5 Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og statlig/privat eierskap i oljesektoren - Brev fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) den 29. mars 2000
I forbindelse med at Regjeringen er i ferd med å utarbeide sitt syn på hvordan oljesektoren skal organiseres i fremtiden, ønsker NHO å bidra med en del prinsipielle synspunkter og anbefalinger.
Sammendrag av anbefalinger
På prinsipielt grunnlag går NHO inn for følgende:
SDØE-andeler bør overføres til Statoil før delprivatisering, og selges til markedspris til Norsk Hydro og til øvrige rettighetshavere på de felter og i et omfang som gir hensiktsmessig forretningsmessig sammensetning av selskapenes porteføljer, hvor man balanserer fordelene ved å ha en stor aktør i det europeiske energimarkedet mot fordelene ved mangfold og styrket konkurranse på sokkelen. Noen andeler kan auksjoneres bort. Salg av SDØE vil gi Norge en bedre risikofordeling av sin formue.
Staten bør selge aksjer i Statoil til allmennheten minst i et så stort omfang at det dannes et likvid og interessant marked for aksjen både for norske og utenlandske investorer slik at børsnotering gir reelle markedssignaler.
Så lenge det fortsatt er SDØE-andeler igjen, bør forvaltningen av dem settes ut på anbud. Å opprette et nytt statlig oljeselskap for å forvalte resten av SDØE synes å være lite hensiktsmessig.
Ved fremtidige konsesjonstildelinger bør staten avholde seg fra direkte eierinteresser (SDØE).
Staten bør ikke kjøpe seg opp i Norsk Hydro, og gjerne kan selge seg ytterligere ned.
Alle felter bør få tilgang til rørledninger til kostnadsriktig pris.
Statens langsiktige risikoeksponering
På grunn av flere år med store oljeinntekter er den norske stat i internasjonal sammenheng blitt en svært rik stat med en betydelig netto formue. En stor formuespost er Statens petroleumsfond på rundt 250 mrd. kr. En adskillig større del av statens formue består av eierandeler i oljefelt som er under utvikling eller i drift, i fremtidige drivverdige funn, i Statoil som et heleiet statlig selskap og i 44 prosent av Norsk Hydro, som for rundt halvdelen av sin virksomhet er et oljeselskap med eierandeler på bl.a. norsk sokkel. Gjennom skatter og avgifter på oljevirksomheten, utbytte fra Statoil og Hydro og direkte salgsinntekter fra SDØE fratrukket statens andel av investerings- og driftsutgiftene oppstår en netto kontantstrøm til staten. Nåverdien av denne kontantstrømmen vil være svært avhengig av forutsetninger om oljeprisens utvikling, men er i en størrelsesorden flere ganger saldoen på Petroleumsfondet, selv ved relativt lave oljepriser.
Å ha så store verdier knyttet direkte til oljesektoren gjør at staten er svært utsatt for risiko med hensyn til svingninger i oljeprisen. Denne sterke risikoeksponeringen mot olje er en ulempe for Norge. Med eldrebølgen og forventede sterke økninger i utgifter over folketrygden og til helse- og omsorg, kan en svak oljeprisutvikling medføre meget store problemer for velferdssamfunnet. Å selge eierandeler i oljesektoren - til «riktig» pris - og plassere pengene i Petroleumsfondet, vil redusere risikoen for staten. En slik omplassering av formue vil derfor isolert sett være ønskelig. Selv om staten skulle selge hele SDØE og privatisere hele Statoil samt selge sine aksjer i Norsk Hydro, ville det fortsatt eksistere en betydelig oljeprisrisiko for staten i og med at skatter fra oljesektoren i fremtiden ville utgjøre et relativt større beløp i forhold til statens totale inntekter enn de ville gjøre med dagens eierstruktur. Men totalt sett ville risikoen bli redusert.
