Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.prp. nr. 64 (2003-2004)

Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2005 (kommuneproposisjonen)

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2004 og 2005

2 Sammendrag

Inntektsvekst i 2005 (kapittel 3)

Hovedpunktene i kommuneopplegget for 2005 er:

  • Vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 21/2 milliarder kroner (om lag 1 prosent)

  • Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 3/4 og 11/2 milliard kroner kommer som frie inntekter. Dette tilsvarer en vekst på mellom 1/2 og 1 prosent.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det ligge midler til oppfølging av pågående reformer og handlingsplaner, i første rekke barnehager og psykiatri. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til hvor stor veksten i de øremerkede overføringene vil kunne bli, fordi en først i statsbudsjettet til høsten vil ta stilling til de konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse satsingene. Veksten i de frie inntektene vil også avhenge av om det bindes opp ytterligere midler til øremerkede formål. På dette grunnlaget signaliseres det et forholdsvis bredt vekstintervall for de frie inntektene.

Det økonomiske opplegget for 2005 må ses i sammenheng med at kommunesektoren får en betydelig inntektsvekst i 2004. Den foreslåtte inntektsveksten for 2005 er om lag på linje med det som er foreslått i kommuneproposisjonen for tidligere år.

Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen vil påføre kommunesektoren økte utgifter i årene framover. Den demografiske utviklingen er i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene de nærmeste årene, knyttet til veksten i elevtallet i videregående opplæring.

På denne bakgrunn legges det opp til at veksten i de frie inntektene fordeles kronemessig likt mellom kommunene og fylkeskommunene. Dette innebærer en betydelig sterkere prosentvis vekst for fylkeskommunene enn for kommunene.

Endringer i det økonomiske opplegget for 2004 (kapittel 4)

Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med i underkant av 5 milliarder kroner, eller knapt 31/2 prosent fra 2003 til 2004. Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 anslås nå til drøyt 71/4 milliarder kroner, eller om lag 33/4 prosent.

Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2004 er nå nedjustert med 1,2 milliarder kroner sammenliknet med Stortingets budsjettvedtak. I tråd med tidligere praksis trekkes/kompenseres kommunene verken for mer- eller mindreskattevekst.

Anslaget på prisveksten for kommunal tjenesteyting er redusert med 1/4 prosentpoeng til 3 prosent som følge av lavere anslått lønnsvekst i 2004 (fra 4 til 33/4 prosent) og lavere vekst i prisen på produktinnsats. Lavere anslag på lønns- og prisvekst bidrar isolert sett til å øke anslaget på realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 med om lag 1/2 milliard kroner. Kommunesektoren vil også inneværende år ha fordel av det lave rentenivået.

Veksten i frie inntekter vil bli betydelig i 2004, slik at forutsetningene bør være til stede for at kommunesektoren styrker den finansielle situasjonen inneværende år.

Kommunal sektor skal rammefinansieres (kapittel 5)

For kommuner og fylkeskommuner er størst mulig grad av handlefrihet en forutsetning for å kunne gi innbyggerne tjenester de etterspør. Statlige tilskudd bør derfor i størst mulig grad gis som rammetilskudd.

Regjeringen fortsetter derfor arbeidet med å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd ved å følge opp innlemmingsplanen for øremerkede tilskudd. I 2005 foreslås det at tre øremerkede tilskudd helt eller delvis innlemmes i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette om lag 570 millioner kroner ut fra budsjettall i 2004. I 2006 planlegges ytterligere fire tilskudd innlemmet/avviklet. Driftstilskuddet til barnehager planlegges da innlemmet i inntektssystemet for kommunene.

Skjønnsrammen i 2005 (kapittel 6)

For 2005 foreslår Kommunal- og regionaldepartementet en samlet skjønnsramme på 3 988 millioner kroner. Den ordinære skjønnsrammen på 3 621 millioner kroner er fordelt med 2 474 millioner kroner til kommunene og 1 147 millioner til fylkeskommunene. I forhold til i 2004 er det en økning på 397 millioner kroner. I utgangspunktet er rammen videreført på samme nivå som i 2004, men justert blant annet for at

  • merutgifter på i alt 410 millioner kroner som skyldes at omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift kompenseres gjennom skjønnet

  • endringer i inntektssystemet i perioden 2002-2006 kompenseres gjennom skjønnet med i alt 59 millioner kroner

  • flere enkeltkommuner bidrar til at skjønnsrammen reduseres noe

Det ekstraordinære skjønnet vil i 2005 utgjøre 367 millioner kroner, fordelt med 298 millioner til kommunene og 69 millioner til fylkeskommunene.

Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene (kapittel 7)

Fra og med 2005 foreslås det at en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene. Tilbakeføringen skjer for å gi større grad av incentiver lokalt for å legge til rette for næringsutvikling. For både å unngå uheldige fordelingsvirkninger kommunene i mellom, og beholde incentivene for næringsutvikling, foreslås det samtidig å innføre en ordning med symmetrisk inntektsutjevning i kommunenes inntektssystem. Omleggingene er utførlig omtalt i kapittel 7, og fordelingsvirkninger på kommunenivå vises i vedlegg 11.

Aktuelle saker i inntektssystemet (kapittel 8) Videregående opplæring (kapittel 8.1)

Fram til 2010 vil antallet ungdommer mellom 16-18 år øke betydelig sterkere enn befolkningen for øvrig, og det vil derfor være en stor utfordring å gi et utdanningstilbud til denne gruppen.

