1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en politikk som bygger på rettferdighet og felleskap. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet innenfor rammer som sikrer at kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov ikke undergraves. Dette krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et bærekraftig pensjonssystem og en sterk offentlig sektor.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken legges det derfor vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor. En hovedutfordring for den økonomiske politikken er å opprettholde og helst øke arbeidskraftpotensialet. For å legge til rette for en slik utvikling vil Regjeringen bygge videre på den nordiske modellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en konkurransedyktig privat sektor.

Regjeringen følger retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som Stortinget har sluttet seg til. Samtidig må den økonomiske politikken bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi.

Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret. De varierende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. Samtidig unngår vi å tære på formuen i fondet, slik at petroleumsinntektene kan bidra til å opprettholde velferden også for kommende generasjoner.

Gjennom en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Hensynet til stabilitet ivaretas også ved at regelen åpner for at det i perioder med svak økonomisk utvikling kan brukes noe mer enn 4 pst. av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Tilsvarende er det fornuftig å bruke mindre i tider med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien. I en situasjon der høye oljepriser gir rask oppgang i fondskapitalen og veksten i norsk økonomi er sterk, vil det være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn forventet realavkastning av fondet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Allerede i dag bruker vi betydelige petroleumsinntekter over statsbudsjettet, og disse inntektene gir et viktig bidrag til finansiering av offentlige utgifter. Handlingsregelen legger til rette for at bruken av petroleumsinntekter vil kunne øke framover. Budsjettpolitikken må likevel balansere ønskene om å løse nye oppgaver nå mot behovet for at vi også i framtiden skal kunne håndtere de forpliktelsene som vi alt har påtatt oss, uten å måtte redusere utgiftene til andre velferdsoppgaver. Noen år fram i tid vil aldringen av befolkningen gi en rask økning i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg, gitt de ordningene som allerede er etablert. De petroleumsinntektene vi sparer i dag gjør det lettere å møte de økte utgiftene. Jo større fondet er, desto større er avkastningen og desto større andel av statens øvrige inntekter vil kunne brukes til å finansiere andre prioriterte oppgaver. Gjennom budsjettpolitikken må vi legge et godt grunnlag for at petroleumsinntektene kan komme alle generasjoner til gode, også de som lever etter at petroleumsreservene er uttømt.

Når oljeprisen er høy, vil innbetalingene til fondet være store og kapitalen øke raskt. Dette gir grunnlag for påfølgende varig høyere overføringer til statsbudsjettet. En utvikling i oljeprisen i tråd med det som nå legges til grunn, vil dermed gjøre det lettere å møte budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel et stort udekket finansieringsbehov for offentlig forvaltning utover i dette århundret. En rask opptrapping av bruken av oljeinntekter for å styrke velferden nå, vil redusere reservene og dermed forsterke de framtidige utfordringene. Samtidig kan det bli krevende å videreføre høyere standard og dekningsgrad på velferdstjenester når antall yrkesaktive etter hvert avtar i forhold til antall eldre. Dersom bruken av petroleumsinntekter kan holdes lavere enn forventet fondsavkastning i noen år framover, vil en derimot kunne redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter for alvor setter inn.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland.

Gjennom konjunkturnedgangen i 2002 og 2003 økte bruken av petroleumsinntekter raskt, og det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet lå i noen år mer enn 20 mrd. 2007-kroner over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland. De siste årene har høye oljepriser bidratt til rask vekst i fondskapitalen, og avstanden mellom forventet fondsavkastning og bruken av petroleumsinntekter har gått ned.

De langsiktige utfordringene for statens finanser tilsier at bruken av petroleumsinntekter nå bringes ned på 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter. Også situasjonen i norsk økonomi tilsier dette. Norsk økonomi har vokst sterkt i tre år og konjunkturoppgangen ventes å fortsette i 2007. Arbeidsledigheten har falt markert, og det er betydelig fare for at lønnsveksten etter hvert kan skyte fart på ny. Kostnadsnivået i Norge er høyt, og mange virksomheter er sårbare dersom skjerpet konkurranse om ressurser som allerede er i bruk, skulle slå ut i høyere pris- og lønnsvekst.

