1 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2006

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen fremmet i mars 2004 forslag til omfattende endringer i skattesystemet, jf. St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform (skattemeldingen) og Innst. S. nr. 232 (2003-2004). Reformen ble fulgt opp med konkrete forslag i budsjettet for 2005, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, og i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2005, jf. Ot.prp. nr. 92 (2004-2005) Om lov om endringer i skatte- og avgiftslovgivingen mv. I skattemeldingen ble det lagt opp til at reformen skulle fases inn over budsjettårene 2005, 2006 og 2007.

Det overordnede målet med skattereformen er et mer effektivt skattesystem gjennom økt likebehandling og redusert skatte- og avgiftsnivå. Et effektivt skattesystem er viktig for å sikre høyest mulig verdiskaping. Bedrifts- og kapitalbeskatningen bør innrettes slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. Dette krever blant annet forutsigbarhet, stabile regler og stor grad av skattemessig likebehandling av ulike næringer og investeringer. En stor arbeidsstyrke og tilstrekkelig tilgang på høyt utdannet arbeidskraft er viktig for vekst og omstilling i næringslivet. Også utfordringene knyttet til økende fremtidige pensjoner og aldersrelaterte kostnader til helse og omsorg krever at arbeidskraftressursene utnyttes godt. Lavere marginalskatter på arbeid kan styrke arbeidstilbudet.

Regjeringen legger vekt på bruk av miljøavgifter. Riktig prising av miljøskadelige aktiviteter bidrar til bedre ressursbruk ved at forurensende aktiviteter begrenses på en kostnadseffektiv måte. Samtidig kan inntektene fra miljøavgiftene benyttes til å redusere skatter og avgifter som har negative virkninger på ressursbruken.

Regjeringens forslag innebærer nye netto skatte- og avgiftslettelser i 2006 på om lag 2,8 mrd. kroner bokført. Samlede netto skatte- og avgiftslettelser utgjør nesten 4,2 mrd. kroner bokført i 2006 inkludert virkninger for budsjettet i 2006 av vedtak for 2005. Påløpte skatte- og avgiftslettelser for 2006 utgjør nær 6,7 mrd. kroner.

1.2 Oppfølging av skattereformen

Skattereformen bygger videre på prinsippene fra reformen i 1992 med lave satser, brede skattegrunnlag som bidrar til at alle reelle inntekter blir skattlagt, og stor grad av nøytralitet mellom næringer og investeringer. Reformen sikrer at kapital kan overføres skattefritt mellom selskaper (fritaksmetoden), og at kun avkastning utover risikofri rente får høyere skatt enn 28 pst. (skjermingsmetoden). De vedtatte reglene innebærer også stor grad av nøytralitet mellom ulike finansieringsformer og stor grad av skattemessig likebehandling uavhengig av om virksomheten organiseres som enkeltpersonforetak, deltakerlignet selskap eller aksjeselskap. Fritaksmetoden kombinert med skjermingsmetoden m.m. sikrer at den norske skattleggingen av aksjeinntekter er i samsvar med EØS-avtalen.

Skal skattesystemet bli allment akseptert, bør inntekter fra arbeid skattlegges likt, enten de er opptjent av en lønnstaker, aktiv eier i eget aksjeselskap eller personlig næringsdrivende. Med Regjeringens forslag vil marginalskattesatsene på aksje- og arbeidsinntekter bli om lag de samme. Det er dette som gjør det mulig å fjerne delingsmodellen.

Skattereformen innebærer lavere marginalskatt for de aller fleste arbeidstakere. Forskning viser at særlig arbeidstakere med lave og middels inntekter vil øke arbeidstilbudet når marginalskatten synker. Lavere marginalskatt kan dermed styrke tilgangen på arbeidskraft til bedriftene. For arbeidstakere med relativt høy inntekt er arbeidstilbudet på kort sikt mindre påvirkelig, men lavere marginalskatt på høye inntekter vil redusere motivene til å unndra og omgå skatt.

Små og mellomstore bedrifter vil ofte være avhengige av kapital fra innenlandske investorer. Høy skatt på sparing kan derfor begrense tilgangen på kapital for denne delen av næringslivet, slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke blir gjennomført. Sett i sammenheng med innføringen av skjermingsmetoden, som fører til økt skatt på aksjeinntekter, er det en forutsetning for reformen at formuesskatten trappes ned. Dette er nødvendig for at den samlede beskatningen av kapital ikke skal øke, noe som ville være stikk i strid med utviklingen i andre land. Reformen bygger på at formuesskatten skal halveres i løpet av 2006 og 2007, og deretter trappes videre ned med sikte på avvikling.