Fylkeskommunene fikk i 2004 en sterkere vekst i de frie inntektene enn kommunene. Også i 2005 ønsker regjeringen å legge opp til en sterkere vekst i de frie inntektene for fylkeskommunene. Departementet vil samtidig vurdere tildeling av skjønn til fylkeskommuner med særskilt stort investeringsbehov knyttet til videregående opplæring.

Differensiert arbeidsgiveravgift (kapittel 8.2)

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift legges om i perioden 2004 - 2007, slik at arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. I 2005 vil merutgiftene for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene bli 348 millioner kroner og 62 millioner kroner. Kommunesektoren kompenseres direkte gjennom at inntektsrammene styrkes tilsvarende statens inntektsøkning som følge av omleggingen av ordningen. I vedlegg 13 vises anslag for hvor store merutgifter den enkelte kommune og fylkeskommune vil få i 2005.

Justering av kostnadsnøkkelen for kommunene (kapittel 8.3)

  • delkostnadsnøkkelen for grunnskole i inntektssystemet justeres opp i tråd med økningen i rammetilskudd knyttet til timetallsveksten i grunnskolen

  • kriteriet «Psykisk utviklingshemmede 16 år og over» justeres opp i kostnadsnøkkelen i tråd med den delvise innlemmingen av vertskommunetilskuddet.

Økonomiske konsekvenser av oppgaveendringer (kapittel 9)

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2004 at regjeringen skulle gjennomføre forhandlinger med fylkeskommunene for å sikre samsvar mellom økonomiske rammer og endrede ansvarsoppgaver for barne-, familievern, rusområdet og tekniske fagskoler. Departementet har gjennomført forhandlinger med de fylkeskommunene som har ønsket dette. På grunnlag av disse møtene finner ikke departementet grunn til foreta justeringer i det økonomiske oppgjøret som tidligere er lagt fram for Stortinget.

I tråd med Stortingets vedtak har departementet også gjennomført særskilte forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om en eventuell kompensasjon for uttrekk, knyttet til kapitalkostnader ved RiT-2000-utbyggingen, i sykehusoppgjøret. Departementet har etter disse møtene ikke funnet grunnlag for å kompensere Sør-Trøndelag for det uttrekket som ble foretatt utover det som allerede er innvilget i skjønnstilskudd.

3 Det økonomiske opplegget i 2005

3.1 Inntektsrammer for 2005

Det økonomiske opplegget for 2005 innebærer fortsatt realvekst i kommunesektorens inntekter. Hovedpunktene i kommuneopplegget for 2005 er:

  • Vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 2 og 21/2 milliarder kroner (om lag 1 prosent)

  • Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 3/4 og 11/2 milliard kroner kommer som frie inntekter. Dette tilsvarer en vekst på mellom 1/2 og 1 prosent.

Den foreslåtte inntektsveksten i 2005 er regnet fra anslått inntektsnivå for 2004 i revidert nasjonalbudsjett. Dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2004 endres i statsbudsjettet i oktober i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett, kan dette medføre at målsettingen for inntektsvekst fra 2004 til 2005 endres.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det ligge midler til oppfølging av pågående reformer og handlingsplaner, i første rekke barnehager og psykiatri. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til hvor stor veksten i de øremerkede overføringene vil kunne bli, fordi en først i statsbudsjettet til høsten vil ta stilling til de konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse satsingene. Veksten i de frie inntektene vil også avhenge av om det bindes opp ytterligere midler til øremerkede formål. På dette grunnlaget signaliseres det et forholdsvis bredt vekstintervall for de frie inntektene.

Det økonomiske opplegget for 2005 må ses i sammenheng med at kommunesektoren får en betydelig inntektsvekst i 2004. Den foreslåtte inntektsveksten for 2005 er om lag på linje med det som er foreslått i kommuneproposisjonen for tidligere år.

Kommunesektoren må trolig påregne fortsatt stramme økonomiske rammer i de nærmeste årene. Dette må ses i sammenheng med at bruken av oljeinntekter er kommet opp på et høyt nivå, som følge av sterk vekst i utgiftene og svakere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere regnet med. Samtidig har svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond ført til en nedjustering av kapitalen, og dermed forventet realavkastning av fondet. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene.

Gjennom konsultasjonsordningen med kommunesektoren vil prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen bli drøftet før statsbudsjettet for 2005 legges fram. I den sammenheng vil blant annet effektiviseringsmuligheter i sektoren bli drøftet, og behovet for å bruke deler av inntektsveksten til å styrke kommunesektorens finansielle situasjon.

Nærmere om kommunesektorens frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. Realveksten i frie inntekter på mellom 3/4 og 11/2 milliard kroner tilsvarer mellom 1/2 og 1 prosent.

Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen vil påføre kommunesektoren økte utgifter i årene framover. Den demografiske utviklingen er i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene de nærmeste årene.

Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2005 på om lag 1,4 milliarder kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette gjelder om lag 850 millioner kroner fylkeskommunene, i første rekke knyttet til veksten i antall 16-18-åringer. Videregående opplæring er en rettighet som fylkeskommunene plikter å oppfylle. Videregående opplæring er nå den klart dominerende tjenestesektoren i fylkeskommunene, etter at ansvaret for spesialisthelsetjenesten og barnevern-, rus- og familievernområdet er overført til staten. Dette begrenser fylkeskommunenes muligheter til å foreta omprioriteringer mellom sektorer.

