Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.prp. nr. 38 (2000-2001)

Om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Kongeriket Norge og Republikken Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

I denne proposisjonen ber regjeringen om Stortingets samtykke til inngåelse av en avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat (avtale om tilknytning til Dublin-regelverket).

Da Schengen-samarbeidet trådte i kraft mellom EU-statene i 1997 ble personkontrollen på grensene mellom Schengen-statene opphevet. De åpne grensene i Europa gjør det enkelt for alle å reise fritt, også for de som vil søke asyl i flere stater, eller som forsvinner når de ikke lenger har rett til opphold. Dublin-konvensjonen har dermed en nær forbindelse til Schengen-samarbeidet.

Det fremgår av artikkel 7 i Schengen-samarbeidsavtalen, jf. St.prp. nr. 50 (1998-99), at «det bør avtales en egnet ordning om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat i Den europeiske union eller i Island eller i Norge», og at en slik ordning bør være etablert innen det operative Schengen-samarbeidet iverksettes for de nordiske stater. Dette skal forutsetningsvis skje 25. mars 2001.

Avtalen som er fremforhandlet med Det europeiske fellesskap knytter Norge og Island til Dublin-konvensjonen, samt to beslutninger av Dublin-konvensjonens vedtaksorgan «artikkel 18-komiteen». Avtalen knytter også Norge og Island til Eurodac-forordningen som ble vedtatt av EUs Råd 11. desember 2000. Videre muliggjør avtalen norsk og islandsk tilknytning til både nåværende og fremtidige vedtak på dette området.

Tilslutningsavtalen antas å være av slik særlig viktighet at Stortingets samtykke til inngåelse er nødvendig i medhold av Grunnlovens § 26, 2. ledd. I tillegg nødvendiggjør tilknytningen til Eurodac lovendringer. Tilknytningsavtalen vil forøvrig innebære årlige økonomiske forpliktelser.

Avtalen med fem erklæringer fra avtalepartene, en erklæring fra Det europeiske fellesskap, Dublin-konvensjonen av 15. mai 1990 med to tilhørende beslutninger, samt rådsforordning nr. /2000/EF av 11. desember 2000, samtlige i engelsk originalversjon med norsk oversettelse, følger som vedlegg til proposisjonen. Norsk originalversjon av tilknytningsavtalen vil foreligge når den er autentisert.

1.2 EUs justissamarbeid i et bredere perspektiv

EU-samarbeidet er blitt et stadig viktigere politisk redskap for å ivareta medlemsstatenes behov og interesser i forhold til drivkrefter og utfordringer som følger av den internasjonale og globale utviklingen som alle europeiske stater står overfor.

Stor tilstrømming av asylsøkere og personer uten lovlig opphold parallelt med stigende organisert kriminalitet, herunder menneskehandel, har stimulert EUs medlemsstater til et tettere samarbeid.

Norge møter de samme utfordringene.

Gjennom Maastrichttraktaten av 1992 tok EU sikte på å møte utfordringene på justisområdet med mellomstatlige virkemidler. Under regjeringskonferansen som ledet frem til Amsterdamtraktaten i 1997 ble det klart at det var behov for styrket innsats. Økt internasjonal kriminalitet og nye utfordringer på flyktningeområdet stilte krav om effektivisering av beslutningsprosessen og mer forpliktende samarbeid. Så langt var yttergrensekontroll regulert i Schengen-avtalen som lå utenfor EU-samarbeidet. Amsterdamtraktaten gjorde Schengen-samarbeidet til en del av EU-samarbeidet og la således det institusjonelle grunnlaget for å realisere disse målsetningene.

Amsterdamtraktaten setter som mål å utvikle EU til et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet. Den betydning som tillegges justissamarbeidet understrekes av at det i Tammerfors i oktober 1999 for første gang i EUs historie ble holdt et toppmøte som var viet justis- og innenriksområdet. Toppmøtet satte klare mål som det nødvendigvis vil ta tid å gjennomføre.

I Tammerfors understreket Det europeiske råd friheten til å ferdes fritt innen EU under sikre og rettferdige forhold. Forutsetningen for frihet er sikkerhet. Det krever felles kontroll av yttergrensen for å stoppe ulovlig innvandring og bekjempe organisert kriminalitet, herunder menneskehandel. Toppmøtet understreket behovet for å utvikle partnerskap med opprinnelsesstater og transittstater. Det krever bekjempelse av fattigdom, forbedring av levevilkår og arbeidsmuligheter, forebyggelse av konflikter og konsolidering av demokratiske stater og menneskerettigheter.

Friheten og sikkerheten krever videre et felles område med rettferdighet der borgerne har lik adgang til rettssystemet i hele EU. Kriminelle skal ikke kunne utnytte forskjeller eller mangel på organisering eller kommunikasjon mellom medlemsstatene. Det europeiske råd har med dette gitt et klart signal til felles innsats med sikte på å forebygge og bekjempe kriminalitet i hele EU.

Asyl- og innvandringspolitikken settes på denne måten inn i en mer helhetlig politisk ramme. Justisområdet har også etter hvert blitt et element i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det vises til nærmere omtale av samarbeidet på justisområdet i St.meld. nr. 12 (2000-2001) om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre.

