepter.

E-resept vil bidra til å effektivisere legemiddelforvaltningen. Dette omfatter en bedre, sikrere og raskere overføring av reseptinformasjon fra lege til apotek. Innføring av e-resepter vil kunne koples til et effektivt informasjonssystem ift. forskrivning, bruk, virkning og refusjonsregler for legemidler. Dette vil legge til rette for bedre etterlevelse av regelverket. Utviklingen i forvaltningen av blåreseptordningen går i retning av sterkere målretting gjennom enkeltvedtak. Innføring av e-resepter vil bidra til større grad av automatisering av denne prosessen – alternativet vil være et stadig økende ressursbehov til individuell stønadsbehandling i trygdeetaten. Ventetiden for slik saksbehandling er for høy. Innføring av e-resepter vil både gjøre det tydeligere for legen hva som kan skrives på blå resept og gjøre etterkontroll enklere, mer effektiv og mindre ressurskrevende. Etter planen vil e-resepter kunne innføres i slutten av 2006. I påvente av dette foreslås trygdeetaten styrket midlertidig med 8 mill. kroner i 2005 for å redusere saksbehandlingskøen for behandling av individuelle søknader.

3.6 Oppfølging av folkehelsemeldingen

St. meld. nr 16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge (folkehelsemeldingen) omhandler folkehelsearbeidet i Norge. Det foreslås bevilget 162 mill. kroner til oppfølging av folkehelsemeldingen i 2005. Dette innebærer en reell styrking av folkehelsearbeidet med til sammen 22 mill. kroner, hvorav 4 mill. kroner er overføring av midler fra Tiltaksplan for å motvirke antibiotikaresistens som utløper i 2004.

For å styrke kunnskapsgrunnlaget på folkehelsefeltet foreslås det bevilget til sammen 13 mill. kroner, herunder 7 mill. kroner til forskning på psykisk helse, 3 mill. kroner til Mor og barn-undersøkelsen og 3 mill. kroner til helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag (HUNT3). Dette er også et ledd i oppfølgingen av folkehelsemeldingens kvinnehelsestrategi.

Det legges vekt på å styrke partnerskap for folkehelse. I 2004 ble det tildelt statlige stimuleringsmidler til åtte fylker for å styrke infrastrukturen for det lokale folkehelsearbeidet. Partnerskapsmodellen skal bidra til å styrke lokalt folkehelsearbeid gjennom å sikre en sterkere forankring i planverk og i ordinære politiske og administrative prosesser. Modellen skal også legge et bedre grunnlag for frivillige organisasjoners deltakelse. Ordningen foreslås utvidet med flere nye fylker i 2005.

For lite fysisk aktivitet – med overvekt og sykdomsutvikling som følgetilstander – er i ferd med å bli et stort helseproblem. Vektøkningen de siste tiårene er uttrykk for en samfunnsutvikling og en livsstil som, i tillegg til uheldige kostvaner, innebærer for lite fysisk aktivitet. Regjeringen vil styrke arbeidet med å fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Det utarbeides i 2004 en handlingsplan for fysisk aktivitet. I 2005 foreslås bl.a. tiltak som stimulerer til lokale lavterskeltilbud og informasjonsvirksomhet. I tillegg er det gjennom omprioritering av midler funnet rom for å styrke abonnementsordningen for frukt og grønt i skolen med vel 2 mill. kroner.

Regjeringen legger vekt på at vern mot smittsomme sykdommer skal bedres gjennom å forebygge utbrudd og motvirke overføring videre i befolkningen. Handlingsplan for forebygging av sykehusinfeksjoner skal settes i verk. Planen inkluderer bl.a. å bedre overvåkningen og iverksette kampanje for bedring av håndhygienen i helsetjenesten.

3.7 Forskning innen medisin, helse og omsorg

Forskning og utvikling er nødvendig for å utvikle en bedre og mer effektiv helse- og omsorgstjeneste og styrke folkehelsen. For 2005 foreslås en økning innenfor Helse- og omsorgsdepartementets forskningsbevilgning på 9 mill. kroner. En vesentlig del av styrkingen er knyttet til folkehelsearbeidet, og er også omtalt i foregående avsnitt. For 2005 er det øremerkede tilskuddet til forskning i helseforetakene på 370 mill. kroner. 60 pst. av tilskuddet tildeles på bakgrunn av forskningsresultater. De regionale helseforetakene har valgt å prioritere forskning ut over den statlige øremerkede finansieringen.