På denne bakgrunn legges det opp til at veksten i de frie inntektene fordeles kronemessig likt mellom kommunene og fylkeskommunene. Dette innebærer en betydelig sterkere prosentvis vekst for fylkeskommunene enn for kommunene.

Både i kommunene og fylkeskommunene vil det være behov for å fortsette omstillings- og effektiviseringsarbeidet i 2005.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Dette er i tråd med praksis de senere år.

Stortinget har tidligere sluttet seg til at skattenes andel av de samlede inntektene skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Beslutning om skatteandelen for 2005 tas i forbindelse med fastsetting av skattøren.

Det foreslås at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 3 988 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2005, jf. utkast til vedtak.

3.2 Tiltak for å styrke kommunesektorens finansielle situasjon - forslag fra Kommunenes Sentralforbund

Forslag fra Kommunenes Sentralforbund

Kommunenes Sentralforbund (KS) har gjennom konsultasjonsordningen fremmet forslag om en langsiktig plan for styrking av kommunesektorens finansielle situasjon. Forslaget innebærer at staten forplikter seg til økning av de frie inntektene over en 3-årsperiode. Økningen skal både dekke utgiftsvekst knyttet til den demografiske utviklingen og oppretting av ubalansen i kommuneøkonomien. Som mål på balanse i kommuneøkonomien har KS tatt utgangspunkt i et netto driftsresultat på 3 prosent. Som motytelse vil kommunesektoren forplikte seg til effektivisering av den kommunale virksomheten. Opplegget er konkretisert i tabell 3.1 (årlig økning i frie inntekter i 3 år).

Tabell 3.1 Årlig økning i frie inntekter

Oppretting av økonomisk ubalanse 1,8 mrd kr
Demografikompensasjon 1,3 mrd kr
Effektiviseringspotensial -0,5 mrd kr
Årlig behov i tre år: 2,6 mrd kr

Departementets vurdering

Departementet er enig med KS i at den finansielle situasjonen i kommunesektoren er svak. Det vises til nærmere omtale av den økonomiske situasjonen for kommunesektoren i kapittel 16 og vedlegg 9. Den økonomiske situasjonen representerer en stor utfordring for kommunesektoren, og det er enighet om at den finansielle situasjonen må styrkes over tid. Det er imidlertid uenighet mellom departementet og KS knyttet til hvilke virkemidler som bør brukes for å styrke den finansielle balansen i kommunesektoren.

Styringsopplegget mellom staten og kommunesektoren innebærer at staten primært styrer kommunesektoren gjennom å fastsette inntektsrammer, blant annet for utvikling i rammeoverføringer og skatteinntekter. Kommuner og fylkeskommuner har på sin side ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteyting til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk, herunder kravet i kommunelovens økonomibestemmelser om balanse mellom inntekter og utgifter.

Dette innebærer at staten har et særlig ansvar for å påse at det er størst mulig samsvar mellom kommunesektorens inntektsrammer og de oppgavene som sektoren har. Kommunesektoren på sin side har et særlig ansvar for å tilpasse aktiviteten slik at utgiftene ikke overskrider inntektsrammen. Departementet vil peke på at en flerårig plan som innebærer at staten forplikter seg til en inntektsøkning for kommunesektoren, vil kunne bidra til å svekke det ansvaret kommunesektoren har for å balansere utgiftene mot inntektene.

På flere politikkområder legger regjeringen fram flerårige aktivitetsplaner. Slike planer kan være rullerende, som for eksempel Nasjonal transportplan, men de kan også ha karakter av å være mer enkeltstående tilfeller. Dette gjelder eksempelvis handlingsplanene knyttet til eldreomsorgen og psykisk helse. Stortinget drøfter prioritering av aktivitetene ved behandlingen av disse planene, men fatter normalt ikke bindende budsjettvedtak i den forbindelse. Det er budsjettvedtakene for de enkelte år som avgjør hvor raskt aktiviteten kan trappes opp.

Det er ikke formelle hindringer for at regjeringen kan fremme forslag for Stortinget om en langsiktig plan for oppretting av den økonomiske ubalansen i kommunesektoren. En slik plan vil imidlertid ikke innebære at Stortinget fatter juridisk bindende vedtak om en bestemt disponering av budsjettmidler over flere år, jf. ettårsprinsippet ved behandling av statsbudsjettet.

Innenfor et samlet budsjettopplegg vil en langsiktig plan knyttet til vekst i kommunesektorens frie inntekter isolert sett innebære at kommunesektoren prioriteres framfor andre områder på statsbudsjettet. Ifølge forslaget fra KS vil nivået på de frie inntektene være i størrelsesorden 71/2-8 milliarder kroner høyere enn ved inngangen til en eventuell planperiode. Et slikt forslag vil innebære at en unndrar et stort utgiftsområde fra de ordinære prioriteringene som regjeringen foretar i de årlige budsjettene.

Opptrappingsplaner på ett område vil dessuten kunne føre til krav om opptrappingsplaner på andre områder, for å unndra seg ordinære budsjettmessige prioriteringer. Dersom opptrappingsplaner innføres på flere områder, vil handlingsrommet i de årlige budsjetter bli ytterligere innskrenket. Et flertall i Stortinges finanskomite ga ved behandlingen av statsbudsjettutvalgets utredning uttrykk for at det er et press på å binde opp den økonomiske handlefriheten for fremtiden gjennom å vedta opptrappingsplaner som må følges opp med økte bevilgninger.

