8 Konklusjoner og tilråding

Schengen-samarbeidet er et tradisjonelt, mellomstatlig samarbeid, uten overnasjonalitet. Det tar sikte på å bygge ned personkontrollen ved de indre grenser for å sikre målsettingen om fri bevegelse av personer. Grensekontrollen ved de ytre grenser skal styrkes, og samarbeidet mellom landenes justis- og politimyndigheter utbygges. Schengen-samarbeidet foregår utenfor EUs rammer, selv om bare EU-land kan være direkte part i Schengenkonvensjonen. Vedtak fattes ved enstemmighet, og har kun folkerettslig virkning. De enkelte medlemsland avgjør på selvstendig grunnlag om nasjonale gjennomføringsvedtak er nødvendig, og hvorledes den nasjonale gjennomføring skal skje.

Det alt vesentlige av Schengen-regelverket er åpent for offentlig innsyn. For å unngå muligheter for misbruk fra kriminelles side, er imidlertid visse dokumenter og håndbøker, særlig om politi, grensekontroll og visumutstedelse, unntatt fra offentlighet.

Schengen-informasjonssystemet (SIS) er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander som ledd i gjennomføringen av Schengenkonvensjonens målsettinger. Registrering kan bare skje for angitte formål, i samsvar med nasjonale regler og kravene i Europarådets personvernkonvensjon. Det er Regjeringens syn at Schengenkonvensjonen inneholder bestemmelser som sikrer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen.

Samarbeidsavtalen med Schengen-landene innebærer at Norge og Island deltar i alle fora i Schengen-samarbeidet, med unntak av avstemninger. Gjennom vår deltakelse i arbeidet i Schengen-organene kan vi øve inflytelse på de vedtak som treffes. Vi avgjør på selvstendig grunnlag hvorvidt vi ønsker å godta beslutninger som er truffet i Schengen. De institusjonelle mekanismer i samarbeidsavtalen er utformet under hensyn til at Norge og Island ikke er EU-medlemmer, samtidig som Schengen-landene har behov for å ivareta sine forpliktelser overfor de EU-medlemmer som ikke deltar i Schengen-samarbeidet. Regjeringen anser at de institusjonelle løsninger i samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser.

EU-regler som blir gitt på det området Schengen-samarbeidet omfatter, binder Schengen-landene i EU. Samarbeidsavtalen har regler for hvorledes Norge og Island kan slutte seg til eventuelle fremtidige EU-regler på området for Schengen-samarbeidet. Samarbeidsavtalen inneholder forpliktelser for Schengen-landene i EU til å informere Norge og Island om regler som drøftes i EU av betydning på Schengen-samarbeidets område, og til å drøfte slike regler med oss. Norge og Island vil på selvstendig grunnlag måtte ta stilling til om vi aksepterer å bli bundet av slike EU-regler.

Innenfor områdene visumutstedelse, våpentransport over landegrensene og saksbehandlingsregler for asylsaker kan det være aktuelt med ordninger eller avtaler med EU for å sikre at Norge kan anvende de samme reglene som de øvrige Schengen-land, slik vi er forutsatt å gjøre etter samarbeidsavtalen.

Schengen-reglene om varekontroll er i det alt vesentlige overtatt av EU-reglene om det indre marked og tollunionen. Med enkelte unntak (legemidler til eget bruk og visse tekniske krav til jakt- og konkurransevåpen som transporteres over landegrensene), gjelder ikke samarbeidsavtalen for varer. Dette innebærer at tollkontroll av håndbagasje tilhørende reisende fra Schengen-landene og Island vil kunne foregå stort sett som i dag. Som følge av at passasjerer på fly og båter fra Norge til Schengen-landene vil kunne ankomme terminaler som ikke er utstyrt for kontroll av bagasje, kan det bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak for å tilrettelegge kontrollen av håndbagasje.

Regjeringen anser at norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet faller utenfor den situasjon som omhandles i Grunnloven § 93. Avgjørende i forhold til Grunnloven § 93 er hvorvidt tilknytningen til Schengen-samarbeidet vil medføre at en internasjonal sammenslutning kan treffe vedtak som har direkte virkning for personer i Norge. Dette er ikke tilfelle. Schengen-samarbeidet er ikke opprettet som en internasjonal organisasjon, og vedtak i Schengens organer har bare rent folkerettslig virkning.

Det forhold at EU har gitt enkelte regler som har erstattet Schengen-regler, reiser heller ikke spørsmål i forhold til Grunnloven. EU-vedtak vil uten videre være bindende for de Schengen-land som er EU-medlemmer. For norsk aksept av EU-regler som gis på et område som allerede omfattes av Schengen-regler, gjelder imidlertid samarbeidsavtalens prosedyrer. Norge vil dermed måtte ta selvstendig stilling til om vi kan godta de aktuelle EU-regler i Schengen-sammenheng. Norske myndigheter vil ikke engang bli folkerettslig forpliktet før de ved en selvstendig beslutning godtar å la seg binde.

EUs regjeringskonferanse (IGC) drøfter spørsmålet om det fremtidige samarbeidet i EU på justis- og politisektoren (søyle III-samarbeidet). I denne sammenheng drøftes også spørsmålet om å knytte Schengen-samarbeidet tettere til EU-samarbeidet. Det har vært hevdet at man fra norsk side av den grunn bør avvente utfallet av IGC-drøftingene før det tas stilling til spørsmålet om ratifikasjon av samarbeidsavtalen. Imidlertid er det usikkert om EUs regjeringskonferanse vil treffe noen beslutning som berører Schengen-samarbeidet. Selv om EU skulle treffe en slik beslutning, vil det uansett ta tid før den kan gjennomføres. De traktatendringer som måtte bli vedtatt i IGC, må ratifiseres. Det kan også bli tale om folkeavstemning i enkelte land over de nye traktattekstene. Til dette kommer at det kan bli aktuelt med overgangsordninger før iverksettelse av vedtak som angår Schengen-samarbeidet. Alt dette bidrar til at gjennomføring av eventuelle slike vedtak vil kunne trekke ut i tid. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at samarbeidsavtalen bør ratifiseres raskt, slik at grunnlaget for vårt samarbeid med Schengen er avklart. Dette vil kunne gi oss forhandlingsstyrke overfor EU når det gjelder å finne løsninger som kan ivareta norske politiske og konstitusjonelle hensyn i forhold til spørsmålet om norsk deltakelse i Schengen-samarbeid på slike premisser.

Regjeringen anser at for Norge – såvel som for de andre nordiske land – er opprettholdelse av det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet av sentral betydning. Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene gir en norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet som gjør dette mulig. I tillegg knyttes Europas to store reisefrihetsområder sammen. Deltakelse i Schengen-samarbeidet er en naturlig videreutvikling av EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for personer og tjenester.

Internasjonal, grenseoverskridende kriminalitet utgjør i økende grad en utfordring i Europa. Schengen-samarbeidet innebærer et tettere samarbeid om bekjempelse av kriminalitet på tvers av landegrensene. Samarbeidsavtalen vil gjøre det mulig for Norge å intensivere kampen mot alvorlig og grenseoverskridende kriminalitet, og delta i et styrket politisamarbeid i Europa.

Regjeringen anser at Norges interesser er tjent med at vi – sammen med de andre nordiske land – deltar i Schengen-samarbeidet og bevarer det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet. Regjeringen finner at samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser på en god måte.