I 2003 la Regjeringen fram St.meld nr. 16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge, og ønsker et særlig fokus på forskningsinnsatsen innenfor kvinners helse. Det foreslås en økning på 3 mill. kroner til Den norske mor og barn-undersøkelsen i regi av Nasjonalt folkehelseinstitutt og 3 mill. kroner som bidrag til oppstart av en ny helseundersøkelse i Nord-Trøndelag (HUNT3). Forskning på stamceller fra fødte mennesker (adulte stamceller) i regi av Norges forskningsråd foreslås også styrket med 1 mill. kroner. Videre foreslås en økning innenfor forskningsprogrammet Helse og samfunn i Norges forskningsråd med 2 mill. kroner til styrking av tiltak for å forebygge psykiske helseproblemer, herunder forskning på helsestasjons- og skolehelsetjenestens funksjon og rolle i dette arbeidet.

4 Budsjett- og strukturtiltak

4.1 Egenbetaling

Egenandelstak 1 og 2

Egenbetaling for helsetjenester skal innrettes slik at pasienter med høye helseutgifter skjermes, mens de mange som har lavere helseutgifter, betaler noe mer. Folketrygdens frikortordning (egenandelstak 1) omfatter legehjelp, psykologhjelp, legemidler og sykepleieartikler på blå resept og reiser i forbindelse med behandling i helsetjenesten. Sett i forhold til utviklingen i konsumprisindeksen er egenandelstaket i 2004 reelt sett på om lag samme nivå som da ordningen ble innført i 1984. I løpet av samme periode er egenandelene som omfattes av ordningen, økt betydelig. Det har ført til at antall utstedte frikort per år har økt fra 140 000 til om lag 1 million i løpet av perioden.

Ordningen ble innført som et skjermingstiltak for storbrukere, men har utviklet seg til å omfatte en betydelig del av befolkningen, herunder mange med et relativt vanlig forbruk av helsetjenester. En rekke tiltak gjennomført de siste årene er godt målrettet mot storbrukere av helsetjenester: fritaket for egenandel på blå resept for minstepensjonister, betydelige forbedringer i refusjonsordningen for tannlegehjelp, samt innføring av egenandelstak 2.

For brukere som ikke er minstepensjonister foreslås utgiftstaket hevet fra 1550 kroner i 2004 til 2500 kroner i 2005. Dette vil fortsatt sikre storbrukerne en betydelig skjerming. For minstepensjonister foreslås taket videreført med 1550 kroner.

Egenandelstak 2, som ble innført i 2003, omfatter utgifter til fysioterapi, opphold i opptreningsinstitusjon, klimareiser og refusjonsberettiget tannbehandling. Utgiftstaket foreslås satt ned fra 4500 kroner i 2004 til 3500 kroner i 2005.

Samlet innsparing for folketrygden som følge av de foreslåtte endringene i frikortordningene anslås til 610 mill. kroner.

Fysioterapi

Omfanget av gratis fysioterapi på grunnlag av diagnoselisten i stønadsforskriftens § 3 har økt betydelig over en årrekke, og er nå på mer enn halvparten av behandlingsvolumet. Vridningen mot gratis behandling har medvirket til at refusjonsutgiftene for fysioterapi samlet økte med 85 pst. fra 1998 til 2003.

Med virkning fra 1. januar 2005 foreslås innført en fast egenandel på 45 kroner per undersøkelse/behandling for diagnoselistepasientene. Barn under 7 år og yrkesskadde forutsettes fortsatt å være fritatt for egenandel. Den nye egenandelen vil, på samme måte som egenandeler ved fysioterapi ellers, inngå i ordningen med egenandelstak 2. Tiltaket må ses i sammenheng med forslaget om å senke tak 2 til 3500 kroner.

Innsparingen for folketrygden anslås til 265 mill. kroner.

Øvrige egenandeler

Egenandelen for legemidler og sykepleieartikler på blå resept er 36 pst. av reseptbeløpet, men maksimalt 450 kroner. Minstepensjonister og barn under 7 år er fritatt for egenandel. Det foreslås at den maksimale egenandelen heves til 490 kroner fra 1. januar 2005. Det vises til at utgiftene til legemidler vil bli redusert med 70 mill. kroner for pasientene som følge av foreslåtte tiltak for å fremme generisk konkurranse i legemiddelmarkedet, med mindre pasienten selv reserverer seg mot bytte. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 4.6 nedenfor.

Egenandelen ved pasientreiser foreslås økt fra 110 til 115 kroner hver vei, dvs. fra 220 til 230 kroner tur/retur fra 1. januar 2005. Egenandelen ved reiser utenfor helseregionen i forbindelse med fritt sykehusvalg foreslås økt fra 220 til 400 kroner hver vei, dvs. fra 440 til 800 kroner tur/retur.

