Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.prp. nr. 64 (2003-2004)

Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2005 (kommuneproposisjonen)

Til innholdsfortegnelse

1 En demokratisk og effektiv lokalforvaltning

1.1 Hovedpunkter i proposisjonen

Regjeringens politikk for modernisering av kommunesektoren er å:

øke handlingsrommet gjennom:

  • størst mulig grad av rammefinansiering

  • å legge til rette for frivillige kommunesammenslutninger

  • å gjennomføre forsøk med desentralisering av oppgaver

  • fortsatt forenkling av regelverk og rapportering

støtte opp om lokalt utviklingsarbeid gjennom:

  • fortsatt støtte til lokale moderniserings- og omstillingsprosjekter

  • å gi fylkesmannen en mer aktiv rolle i omstillingsarbeidet

  • å utvikle resultat- og effektindikatorer

  • samarbeidsavtaler med kommunesektoren om kvalitet i skole- og pleie- og omsorgssektoren

Det økonomiske opplegget for 2004

Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2004 er nå nedjustert med 1,2 milliarder kroner sammenliknet med Stortingets budsjettvedtak. I tråd med tidligere praksis trekkes/kompenseres kommunene verken for mer- eller mindreskattevekst. På grunn av endrede lønns- og prisforutsetninger øker anslaget på realveksten isolert sett med 1/2 milliard kroner. Veksten i frie inntekter vil bli betydelig i 2004, slik at forutsetningene bør være til stede for at kommunene styrker den finansielle situasjonen inneværende år.

Det økonomiske opplegget for 2005

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 2 1/2 milliarder kroner, eller om lag en prosent, blant annet for å sikre fortsatt satsing innen barnehagesektoren og psykiatrien. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 3/4 og 11/2 milliard kroner kommer som frie inntekter.

Fram til 2010 vil antall unge mellom 16 og 18 år øke betydelig sterkere enn befolkningen for øvrig. Det legges derfor opp til en sterkere vekst i frie inntekter for fylkeskommunene enn for kommunene.

Andre viktige forslag og tiltak i 2005:

  • det foreslås at en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene, og at det innføres symmetrisk inntektsutjevning i inntektssystemet for å unngå uheldige fordelingsvirkninger, samtidig som incentivene for næringsutvikling styrkes

  • innlemmingsplanen for øremerkede tilskudd følges opp, og i 2005 foreslås det å innlemme tilskudd på til sammen om lag 570 millioner kroner (budsjettall 2004) i inntektssystemet.

Utfordringer for kommunesektoren

De største utfordringene for kommunesektoren de nærmeste årene er stigende etterspørsel etter, og økte krav til gode og tilpassede tjenester. Dette innebærer et press på kommunesektorens utgifter, samtidig som den finansielle situasjonen i kommunesektoren er relativ svak. Kommunesektoren må også påregne stramme inntektsrammer de nærmeste årene. Sektoren vil i tillegg stå overfor en sterk konkurranse om arbeidskraft.

Demografisk utvikling

Den demografiske utviklingen, med flere eldre over 80 år og flere elever i grunn- og videregående skole, trekker i retning av økte utgifter i kommunesektoren de nærmeste årene. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har beregnet merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen til om lag 1,6 milliarder kroner i 2004 og 1,4 milliarder kroner i 2005 (forutsatt uendret effektivitet). De nærmeste årene vil utfordringene knyttet til den demografiske utviklingen være størst for fylkeskommunene, på grunn av sterk vekst i antall 16-18 åringer.

Svak finansiell situasjon - knappe økonomiske rammer

Utviklingen i kommuneøkonomien de senere årene er kjennetegnet av gradvis svekkelse av netto driftsresultat. Om kommunesektorens formue skal opprettholdes, bør netto driftsresultat ifølge TBU utgjøre om lag tre prosent av inntektene. For 2003 anslår TBU at netto driftsresultat for kommunesektoren ble 0,5 prosent av inntektene. Dette er om lag samme nivå som i 2002. Svake driftsresultater reduserer handlefriheten til kommuner og fylkeskommuner, bl.a. ved at en større andel av kommunale investeringer må lånefinansieres.

Kommunesektoren må trolig påregne fortsatt stramme økonomiske rammer i de nærmeste årene. Dette må ses i sammenheng med at bruken av oljeinntekter er kommet opp på et høyt nivå, som følge av sterk vekst i utgiftene, og svakere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere regnet med. Samtidig har svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond, ført til en nedjustering av kapitalen og dermed forventet realavkastning av fondet. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene.

Kompetent arbeidskraft som leverer gode tjenester til brukerne

Innbyggerne krever gode og tilpassede kommunale tjenester. Nærhet til innbyggerne gir fylkeskommuner og kommuner et godt utgangspunkt for å tilpasse tjenestene til lokale behov og til å se ulike tjenester i sammenheng. En viktig utfordring for kommunesektoren framover vil være å sikre seg kompetent arbeidskraft som kan levere de tjenestene som innbyggerne etterspør. Mange av landets kommuner vil trolig oppleve å være for små til å kunne tilby brede og attraktive fagmiljøer som er konkurransedyktige.