Det er en krevende oppgave å utarbeide budsjettopplegg for de enkelte budsjettår innenfor rammene av gjeldende budsjettpolitiske retningslinjer og ulike finanspolitiske og skattepolitiske mål. Videre er det en utfordring å utforme de årlige budsjettoppleggene på en slik måte at de overordnede målene kan opprettholdes over tid. Budsjettet inneholder en rekke regelstyrte ordninger, blant annet de mest sentrale velferdsordninger, som ofte innebærer en betydelig reell utgiftsvekst fra år til år. I en slik situasjon er det viktig å begrense disposisjoner som svekker det gjenværende handlingsrommet.

Stortinget vil ikke være bundet av en avtalt plan mellom regjeringen og KS, selv om Stortinget isolert sett skulle stille seg positiv til en plan om opptrapping av veksten i kommunesektorens frie inntekter. En slik positiv holdning innebærer imidlertid ikke at Stortinget tar stilling til regjeringens samlede økonomiske opplegg. Selv om Stortinget skulle stille seg positivt til å øke de frie inntektene i tråd med en plan, er dette ikke til hinder for at Stortinget vedtar budsjettøkninger på andre områder som vil kunne bryte med regjeringens samlede økonomiske opplegg.

Et vesentlig formål med en eventuell langsiktig plan er at økte frie inntekter skal gå til styrking av den finansielle situasjonen. Staten vil i så måte måtte forplikte seg til en betydelig inntektsøkning for kommunene over flere år, samtidig som det vil være usikkert om en faktisk vil kunne oppnå den ønskede finansielle styrkingen. En vil ikke ha noen garanti for at økte frie inntekter går til finansiell styrking, og ikke til økt aktivitet, økte lønninger eller lignende. Det er videre vanskelig å peke på gode tiltak som kan settes inn overfor kommuner som ikke i tilstrekkelig grad benytter økte inntekter til å rette opp økonomien. KS har ingen juridisk myndighet til å forplikte kommunene i anvendelsen av en eventuell inntektsøkning. Det vil derfor eventuelt måtte være staten som gjennom lovgivning sikrer at økte frie inntekter går til finansiell styrking.

I Sem-erklæringen ble det signalisert realvekst i kommunesektorens inntektsrammer inneværende stortingsperiode. Gjennom konsultasjonsordningen med KS er det signalisert at regjeringen vil tilstrebe at en vesentlig del av inntektsveksten til kommunesektoren kommer som frie inntekter, men at dette må ses i sammenheng med oppfølging av øremerkede satsinger som blant annet handlingsplanen for psykisk helse og barnehageforliket.

Oppsummering

Regjeringen ønsker ikke å forplikte seg til en flerårig, konkret opptrapping av de frie inntektene til kommunesektoren. Departementet vil fokusere på følgende for å styrke kommunesektorens finansielle situasjon:

  • I Sem-erklæringen ble det signalisert vekst i kommunesektorens inntektsramme i inneværende stortingsperiode.

  • Det er et mål at en vesentlig del av inntektsveksten kommer som frie inntekter. Dette må imidlertid ses i sammenheng med oppfølging av blant annet psykiatriplanen og barnehageforliket.

  • Departementet er enig med KS i at statlige initierte reformer bør bygge på grundige kostnadsberegninger og at slike reformer må fullfinansieres.

  • Departementet er enig med KS i at det kan oppnås økt handlingsrom i kommunesektoren gjennom innlemming av øremerkede tilskudd, forenkling av rapportering og regelverk, og bedre samordning av statlig tilsyn.

  • Departementet er enig med KS om at begge parter har et ansvar for den økonomiske balansen i kommunesektoren. Staten har et ansvar for å sikre størst mulig samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og inntekter. Den enkelte kommune har på sin side et selvstendig ansvar for å tilpasse utgiftene til de gjeldende økonomiske rammer.

  • Staten kan bidra med råd og veiledning til kommunene gjennom fylkesmannsembetene. KS kan fokusere på hensynet til god økonomistyring i sin kontakt med kommunene.

  • Departementet vil gjennom konsultasjonsordningen i 2004 i samarbeid med KS vurdere hvordan ubalansen i kommunesektoren kan rettes opp.

4 Endringer i det økonomiske opplegget for 2004

4.1 Sammenfatning

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 ble i nasjonalbudsjettet 2004 anslått til vel 2,1 prosent, eller om lag 41/4 milliarder kroner. Veksten var regnet i forhold til anslag på regnskap for 2003. Budsjettavtalen med Arbeiderpartiet om statsbudsjettet for 2004 innebar en styrking av kommunesektorens frie inntekter med 2 milliarder kroner i 2004 i forhold til forslaget i nasjonalbudsjettet 2004.

Ifølge foreløpige regnskapstall ble skatteinntektene til kommunesektoren om lag 2 milliarder kroner lavere i 2003 enn anslått i nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen er dels knyttet til likningen og skatteoppgjøret for inntektsåret 2002, dels til lav løpende skatteinngang (forskuddstrekk) mot slutten av fjoråret. Stortingets finanskomite ble i brev av 24. oktober 2003 varslet om at den informasjonen som da forelå trakk i retning av en nedjustering av anslaget for kommunesektorens skatteinntekter med 11/4 milliard kroner i forhold til anslaget i nasjonalbudsjettet 2004. Mesteparten av skattesvikten kunne føres tilbake til endret omfang på gevinster og tap ved realisasjon av aksjer. Resten av skattesvikten på 2 milliarder kroner kan knyttes til lav løpende skatteinngang på slutten av fjoråret.

