3 Postverket
3.1 Dagens situasjon
Postverket er i dag organisert som en forvaltningsbedrift, med en omsetning på ca. 10 milliarder kr (1995). Postverkets basistjenester er brevposttjenester, distribusjon av aviser og blad i abonnement og ordinær postpakke. Dessuten har Postbanken plikt og enerett til å tilby sine grunntjenester i hele Postverkets nett. Brevtjenesten bidro i 1995 med ca. 55 pst. av Postverkets inntekter, mens lettgodstjenestene sto for ca. 13 pst., internasjonal post for ca. 9 pst. og postbanktjenester ca. 12 pst. Øvrige tjenester sto for ca. 11 pst. av de samlede inntekter.
Postverket sysselsatte ved utgangen av 1995 i underkant av 30 000 personer, som sto for ca. 26 000 årsverk. Personalkostnadene utgjorde i 1995 ca. 2/3 av de samlede driftskostnadene.
Det har vært lagt til grunn at Postverkets virksomhet skal være selvfinansierende, men at staten skal gi kompensasjon for merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå ved postbehandlingen utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt.
Forvaltningsbedriftsformen innebærer at Stortinget hvert år skal fastsette budsjett for Postverket, og at Postverket er underlagt bevilgningsreglementet for staten og øvrig statlig regelverk. I erkjennelse av at Postverket er en forretningsbedrift som i stor grad er utsatt for konkurranse, er Postverkets budsjettfullmakter utvidet. Postverket kan blant annet, innenfor visse grenser, avvike både drifts- og investeringsbudsjettet som er vedtatt av Stortinget, det kan stort sett selv disponere over investeringsmidlene, og det kan innenfor visse grenser kjøpe aksjer og opprette aksjeselskap. Styret for Postverket har, med unntak av porto for innenlands A-post, som fastsettes av Samferdselsdepartementet, myndighet til å fastsette takster.
En vesentlig del av Postverkets virksomhet foregår i full konkurranse, og konkurransen er økende. Bedriftsmarkedet (næringslivet og det offentlige), som stiller store krav til effektivitet og ytelse, står for over 90 pst. av Postverkets inntekter. Skjerpet konkurranse innenfor de tradisjonelle fysiske tjenesteområdene sammen med utvikling av elektroniske tjenester som griper inn på stadig flere områder, gjør at Postverket står overfor store utfordringer i årene som kommer, jf. nærmere redegjørelse i St. meld. nr. 41 (1995-96). I en slik situasjon er det svært viktig at virksomhetens ledelse har muligheter for å treffe hurtige avgjørelser for at bedriften skal kunne møte disse utfordringene, samtidig som rammevilkårene er utformet slik at virksomheten kan foreta en langsiktig og forutsigbar planlegging av aktivitetsnivået i bedriften.
3.2 Postverket som særlovselskap
3.2.1 Postverkets organisasjon
Samferdselsdepartementet legger til grunn at Postverkets virksomhet videreføres i det nye særlovselskapet. Basisvirksomheten i det nye selskapet vil fortsatt være brevposttjenester, distribusjon av aviser og blad i abonnement og ordinære postpakker, sammen med utførelse av grunntjenester for Postbanken.
Samferdselsministeren vil være særlovselskapet Postverkets generalforsamling. Styret, som har ansvaret for forvaltningen av selskapet, skal velges av generalforsamlingen. Selskapet skal ha en administrerende direktør som står for den daglige ledelsen av selskapet, og som tilsettes av styret.
Det er forutsatt at selskapet skal ha en bedriftsforsamling, men det kan avtales mellom selskapet og fagforeninger som omfatter to tredeler av de tilsatte eller et flertall av de tilsatte, at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling.
Særlovselskapet Postverket og eventuelle datterselskap vil sammen utgjøre et konsern. Det legges til grunn at det ikke kan gjennomføres større omorganiseringer eller utskillinger av deler av særlovselskapet uten at dette tas opp med generalforsamlingen.
Postverket er i dag pålagt enkelte oppgaver av bl.a. beredskapsmessig art. Det vil ikke bli lagt opp til endringer i dette.
