1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en politikk som bygger på rettferdighet og fellesskap. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet innenfor rammer som sikrer at kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov ikke undergraves. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem og en sterk offentlig sektor. Full sysselsetting og lav arbeidsledighet er et hovedmål i den økonomiske politikken.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken legges det derfor vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor. En hovedutfordring for den økonomiske politikken er å opprettholde og helst øke arbeidskraftpotensialet. For å legge til rette for en slik utvikling vil Regjeringen bygge videre på den nordiske modellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en konkurransedyktig privat sektor.

Regjeringen følger retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av petroleumsinntektene i økonomien som Stortinget har sluttet seg til. Den økonomiske politikken skal bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi.

Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Varierende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Pensjonsfondet, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer handlingsregelen statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer den at statens utgifter holdes innenfor de rammene skatte- og formuesinntekter setter.

En stabil utvikling i økonomien er vesentlig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Ved å legge til rette for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Hensynet til stabilitet ivaretas også ved at det i perioder med svak økonomisk utvikling kan brukes noe mer enn 4 pst. av fondskapitalen for å stimulere den økonomiske aktiviteten. Tilsvarende er det fornuftig å bruke mindre i tider med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Allerede i dag bruker vi betydelige oljeinntekter til å finansiere offentlige utgifter. Handlingsregelen innebærer at bruken av oljeinntekter vil kunne øke framover. Budsjettpolitikken må likevel ikke bare balansere ønskene om å løse nye oppgaver i dag mot konjunktursituasjonen, men også mot behovet for at vi i framtiden skal kunne håndtere de forpliktelsene vi allerede har påtatt oss, uten å måtte redusere utgiftene til andre velferdsoppgaver. Noen år fram i tid vil aldringen av befolkningen gi en rask økning i utgiftene til pensjoner og etter hvert også til helse, pleie og omsorg. De oljeinntektene vi sparer i dag, gjør det lettere å møte disse utgiftene. En rask opptrapping av bruken av oljeinntekter for å styrke velferden nå vil derimot redusere reservene og gjøre det enda mer krevende å videreføre kvalitet og omfang på velferdstjenestene når antall yrkesaktive etter hvert avtar i forhold til antall eldre.

Når oljeprisen er høy, vil innbetalingene til fondet være store og kapitalen øke raskt. Dette gir grunnlag for påfølgende varig høyere overføringer til statsbudsjettet. Dersom oljeprisen holder seg på et høyt nivå, slik det er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009, vil forventet fondsavkastning øke betydelig også i de nærmeste årene framover. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel et stort udekket finansieringsbehov for offentlig forvaltning utover i dette århundret.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland.

Gjennom konjunkturnedgangen i 2002 og 2003 økte bruken av petroleumsinntekter raskt, og det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet var i 2003 om lag 16 mrd. 2009-kroner over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland. Bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet har økt langsommere gjennom de siste årene enn i perioden 2001–2004. Dette er i overensstemmelse med handlingsreglen for bruken av oljeinntekter, som legger opp til at tempoet i innfasingen av disse inntektene i økonomien bør være mer moderat i en høykonjunktur enn i en lavkonjunktur. I tillegg har høye oljepriser bidratt til rask vekst i fondskapitalen, og bruken av petroleumsinntekter har vært lavere en forventet fondsavkastning de siste tre årene.

Regjeringen legger opp til å holde bruken av petroleumsinntekter på et nivå som understøtter en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, i overensstemmelse med de rammene handlingsregelen setter. Etter fire år med uvanlig sterk økonomisk utvikling, ser det ut til at veksten blir mer normal inneværende år, for deretter å falle under sitt historiske gjennomsnitt neste år. I lys av denne utviklingen foreslår Regjeringen å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 92 mrd. kroner neste år. Dette er på linje med anslaget for forventet fondsavkastning i Statens pensjonsfond - Utland. Med Regjeringens forslag bringes bruken av oljeinntekter dermed opp på 4-prosentbanen igjen, etter å ha ligget lavere enn dette gjennom de siste tre årene. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet øker med om lag 14 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge tilsvarer dette 0,7 prosentpoeng, som innebærer at budsjettet vil bidra til å øke samlet etterspørsel.

Hovedtrekkene i forslaget til statsbudsjett for 2009 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 92,0 mrd. kroner, som er på linje med anslaget for forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland.

• Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås å øke reelt med om lag 14 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge svarer dette til 0,7 prosentpoeng.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter regnet i forhold til anslag på regnskap for 2008 på om lag 3 pst.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2009 anslås til 48,7 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond - Utland.