Følgende forhold av betydning for kommunesektorens inntekter i 2004 er innarbeidet i kommuneopplegget etter saldert budsjett:

  • Skatteanslaget for kommunesektoren i 2004 er samlet sett nedjustert med 1,2 milliarder kroner, basert på informasjon om utviklingen i skatteinntektene mot slutten av fjoråret og i de første månedene av inneværende år. Regjeringen legger opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2004. Dette er i tråd med tidligere praksis, som blant annet innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

  • Anslaget på prisveksten for kommunal tjenesteyting (deflatoren) er redusert med 1/4 prosentpoeng til 3 prosent som følge av lavere anslått lønnsvekst i 2004 (fra 4 til 33/4 prosent) og lavere vekst i prisen på produktinnsats. Lavere anslag på lønns- og prisvekst bidrar isolert sett til å øke anslaget på realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 med om lag 1/2 milliard kroner.

Forslagene i revidert nasjonalbudsjett 2004 innebærer reduserte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på knapt 1/2 milliard kroner. Reduksjonene er i hovedsak anslagsendringer knyttet til lavere tilskudd til rentekompensasjon til skoleanlegg og omsorgsboliger som følge av at rentesatser er justert ned, og lavere tilskudd til barnehager som følge av færre utbygde barnehageplasser i 2003 enn tidligere lagt til grunn.

Forslagene i revidert nasjonalbudsjett innebærer at den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 nå kan anslås til om lag 33/4 prosent, eller drøyt 71/4 milliarder kroner. Den sterke inntektsveksten i 2004 må blant annet ses i sammenheng med nedjusteringen av nivået på kommunesektorens inntekter i 2003. Kommunesektorens frie inntekter anslås nå å øke med knapt 31/2 prosent fra 2003 til 2004, tilsvarende i underkant av 5 milliarder kroner.

Departementet vil peke på at anslått inntektsvekst for kommunesektoren i 2004 blir den høyeste siden 1997, selv om kommunesektoren ikke kompenseres for skattesvikten. I tillegg vil kommunesektoren nyte godt av at rentenivået i gjennomsnitt antas å bli lavere i 2004 enn 2003. Det bør derfor være gode forutsetninger for kommunesektoren til å styrke den finansielle situasjonen i 2004.

Tabell 4.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2003 og 2004.

Tabell 4.1 Frie inntekter for kommunene og fylkeskommunene i 2003 og 2004. Millioner kroner og endring i prosent.12

Kommunene Fylkeskommunene Kommuneforvaltningen i alt
2003 2004 Endring

i pst.

2003 2004 Endring i pst. 2003 2004 Endring

i pst.

Skatter

i alt

80 268 86 995 8,4 14 760 16 140 9,3 95 028 103 135 8,5
Herav skatt på inntekt og formue 76 445 83 125 8,7 14 760 16 140 9,3 91 205 99 265 8,8
Overføringer i inntektssystemet 32 580 33 065 1,5 11 313 11 789 4,2 43 893 44 853 2,2
Frie inntekter 112 848 120 060 6,4 26 073 27 929 7,1 138 921 147 988 6,5

1 Korrigert for oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd mv.

2 Løpende priser. Prisveksten på kommunal tjenesteyting for 2004 (deflator) er 3 pst.

4.2 Forslag til bevilgningsendringer mv.

4.2.1 Barne- og familiedepartementet

Barnehager

Ordinært driftstilskudd til barnehager beregnes ut fra faktisk antall barn i barnehage og utbetales etter gjeldende satser, avhengig av barnas alder og avtalt oppholdstid per uke. Måltall for utbygging i 2003 var nye plasser til 12 000 barn, 8 000 under tre år og 4 000 over tre år. Foreløpig statistikk for utbyggingen i 2003 viser at det ble etablert nye plasser til om lag 6 900 barn, ca. 2 850 under tre år og ca. 4 050 over tre år. I tillegg har vel 500 barn fått tilbud i åpen barnehage. Totalt gir utbyggingen i 2003 et mindreforbruk på 215 millioner kroner i forhold til hva som er lagt til grunn i budsjettet for 2004.

På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å redusere bevilgningen på kapittel 856 post 60 Driftstilskudd til barnehager med 215 millioner kroner.

Det vises videre til behandlingen av St.meld. nr. 28 (2003-2004) og vedtak i Innst. S. nr. 154 (2003-2004) Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. Å innføre en søskenmoderasjon på 30 prosent for 2. barn og 50 prosent fra 3. barn og oppover vil koste anslagsvis 250 millioner kroner i helårsvirkning. Det er anslått at 235 millioner kroner allerede brukes til søskenmoderasjoner. Merkostnaden utover dette vil følgelig være om lag 15 millioner kroner i helårsvirkning. Ved innføring av ordningen fra 1. mai 2004 gir dette en merkostnad på om lag 11 millioner kroner. På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å øke kapittel 856 Barnehager, post 65 Skjønnsmidler til barnehager med 11 millioner kroner.

Samlet på kapittel 856 Barnehager innebærer dette en reduksjon på 204 millioner kroner.