1.2 Regjeringen vil øke kommunesektorens handlefrihet

Den statlige styringen av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud for alle, og kommunesektorens behov for størst mulig frihet til å tilpasse tjenestene lokale behov og være samfunnsutviklere på lokalt nivå. Staten styrer kommunene i stor grad gjennom øremerkede tilskudd og detaljert regelverk. I noen grad kan det også oppleves å være en konkurranse mellom ulike statlige sektorer om å styre kommunene sterkest mulig til fordel for egen sektor - med den effekt at ulike statlige virkemidler motvirker hverandre. Utstrakt grad av lovfesting av individuelle rettigheter til ulike tjenester vil også bidra til å flytte ansvaret for prioriteringer av knappe ressurser fra folkevalgte organer til ulike tilsynsmyndigheter og domstolene. Denne formen for statlig detaljstyring binder i tillegg opp betydelige administrative ressurser både i staten og kommunene.

Kommunene opplever at summen av statlige pålegg og forventninger er vanskelig å realisere innenfor de inntektsrammene som staten stiller til rådighet. Det kan trolig argumenteres godt for hvert enkelt styringsvirkemiddel isolert sett. Problemet er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp så mye ressurser at det blir vanskelig for kommunene å tilpasse seg begrensede totalrammer. Dette skaper økende grad av mistillit mellom sentrale og lokale myndigheter - og økende grad av mistillit mellom lokale folkevalgte og innbyggerne.

Regjeringen mener det er et behov for endringer i forholdet mellom staten og kommunesektoren. Det dreier seg om at de lokale folkevalgte i større grad må få gode rammevilkår og økt handlingsrom som stimulerer til nytenking, omstilling og utvikling i kommunesektoren. Regjeringen mener at et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv, og vil derfor gi lokaldemokratiet vide rammer og stort handlingsrom. Kommunene ved sin nærhet til innbyggernes samlede livssituasjon er de som best kan ivareta ansvaret for sentrale velferdsgoder. Lokalt selvstyre gir både den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene og det tilbudet som er best tilpasset innbyggernes samlede behov og ønsker i landets mange og svært ulike kommuner. Handlefrihet er derfor en viktig forutsetning for at fylkeskommunene og kommunene kan ivareta sentrale velferdshensyn til det beste for innbyggerne. Det krever at sentrale myndigheter gir avkall på makt og muligheter til å detaljstyre kommunesektorens virksomhet. Den statlige styringen må i større grad preges av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte krav til organisering, saksbehandling, kompetanse og bemanning. Staten må også være varsomme med å innføre individuelle rettigheter til særskilte grupper som går ut over kommunenes muligheter til å gjennomføre helhetlige prioriteringer. Reelle muligheter til å prioritere ressurser i samsvar med lokale behov krever redusert bruk av øremerkede tilskudd og et mer samordnet statlig tilsyn.

Siden kommunesektoren står for en stor del av den offentlige velferdsproduksjonen, er det helt avgjørende at kommunene utfører oppgavene effektivt og til det beste for innbyggerne. Mange kommuner har over lang tid drevet et aktivt utviklingsarbeid som har gjort dem til mer effektive tjenesteprodusenter og bedre samfunnsutviklere på lokalt nivå. Arbeidet i effektiviseringsnettverkene og øvrig utredningsarbeid har imidlertid dokumentert at det fortsatt er store forskjeller mellom kommunene bl.a. når det gjelder økonomistyring og forholdet mellom ressursbruk og kvalitet. Regjeringen vil derfor bidra til kommunenes videre arbeid med å modernisere og effektivisere sin virksomhet. Vi vil støtte opp om lokalt utviklingsarbeid og kommunale omstillingstiltak som sikrer innbyggerne best mulig tjenester. Vi vil også bidra til at erfaringer med, og gode eksempler på, omstillingsarbeid blir videreformidlet til alle kommunene.

1.3 Regjeringens tiltak for modernisering i kommunesektoren

Regjeringens politikk for modernisering i kommunesektoren går langs to hovedlinjer. For det første er det et mål for regjeringen å styrke kommunene ved å øke det handlingsrommet de arbeider innenfor. For det andre vil regjeringen støtte opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunene som bidrar til at kommunene blir mer effektive tjenesteprodusenter og gode samfunnsutviklere.

1.3.1 Gode rammebetingelser og økt handlingsrom for kommunesektoren

Regjeringen har satt i gang en rekke tiltak som skal bidra til gode rammebetingelser og økt handlingsrom for kommunesektoren.

Vi trenger sterkere og mer robuste kommuner

Regjeringen mener sterkere og mer robuste kommuner vil være en viktig forutsetning både for å kunne opprettholde et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet og for å sikre et godt fungerende lokaldemokrati i årene som kommer. Mer robuste kommuner vil også kunne legge grunnlaget for en fortsatt desentralisering av oppgaver til kommunene, og dermed bidra til å spre makt og ansvar.

Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund har i samarbeid igangsatt prosjektet framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling. Prosjektet ledes av Kommunenes Sentralforbund. Prosjektet innebærer at alle kommunene gjennom regionale prosesser og utredninger skal vurdere endringer i kommunestrukturen. Målsettingen for prosjektet er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Eventuelle kommunesammenslutninger skal fremkomme på frivillig grunnlag. Regjeringen vil rapportere til Stortinget om prosjektet våren 2006.