Regjeringen legger opp til å holde bruken av oljeinntekter på et nivå som understøtter en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, i overensstemmelse med de rammene handlingsregelen setter. I tråd med dette foreslår Regjeringen et budsjett med et strukturelt, oljekorrigert underskudd for 2007 på 71,0 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter er dermed nesten tilbake på nivået for forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland. En slik innretning av budsjettpolitikken vil legge til rette for noe lavere vekst i fastlandsøkonomien neste år enn i år og en mer stabil utvikling i arbeidsmarkedet.

Hovedtrekkene i forslaget til statsbudsjett for 2007 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 71 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter utover forventet fondsavkastning anslås til 0,8 mrd. kroner, mot 7,3 mrd. kroner i inneværende år. Regjeringens forslag innebærer dermed at det strukturelle underskuddet er om lag på linje med 4-prosentbanen for bruken av petroleumsinntekter.

• Det strukturelle underskuddet anslås å øke reelt med 5,9 mrd. kroner fra 2006 til 2007. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge svarer dette til 0,3 prosentpoeng.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006 på om lag 2¾ pst.

• Regelendringer på skatte- og avgiftsområdet som gir et netto merproveny på 2 mrd. kroner påløpt. Skatter og avgifter er med dette brakt tilbake til nivået i 2004.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2007 anslås til 57,0 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond - Utland.

Det oljekorrigerte underskuddet er 14,0 mrd. kroner mindre enn det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Forskjellen forklares blant annet av aktivitetskorreksjoner knyttet til høye skatteinntekter, jf. nærmere omtale i kap. 3 i St.meld. nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2007 på 390 kroner per fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 364,9 mrd. kroner. Netto avsetning til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, der overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet på 57,0 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 307,9 mrd. kroner i 2007. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond på 78,7 mrd. kroner, hvorav 75,3 mrd. kroner fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 386,6 mrd. kroner.

Når en også tar hensyn til omvurderinger, bl.a. som følge av valutakursendringer, anslås den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland å øke fra 1 756 mrd. kroner ved utgangen av 2006 til 2 182 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2007, der også Statens pensjonsfond – Norge er medregnet, anslås til 2 288 mrd. kroner.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 6,4 pst., mens prisveksten er beregnet til knapt 3,6 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2006 til 2007 anslås dermed til om lag 2¾ pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006. Det tilsvarer om lag 17,7 mrd. kroner målt i 2007-priser.

I forhold til saldert budsjett for 2006 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 3,4 pst. Dette må ses i lys av utgiftsøkningene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2006. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 7,1 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2006.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på 57,0 mrd. kroner tilbake fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond til statsbudsjettet slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet. Utenom gjeldsavdrag på tidligere låneopptak, utgjør finansieringsbehovet 29,6 mrd. kroner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov, inkludert gjeldsavdrag, forventes å utgjøre 65,6 mrd. kroner.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2007 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2006, der blant annet ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for blant annet sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2007. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget om kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 583,9 mrd. kroner i 2007, tilsvarende en økning på 31,6 mrd. kroner eller 5,7 pst. fra anslag på regnskap for 2006.