Et mulig argument mot at staten selger ut hele eller deler av SDØE, er at den pris oljeselskapene er villige til å betale, kan være lavere enn det forventet fremtidig avkastning tilsier. Grunnen kan være at det for oljeselskapene er knyttet betydelig risiko til fremtidig avkastning og det vil også være usikkerhet om hvilke skatteendringer myndighetene kan vedta i fremtiden. Denne ulempen med mulig lav pris må avveies mot de fordeler et salg gir mht. redusert risiko for staten og muligheten til mer effektiv utnyttelse av ressursene. Man må også kunne se på hvilke muligheter myndighetene har for å bidra til å redusere skatterisikoen for selskapene. Kan staten garantere at den ikke vil øke skattesatsen? Er det ønskelig å ha feltspesifikk beskatning slik at marginale felt beskattes mer lempelig enn der hvor kostnadene er relativt små i forhold til produksjonsvolumet? Lavere skatt vil øke verdien av feltene for oljeselskapene, og dermed ville de være villige til å betale høyere pris for SDØE-andeler. På den måten vil statens oljeprisrisiko bli redusert i større grad enn ved å ha høye skattesatser, og derved få lavere pris for SDØE-andelene. Dette er spørsmål som bør vurderes.
Salg av statlige eierandeler på norsk sokkel vil medføre at statens finansielle formue øker, og det ville være naturlig å overføre salgssummen til Petroelumsfondet. Hvis salget får et betydelig omfang, vil saldoen på Petroleumsfondet bli tilsvarende større. Dette er ikke penger som skal brukes på kort sikt, men være med på å finansiere statlige utgifter til folketrygden og andre formål i tiden etter at petroleumsinntektenes rolle er blitt vesentlig redusert. Det blir en pedagogisk utfordring å klargjøre dette. Denne utfordringen foreligger allerede i dag, men den kan bli større med salg av eierandeler i oljesektoren. Forskjellen til situasjonen uten salg bør imidlertid ikke overdrives. Prognosene tilsier at Petroleumsfondet vil vokse meget sterkt i løpet av de kommende par år, så uansett vil man i norsk politisk debatt måtte forholde seg til et meget stort statlig petroleumsfond.
NHO har gått inn for at man bør foreta delvis fondsbasering av folketrygden med forvaltning i private fond. Det ville redusere oppbyggingen av Petroleumsfondet og gjøre den «kollektive fristelse» som ligger i tilsynelatende pengerikelighet mer håndterbar.
Selv med betydelig privatisering av statens eierandeler i oljesektoren vil staten ha store styringsmuligheter av aktiviteten på sokkelen på samme måte som i dag.
Overordnede hensyn på norsk sokkel
Utbyggingen bør foregå på mest mulig kostnadseffektiv måte for å sikre størst mulig samfunnsmessig utbytte av verdiene som ligger under havbunnen. For å oppnå dette er det viktig at rettighetshaverne og operatørene har tilstrekkelige incentiver til kostnadseffektivitet, og at det er høy grad av konkurranse på sokkelen. Det vil sikre et bredt miljø med høy kompetanse og med utvikling og anvendelse av stadig nye tekniske løsninger.
Norsk sokkel må være konkurransedyktig sammenlignet med oljeprovinser andre steder i verden. Dermed vil også marginale felter kunne bli utbygget på lønnsom måte, og det vil være lettere å holde jevn aktivitet på sokkelen. Konkurranse og mangfold på sokkelen vil stille leverandørindustrien overfor et mer krevende, men også et bredere kundespekter. Det vil føre til tettere kontakter mellom norsk leverandørindustri og flere internasjonale selskaper, som kan bidra til at leverandørindustrien i større grad utvikler evnen til eksport.
SDØE
Både Statoil, Norsk Hydro og Oljeindustriens Landsforening går inn for at SDØE kommersialiseres, dvs. overføres til selskaper som drives på forretningsmessig basis.
Flere alternativer har vært fremholdt. I en rapport fra Statoils styre «Videreutvikling av Statoil og SDØE», datert 13.08.99, argumenteres det for at hele SDØE legges inn i Statoil fordi det vil etter styrets syn gjøre at verdien blir større enn verdien av Statoil og SDØE hver for seg. På denne måten blir Statoil et stort oljeselskap i internasjonal sammenheng med finansiell styrke til å satse mange steder. Særlig i gass-sektoren mener Statoil at det er viktig å være en stor aktør, kfr. også en nylig utgitt rapport «Sammenslåing av Statoil og SDØE og delprivatisering av Statoil. En redegjørelse for Statoils synspunkter».