Kommunesektoren skal rammefinansieres

Statlige tilskudd til kommunene kan deles inn i to grupper: rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Sammen med skatteinntektene kan kommunene bruke rammetilskuddene uten andre føringer enn gjeldende lover og regelverk. For å sikre kommuner og fylkeskommuner størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til brukernes behov, er regjeringens prinsipp at sektoren finansieres gjennom denne typen frie inntekter. I 2004 kommer om lag 70 prosent av kommunesektorens inntekter som frie inntekter. På områder der det gis øremerkede tilskudd, må kommunene som regel bruke av de frie inntektene for å fullfinansiere tjenesten. Om ressursbruken på noen områder skjermes fra de kommunale prioriteringene gjennom øremerking, kan resultatet bli at andre områder forsømmes. Øremerkede tilskudd bør derfor forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eventuelt til å finansiere oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvaret for.

For å styrke det kommunale selvstyret, ønsker regjeringen å fortsette arbeidet med å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd. I denne proposisjonen følger regjeringen opp innlemmingsplanen for øremerkede tilskudd. I 2005 legges det opp til at tre tilskudd innlemmes eller delvis innlemmes, noe som utgjør om lag 570 millioner kroner (basert på budsjett-tall for 2004). Se nærmere omtale i kapittel 5.

Fra og med 2005 foreslås det, i tråd med Sem-erklæringen, at en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene. Tilbakeføringen skjer for å gi større grad av incitamenter lokalt for å legge til rette for næringsutvikling. For å unngå uheldige fordelingsvirkninger kommunene i mellom, samtidig som incitamentene for næringsutvikling beholdes, foreslås det samtidig å innføre symmetrisk inntektsutjevning i kommunenes inntektssystem. Se nærmere omtale i kapittel 7.

Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til en større revisjon av finansieringssystemet for kommunesektoren om lag hvert tiende år, neste gang i 2007. Regjeringen nedsatte derfor høsten 2003 et utvalg for å gjennomgå finansieringen av kommunal sektor, med hovedvekt på en gjennomgang av inntektssystemet. Mandatet til utvalget legger særlig vekt på å vurdere utgiftsutjevningen i inntektssystemet, kompleksiteten i inntektssystemet, og i hvilken grad finansieringssystemet skal kompensere for smådriftsulemper. Utvalget skal avgi sin utredning innen 1. juli 2005.

Regjeringen vil styrke lokaldemokratiets status

Regjeringen oppnevnte 12. mars 2004 en kommisjon for lokaldemokratiet ( lokaldemokratikommisjonen). Bakgrunnen for opprettelsen av kommisjonen er at lokaldemokratiets status ser ut til å være svekket. For det første har deltakelsen ved de siste kommune- og fylkestingsvalgene vist en klar nedadgående tendens. For det andre er forholdet mellom staten og kommunene preget av en ubalanse som følge av sterk statlig detaljstyring. Omfanget av statlig regelverk rettet mot kommunene vokser og kommunenes handlingsrom reduseres. Dette svekker innbyggernes mulighet til å øve innflytelse gjennom de lokale folkevalgte organer.

Lokaldemokratikommisjonens oppgave er å søke etter forklaringer på utviklingen gjennom å analysere og vurdere lokaldemokratiets vilkår. Vilkår og utviklingstrekk som skal analyseres er:

  • trekk ved styrings- og samspillforholdet mellom staten og kommunalforvaltningen,

  • trekk ved organiseringen av statlig forvaltning,

  • trekk ved kommunal organisering,

  • hvordan ulike deltakelses- og ytringsformer har utviklet seg, og hvordan utviklingen har vært i Norge i forhold til utviklingen i andre land.

Med utgangspunkt i analysene skal kommisjonen peke på tiltak som kan styrke lokaldemokratiet. Kommisjonen skal også legge til rette for debatt og formidle gode eksempler. For regjeringen er det et mål at kommisjonen skal mobilisere en felles politisk vilje til å gjennomføre tiltak som kan styrke lokaldemokratiet. Det er også et mål at kommisjonens arbeid kan bidra til at det skapes en forpliktelse i nasjonale politiske organer til å føre en politikk som bedre ivaretar hensynet til lokaldemokratiets behov for handlingsrom.

Forsøk med desentralisering av oppgaver

En hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene er en forutsetning for et funksjonelt og effektivt styringssystem. Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå gjennomfører regjeringen flere tiltak. Regjeringen vil overfor Stortinget gi en vurdering av fylkeskommunen våren 2005, herunder en generell omtale av status for fylkeskommunens rolle og oppgaver, og fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. I kommende stortingsperiode vil det gjennomføres en bred, forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen.

Etter regjeringens vurdering er det en forutsetning for en god oppgavefordeling at ansvaret for tjenesteområder, så langt det er mulig, legges til det forvaltningsnivå som er nærmest innbyggerne. Desentralisering av oppgaver er derfor et selvstendig mål. Samtidig er det lettere for store kommuner (eller mindre kommuner i samarbeid) å påta seg flere oppgaver enn for små kommuner. Regjeringen har, som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001-2002), igangsatt forsøk med oppgavedifferensiering i flere kommuner og fylkeskommuner. Forsøkene skal gi grunnlag for å vurdere generalistkommunesystemet. Generalistkommunesystemet innebærer at alle kommuner, uavhengig av ytre kjennetegn, har de samme oppgavene.

For å gi kommunene anledning til å prøve ut ulike løsninger ut fra lokale behov, har Kommunal- og regionaldepartementet også godkjent en rekke andre forsøk med unntak fra gjeldende lovgivning. En oversikt over forsøk gis i vedlegg 5.