Egenandelene for legehjelp, psykologhjelp og fysioterapi foreslås økt med 8 pst. fra 1. juli 2005.

Det kan ytes bidrag til dekning av utgifter til helsetjenester når utgiftene ikke ellers dekkes etter folketrygdloven eller andre lover. Innslagspunktet i bidragsordningen foreslås økt med 100 kroner til 1600 kroner i 2005.

Netto innsparinger for folketrygden som følge av justeringene, hensyn tatt til at en del av økningen dekkes gjennom frikortordningene, anslås til 235 mill. kroner i 2005.

4.2 Polikliniske takster

Psykisk helsevern

Stortinget har sluttet seg til Regjeringens forslag til omlegging av takststrukturen for psykisk helsevern med økt vekt på aktivitetsbaserte takster fra og med 2005. Dette er en oppfølging av St.meld. nr. 5 (2003–2004) Inntektssystem for spesialisthelsetjenesten, jf. Innst. S. 82 (2003–2004). Omleggingen forventes å stimulere til bedret ressursbruk. Høringen forut for stortingsmeldingen viste at det er bred enighet om at det foreslåtte takstsystemet vil kunne bidra til bedre ressursbruk og en tjeneste tilpasset brukernes behov.

Dagens ordning med én takst for inntak og én for behandling, foreslås utvidet til fire hovedtakster og tre tilleggstakster. Årsverkstaksten beholdes, men med lavere vekt.

Behandling av rusmiddelmisbrukere

Polikliniske tjenester til rusmiddelmisbrukere er per i dag rammefinansiert. Det foreslås polikliniske refusjonstakster for behandling av rusmiddelmisbrukere som svarer til den takststruktur som er foreslått for psykisk helsevern. Forslaget forventes å ha samme effekt som for psykisk helsevern, og foreslås iverksatt samtidig.

4.3 Laboratorier og røntgeninstitutt

Regjeringen foreslår å følge opp Innst. S. nr. 82 (2003–2004), jf. St.meld. nr. 5 (2003–2004) Inntektssystem for spesialisthelsetjenesten, bl.a. gjennom å:

• halvere den aktivitetsbaserte finansieringen av poliklinisk laboratorievirksomhet og radiologi, og styrke basisbevilgningen til regionale helseforetak tilsvarende

• lovfeste at private virksomheter må ha avtale med regionalt helseforetak for å kunne motta trygderefusjon

Forslagene skal sette regionale helseforetak bedre i stand til å planlegge hele det offentlige og private tilbudet av laboratorie- og radiologitjenester og gjennom dette legge til rette for en styrt utvikling av tjenestenes omfang. Dagens finansiering medfører at trygderefusjonene til private virksomheter er langt høyere enn inntektene disse mottar fra regionalt helseforetak. 35–40 pst. av trygderefusjonene som betales ut til private er heller ikke omfattet av avtale med regionalt helseforetak. Halvering av den aktivitetsbaserte finansieringen medfører at 659 mill. kroner overføres fra trygderefusjon til basisbevilgning i 2005. Av dette utgjør takstene som løses ut av offentlige poliklinikker 443 mill. kroner, mens 216 mill. kroner løses ut av de private virksomhetene.

Forslaget vil føre til at regionale helseforetak må legge ut en større del av tjenestene på anbud enn det som i dag omfattes av avtaler mellom foretakene og de private. For å gi aktørene tilstrekkelig tid til å gjennomføre anbudsprosesser foreslås det at endringene skal tre i kraft fra 1. mai 2005.

4.4 Inntektsfordeling for regionale helseforetak

Dagens inntektsfordeling mellom regionale helseforetak er historisk betinget. Ulikheter kan i stor grad forklares med forskjeller i inntektsnivå mellom fylkeskommunene, som bl.a. skyldtes skjønnsmidler, egne tilskudd til de tre nordligste fylkeskommunene, fylkeskommunenes ulike prioriteringer av spesialisthelsetjenesten og statens prioriteringer av de tidligere statssykehusene. Det er grunn til å anta at dette har slått ut i ulikheter i omfang og kvalitet av spesialisthelsetjenester. Det er derfor foreslått nye kostnadsnøkler for inntektsfordelingen, med alderssammensetning av befolkningen som viktigste kriterium. På grunn av omfordelingsvirkningen ved å ta i bruk nye kriterier, ble det i St.meld. nr. 5 (2003–2004) Inntektssystem for spesialisthelsetjenesten foreslått gradvis overgang fra dagens fordeling til nye kostnadsnøkler.