Det er imidlertid ikke opplagt at staten maksimerer sin verdi ved å gi hele SDØE til Statoil.
Hydro ønsker deler av SDØE solgt til seg, og andre deler solgt til andre rettighetshavere på en slik måte at konkurransen på norsk sokkel opprettholdes. Det argumenteres for at salget bør strekkes over en lengre periode. Synspunktene fremgår av et notat «Norsk Hydros vurdering av det statlige engasjement i oljevirksomheten» datert 1.09.99. Man må anta at andelene må selges til markedspris av hensyn til EØS-avtalens konkurranselovgivning. Det er også ønskelig fordi det ikke er grunn til at staten skal selge andeler til underpris til private investorer.
Før delprivatisering kan SDØE-andeler legges inn i Statoil, men etter en delprivatisering må også Statoil kjøpe andeler til markedspris hvis det skulle være aktuelt for Staten å avhende deler av SDØE også etter at Statoil er blitt delprivatisert.
Oljeindustriens Landsforening (OLF) uttrykker i et brev til Olje- og energiministeren datert 10.11.99 at det bør opprettholdes mangfold og konkurranse, og at en omlegging og reduksjon av SDØE kan øke konkurransekraften på norsk sokkel.
Som alternativ til eksklusive overføringer/salg til Statoil og/eller Hydro og/eller andre rettighetshavere kan staten auksjonere ut SDØE-andeler, der alle i prinsippet kan by.
At noen andeler går til dem som er operatører, vil skape større sammenheng mellom operatørens fortjeneste og operatørens ressursbruk. Gevinsten av kostnadsbesparelser er i dag meget liten for en operatør når kostnadene skal deles på alle eiere og der operatøren selv bare har en liten andel. I tillegg kommer effekten av en marginalskatt på 78 prosent som gjør at ekstra kostnader bare reduserer overskuddet med 22 prosent av kostnaden.
Dette tilsier at overføring/salg i en viss grad rettes inn mot Statoil og Hydro siden de har flere operatøroppgaver. Men også utenlandske selskaper bør få mulighet til å bli oppnå større eierandeler på enkelte felter for å bidra til større kompetanse og mer kreative løsninger på norsk sokkel. Det kan innebære rettet salg også til utenlandske selskaper i en viss utstrekning. Slike rettede salg til norske eller utenlandske selskaper må bare foregå hvis selskapene er villige til å betale en pris som tilsvarer det man ville få ved åpne auksjoner av lisensandeler.
Noen SDØE-andeler vil det kunne være naturlig å selge gjennom åpne auksjoner.
I vurderingen av hvilke selskaper som skal kunne overta hvilke SDØE-andeler, bør man også vurdere betydningen av å ha en stor aktør innenfor gass-sektoren, som gjennom sin størrelse kan utnytte mulighetene i det europeiske gassmarkedet bedre.
Hvis ikke alle SDØE-andelene selges ut, eller salget strekkes ut i tid, bør forvaltningen av de resterende andelene kunne settes ut på anbud. Å opprette et nytt statlig oljeselskap for å forvalte resten av SDØE synes å være lite hensiktsmessig.
For øvrig bør det være slik at for nye tillatelser blir det ikke innført SDØE-andeler. Dette er viktig for å gjøre norsk sokkel konkurransedyktig ettersom det nå bare er mer marginale felter som gjenstår å utbygge.
Privatisering av Statoil
At staten selger en viss eierandel av Statoil og lar Statoil bli børsnotert, synes fornuftig, og er i tråd med Statoils eget ønske. Da vil Statoil bli testet av markedet. Selskapet vil bli løpende vurdert av langt flere analytikere både i Norge og internasjonalt. Ledelsen får tilbakemeldinger fra markedet på sine disposisjoner. Det vil bidra til at Statoil blir mer effektivt drevet og at avkastningen både på statlig og privat kapital i selskapet blir høyere. Statoil kan da lettere reise egenkapital i markedet når det selv finner det fordelaktig, og det får større kommersiell handlefrihet.