Utvikling av konsultasjonene mellom staten og kommunesektoren

Fra og med arbeidet med statsbudsjettet for 2001 har det vært praktisert en ordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om det kommunaløkonomiske opplegget. Staten er representert ved statsrådene for de mest kommunerelaterte departementene, og kommunesektoren er representert ved politisk ledelse i Kommunenes Sentralforbund. Dagens konsultasjonsordning er ikke formelt forpliktende for partene, men partene har åpnet for samarbeidsavtaler på enkeltområder. Det ble i juni 2003 inngått en avtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgssektoren mellom Kommunenes Sentralforbund og Sosialdepartementet. I januar 2004 ble det også inngått en avtale om kvalitetsutvikling i skolen mellom Kommunenes Sentralforbund og Læringssenteret. Se nærmere omtale i kapittel 10.

Ordningen representerer en formalisert arena for åpen dialog, hvor de viktigste aktørene/beslutningstakerne møtes rundt milepælene for kommuneopplegget. Ordningen representerer en god arena for samarbeid og informasjonsutveksling, og har gitt mulighet for å nærme seg en enighet om faktagrunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren. Kommunenes Sentralforbund har tatt til orde for en utvikling av ordningen i retning av mer forpliktelse og bruk av avtaler. Spesielt er dette blitt konkretisert rundt spørsmålet om en langsiktig plan for oppretting av den økonomiske ubalansen i kommuneøkonomien. Se nærmere omtale i kapittel 6.

Regjeringen ser konsultasjonsordningen som en viktig arena for en åpen og god dialog, og ønsker en gradvis utvikling av ordningen, f.eks. gjennom avtaler på enkeltområder. Regjeringens mål er bærekraftige kommuner med handlingsrom. Ikke minst i en slik mer desentralisert kommunemodell blir det viktig med en god dialog om mål, resultater og virkemidler. Kommunal- og regionaldepartementet vil i forbindelse med det årlige budsjettarbeidet vurdere hvordan økte frie inntekter og økt handlefrihet kan bidra til å styrke kommunesektorens finansielle situasjon. Kommunal- og regionaldepartementet ønsker imidlertid ikke å forplikte seg til en bindende plan som strekker seg over flere år i en situasjon der det allerede på flere deler av statsbudsjettet ligger budsjettbindinger, herunder bindinger på kommuneopplegget, jf. barnehageforliket. Et flertall i Stortinges finanskomité deler Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning om at det er et press for å binde opp den økonomiske handlefriheten for framtiden gjennom å vedta opptrappingsplaner som må følges opp med økte bevilgninger. Det vil for alle sektorer framstå som en fordel å være omfattet av en opptrappingsplan som gjør at sektoren automatisk blir prioritert på årets budsjett. Se nærmere omtale i kapittel 3.

Regelverket rettet mot kommunesektoren forenkles

Regelforenkling er et viktig tiltak for å bidra til færre bindinger på kommunesektoren. Statens oppgave må være å gi kommunene handlingsrom, slik at de kan finne kostnadseffektive løsninger tilpasset lokale forhold og innbyggernes behov.

Arbeidet med forenkling av regelverket rettet mot kommunesektoren er en kontinuerlig prosess, som fortsatt skal ha høyeste prioritet i departementenes arbeid med lover og forskrifter. Retningslinjene for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren skal legges til grunn ved all regelverksutforming.

Regjeringen ønsker nå framover å ha fokus på fem viktige områder som gjennomgås med tanke på regelforenkling. Dette gjelder barnehageloven, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, alkoholloven og opplæringsloven. Arbeidet med regelforenkling er ytterligere omtalt i kapittel 12.1.

Rapporteringen fra kommunene skal forenkles

I regjeringens arbeid med modernisering i kommunesektoren er effektivisering og forenkling av rapportering fra kommunene til staten et sentralt virkemiddel.

Da Stortinget behandlet St.prp. nr. 82 (2000-2001), ga det i Innst.S. nr. 326 (2000-2001) sin tilslutning til følgende:

«Som ledd i samordningen av rapporteringsordninger vil regjeringen utrede nærmere etablering av et oppgaveregister, med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter. Det eksisterer i dag et Oppgaveregister i Brønnøysund for rapporteringskrav overfor næringslivet.»

En interdepartemental arbeidsgruppe har anbefalt å opprette et register for kommunenes oppgaver. Prosjektgruppen har lagt fram en rapport med vurderinger og anbefalinger vedrørende etablering, drift, bruk og nytte av et sentralt rapporteringsregister som skal inneholde en samlet, oppdatert oversikt over hva som rapporteres fra kommunesektoren til statsforvaltningen. Det vil bli igangsatt et hovedprosjekt med formål å klargjøre nærmere om hjemling og tilpasninger for investeringer og drift av registeret. Dette er nærmere omtalt i kapittel 12.2.

Det statlige tilsynet med kommunesektoren skal samordnes bedre

Regjeringen oppnevnte i juni 2003 et utvalg for gjennomgang av statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Utvalgets arbeid skal ha som utgangspunkt at tilsynet med kommunesektoren skal ligge til fylkesmannen for å sikre politisk styring og samordning overfor kommunene. Tilsynet skal være dialogbasert og støttende, samtidig som det framstår som klart når tilsynet har en kontrollrolle og når tilsynet har en veilederrolle. Utvalget skal avslutte sitt arbeid i september 2004. Stortinget vil bli forelagt saken på egnet måte etter ekstern høring av utvalgets utredning.