Fra 2005 foreslås det å fordele basisbevilgningen med 50 pst. vekt på nåværende fordeling og 50 pst. vekt på kostnadsnøkler, med en overgangsperiode på fem år. Det foreslås videre et særskilt Helse Nord-tilskudd finansiert med et like stort prosentvis trekk fra regioner som får økte overføringer.

Dette innebærer at Helse Nord RHF, Helse Sør RHF og Helse Øst RHF får redusert basisbevilgningen i 2005 med henholdsvis 0,2, 0,5 og 0,1 pst. i forhold til hva den ville vært uten bruk av kostnadsnøklene. Helse Vest RHF og Helse Midt-Norge RHF får tilsvarende økt sine rammer med 0,7 og 0,4 pst.

4.5 Ansvar for pasienttransport

Ansvaret for pasienttransport er overført fra trygdeetaten til regionale helseforetak i 2004, med en statlig delfinansiering. Målet er å stimulere til behandling nær bostedet når dette er fordel for pasienten og medfører redusert utgift til syketransport. Finansieringsansvaret er i 2004 delt mellom staten (50 pst.) og regionale helseforetak (50 pst.). En årsprognose basert på regnskapstall for første halvår 2004 gir en økning i utbetalingene på om lag 2 pst. sammenliknet med 2003. Denne utgiftsveksten er lavere enn tidligere år. Det foreslås at andelen av utgiftene til pasienttransport som dekkes innenfor rammene til regionale helseforetak økes til 75 pst. fra 2005.

4.6 Generisk konkurranse for legemidler

Generiske legemidler, eller generika, har samme virkestoff, styrke og legemiddelform som originalpreparatet. Prisnivået for generika i Norge er høyt sammenliknet med våre naboland. Våren 2004 ble det gjennomført en høring av ulike modeller for å stimulere til økt konkurranse i generikamarkedet. På bakgrunn av høringen foreslås en såkalt trinnprismodell.

Etter at patenttiden er utløpt for et originalpreparat, vil det få generisk konkurranse. Folketrygdens refusjon settes da til en prosentandel av originalpreparatets maksimalpris, og vil være den samme for alle byttbare legemidler. Prosentandelen blir trappet ned med fastsatte intervaller det første året med generisk konkurranse. I 2005 vil forslaget innebære en innsparing i folketrygdens utgifter på 450 mill. kroner, og 70 mill. kroner i reduserte utgifter for pasientene, med mindre de selv velger et dyrere legemiddel.

Det vises til kap. 2751 for nærmere beskrivelse av de alternative reguleringsmodellene. Av modellene som er vurdert, anses kun trinnprismodellen og en modell med tilskuddspris som aktuelle. I høringen er det ikke kommet fram tungtveiende argumenter mot at noen av disse to modellene kan gjennomføres.

Trinnprismodellen er opprinnelig foreslått av apoteknæringen, og innebærer sjablonmessige prisreduksjoner når et legemiddel får generisk konkurranse. Folketrygden refunderer kun det fastsatte beløpet innenfor en gruppe byttbare legemidler. Apotekene skal til enhver tid ha tilgjengelig minst ett legemiddel til en pris tilsvarende refusjonsbeløpet. Dersom legen har medisinsk grunn til å reservere seg mot bytte, skal folketrygden refundere legemidlets pris fullt ut. Dagens ordning for fastsetting av maksimalpris opprettholdes. Apotekenes økonomiske stilling ivaretas ved at grossistene garanterer at apotekene tilbys minst ett legemiddel innen hver byttegruppe, til en pris som gjør det mulig å selge produktet med en rimelig avanse. Muligheten selvstendige apotek har til å motta rabatter direkte fra leverandører, videreføres.

En modell med tilskuddspris vil trolig kunne ha ført til lavere legemiddelpriser enn trinnprismodellen slik den nå foreligger. Imidlertid foreslås trinnprismodellen nå, da dette er en noe administrativt enklere ordning som vil kunne gi noe mer forutsigbare prisreduksjoner.

5 Oversiktstabeller

5.1 Utgifter fordelt på kapitler

5.2 Inntekter fordelt på kapitler

5.3 Stillings- og årsverksoversikt

Årsverk i henhold til Statens sentrale tjenestemannsregister eller oppgaver fra virksomhetene selv.

5.4 Garantifullmakter

5.5 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Under Helse- og omsorgsdepartementet blir stikkordet foreslått knyttet til disse postene utenom postgruppe 30-49