1 Gjennomføringen av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette fram proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004. Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 22. november.

Proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet 2004 inneholder forslag om endringer på statsbudsjettet og redegjørelse for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra Regjeringen hittil i år. I kapittel 1 redegjøres det for budsjettpolitikken i 2004. I kapittel 2 gis en oversikt over forslag til endrede bevilgninger som gjelder skatter og avgifter, mens endringer i departementenes inntekter og utgifter omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir en kort oversikt over statsregnskapet pr. 30.9.2004.

1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

En fullstendig beregning av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for statsbudsjettet blir foretatt to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett. Beregningen av det strukturelle underskuddet foretas som et ledd i en helhetlig gjennomgang av norsk økonomi, blant annet ved hjelp av makroøkonomiske modeller. En slik gjennomgang ble sist foretatt i forbindelse med at Nasjonalbudsjettet 2005 ble lagt fram.

Det blir ikke presentert oppdaterte tall for det strukturelle underskuddet i denne proposisjonen. Som omtalt i kapittel 2 er det stor usikkerhet knyttet til utviklingen i enkelte av skattegrunnlagene. Fram mot Revidert nasjonalbudsjett 2005 vil en få noe bedre informasjon på dette punktet. Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle underskuddet i 2004 i statsregnskapet for 2004 og Revidert nasjonalbudsjett 2005, som en del av en ny, samlet gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi.

Det oljekorrigerte underskuddet

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 80,6 mrd. kroner og tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter som dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst, er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 12,9 mrd. kroner. Denne økningen skyldes i stor grad reduserte inntekter på 10,2 mrd. kroner, hvorav reduserte skatte- og avgiftsinntekter utgjør 8,8 mrd kroner. På utgiftssiden er det særlig økte utgifter til kommunesektoren som bidrar til å øke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er økt med 64,8 mrd. kroner fra saldert budsjett og fram til nysalderingen. Dette skyldes blant annet at skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten er økt med 33,0 mrd. kroner fra saldert budsjett, i hovedsak som følge av høyere oljepris enn opprinnelig lagt til grunn.

1.2 Utviklingen fra regnskap 2003 til anslag på regnskap 2004

Tabell 1.2 viser statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskap 2003 og anslag på regnskap for 2004. Tabell 1.4 gir en tilsvarende oversikt for statskassens lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2004 viser et oljekorrigert underskudd på 80,6 mrd. kroner, som er 14,5 mrd. kroner større enn i 2003. Fra regnskap 2003 til nysaldert budsjett 2004 har inntektene (utenom petroleumsvirksomheten) netto økt med drøyt 14 mrd. kroner. Skatte- og avgiftsinntektene har økt med nærmere 22 mrd. kroner, mens renteinntektene har falt med knapt 5 mrd. kroner fra regnskap 2003. Fra regnskap 2003 har utgiftene (utenom petroleumsvirksomheten) økt med om lag 29 mrd. kroner, hvorav utgiftsveksten under folketrygden utgjør om lag 8 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 208,3 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd er dekket ved en overføring fra Petroleumsfondet, avsettes dermed netto 127,6 mrd. kroner i Petroleumsfondet i 2004. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 34,7 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 162,3 mrd. kroner.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås nå til om lag 2¾ pst. fra regnskap for 2003. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 5,7 pst. I Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til om lag 2¼ pst. I Nasjonalbudsjettet 2004 som Regjeringen fremmet høsten 2003, ble det lagt til grunn en reell, underliggende utgiftsvekst på 2 pst. fra 2003 til 2004.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten korrigeres det for utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter på statsgjelden, jf. tabell 1.3. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2003 til 2004 gjelder dette:

• Dekning av utgifter til flyktninger i Norge over bistandsbudsjettet. Dette er en intern overflytting av midler på statsbudsjettet fra Utenriksdepartementet for å dekke utgifter under Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

• Ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld i forbindelse med at ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg er flyttet fra fylkeskommunene til staten og kommunene. Utgiftene på statsbudsjettet øker i forbindelse med reformen ettersom de nevnte sektorene tidligere ble delvis finansiert med fylkeskommunale skatteinntekter.

• Reduksjon i rammeoverføringer til kommunene, som følge av økt kommunal skatteandel. Siden satsen for fellesskatten som inntektsføres på statsbudsjettet endres tilsvarende, innebærer ikke denne justeringen noen svekkelse av statsbudsjettet.

• Overgang til nye budsjetteringsprinsipper for enkelte statlige virksomheter.