I skattereformen er det lagt vekt på å forenkle og rydde opp i skattesystemet. Det er også fornuftig av hensyn til likebehandling og omfordeling. Særlig personbeskatningen kjennetegnes av særregler som ikke alltid er godt begrunnet. Disse snevrer inn skattegrunnlaget, svekker omfordelingen gjennom skattesystemet, gjør det vanskeligere å holde lave skattesatser samt øker kompleksiteten og kostnadene ved skattlegging.

I Norge utgjør indirekte skatter en relativt høy andel av de offentlige inntektene. Skaugeutvalget pekte på at dette er fornuftig, og foreslo en viss økning av forbruksavgifter for å finansiere lettelser i inntektsbeskatningen, jf. NOU 2003: 9 Skatteutvalget - Forslag til endringer i skattesystemet. Utvalget begrunnet en slik vridning mot indirekte beskatning med at skatt på forbruk ikke påvirker beslutninger om sparing, og at deler av skattebyrden blir belastet andre inntekter enn lønn. Ved gjennomføringen av skattereformen i budsjettene for 2005 og 2006 er det en viss forskyvning av skattebyrden fra arbeid til forbruk, blant annet som følge av økningen av den alminnelige satsen i merverdiavgiften fra 1. januar 2005 og ytterligere foreslåtte skjerpelser i merverdiavgiften i 2006. Regjeringen fortsetter i budsjettforslaget for 2006 arbeidet med opprydding og forenkling av særavgifter.

Oppfølgingen av skattereformen står sentralt i Regjeringens skatte- og avgiftsforslag for 2006:

• Toppskatten reduseres fra 12 pst. til 7 pst. i trinn 1 og fra 15,5 pst. til 12 pst. i trinn 2. Dette er nødvendig blant annet for å unngå for stor forskjellsbehandling av arbeids- og kapitalinntekter når delingsmodellen avvikles og skjermingsmetoden innføres fra 2006 i tråd med Stortingets vedtak. Med dagens satser vil skatt på faktisk arbeidsinntekt for personlige aksjonærer og deltakere fortsatt være mye lavere enn på tilsvarende lønnsinntekt. Regjeringen foreslår at også grupper som ikke betaler toppskatt, skal få redusert marginalskatt, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide. Med forslaget til redusert toppskatt og økt minstefradrag i 2006, vil i underkant av 1 mill. personer få redusert marginalskatt. Anslagsvis 290 000 færre personer vil betale toppskatt i 2006 enn i 2001.

• For å hindre at den samlede kapitalbeskatningen økes når skjermingsmetoden innføres må formuesskatten trappes ned. Regjeringen foreslår at halvparten (om lag 1,9 mrd. kroner påløpt) av den varslede halveringen av formuesskatten gjennomføres i 2006.

• Regjeringen ønsker også å videreføre arbeidet med å rydde opp i og forenkle skattesystemet slik Skaugeutvalget anbefalte. I 2006 foreslås det blant annet forenkling og innstramming i hjemme-PC-ordningen og i skattlegging av telefon m.m. betalt av arbeidsgiver.

Med Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2006 er hovedelementene i skattereformen på plass, i tråd med planen som ble skissert i skattemeldingen. Ifølge reformskissen gjenstår nå ytterligere lettelser i formuesskatten, samtidig som arbeidet med å forenkle og rydde opp i skattesystemet bør videreføres.

Endringer i person- og næringsbeskatningen

Et sentralt mål med skattereformen er økt likebehandling av faktiske arbeidsinntekter. Det krever ytterligere reduksjon i toppskattesatsene i 2006. Regjeringen foreslår at toppskattesatsene reduseres med 5 prosentpoeng i trinn 1 og 3,5 prosentpoeng i trinn 2, i samsvar med reformskissen. Samlet toppskattelettelse anslås til om lag 5,6 mrd. kroner påløpt i 2006.

Regjeringen foreslår også å fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G. Dette er nødvendig for å redusere marginalskatten på høye lønnsinntekter og dermed motvirke skattetilpasninger.

Med Regjeringens forslag til reduksjon i toppskatt og fjerning av den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekt over 16 G, vil marginalskatten på lønn (inklusiv arbeidsgiveravgift) reduseres til 49,9 pst. i trinn 1 og 54,3 pst. i trinn 2 i toppskatten. For de fleste skattytere vil det dermed på marginen ha liten betydning om avkastningen tas ut som utbytte, som får en marginalskatt på om lag 48,2 pst., eller som lønn. Til sammenlikning var høyeste marginalskatt på lønn (inklusiv arbeidsgiveravgift) 56,1 pst. etter gjennomføringen av skattereformen i 1992, jf. figur 1.1.

Lettelsene i toppskatten må også ses i sammenheng med den vedtatte skjermingsmetoden og utvidelser i skattegrunnlagene, herunder innstramminger i blant annet hjemme-PC-ordningen og skattereglene for telefon m.m. De fleste skattyterne som vil bli berørt av Regjeringens forslag til innstramminger, betaler toppskatt i dag.