3.2.2 Samfunnsmessig styring av Postverket
En viktig del av styringen av særlovselskapet Postverket vil være eierstyringen av selskapet. Denne utøves blant annet ved at det er statsråden som er generalforsamling i selskapet. Generalforsamlingen utpeker styret, som har den forretningsmessige ledelse av selskapet. Gjennom generalforsamlingen kan statsråden gi nærmere retningslinjer for ledelsen av selskapet, herunder fastlegge avkastningskrav og utbyttepolitikk. Det vil dessuten bli bestemt i vedtektene at selskapet hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for generalforsamlingen, og denne planen vil danne grunnlag for en melding til Stortinget om virksomheten hvert annet år. På denne måten vil de politiske myndigheter ha muligheter til å fastlegge overordnet politikk og rammebetingelser for særlovselskapet.
Hovedoppgaven for staten på postområdet er å sikre at det foreligger landsdekkende posttjenester (basistjenester) med en servicegrad som er minst like god som i dag, til rimelige priser, jf. St.meld. nr. 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge. Med landsdekkende posttjenester menes brevpost, aviser og blad i abonnement samt lettgods (ordinær postpakke). Privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet skal sikres et godt og likeverdig tilbud i alle deler av landet, med mål for framsending av disse tjenester. I tillegg skal Postbankens grunntjenester tilbys gjennom Postverkets nett.
Det er videre lagt vekt på at det må stilles opp mål for framsendingstid, kvalitet, leveringsbetingelser m.v. for de landsdekkende tjenestene. Dessuten må det kreves at tilbudet av landsdekkende tjenester kan gis på en kostnadseffektiv måte, og det legges til grunn enhetsporto, dvs. lik pris for lik tjeneste i hele landet for tjenester som kommer inn under eneretten. Den eksisterende tilgjengeligheten til posttjenester anses som god, og det er viktig å opprettholde, eventuelt forbedre den. Tilgjengeligheten må måles ut fra de samlede innleverings- og utleveringsmuligheter m.m. som den enkelte kunde kan nytte i et område.
For å sikre at det foreligger slike landsdekkende posttjenester, har Samferdselsdepartementet i tråd med opplegget i St.meld. nr. 41 (1995-96) foreslått etablert en konsesjonsordning for formidling av postsendinger, jf. Ot.prp. nr. 64 (1995-96) Lov om formidling av landsdekkende postsendinger. Det er foreslått at Postverket får enerett til å formidle adressert lukket innenriks brevpost med vekt inntil 350 gram, og til å utlevere/distribuere i Norge tilsvarende sendinger fra utlandet. I konsesjonsvilkårene vil det bli fastsatt krav til formidlingsplikt for landsdekkende postsendinger, framsendingstid, kvalitet og annet. Endret tilknytningsform for Postverket vil ikke forandre på dette. Som en oppfølging av Ot.prp. nr. 64 legges det opp til å utarbeide en rekke forskrifter. Blant annet på grunn av den økende konkurransen mener Samferdselsdepartementet at det er viktig å opprette et eget regulatørorgan som skal føre tilsyn med postmarkedet, jf. St.meld. nr. 41 (1995-96) og St.prp. nr. 1 (1996-97) Samferdselsdepartementet. Det nye tilsynsorganet, som vil være en del av nåværende Statens teleforvaltning, skal blant annet påse at konsesjoner og mål for service blir fulgt opp.
Det er de senere år bevilget midler over statsbudsjettet til kjøp av posttjenester. Bevilgningen skal, sammen med det overskudd Postverkets enerett gir, dekke merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Dette vil sammen med Postverkets øvrige inntekter sikre opprettholdelsen av de landsdekkende posttjenestene, og vil bli videreført uavhengig av tilknytningsform.
3.2.3 Internasjonale forhold
Postverket er medlem av enkelte internasjonale interesseorganisasjoner, som f.eks. PostEurop (europeisk organisasjon for postoperatører) og Norpost (nordisk sammenslutning av postoperatører). Endring av partsforholdet vil her kunne skje ved en erklæring fra Postverkets side.
Forholdet til Verdenspostunionen (UPU) og dens tilknyttede organer vil heller ikke by på problemer. UPU er en FN-organisasjon, der det er nasjonene som er medlemmer og undertegner avtaler, vanligvis representert ved Samferdselsdepartementet. Postverkets rolle er basert på dets rolle som offentlig postoperatør. Ved overgang til særlovselskap vil departementet meddele at Postverket har fått ny tilknytningsform og nytt navn, men at det for øvrig vil ha de samme rettigheter og forpliktelser i forhold til UPU. Dersom departementet ønsker å la seg representere i møter i UPU ved Postverket, vil dette fortsatt kunne la seg gjøre også etter omdanningen.