4.2.2 Helsedepartementet

Transport av helsepersonell

Syketransportreformen, som ble iverksatt fra 1. januar 2004, medførte en ansvarsendring der regionale helseforetak fikk ansvar for transport av pasienter og av eget ansatt helsepersonell. Kommunene fikk på sin side ansvaret for transport av annet helsepersonell - i første rekke transport av fastleger, leger i kommunal legevakt og hjemmesykepleie.

Ved stortingsbehandlingen av statsbudsjettet for 2004 viste flertallet i kommunalkomiteen til at

«det no kjem urovekkjande meldingar frå ei rekkje kystkommunar om negative verknader av denne lovendringa. Fleire kommunar synest å få store ekstra utgifter til båttransport t.d. i legevaktsamarbeid og anna transport av helsepersonell. Fleirtalet vil be Regjeringa snarast vurdere konsekvensane for dei aktuelle kommunane med sikte på å motverke negative effektar og gi eit oversyn over saka i kommuneproposisjonen for 2005 med forslag til eventuell oppretting av uheldige økonomiske verknader.»

Sosialkomiteen avga følgende merknad i samme sak:

«Flertallet er kjent med at enkelte kommuner mener å få overført for lite midler i forhold til kostnadene forbundet med disse tjenestene. Det gjelder spesielt kommuner som er avhengige av ambulanse- og legeskyssbåt. Flertallet er kjent med at Helsedepartementet foretar en kvalitetssikring av dataene som dannet grunnlag for budsjetteringen og legger til grunn at Helsedepartementet på egnet måte vil legge til rette for opprettinger i de tilfeller hvor det blir avdekket feil.»

På bakgrunn av reaksjoner fra flere kommuner som mener å ha fått for lite midler i forhold til kostnadene forbundet med transport av helsepersonell, tok Helsedepartementet initiativ til en gjennomgang av regnskapsopplysninger på nyåret 2004. Det er i hovedsak sett på kommuner som bruker ambulansebåt, enten i egen regi eller i samarbeid med andre kommuner. Opplysninger fra båtselskaper er hentet inn, for å få sikkerhet for hvilke beløp som gjelder helsepersonell og ikke andre formål. I tilfeller der flere kommuner bruker samme båt, er det i enkelte tilfeller foretatt skjønnsmessige anslag for fordelingen mellom kommunene, enten basert på innbyggertall, eller på anslag fra kommunene. Grunnen til at man har konsentrert seg om kommuner som benytter båt til skyss av helsepersonell, er at det er avdekket at det særlig er for disse kommunene at kostnader knyttet til transport av helsepersonell ikke stemmer overens med det de har fått overført av statlige midler for 2004.

Rikstrygdeverket har på oppdrag fra Helsedepartementet foretatt en kvalitetssikring av dette materialet. På bakgrunn av denne gjennomgangen vil justeringer i fordelingen av midler bli presentert i revidert Grønt hefte i juni 2004.

Kommunal- og regionalepartementet vil i tillegg gi ekstra skjønnstilskudd til de kommuner som taper vesentlig på innlemmingen av tilskuddet knyttet til transport av helsepersonell for 2004. Det vises for øvrig til kapittel 6 om skjønnstilskuddet.

4.2.3 Kommunal- og regionaldepartementet

Nytt innlemmingsopplegg for tilskudd til grunnskoleinstitusjoner

Tilskuddet til institusjoner på kapittel 221, post 61 på Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene i 2004. Det ble lagt opp til at bevilget beløp i 2003 ble fordelt på kommunene etter antall innbyggere i aldersgruppen 6-15 år. Dette innebar at bevilgningen på 35 millioner kroner, som til og med 2003 ble gitt til et fåtall fylkeskommuner og kommuner, skulle fordeles på samtlige kommuner fra 2004. Til grunn for dette opplegget lå at institusjonene og institusjonskommunene skulle motta gjesteelevsoppgjør fra elevenes hjemkommuner.

Det viser seg imidlertid at det er behov for en mer gradvis tilpasning til inntektssystemets kriterier. Storparten av midlene bør i tillegg overføres til fylkeskommunen som ansvarlig instans, jf. opplæringsloven §§ 13-2 og 13-3a. Det legges derfor nå opp til at de berørte kommuner og fylkeskommuner i 2004 vil få tildelt midler med utgangspunkt i bevilget tilskudd til den enkelte institusjon i 2003. Midlene legges inn i overgangsordningen, det vil si at 80 prosent fordeles etter 2003-fordelingen til institusjonene og 20 prosent etter inntektssystemets kriterier i 2004.

Endringen innebærer en omfordeling av 32,2 millioner kroner fra kommunene til fylkeskommunene. Beløpet trekkes ut av kapittel 571, post 60 og legges inn på kapittel 572, post 60. Restbeløpet på 2,8 millioner kroner fordeles til kommunene.

Utdannings- og forskningsdepartementet har presentert det reviderte innlemmingsopplegget for de berørte partene.

El-avgift

På grunn av fritaket for el-avgift for offentlig sektor fra 1. januar 2004 ble rammetilskuddet til kommunesektoren redusert med 420 millioner kroner. I revidert nasjonalbudsjett 2004 legges det opp til å innføre et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringvirksomhet og offentlig forvaltning fra 1. juli 2004. På dette grunnlag foreslås det at rammetilskuddet til kommunesektoren økes med virkning for 2. halvår 2004 (210 millioner kroner).