Økt bruk av konkurranseeksponering av kommunale tjenester

Erfaringene med konkurranseeksponering viser at det kan være et egnet virkemiddel for å understøtte en rekke sentrale målsettinger i kommunesektoren. Konkurranseeksponering kan bidra til økonomiske innsparinger, bedre kvalitet og innovasjon i tjenesteytingen, økt ansvar og større utfordringer for ansatte, økt gjennomsiktighet for innbyggerne, og et mer differensiert tilbud som kan tilfredsstille ulike behov. Regjeringen vil gjøre det lettere for de kommuner som ønsker å konkurranseeksponere kommunale tjenester. Regjeringen har derfor i inneværende år gjennomført flere tiltak for å stimulere til økt bruk av konkurranseeksponering i kommunesektoren.

Gjennom endringer i kommuneloven (jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003)) har Kommunal- og regionaldepartementet åpnet for at kommuner og fylkeskommuner kan konkurranseutsette kommunal revisjon. Det innebærer at private revisjonsfirmaer kan utføre revisjonsoppdrag for kommuner og fylkeskommuner.

Finansdepartementet har også innført en momskompensasjonsordning for kommunene som legger til rette for mer bruk av konkurranseutsetting av kommunale tjenester. De endringer som her er innført gjør at det blir nøytralt om kommunene velger å produsere tjenester selv, i interkommunalt samarbeid, eller velger å kjøpe tjenester fra private.

En utfordring for mange kommuner er at de mangler kompetanse på, og erfaringer med, bruk av konkurranseeksponering. Det er derfor et behov for å øke kommunenes kompetanse på dette området. På denne bakgrunn opprettet Kommunal- og regionaldepartementet høsten 2003 en nettportal om bruk av konkurranse i kommunesektoren, www.konkurranseportalen.no. Konkurranseportalen gir blant annet informasjon om og praktisk veiledning til konkurranseeksponering av kommunal tjenesteproduksjon. Med konkurranseportalen vil regjeringen støtte kommunenes arbeid med konkurranse som verktøy for utvikling av kvalitet, brukerorientering og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Brukervalg i kommunal tjenesteyting innebærer konkurranse på kvalitet mellom ulike leverandører av kommunale tjenester. På bakgrunn av erfaringer som er gjort i et nettverk av norske kommuner har Kommunal- og regionaldepartementet laget en veileder om brukervalg. Veilederen gir en innføring i hvordan brukervalg kan tas i bruk for å øke innbyggernes valgfrihet knyttet til kommunale tjenester. Benchmarking innebærer at en systematisk sammenstiller ulik virksomhetsinformasjon med tanke på å måle og sammenlikne prestasjoner i egen virksomhet over tid, og/eller måle og sammenlikne prestasjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsvarende virksomheter. Benchmarking er et virkemiddel som både legger til rette for konkurranse, læring og samarbeid. Gjennom prosjektet effektiviseringsnettverkene har til nå over 200 kommuner aktivt drevet med benchmarking.

SINTEF har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet muligheter for etablering av et nytt finansieringssystem og et nasjonalt informasjonssystem (benchmarking) for vann- og avløpsektoren. Kommunal- og regionaldepartementet mener at et benchmarkingssystem under dagens selvkostregime vil gi klare fordeler. Særlig vil dette gjelde forbedring av incentivene til kvalitets- og effektivitetsforbedringer på VA-området, gjennom økt fokus på og kunnskap om egne prestasjoner og prosesser. Departementet arbeider også med utkast til standardkontrakt for kommunale driftsavtaler med private på VA-området. Standardkontrakter kan være et egnet hjelpemiddel for kommuner som vurderer konkurranseutsetting.

Det er behov for økt effektivisering i kommunesektoren

Kommunene står overfor store utfordringer i tiden framover. Det vil bli en krevende oppgave å videreføre dagens tjenestenivå. Økt kvalitet og økt produksjon vil kreve ytterligere innsats. Når det samtidig er begrensinger på inntektssiden, må en møte disse utfordringene blant annet gjennom å utnytte tilgjengelige ressurser på en bedre måte.

Kommunal- og regionaldepartementet har engasjert forskningsinstitusjonene Senter for økonomisk forskning ved NTNU og Samfunns- og næringslivsforskning til å utføre et langsiktig og systematisk utredningsarbeid for å utvikle modeller for måling av effektivitet og effektivitetsutvikling, både for enkeltkommuner og for sektoren samlet. Det tas sikte på å utarbeide både sektorvise og sektorovergripende studier. Prosjektet løper fram til medio 2006, og målet er å utarbeide forslag til et opplegg som kan beregnes fast og årlig. Indikatorene skal fortrinnsvis være basert på fast oppdaterbar statistikk, men i prosjektet vil også nye produksjons- og kvalitetsmål bli benyttet og testet ut. For eksempel vil indikatorer fra effektiviseringsnettverkene og Utdannings- og forskningsdepartementets skoleportal bli brukt.

1.3.2 Lokalt moderniserings- og utviklingsarbeid

For å kunne gi sine innbyggere gode tjenester og for å kunne fylle rollen som samfunnsutvikler, må kommunene drive et aktivt moderniserings- og utviklingsarbeid. Regjeringen støtter derfor opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunene som bidrar til at kommunene blir mer effektive tjenesteprodusenter og gode samfunnsutviklere.