Kilde: Finansdepartementet.

Også i 2006 legger Regjeringen betydelig vekt på at skattytere med midlere og lave lønnsinntekter skal få redusert skatt. Det foreslås å øke minstefradraget for lønnsinntekter ved at satsen økes fra 31 pst. til 33,5 pst. og øvre grense økes fra 57 400 kroner til 63 700 kroner. Økt minstefradrag anslås å gi en skattelettelse på vel 2,5 mrd. kroner påløpt i 2006. Med Regjeringens forslag vil samlede lettelser som følge av økt minstefradrag for lønnsinntekter være vel 9 mrd. kroner i perioden 2002-2006.

Skjermingsmetoden for personlige aksjonærer, personlige deltakere og enkeltpersonforetak

Avvikling av delingsmodellen og innføring av skjermingsmetoden er vedtatt med virkning fra 2006. Skjermingsmetoden innebærer at forskjellige virksomhetsformer skattlegges etter samme hovedprinsipp. Utdelt overskudd etter selskapsskatt som overstiger skjermingsfradraget (som tilsvarer risikofri avkastning), blir skattlagt med 28 pst. hos den personlige aksjonæren/deltakeren. Den marginale skattesatsen på utdelinger blir da om lag 48,2 pst. Enkeltpersonforetak skal fortsatt skattlegges løpende og ikke ved uttak. Gjeld blir skjermet med faktiske gjeldsrenter. Uskjermet avkastning skattlegges som personinntekt, det vil si med trygdeavgift og eventuell toppskatt.

Provenyet av å innføre skjermingsmetoden for aksjeinntekter og avvikle delingsmodellen m.m. anslås på svært usikkert grunnlag til 2,5 mrd. kroner påløpt i 2006. Endrede skatteregler for enkeltpersonforetak og personlige deltakere anslås isolert sett å øke provenyet med i størrelsesorden 1,3 mrd. kroner påløpt i 2006.

Redusert formuesskatt

Regjeringen har tidligere lagt opp til å halvere formuesskatten innen 2007. Det foreslås at halvparten av denne reduksjonen gjennomføres i 2006. Samtidig forenkles formuesskatten ved at både trinn 2 og klasse 2 i formuesskatten fjernes. Ektefeller med skattepliktig formue kommer særlig godt ut med Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten. Det skyldes at ektefellene nå vil få dobbelt bunnfradrag (fjerning av klasse 2), som er vesentlig høyere enn det felles bunnfradraget de får i dag. Lettelsen i formuesskatten anslås til vel 1,9 mrd. kroner påløpt i 2006.

Forenkling og innstramming

Et effektivt skattesystem kjennetegnes ved at skattepliktig inntekt samsvarer med faktisk inntekt. Dette tilsier at alle inntekter, også naturalytelser, skal inngå i skattegrunnlaget, mens utgifter til erverv av inntekten skal trekkes fra. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha lave skattesatser, og vil dermed redusere effektivitetskostnadene ved skattlegging. Skattegrunnlag som gjenspeiler faktiske økonomiske forhold, er dessuten en forutsetning for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen.

Regjeringen foreslår enkelte innstramminger i 2006 som samlet beløper seg til vel 1,3 mrd. kroner påløpt. Det vil bidra til å finansiere skattereformen og forenkle skattesystemet. Forslagene omfatter blant annet økt skattlegging av arbeidsgivers dekning av telefon m.m. og innstramming i reglene for hjemme-PC. I tillegg foreslår Regjeringen på nytt å fjerne skattefritaket for fri kost for ansatte på kontinentalsokkelen og for hyretillegg for sjøfolk m.fl. Sistnevnte endringer vil sikre likebehandling i forhold til andre arbeidstakergrupper som i dag må betale skatt på slike ytelser.

Endringer av merverdiavgiften

Halveringen av merverdiavgiftssatsen på matvarer fra 1. juli 2001 synes ikke fullt ut å ha kommet forbrukerne til gode. Reduksjonen av satsen fra 12 pst. til 11. pst. fra 1. januar 2005 har ikke gitt påviselig lavere matvarepriser til forbruker. Regjeringen foreslår å øke merverdiavgiftssatsen på matvarer fra 11 pst. til 13 pst. Det foreslås også å øke den laveste satsen i merverdiavgiften fra 7 pst. til 8 pst., samtidig som overnattingstjenester tas inn i merverdiavgiftssystemet med en sats på 8 pst. Forslaget gir store administrative forenklinger og løser nye avgrensningsproblemer som følger av en nylig avsagt dom i Høyesterett («Porthuset-dommen»). I tillegg er det foreslått å innføre merverdiavgift på bruk av mobiltelefon i utlandet for abonnenter hjemmehørende i Norge.