• Petoro AS ble trukket ut av kontantstrømmen for petroleumsvirksomheten fra 2004 og overført til en vanlig driftspost på statsbudsjettets utgiftsside. Den utgiftsøkningen som isolert sett følger av denne omleggingen, holdes utenom ved beregning av den underliggende utgiftsveksten.

• Netto økte utgifter som følge av kompensasjon til offentlig forvaltning ved omlegging av arbeidsgiveravgiften og el-avgiften.

• Dagpenger til arbeidsledige er i utgangspunktet holdt utenfor ved beregning av den underliggende utgiftsveksten, fordi endringer i dagpenger er sterkt avhengig av konjunkturutviklingen. Det er vedtatt innstramminger i regelverket fra 2003. Budsjettvirkningen av disse endringene inngår i den beregnede underliggende utgiftsveksten.

• Refusjoner mv. som ikke er med i bevilgningene i budsjettet, men som først inngår både på utgiftsiden og inntektssiden i regnskapet og derfor hvert år bidrar til at regnskapet gir noe høyere utgifter og inntekter enn det nysalderte budsjettet. Dette gjelder blant annet refusjon av utgifter til arbeidsmarkedstiltak, lærlinger, fødselspenger/adopsjonspenger og sykepenger for statsansatte.

• Merutgifter som påløper som følge av merinntektsfullmakter.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 44,3 mrd. kroner i 2004 mot 16,3 mrd. kroner i 2003. Den store økningen fra 2003 må ses i sammenheng med avdragsprofilen på statens gjeld med relativt små avdrag i 2003. Statskassen vil i 2004 få 9,9 mrd. kroner i inntekter fra salg av aksjer i Statoil ASA. Inntektene fra denne finanstransaksjonen overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond.

1.3 Utviklingen i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2004 gjennom budsjettåret

Tabell 1.5 viser utviklingen i hovedtallene på statsbudsjettet for 2004 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget høsten 2003. Tabell 1.6 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett 2004 viser et oljekorrigert underskudd på 80,6 mrd. kroner, som er 12,9 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett.

Medregnet forslag i denne proposisjonen er det foreslått eller vedtatt reduserte inntektsbevilgninger som samlet sett utgjør 10,2 mrd. kroner siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst (ekskl. petroleumsvirksomheten og lånetransaksjoner). Dette skyldes i hovedsak lavere anslag for skatte- og avgiftsinntekter.

Nysaldert budsjett 2004 viser at utgiftene siden saldert budsjett 2004 er vedtatt eller foreslått økt med netto 2,7 mrd. kroner (ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Bak dette nettotallet er det mange utgiftsøkninger og utgiftsreduksjoner av ulik størrelse. Av større utgiftsøkninger er forslag i denne proposisjonen på 2,2 mrd. kroner i økte bevilgninger til kommunesektoren som kompensasjon for bortfall av skatteinntekter. I forhold til vedtatt budsjett etter bevilgningsendringer i vårsesjonen, trekker reduserte utgifter til regelstyrte ordninger i folketrygden på knapt 2 mrd. kroner i motsatt retning.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 208,3 mrd. kroner, som er 64,8 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, og 48,4 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Etter at det er overført 80,6 mrd. kroner til statsbudsjettet, avsettes det netto 127,6 mrd. kroner i Petroleumsfondet. Inklusive fondets renteinntekter og utbytte på 34,7 mrd. kroner anslås Petroleumsfondets overskudd i 2004 til 162,3 mrd. kroner.

I Nasjonalbudsjettet 2005 ble kapitalen i Statens petroleumsfond anslått til 1 053 mill. kroner ved utgangen av 2004. Anslaget var blant annet basert på en samlet netto overføring fra statsbudsjettet til Statens petroleumsfond i år på knapt 134 mrd. kroner. Anslagene i denne proposisjonen innebærer isolert sett en reduksjon i netto overføring fra statsbudsjettet til Petroleumsfondet i 2004 på drøyt 6 mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005. Økte inntekter fra petroleumssektoren trekker kontantstrømmen opp med 2,7 mrd. kroner, mens økt oljekorrigert underskudd på 8,9 mrd. kroner trekker overføringene til Petroleumsfondet ned.

Regnskapstall fra Norges Bank viser at kapitalen i Statens petroleumsfond var 988 mrd. kroner ved utgangen av 3. kvartal. En sterkere kronekurs enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005 har trukket avkastningen av fondet regnet i norske kroner ned. Endelige tall for beholdningen i Petroleumsfondet ved utgangen av året vil bli presentert i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2004.