Rammetilskuddet til kommunene foreslås økt med 168 millioner kroner, og rammetilskuddet til fylkeskommunene foreslås økt med 42 millioner kroner. Midlene fordeles på samme måte som uttrekket ble foretatt i St.prp. nr. 1 (2003-2004).

Statlig overtakelse av kontroll og revisjon av skatteoppkreverne/skatteregnskapet

Det er vedtatt å overføre oppgavene med kontroll og revisjon av skatteoppkreverfunksjonen til staten fra 1. juli 2004. Som følge av denne oppgaveendringen ble kommunene trukket for i alt 18 millioner kroner i statsbudsjettet for 2004. Helårsvirkningen var beregnet til 36 millioner kroner.

På grunnlag av nye beregninger er helårsvirkningen av oppgaveendringen nå anslått til 29 millioner kroner, dvs. 7 millioner kroner mindre enn anslått i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Dette innebærer at 3,5 millioner kroner tilbakeføres rammetilskuddet for 2004. I tillegg kompenseres kommunene med 3,5 millioner kroner for at kommunerevisjonen skal sluttføre revisjonen av skatteregnskapene for perioden 1. januar-30. juni 2004 innen 15. august 2004.

På denne bakgrunn økes rammetilskuddet til kommunene med 7 millioner kroner.

Tilskudd til sletting av gjeld ved overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten

Det foreslås en bevilgning på 82 millioner kroner på kapittel 573 post 60.

Gjeldsoppgjøret ble foretatt i forbindelse med overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenestene fra fylkeskommunene til de statlige helseforetakene, jf. St.prp. nr. 82 (2000-2001). Gjeldsoppgjøret var knyttet til eiendommer og anlegg hvor fylkeskommunene og Helsedepartementet var enige om overføring av ansvaret til helseforetakene.

For de eiendommene hvor fylkeskommunen og staten ved Helsedepartementet ikke var enige om ansvarsplassering, har sakene blitt behandlet av en tvistenemnd, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Resultatet av nemndens behandling er nå klart for alle fylkene. Nordland fylkeskommune aksepterer imidlertid ikke kjennelsen og vil ev. ta rettslige skritt overfor staten.

I tråd med vedtatte prinsipper for det økonomiske oppgjøret, skal fylkeskommunen motta tilskudd til sletting av gjeld for de eiendommer hvor nemndens kjennelse eller forlikene har resultert i at ansvaret er tillagt helseforetakene. I henhold til oversikter fra Helsedepartementet som fylkesvis viser resultatene av kjennelsene/forlikene fordelt på de enkelte objekter, har departementet innhentet revisorattesterte opplysninger om eiendommene fra fylkeskommunene. Opplysningene gjelder lån opptatt på eiendommene/objektene per 1. januar 2002, fratrukket lån som inngikk i grunnlaget for gjeldsslettetilskuddet i 2002.

Når gjeld til fylkeskommunene slettes i denne forbindelse, vil behovet for inntekter til å dekke kapitalkostnader knyttet til gjelden bli redusert tilsvarende. Rammetilskuddet til fylkeskommunene (kapittel 572, post 60) foreslås derfor redusert med 2,5 millioner kroner i 2004 (1/2 års effekt) og ytterligere 2,5 millioner kroner i 2005. Det er her lagt til grunn en utlånsrente fra Kommunalbanken med fem års binding på 3,5 prosent og 40 års løpetid.

Tilskudd til sletting av gjeld ved overføring av ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten

Det foreslås at bevilgningen over kapittel 574 post 60 økes med 100,446 millioner kroner fra 180,25 millioner kroner til 280,696 millioner kroner.

I forbindelse med ansvarsreformene på barnevern-, familievern- og rusområdet overtok statens forvaltningsorganer 1. januar 2004 fylkeskommunale eiendommer, bygg og anlegg knyttet til den virksomhet som ble omfattet av reformene. Samtidig ble økonomiske forpliktelser tilknyttet disse aktiva overdratt fra fylkeskommunen, herunder tilhørende lånegjeld. I statsbudsjettet for 2004 ble det bevilget 180,25 millioner kroner til fylkeskommunene øremerket for sletting av slik gjeld. Beløpet knyttet seg til restlånegjeld per 31. desember 2002. Beløpet ble utbetalt til fylkeskommunene i januar 2004.

Investeringer på reformområdene under fylkeskommunenes ansvar i 2003 og låneavdrag i 2003 innebærer at det er nødvendig med en justering av gjeldsoppgjøret. Fylkeskommunenes samlede restlånegjeld eksklusive ubrukte lånemidler per 31. desember 2003 utgjør 274,892 millioner kroner. Netto økning i lånegjelden i 2003 etter låneopptak fratrukket avdrag og korrigert for ubrukte lånemidler er på 94,642 millioner kroner. Lånegjeld som ikke er tatt opp i tråd med tidligere vedtatte investeringsplaner og som ikke er tatt opp i tråd med signaler som er gitt i forbindelse med igangsetting av investeringsprosjekter er holdt utenom.

Seks fylkeskommuner har en restlånegjeld eksklusive ubrukte lånemidler per 31. desember 2003, som er lavere enn tidligere bevilget og utbetalt gjeldsslettetilskudd. Dette skyldes dels at utbetalt gjeldsslettetilskudd ikke er korrigert for ubrukte lånemidler, dels låneavdrag i 2003, dels at aktiva ikke er overtatt av staten, og dels tidligere feil i beregning av restlånegjeld. Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at den gjelden som skal slettes er faktisk restlånegjeld per 31. desember 2003 eksklusive ubrukte lånemidler. Dette innebærer at det må foretas en korreksjon i gjeldssletten for disse fylkeskommunene på samlet 5,804 millioner kroner. Denne korreksjonen foretas for den enkelte fylkeskommune dette gjelder ved en reduksjon av utbetaling over rammetilskuddet (kapittel 572 post 60).