Stifinneren - modernisering for velferd

Stadig flere kommuner opplever et behov for å gjennomføre et større og mer helhetlig omstillingsarbeid. Dette skyldes blant annet begrensede økonomiske rammer og økte krav og forventninger fra innbyggerne. Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører derfor et omstillingsprogram - Stifinneren - modernisering for velferd - som støtter opp under helhetlige omstillings- og moderniseringsprosesser i åtte kommuner. Stifinnerkommunene er Vadsø, Tingvoll, Molde, Herøy (i Møre og Romsdal), Bømlo, Sogndal, Porsgrunn og Bydel Alna i Oslo kommune. Deltakerkommunene har dokumentert politisk og administrativ vilje til å gjennomføre denne type helhetlig omstilling. Det grunnleggende kriteriet for utvelgelse har vært at kommunene vil ta i bruk et bredt spekter av nye virkemidler som bidrar til en gjennomgående og helhetlig omstilling. Programmet vil løpe ut 2006.

Stifinnerprogrammet vil gjennom en internettbasert kunnskapsportal, www.kunnskapsnettverk.no, søke å gjøre erfaringer og resultater tilgjengelige for øvrige kommuner.

Effektiviseringsnettverkene

Kommunal- og regionaldepartementet tok i 2001 sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund initiativ til prosjektet kommunenettverk for fornyelse og effektivisering (effektiviseringsnettverkene). Prosjektet setter sammen nettverk på 5-8 kommuner. I perioden 2002-2003 deltok til sammen 203 kommuner og bydeler i til sammen 36 nettverk. I 2004 er det påmeldt 106 nye kommuner, og det er etablert 20 nye nettverk. Etter dette vil samlet om lag 300 kommuner og bydeler i Oslo ha deltatt i arbeidet.

Nettverkene dekker tjenesteområdene skole, barnehage, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. De fleste nettverk velger å kartlegge to av disse tjenestene, og pleie og omsorg og skole er de tjenestene som er kartlagt av flest nettverk. I nettverkene benyttes kommunenes nøkkeltall fra KOSTRA, som viser tjenestenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Videre gjennomfører kommunene brukerundersøkelser, og kartlegger objektiv kvalitet i tjenestene. I alt har 170 000 brukere deltatt i brukerundersøkelsene de to første årene. Samlet gir dette grunnlag for sammenlikninger både mellom de ulike kommunene og mellom de ulike tjenestene. Kartleggingene brukes i nettverkene som grunnlag for refleksjon, for å lære av hverandre og for å avklare eget forbedringspotensiale for den enkelte tjeneste.

Kartleggingene viser at det er store variasjoner mellom de deltakende kommuner, både med hesyn til ressursinnsats og kvalitet og sammenhengen mellom disse. Enkelte kommuner skiller seg ut med svært høy effektivitet, i betydningen høy kvalitet og relativt lav ressursinnsats. Disse kommunene forklarer de gode resultatene med systematisk arbeid med brukermedvirkning, ledelse og personalpolitikk. I 2003 ble et verktøy for medarbeiderkartlegging testet ut i tre nettverk. Verktøyet er nå ferdig utviklet og en rekke kommuner har tatt det i bruk i egne virksomheter inneværende år.

I 2004 ble det etablert et eget nettsted www.bedrekommune.no hvor resultatene fra disse kartleggingene er tilgjenglige, foreløpig for skole og pleie og omsorg. På www.bedrekommune.no kan både deltakende kommuner og andre kommuner foreta web-baserte brukerundersøkelser og kartlegge objektiv kvalitet ved tjenestene.

I 2003 ble det inngått en avtale mellom staten ved Læringssenteret og Kommunenes Sentralforbund for å sikre felles forpliktelse i forhold til kvalitetsutvikling i skolen. Det ble i fjor også inngått en avtale mellom Sosialdepartementet og Kommunenes Sentralforbund om kvalitetsutvikling av pleie- og omsorgssektoren, hvor bl.a. siktemålet er å utvikle felles kvalitetsindikatorer for å måle kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Det vil bli lagt frem en sluttrapport fra arbeidet i effektiviseringsnettverkene høsten 2004.

Fylkesmannens moderniseringsarbeid

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker at fylkesmannen skal ha en mer aktiv rolle i arbeidet med å stimulere til omstilling og modernisering i kommunene. På bakgrunn av dette vil hvert fylkesmannsembete få tilført ekstra ressurser fra Kommunal- og regionaldepartementet i perioden 2004-2005. Det forutsettes at embetet blir styrket i sitt arbeid med å støtte opp om omstilling og modernisering i kommunene minimum tilsvarende økningen i ressurser fra Kommunal- og regionaldepartementet.

Fylkesmennene skal i samarbeid med andre regionale aktører være en ressurs for kommunene i deres omstillingsarbeid. Fylkesmennenes kontakt inn mot kommunene må være basert på dialog og partnerskap. Embetene skal legge til rette for at kommunene setter i gang omstillingsprosesser, og blir gjort kjent med muligheter som finnes når det gjelder å skaffe seg informasjon om hva som kan være fornuftige omstillingsløsninger for den enkelte kommune. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og modernisering må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og tildeling av skjønn. Det vil være særlig viktig å følge opp kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønnstilskudd (ROBEK-kommuner).

1.4 Det økonomiske opplegget for 2004 og 2005

Inntektsvekst i 2005

Hovedpunktene i kommuneopplegget for 2005 er:

  • Vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 21/2 milliarder kroner (om lag 1 prosent).

  • Av veksten i samlede inntekter er mellom 3/4og 11/2 milliard kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en vekst på mellom 1/2 og 1 prosent.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det ligge midler til oppfølging av pågående reformer og handlingsplaner, i første rekke barnehager og psykiatri.

Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen vil påføre kommunesektoren økte utgifter i årene framover. Den demografiske utviklingen er i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene de nærmeste årene, knyttet til veksten i elevtallet i videregående opplæring. På denne bakgrunn legges det opp til at veksten i de frie inntektene fordeles kronemessig likt mellom kommunene og fylkeskommunene. Dette innebærer en betydelig sterkere prosentvis vekst for fylkeskommunene enn for kommunene.

Endringer i det økonomiske opplegget for 2004

Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med i underkant av 5 milliarder kroner, eller knapt 31/2 prosent fra 2003 til 2004. Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 anslås nå til drøyt 71/4 milliarder kroner, eller om lag 33/4 prosent. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2003. Skatteinntektene i 2003 ble om lag 2 milliarder kroner lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2004 som ble lagt fram i oktober 2003.

Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2004 er nå nedjustert med 1,2 milliarder kroner sammenliknet med Stortingets budsjettvedtak. I tråd med tidligere praksis trekkes/kompenseres kommunene verken for mer- eller mindreskattevekst.

Anslaget på prisveksten for kommunal tjenesteyting (deflatoren) er redusert med 1/4 prosentpoeng til 3 prosent som følge av lavere anslått lønnsvekst i 2004 (fra 4 til 33/4 prosent) og lavere vekst i prisen på produktinnsats. Lavere anslag på lønns- og prisvekst bidrar isolert sett til å øke anslaget på realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 med om lag 1/2 milliard kroner. Kommunesektoren vil også inneværende år ha fordel av det lave rentenivået.

Veksten i frie inntekter vil bli betydelig i 2004, slik at forutsetningene bør være til stede for at kommunesektoren styrker den finansielle situasjonen inneværende år.

1.5 Oppfølging i denne proposisjonen av tidligere stortingsvedtak og komitemerknader

Ved stortingsbehandlingen av statsbudsjettet for 2004 og enkelte andre saker i høstsesjonen 2003 ble det fattet vedtak og avgitt komitemerknader som medfører oppfølging fra regjeringen. Vedtak og komitemerknader som følges opp i denne proposisjonen er gjengitt i det følgende, med henvisning til hvilket sted i proposisjonen spørsmålet er behandlet.

Stortingsvedtak høsten 2003

Vedtak nr. 5.

Stortinget ber Regjeringen utarbeide en oversikt over og fremlegge en redegjørelse for Stortinget om vedlikeholdssituasjonen for skolebygg i grunnskolen og den videregående skole i løpet av første halvår 2004.

(jf. Trontaledebatten).

Oppfølging, se kapittel 19.

Vedtak nr. 78

Stortinget ber Regjeringen sørge for at mest mulig av de tildelte midlene kommer barna til gode gjennom kulturopplevelser, og vil derfor øke andelen av midlene fra Den kulturelle skolesekken som går til lokale tiltak til 70 pst. i 2004 og 80 pst. i 2005. Midlene skal gå uavkortet til tiltak i kommunene, og departementet må komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvordan dette best kan sikres.

(jf. Innst. S. nr. 50 (2003-2004) og St.meld. nr. 38 (2002-2003).

Oppfølging, se kapittel 14.

Vedtak nr. 82.

Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2004 gi en vurdering av om inntektssystemet på en tilfredsstillende måte fanger opp de store endringene i elevtall som mange fylkeskommuner får de neste årene. Spesielt er det viktig å få vurdert om behovet for investeringer blir ivaretatt.

(jf. Innst. S. nr. 45 (2003-2004) og St.meld. nr 33 (2002-2003)).

Oppfølging, se kapittel 3 og 8.

Vedtak nr. 90.

Stortinget ber Regjeringen innlede særskilte forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om en hensiktsmessig kompensasjon for uttrekk knyttet til kapitalkostnader ved RiT 2000-utbyggingen.

(jf. Innst. S. nr. 49 (2003-2004), jf. Dok. nr. 8:136 (2002-2003)).

Oppfølging, se kapittel 9.

Vedtak nr. 130.

Stortinget ber Regjeringen om å evaluere ordningen med ressurskrevende brukere fortløpende. Fylkesmennene bes om å ta hensyn til særlig tyngende utslag for enkeltkommuner ved fordeling av skjønnsmidler.

(jf. (Budsjett-innst. S. nr 11 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 6. (vedr. justering av retningslinjer for skjønn).

Vedtak nr. 165.

Stortinget ber Regjeringa om å forhandle med dei enkelte fylkeskommunane for å sikre at det blir samsvar mellom endra ansvarsoppgåver for barne- og familievern, rusområdet og tekniske fagskular og uttrekk i rammeoverføringane som følgje av dette, og at det blir gjort greie for saka i kommuneproposisjonen for 2005.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 9.

Vedtak nr. 167.

Stortinget ber Regjeringen melde tilbake om situasjonen for leirskolene og tilbudet til elevene i kommuneproposisjonen for 2005.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 14.

Vedtak nr. 170.

Stortinget ber om at Regjeringa i kommuneproposisjonen for 2005 gjer greie for den økonomiske situasjonen for grunnskuleopplæringa i institusjonar etter at det øyremerkte tilskotet er blitt erstatta med rammeoverføring.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 4.

Vedtak nr. 190.

Stortinget ber Regjeringa vurdera behovet for å betre kommunane sitt incentiv til å forvalte vass- og avlaupsanlegg ut i frå omsynet til tilstrekkeleg vass- og tenestekvalitet, høg leveringstryggleik på tenestene og samfunnsøkonomisk riktig pris på dei. Stortinget ber Regjeringa omtala dette i kommuneproposisjonen for 2005.