Skatter på inntekt og formue er anslått til 153,6 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2007, tilsvarende en økning på 8,9 pst. fra anslag på regnskap for 2006. Økningen må blant annet ses på bakgrunn av en reduksjon av de kommunale og fylkeskommunale skattørene mot en tilsvarende økning av satsen for fellesskatt, tilsvarende 4,4 mrd. kroner. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2007 er samlet anslått til 174,9 mrd. kroner, som tilsvarer en økning på 4,4 pst. fra 2006. Inntektene fra merverdiavgiften er anslått til 168,2 mrd. kroner i 2007, som tilsvarer en økning på 4,5 pst. fra året før. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 87,2 mrd. kroner i 2007. Det er en økning på 5,4 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2007 er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i Ot.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007 - Lovendringer.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens inntekter utgjør knapt 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som en hovedregel bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra blant annet gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter anslås nå til om lag 9,1 mrd. kroner fra 2005 til 2006, tilsvarende 4,0 pst. De frie inntektene anslås å øke reelt med 7,0 mrd. kroner, tilsvarende 4,3 pst. Veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2006 anslås nå om lag 2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er på bakgrunn av ny informasjon om skatteinngangen, oppjustert med 3 mrd. kroner. I motsatt retning trekker økte energipriser og høyere lønnsvekst enn tidligere lagt til grunn, noe som isolert sett trekker realveksten i kommunesektorens inntekter ned med om lag 0,9 mrd. kroner fra 2005 til 2006.

I Kommuneproposisjonen 2007 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2006 til 2007 på mellom 4 og 5 mrd. kroner og en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 2 og 2½ mrd. kroner, regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2006 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006.

Regjeringens budsjettforslag for 2007 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 5,4 mrd. kroner, tilsvarende 2,2 pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med 2,4 mrd. kroner, tilsvarende 1,4 pst. Veksten er regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2006 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006 innebærer Regjeringens forslag en reell økning i de samlede inntektene på om lag 2,3 mrd. kroner og en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,7 mrd. kroner. Når den beregnede inntektsveksten er lavere med utgangspunkt i anslag på regnskap for 2006 enn med utgangspunkt i Revidert nasjonalbudsjett 2006, skyldes dette at skatteinntektene for 2006 er kraftig oppjustert i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2006.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 for de enkelte fagdepartementene. Bevilgninger som det ikke er naturlig å omtale i fagdepartementenes proposisjoner, er kort omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3.

Overføringer til og fra Statens pensjonsfond - Utland fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens pensjonsfond - Utland er omtalt i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

For mange utgiftskapitler er det et tilhørende inntektskapittel. Tidligere har det i forslaget til vedtak for disse utgiftskapitlene blitt henvist til det tilhørende inntektskapitlet. For en del av disse inntektskapitlene blir det imidlertid ikke foreslått bevilgning i Gul bok. På denne bakgrunn er henvisningen til det tilhørende inntektskapitlet fjernet i forslaget til vedtak i denne proposisjonen.

I Gul bok har det vært gitt en oversikt over antall arbeidstakere og utførte årsverk i staten (vedlegg 3). Denne oversikten presenteres i år i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2006, anslag på regnskap 2006 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2007. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i 5 hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de viktigste. Utgiftene er inndelt i 8 ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2006 er avsetningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til bl.a. reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2006 og lønnsoppgjøret i staten. Bevilgningene på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende. Som følge av at det foreslås gjeninnført en ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, er bevilgningene til statlige virksomheter og enkelte tilskuddsordninger redusert slik at avgiftsreduksjonen ikke gir rom for økt aktivitet. Dette fører også til at tallene for 2006 og 2007 ikke er fullt ut sammenliknbare.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene. Dette kan bl.a. skyldes at øremerkede bevilgninger til kommuneforvaltningen er lagt inn i rammetilskuddet.

I anslag på regnskap 2006 er i hovedsak bevilgninger vedtatt i løpet av første halvår lagt til grunn. For petroleumsvirksomheten, skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, netto renteinntekter og dagpenger er anslagene oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2006. Imidlertid er øvrige overslagsbevilgninger, for eksempel utgifter under folketrygden og helseforetakene, ikke oppdatert med nye anslag. Det forutsettes at tilleggsbevilgninger i andre halvår dekkes gjennom nedsettelse av øvrige utgifter.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer og/eller overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter knyttet til utviklingshjelpen inkludert i posten utviklingshjelp under utgiftsarten overføringer til private, men plassert under driftsutgiftene. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre utgiftsarter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50- poster og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.