Det oljekorrigerte underskuddet er 43,3 mrd. kroner mindre enn det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Forskjellen forklares blant annet av aktivitetskorreksjoner knyttet til høye skatteinntekter og korreksjoner for særskilte regnskapsmessige forhold, jf. nærmere omtale i kap. 3 i St.meld. nr. 1 (2008–2009) Nasjonalbudsjettet 2009.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2009 på 500 kroner per fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 407,1 mrd. kroner. Netto avsetning til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, der overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet på 48,7 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 358,5 mrd. kroner i 2009. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond på 87,2 mrd. kroner, hvorav 82,3 mrd. kroner fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 445,7 mrd. kroner i 2009.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland anslås å øke fra 2 300 mrd. kroner ved utgangen av 2008 til 2 794 mrd. kroner ved utgangen av 2009. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2008, der også Statens pensjonsfond - Norge er medregnet, anslås til 2 915 mrd. kroner.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer. Utgiftene i 2008 er korrigert for nettovirkingen av endringer i inntektssystemet for kommunene som følge av avvikling av kommunal selskapsskatt og redusert skatteandel i kommunene. I 2009-budsjettet foreslås det bevilget 7,3 mrd. kroner til helseforetakene i 2009 for omgjøring av helseforetakenes driftskreditter i private banker til en statlig driftskredittordning. I anslagene for det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet og i beregningen av utgiftsveksten er de opparbeidede driftskredittene i helseforetakene henført til det enkelte år de er opparbeidet i perioden 2002–2008. Det innebærer at utgiftene i 2008 økes med 0,8 mrd. kroner tilsvarende økningen i driftskredittrammen fra 2007 til 2008, mens utgiften på 7,3 mrd. kroner i 2009 ikke regnes med ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten. Det er også tatt hensyn til økte utgifter i 2008 under Statens Pensjonskasse som følge av forsikringstekniske oppgjør i forbindelse med at Mesta AS har meldt seg ut av Statens Pensjonskasse.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 7,8 pst., mens prisveksten er beregnet til 4,4 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2008 til 2009 anslås dermed til om lag 3 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2008. Det tilsvarer om lag 24,5 mrd. kroner målt i 2009-priser.

I forhold til saldert budsjett 2008 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 til om lag 4 pst. Dette må blant annet ses i lys av utgiftsøkningene som ble vedtatt i Stortinget i første halvår. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til om lag 9 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2008.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på 48,7 mrd. kroner tilbake fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond til statsbudsjettet slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet. Utenom gjeldsavdrag på tidligere låneopptak, utgjør finansieringsbehovet 25,2 mrd. kroner. Avdragene på statsgjelden i 2009 anslås til 45,0 mrd. kroner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov, hvor gjeldsavdrag inkluderes, anslås dermed til 70,1 mrd. kroner.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2009 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2008, der blant annet ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for blant annet sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget om kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 702,8 mrd. kroner i 2009, tilsvarende en økning på 23,1 mrd. kroner eller 3,4 pst. fra anslag på regnskap for 2008.

Skatter på inntekt og formue er anslått til 189,3 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2009, tilsvarende en reduksjon på 0,2 pst. fra anslag på regnskap for 2008. Reduksjonen må blant annet ses på bakgrunn av en økning av de kommunale og fylkeskommunale skattørene mot en tilsvarende reduksjon av satsen for fellesskatt. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2009 er samlet anslått til 214,9 mrd. kroner, som tilsvarer en økning på 5,6 pst. fra 2008. Inntektene fra merverdiavgiften er anslått til 205,0 mrd. kroner i 2009, som tilsvarer en økning på 4,6 pst. fra året før. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter er samlet anslått til 93,6 mrd. kroner i 2009. Det er en økning på 3,4 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2009 er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte- og avgiftsopplegget 2008 - lovendringer.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens inntekter anslås å utgjøre 17,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2009. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som en hovedregel bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra blant annet gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter anslås nå til om lag 3,2 mrd. kroner fra 2007 til 2008, tilsvarende 1,2 pst. De frie inntektene anslås å avta reelt med knapt 0,2 mrd. kroner.

I Kommuneproposisjonen 2009 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2008 til 2009 på mellom 7 og 7 mrd. kroner og en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 3 og 4 mrd. kroner, regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2008 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2008.

Regjeringens budsjettforslag for 2009 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 8,4 mrd. kroner, tilsvarende 3,0 pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med 4,66 mrd. kroner, tilsvarende 2,3 pst. Veksten er regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2008 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2008. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2008, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2008 er justert opp, innebærer Regjeringens forslag en reell økning i de samlede inntektene på om lag 7,3 mrd. kroner og en reell økning i de frie inntektene på 3,5 mrd. kroner.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 for de enkelte departementene. Bevilgninger som det ikke er naturlig å omtale i departementenes proposisjoner, er omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3.

Overføringer til og fra Statens pensjonsfond - Utland fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens pensjonsfond - Utland som er bevilget på kapitlene 2800 og 5800 i statsbudsjettet, er omtalt i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2008, anslag på regnskap 2008 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2009. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i 5 hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de største. Utgiftene er inndelt i 7 ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2008 er avsetningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til bl.a. reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2008 og lønnsoppgjøret i staten. Bevilgningene på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene. Dette kan bl.a. skyldes at øremerkede bevilgninger til kommuneforvaltningen er lagt inn i rammetilskuddet.

I anslag på regnskap 2008 er anslagene for petroleumsvirksomheten, skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, netto renteinntekter og dagpenger oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2008. For øvrige utgifter er anslaget samlet satt opp med 2 mrd. kroner fra nivået etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008. Dette må ses i lys av økte utgifter til blant annet momskompensasjonsordningen for kommunesektoren og frivillige organisasjoner.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer og/eller overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter knyttet til bistand inkludert i posten bistand under utgiftsarten overføringer til private, men plassert under driftsutgiftene. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre utgiftsarter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50-poster og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.