(jf. Innst. S. nr 67 (2002-2003) og Dok. nr. 8: 115 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 13.

Komitemerknader

Krisesentrene

Flertallet viser til at på tross av at Stortinget under behandlingen av budsjett for 2003 ba Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2004 legge fram forslag til statens finansiering og kommunesektorens medfinansiering av landets krisesentre, slik at tilbudet kan samsvare med det reelle behovet for beskyttelse og hjelp, både når det gjelder omfang og kvalitet, kom Regjeringen tilbake med forslag om å innlemme det øremerkede tilskuddet i kommunenes rammeinntekter uten noen sikring av at krisesentrene ikke skulle blir rammet av nedskjæringer.

Flertallet viser til at forslaget ble avvist og viser til merknader og forslag i Innst. S. nr. 259 (2002-2003). Flertallet viser til at Regjeringen har varslet lovfesting, men ikke fulgt dette opp.

Flertallet mener at tiltaket må lovfestes og det må legges fram en helhetlig finansieringsplan for landets krisesentre.

Flertallet viser til flertallsmerknad i Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om ny finansieringsordning for krisesentrene med en øremerket ordning og med kostnadsdeling der staten bærer 80 % og kommunene 20 %.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004), pkt. 2.6.12).

Oppfølging, se kapittel 14.

Transport av helsepersonell

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Innst.O. nr. 9 (2003-2004) som mellom anna omhandlar overføring av det økonomiske ansvaret for skyss av helsepersonell frå Folketrygda til kommunane. Fleirtalet viser til at det no kjem urovekkjande meldingar frå ei rekkje kystkommunar om negative verknader av denne lovendringa. Fleire kommunar synest å få store ekstra utgifter til båttransport t.d. i legevaktsamarbeid og anna transport av helsepersonell. Fleirtalet vil be Regjeringa snarast vurdere konsekvensane for dei aktuelle kommunane med sikte på å motverke negative effektar og gi eit oversyn over saka i kommuneproposisjonen for 2005 med forslag til eventuell oppretting av uheldige økonomiske verknader.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004), pkt. 2.6.13).

Jf. sosialkomiteens merknad om samme sak i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004):

Flertallet er kjent med at enkelte kommuner mener å få overført for lite midler i forhold til kostnadene forbundet med disse tjenestene. Det gjelder spesielt kommuner som er avhengige av ambulanse- og legeskyssbåt. Flertallet er kjent med at Helsedepartementet foretar en kvalitetssikring av dataene som dannet grunnlag for budsjetteringen og legger til grunn at Helsedepartementet på egnet måte vil legge til rette for opprettinger i de tilfeller hvor det blir avdekket feil.

Oppfølging, se kapittel 4.

Interkommunalt legevaktsamarbeid

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil ( . . .) be departementet foreta en vurdering av hvordan en kan få til ei bedre kostnadsfordeling mellom folketrygd og kommune slik at kommunene ikke taper på å legge til rette for ei ordning som totalt sparer samfunnet for utgifter, som gir befolkningene et bedre helsetilbud, og som i tillegg er god personalpolitikk.

(jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 14.

Ungdomsledighet

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det er en foruroligende økning av unge mellom 16 og 24 år som verken har arbeid eller er under opplæring, og at verken oppfølgingstjensten eller Aetat greier å fange dem opp. Disse er henvist til sosialkontorene for oppfølging og økonomisk bistand. Det meldes at økningen i sosialhjelp til denne aldersgruppen har økt, mens gruppens andel av befolkningen går ned. Det er tvingende nødvendig å få oversikt over dette. Dette flertallet ber derfor Regjeringen følge opp dette i Revidert nasjonalbudsjett med en kartlegging av denne aldersgruppen med hensyn til arbeidsløshet og sosialhjelp, og fremme forslag om tiltak og ressurser til kvalifiseringstiltak for denne gruppen.

Dette flertallet ber også Regjeringen i forslag til kommuneøkonomi for 2005 kartlegge virkning på kommuneøkonomien og fremme forslag som sørger for at kommunene får dekket sine ekstrautgifter til denne oppgaven.

(Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004)).

Oppfølging, se kapittel 14.

Nedleggelse av politiske verv i kommuner og fylkeskommuner

I lnnst. O. nr. 81(2001-2002) uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende:

«K o m i t e e n s f l e r t a l l, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viser til den nylige kaotiske tilstanden i Vardø hvor et flertall av kommunestyrets representanter lovstridig fratrådte sine folkevalgte verv. F l e r t a l l e t viser til at dagens lovverk ikke har noen klar løsning på hva som skal skje i de tilfeller hvor de folkevalgte nekter å utføre sine lovpålagte oppgaver som folkevalgte.

K o m i t e e n s f l e r t a l l, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet, vil be Regjeringen vurdere om det er behov for en gjennomgang av regelverket».

Oppfølging, se kapittel 14.

Andre vedtak

Vedtak nr. 477 (2001-2002).

Stortinget ber Regjeringen om å vurdere nødvendige lovendringsforslag i kommunelovens bestemmelser om fritak, permisjoner mv. med sikte på å oppnå en klargjøring og ensartet håndhevelse av regelverket.(jf. Innst. O. nr. 81 (2001-2002)).

Oppfølging, se kapittel 14.

Til toppen
Til dokumentets forside