3.3 Eierskapet til Postbanken
Postverket utøver i dag statens eierrolle i Postbanken, jf. lov 5. juni 1992 nr. 51 om bank som eies av staten ved Postverket. Når Postverket blir omgjort til særlovselskap, vil Postverket bli en egen juridisk enhet og ikke lenger være en integrert del av staten. Det vil derfor ved omdanningen av Postverket være nødvendig med endringer i det formelle grunnlaget for statens eierskap vedrørende Postbanken. Uavhengig av eierform skal Postbanken fortsatt ha plikt og enerett til å tilby sine grunntjenester i hele Postverkets nett.
Styret for Postverket og styret for Postbanken har gått inn for at eierskapet til Postbanken går over fra staten ved Postverket til staten ved Samferdselsdepartementet. Personalrepresentantene i styret for Postverket og én av personalrepresentantene i styret for Postbanken stemte imot en slik endring.
Utgangspunktet for opprettelsen av Postbanken var å sikre bank- og betalingstilbud til kunder i alle deler av landet. En viktig organisatorisk endring fant sted da Postgiro og Norges Postbank fusjonerte 1. januar 1995. Dermed kom også betalingsformidlingen som tidligere var en integrert del av Postverkets virksomhet, inn i banken, og forholdet mellom Postverket og Postbanken ble et annet enn tidligere.
Instruksjonsmyndigheten overfor Postverket vil bli mer formell ved omdanning til særlovselskap. Utøving av myndighet overfor Postbanken vil derfor skje mer direkte ved at det statlige eierskapet utøves av departementet enn om Postverket skulle eie banken. Dersom Postbanken skulle eies av særlovselskapet Postverket, ville banken måtte bli et datterselskap under Postverket for å sikre særlovselskapet tilstrekkelig styring. En slik løsning forutsetter en lovmessig særordning for Postbanken, i strid med det som ellers er vanlig når det gjelder regler om hvem som kan eie en bank.
Nedgangen i etterspørselen etter skranketjenester de senere årene har ført til at bankaktiviteten representerer en stadig mindre del av Postverkets totale trafikk/inntekter. Valg av eierskap vil ikke kunne påvirke denne utviklingen. Den nylig inngåtte avtalen mellom Postbanken og bankforeningene om å gi postbankkundene tilgang til bankenes minibanknett, vil forsterke denne utviklingen.
Uansett tilknytningsform vil Postverket stå overfor meget store utfordringer i årene som kommer, på grunn av den teknologiske utviklingen og sterkt økende konkurranse, og det er viktig at Postverkets ledelse kan konsentrere seg fullt ut om denne krevende oppgaven.
Postbanken vil på sin side også stå overfor meget store utfordringer, særlig i betalingsformidlingen, men også i øvrige deler av sitt tjenestespekter, og dette vil kreve full oppmerksomhet både av bankens ledelse og av ansvarlig eier, jf. for øvrig omtalen i kap. 9 Vurdering av Postbankens forretningsstrategi. Postverkets leveranser utgjør en stor del av Postbankens kostnader. Disse leveransene innebærer omfattende avtaler og forhandlinger om priser og andre vilkår mellom Postverket og Postbanken. For å unngå kryssende interesser i denne sammenheng, vil det ikke være hensiktsmessig at Postverket eier Postbanken, men at Samferdselsdepartementet ivaretar statens eierskap. Virksomheten i Postverket og Postbanken påvirker hverandre i så stor grad at det vil være naturlig at det er Samferdselsdepartementet som utøver det statlige eierskapet overfor Postbanken, og veier de ulike interessene mot hverandre.
Ettersom Postbankens tjenester er et viktig fundament for Postverkets nett, finner Samferdselsdepartementet det riktig at Postverket er representert i styret for Postbanken. Forholdet mellom Postverket og Postbanken for øvrig vil bli ivaretatt ved avtaler mellom de to partene.
Forslag til nødvendige lovendringer vedr. eierskapet som følger av omdanningen av Postverket til særlovselskap er tatt inn i odelstingsproposisjonen om selskapsomdanningen.