1.3 Dublin-samarbeidet som ledd i asyl- og innvandringspolitikken

15. juni 1990 ble det inngått en konvensjon om fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat i De europeiske fellesskap (Dublin-konvensjonen). Den trådte i kraft i 1997. Det er redegjort nærmere for Dublin-konvensjonen under pkt. 4.1 i proposisjonen.

Formålet med konvensjonen er å motvirke at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom stater uten å få søknaden behandlet. En asylsøker får rett til å få søknaden behandlet i en stat, og det gis regler for hvilken stat som har plikt til å behandle saken. Konvensjonen skal også motvirke at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater, må behandles av mer enn én stats myndigheter. Det følger av konvensjonen at når en asylsøker etter å ha fått endelig avslag i en stat reiser og søker asyl i en ny medlemsstat, kan den siste staten sende asylsøkeren tilbake til førstestaten uten å behandle asylspørsmålet.

En medlemsstat står imidlertid fritt til å behandle en asylsøknad selv om den ikke har plikt til det etter Dublin-konvensjonen. Det vil være norsk asylpolitikk som vil gjelde ved behandlingen av søknader i Norge.

Dublin-konvensjonen regulerer således prosedyreregler og ikke innholdet av asylpolitikken. Konvensjonen har likevel henvisninger til FNs flyktningkonvensjon av 1951 og tilleggsprotokollen av 1967. Dublin-konvensjonen er også omtalt i St.meld. nr. 17 (2000-2001) om asyl- og flyktningpolitikken i Noreg.

EU har erfart at Dublin-konvensjonen ikke helt fungerer etter forutsetningene. Blant annet er det vanskelig å finne ut hvilke EU-stater asylsøkere har vært i tidligere, og hvilken rute de har fulgt. For å bedre samarbeidet har derfor EUs Råd vedtatt å opprette et sentralt fingeravtrykkregister som etter planen skal være operativt i 2002 (Eurodac). Det er redegjort for Eurodac under pkt. 4.2 i proposisjonen. For øvrig vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2000-2001) fra Kommunal- og regionaldepartementet og i St.meld. nr. 6 (2000-2001) pkt. 5.1.3.

1.4 Sammenfatning av tilknytningsavtalen

Avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til Dublin-regelverket. Avtalen sier at Norge og Island skal gjennomføre og anvende reglene i Dublin-konvensjonen, med unntak av artiklene 16-22, som omhandler interne forhold og institusjonelle spørsmål mellom EU-statene. I tillegg skal Norge og Island gjennomføre og anvende to beslutninger av Dublin-konvensjonens «artikkel 18-komité» om gjennomføringsbestemmelser for konvensjonen. En tredje beslutning om familiegjenforening som nylig er fattet, skal drøftes med sikte på innlemmelse etter tilknytningsavtalens bestemmelser.

Det legges også opp til at Norge og Island skal slutte seg til Eurodac-forordningen som ble vedtatt av EUs Råd 11. desember 2000. Tilknytningen til Eurodac-forordningen vil nødvendiggjøre visse lovendringer. Det redegjøres nærmere for lovendringene under pkt. 5 i proposisjonen.

Dublin-konvensjonen fastsetter at nye regler eller tiltak vedtas enstemmig av EU-statene i den såkalte «artikkel 18-komiteen». Amsterdam-traktaten bestemmer at Dublin-konvensjonen innen 2004 skal erstattes med fellesskapsregler. Tilknytningsavtalen muliggjør norsk og islandsk tilknytning til både nåværende og fremtidige vedtak på området.

Etter at Amsterdamtraktaten trådte i kraft, er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet i forhold til tredjestater i asyl- og innvandringspolitikken. Tilknytningsavtalen oppretter derfor en «Blandet komité» med deltakelse av partene i avtalen, dvs. Norge, Island og Det europeiske fellesskap representert ved Kommisjonen. Når nye regler utarbeides av «artikkel 18-komiteen» skal Kommisjonen avholde møter i Den blandete komité i tilknytning til møtene i «artikkel 18-komiteen». Når Kommisjonen utarbeider forslag til nye regler under det fremtidige fellesskaplige system skal den innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-statenes eksperter.

Norge og Island kan fremsette forslag i Den blandete komité. Skal et forslag resultere i regelendringer, må det imidlertid deretter fremmes av Kommisjonen eller en av EUs medlemsstater. Dersom Kommisjonen i fremtiden får delegert myndighet til å fastsette utfyllende regelverk, vil Norge og Island kunne fremme forslag direkte i de komiteer som bistår Kommisjonen («komitologi»).

Norge og Island skal hver for seg på selvstendig grunnlag ta stilling til om de skal beslutte å godta et vedtak. Dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta nytt regelverk, eller dersom Norge eller Island ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil Den blandete komité i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Den blandete komité ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre å gjelde.

Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal sikres ved at Den blandete komité følger med i utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen gis ikke myndighet i Norge og Island.

Dersom det oppstår betydelige forskjeller i hvordan regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse frister drøftes i Den blandete komité. Den blandete komité har da 180 dager på seg til å finne en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, vil avtalen opphøre å gjelde.

Eventuelle tvister skal løses i Den blandete komité.

Avtalen gir partene rett til å si opp samarbeidet uten vilkår.

Norges økonomiske bidrag til Dublin- og Eurodac-samarbeidet i EU er basert på en fordelingsnøkkel som er sammenlignbar med bestemmelser om økonomiske bidrag i andre samarbeidsavtaler mellom EU og Norge.

Til toppen
Til dokumentets forside