Samlet gir disse endringene en provenyøkning på om lag 1,4 mrd. kroner påløpt i 2006. Regjeringen foreslår også en ordning med nettobudsjettering av merverdiavgift for statsforvaltningen. Forslaget innebærer at det ikke lenger vil være avgiftsmessig motiv til å produsere enkelte tjenester med egne ansatte fremfor å kjøpe tjenestene med merverdiavgift fra private aktører. Omleggingen vil være provenynøytral.

Endring i miljøavgifter

Regjeringen foreslår at de reduserte satsene for CO₂- og SO₂-avgift, som omfatter innenriks godstransport til sjøs, supplyflåten og nasjonal luftfart, justeres opp slik at de tilsvarer den generelle avgiftssatsen for mineralolje. Dette vil øke provenyet med om lag 230 mill. kroner påløpt i 2006. Videre foreslås det å differensiere årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt mellom 7,5 og 12 tonn etter hvilke miljøkrav de oppfyller. Den største utfordringen i henhold til Norges forpliktelse etter Gøteborg-protokollen er å oppfylle forpliktelsen til å redusere NO_x-utslipp. Finansdepartementet har derfor satt i gang et arbeid for å utrede kostnadseffektive virkemidler mot utslipp av NO_x i samarbeid med berørte departementer.

1.3 Andre skatte- og avgiftsendringer

Blant annet for å følge opp Sem-erklæringen foreslår Regjeringen å

• øke avskrivningssatsen for maskiner mv. til 25 pst. Forslaget anslås å gi en lettelse på 1650 mill. kroner påløpt i 2006.

• doble innslagspunktene for betaling av arveavgift til 500 000 kroner i trinn og 1,1 mill. kroner i trinn 2 samt innføre betalingsutsettelse for arveavgift i familiebedrifter. Forslagene anslås å gi en lettelse på om lag 690 mill. kroner påløpt i 2006.

• øke den årlige grensen for sparing i BSU-ordningen. Forslaget anslås å gi en skattelettelse på 70 mill. kroner påløpt i 2006.

• avgrense avgiften på alkoholfrie drikkevarer til drikke tilsatt sukker. Endringen innebærer reduserte avgifter på om lag 220 mill. kroner påløpt i 2006.

• avvikle avgiften på sjokolade- og sukkervarer fra 1. desember 2006. Forventet påløpt avgiftslettelse anslås til 95 mill. kroner i 2006.

• øke øvre grense for fradrag for gaver til frivillige organisasjoner til 15 000 kroner og innlemme gaver til politiske partier i fradraget. Forslaget vil gi en skattelettelse på anslagsvis 25 mill. kroner påløpt i 2006.

• avvikle grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer og utvide grunnlaget for miljøavgiften på drikkevareemballasje. Samlet vil dette gi en avgiftslettelse på om lag 75 mill. kroner påløpt i 2006.

• endre skattereglene ved innløsning av festet tomt og ved frivillig vern av skog. Forslagene innebærer en lettelse i 2006 på anslagsvis 10 mill. kroner påløpt.

• tilpasse rederiskattereglene til nytt EØS-regelverk. Som følge av dette må riggselskap tre ut av den særskilte ordningen for skattlegging av rederier. Forslaget anslås å øke provenyet med 100 mill. kroner påløpt i 2006.

• innføre fradragsrett for personer fra andre EØS-land på lik linje med personer fra Norge og stramme inn i det særskilte standardfradraget. Forslaget innebærer en innstramming på anslagsvis 90 mill. kroner påløpt i 2006.

Overgangsordningen for den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften innebærer at avgiftssatsen økes med 1,9 prosentpoeng i sone 3, til 12,1 pst., og med 2,2 prosentpoeng i sone 4, til 11,7 pst., fra 2005 til 2006.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte- og avgiftsopplegget 2006 - lovendringer.

1.4 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2006.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem i 2006. Litt forenklet beskrevet er referansesystemet for skatt 2005-regler, men der alle inntektsgrenser m.m. er justert til 2006-nivå med anslått lønnsvekst på 3½ pst. Det innebærer at en skattyter som har en årlig lønnsvekst på 3½ pst. får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2006 som i 2005. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2005 til 2006 på 1¾ pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2005 til 2006.

Tabell 1.2 viser anslagene for bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2006 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2006, fordelt på kapitler og post.

1.5 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.4 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til om lag 830 mrd. kroner i 2005, hvorav om lag 86 pst. tilfaller staten, 11 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlig skattytere. Av statens skatteinntekter kommer om lag 33 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 21 pst. kommer fra personlig skattytere, mens om lag 18 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 26 pst. av statens inntekter i 2005 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 2 pst.