Anslag på regnskap viser et brutto finansieringsbehov på 44,3 mrd. kroner, som er 14,0 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.6. Dette skyldes i stor grad salg av aksjer i Telenor ASA på drøyt 8 mrd. kroner.

Folketrygden

Fra saldert budsjett til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med vel 4,2 mrd. kroner, hvorav om lag 3,2 mrd. kroner skyldes reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2004 i forbindelse med trygdeoppgjøret. Folketrygdens inntekter er redusert med om lag 1 775 mill. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med om lag 6,0 mrd. kroner i nysaldert budsjett.

Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2004. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2004 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak.

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. De ulike departementers bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i proposisjoner fra de respektive departementene, samt i samleproposisjonen som ble fremmet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004. Nedenfor følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget i år.

I saldert budsjett for 2004 ble det bevilget 228 256,3 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt økninger i bevilgningen på i alt 6 129,4 mill. kroner:

• En økning på 2 916,9 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2004, jf. St. prp. nr. 63 (2003-2004) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004.

• En økning på 3 203,0 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret pr. 1. mai 2004, jf. St.prp. nr. 74 (2003-2004) Om trygdeoppgjeret 2004.

• En økning på 9,5 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 71 (2003-2004) Om endringar i statsbudsjettet 2004 som følgje av takstoppgjera for legar, psykologar og fysioterapeutar mv.

I tillegg er det foreslått reduserte bevilgninger på til sammen 1 997,3 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2004, jf. St. prp. nr. 20 (2004-2005) Arbeids- og sosialdepartementet, St.prp. nr. 22 (2004-2005) Helse- og omsorgsdepartementet og St.prp. nr. 26 (2004-2005) Barne- og familiedepartementet.

1.4 Utviklingen siden Gul bok 2005

Tabell 1.8 viser utviklingen i hovedtallene for 2004 fra fremleggelsen av Gul bok 2005 til nysaldert budsjett. Tabell 1.9 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2004 viser at det oljekorrigerte underskuddet er 8,9 mrd. kroner høyere enn i Gul bok 2005. Svekkelsen må ses i sammenheng med at anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge reduseres med 7,7 mrd. kroner. Etter framleggelsen av Gul bok 2005 innebærer ny informasjon om utgiftsanslagene for de regelstyrte ordningene i folketrygden reduserte utgifter. I motsatt retning trekker utgiftsøkninger fremmet i denne proposisjonen, herunder forslag om økte rammeoverføringer til kommunesektoren med 2,2 mrd. kroner, og i omgrupperingsproposisjoner fremmet av andre departementer.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå 2,7 mrd. kroner høyere enn i Gul bok 2005.

1.5 Anslag på regnskap

Det nysalderte budsjettet vil kunne avvike en del fra det endelige regnskapet. Dette må ses i sammenheng med blant annet usikkerhet om endelig forbruk på regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og omfang av overførte bevilgninger. Nedenfor gjengis forskyvninger fra det nysalderte budsjettet til endelig regnskap for de senere år og anslag på regnskap for 2004.

Det er fra og med 1995 blitt avsatt midler i Statens petroleumsfond. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.

Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.

1.6 Endringer i departementstrukturen

Regjeringen fremmet 17. september i år St. prp. nr. 83 (2003-2004) Endringer i statsbudsjettet for 2004 som følge av endret departementstruktur. Stortinget behandlet proposisjonen 30. september og Finansdepartementet fikk følgende fullmakt:

«Stortinget samtykker i at Finansdepartementet får fullmakt til å omfordele bevilgninger og andre budsjettfullmakter, samt justere kapittel- og postinndelingen i statsbudsjettet for 2004 i forbindelse med endringer i departementsstrukturen fra 1. oktober 2004. Stortinget orienteres om omfordelingen i stortingsproposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet for 2004.»

I tråd med fullmakten har Finansdepartementet foretatt omfordeling av bevilgningene og andre budsjettfullmakter i ny kontoplan. Der bevilgningen i sin helhet er flyttet til nytt departement er det lagt til grunn at muligheten til å disponere overførte midler fra 2003 til 2004 inngår som en del av flyttingen. En samlet oversikt over endringer i utgifter/inntekter som følge av ny departementstruktur er gitt i vedlegg 5. I tillegg er ansvaret for kap. 2541, 2542, 2543, 5704 og 5705 flyttet fra det tidligere Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Arbeids- og sosialdepartementet.