Disse betraktningene innebærer at den private andelen i Statoil bør ha et betydelig omfang. I rapporten fra Statoils styre datert 13.08.99 sies det at
«Etter styrets oppfatning bør statens viktigste eierrolle i Statoil i dag være å sikre en fortsatt nasjonal forankring av selskapet. ... I hvilken grad det er nødvendig for staten å være majoritetseier for å realisere et slikt mål er like mye et politisk, som det er et industrielt og kommersielt spørsmål».
Uansett bør andelen av Statoil som privatiseres være så stor at det dannes et likvid marked for aksjen og at den blir interessant både for norske og utenlandske investorer slik at Statoil kan forholde seg til markedets vurderinger.
Etter å ha blitt et delvis privateiet selskap ville det være problematisk å la Statoil fortsette å være forvalter av SDØE, eller de andeler som på det tidspunkt fortsatt tilhører SDØE, på samme måte som i dag. Hvis man skulle opprettholde konstruksjonen av SDØE i fremtiden, kunne forvaltningen settes ut på anbud. I nevnte rapport fra Statoils styre sies det:
«Dagens ivaretakermodell lider med andre ord under den svakhet at det ikke alltid er lønnsomt for ivaretakeren å maksimere SDØEs interesser, og den påfører ivaretakeren en komplisert målstruktur. En slik ivaretakermodell kan ikke videreføres over tid, uten at det vil skade både ivaretakeren og SDØE.»
Statens eierandel i Norsk Hydro
NHO går i mot at staten kjøper seg opp igjen til over 50 prosent av aksjekapitalen i Norsk Hydro. Jo mindre statens eierandel er, desto mer attraktivt vil selskapet fortone seg for andre investorer fordi aksjenes likviditet blir enda større, og fordi det vil fortone seg som mulig for større investorer å få mer innflytelse over virksomheten. Presset mot ledelsen for å drive effektivt og oppnå høy avkastning blir dermed sterkere. I og for seg bør staten kunne selge seg videre ned, iallfall til 34 prosent, om man fortsatt synes det vil være ønskelig med blokkerende mindretallsposisjon. Det ville også bidra til litt bedre risikofordeling for staten.
Rørledningssystemet
For å få en effektiv utbygging av olje og gassforekomstene er det viktig at ikke ett eller to selskaper har for mye eiermakt når det gjelder infrastrukturen på sokkelen, spesielt rørledninger. Det vil kunne redusere muligheten for en rasjonell utnyttelse av feltene. Alle felt bør kunne få tilgang til infrastrukturen til kostnadsriktig prising. Dette bør man forholde seg til uavhengig av privatiseringsprosessen av Statoil.
Konklusjon:
På prinsipielt grunnlag mener NHO følgende:
SDØE-andeler bør overføres til Statoil før delprivatisering, og selges til markedspris til Norsk Hydro og til øvrige rettighetshavere på de felter og i et omfang som gir hensiktsmessig forretningsmessig sammensetning av selskapenes porteføljer, hvor man balanserer fordelene ved å ha en stor aktør i det europeiske energimarkedet mot fordelene ved mangfold og styrket konkurranse på sokkelen. Noen andeler kan auksjoneres bort. Salg av SDØE vil gi Norge en bedre risikofordeling av sin formue.
Staten bør selge aksjer i Statoil til allmennheten minst i et så stort omfang at det dannes et likvid og interessant marked for aksjen både for norske og utenlandske investorer slik at børsnotering gir reelle markedssignaler.
Så lenge det fortsatt er SDØE-andeler igjen, bør forvaltningen av dem settes ut på anbud. Å opprette et nytt statlig oljeselskap for å forvalte resten av SDØE synes å være lite hensiktsmessig.
Ved fremtidige konsesjonstildelinger bør staten avholde seg fra direkte eierinteresser (SDØE).
Staten bør ikke kjøpe seg opp i Norsk Hydro, og gjerne kan selge seg ytterligere ned.
Alle felter bør få tilgang til rørledninger til kostnadsriktig pris.
Med hilsen
NÆRINGSLIVETS HOVEDORGANISASJON
Leif Frode Onarheim
President