Når gjeld til fylkeskommunene slettes i forbindelse med ansvarsoverføringen, vil behovet for inntekter til å dekke rentekostnader knyttet til gjelden bli redusert. Forholdet til avskrivninger ble allerede ivaretatt i det opprinnelige uttrekket i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Rammetilskuddet til fylkeskommunene (kapittel 572 post 60) foreslås derfor reduseres med 1,65 millioner kroner i 2004 (1/2 års effekt) og ytterligere 1,65 millioner kroner i 2005. Det er her lagt til grunn en utlånsrente fra Kommunalbanken med fem års binding på 3,5 prosent.

Når det gjelder spørsmålet om uttrekk av de frie inntektene knyttet til ansvarsoverføringen, vises det til nærmere omtale i kapittel 9.

Lade behandlingssenter

Sør-Trøndelag fylkeskommune inngikk like før årsskiftet 2003 en avtale med Blå Kors om utvidelse av akuttavdelingen ved Lade behandlingssenter. Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er avtalen å anse som en særskilt tilpasning som binder staten på en uheldig måte, ved at de økonomiske konsekvensene ikke er gjenspeilet i uttrekket av de frie inntektene i forbindelse med rusreformen. I kommuneproposisjonen og budsjettproposisjonen for 2004 ble det varslet at særskilte disposisjoner som vanskeliggjør gjennomføringen av rusreformen kunne få konsekvenser for uttrekket. På denne bakgrunn foreslås det at Sør-Trøndelag fylkeskommune trekkes for 3 millioner kroner over rammetilskuddet (kapittel 572 post 60) som følge av den særskilte tilpasningen vedrørende Lade behandlingssenter.

Akuttinstitusjonen i Oslo

Akuttinstitusjonen for rusmiddelmisbrukere var inntil spesialisthelsetjenestereformen en frittstående institusjon under Rusmiddeletaten i Oslo kommune. Institusjonen var lovhjemlet i spesialisthelsetjenesteloven.

Ved overføringen av Akuttinstitusjonen til staten fra 1. januar 2002 ble det ikke foretatt et uttrekk av driftsmidler fra Oslo kommunes frie inntekter. Oslo kommune har i brev av 6. april 2004 bekreftet at et slikt uttrekk ikke er foretatt i Oslo kommunes rammetilskudd.

Det foreslås nå at midlene trekkes ut av Oslo kommunes inntektsramme (kapittel 572 post 60). Prisjustert blir uttrekket 23,7 millioner kroner.

Tilskudd til skoleanlegg - rentekompensasjon

Med bakgrunn i nye renteforutsetninger foreslås det at bevilgningen på kapittel 586 post 60 settes ned med 58,5 millioner kroner fra 240,5 millioner kroner til 182 millioner kroner.

Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

Det ble i 2003 gitt tilsagn for 82,7 millioner kroner mindre enn rammen. Som konsekvens av den ubenyttede tilsagnsrammen forslås det at bevilgningen for 2004 på kapittel 586 post 60 reduseres med 41,4 millioner kroner fra 2 114 millioner kroner til 2 072,6 millioner kroner.

Med bakgrunn i nye renteforutsetninger for 2004 foreslås det at bevilgningen på kapittel 586 post 63 settes ned med 151 millioner kroner fra 1 283,4 millioner kroner til 1 132,4 millioner kroner.

5 Kommunal sektor skal rammefinansieres

Et styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet vil gi kommunene mulighet til å utforme tjenestetilbudet i tråd med lokale forhold og brukernes samlede behov. På bakgrunn av dette har regjeringen lagt til grunn at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Antallet og omfanget av øremerkede tilskudd bør derfor begrenses.

5.1 Nærmere om bruk av øremerkede tilskudd

Øremerking av tilskudd betyr at bestemte tiltak innen kommunesektorens virksomhet blir helt eller delvis finansiert gjennom spesifikke statlige tilskudd. Øremerking er derfor et styringsverktøy som gir staten muligheten til å utøve en sterk grad av kontroll og styring. Isolert sett er dette et tiltak som kan bidra til raskere oppnåelse av ønsket effekt på et særskilt område. I et mer helhetlig perspektiv framstår imidlertid øremerking som et virkemiddel staten må være varsom med å bruke.

I mange tilfeller forutsetter en øremerket tilskuddsordning kommunal medfinansiering. Dette medfører isolert sett at det vil være kommuner med god økonomi og stor økonomisk handlefrihet som vil ha de største mulighetene for å kunne utnytte øremerkede tilskuddsordninger. Dette fører igjen til at inntektsforskjeller mellom kommunene forsterkes.

Dersom det ikke stilles krav om kommunale egenandeler, vil det ikke foreligge noen insentiver for kommunene til å velge kostnadseffektive løsninger - i og med at regningen i sin helhet dekkes av til staten. I tillegg vil øremerket finansiering på ett område ofte medføre krav om tilsvarende øremerking på andre områder. Resultatet kan bli et uoversiktig styringssystem der ulike ordninger motvirker hverandre, samtidig som den offentlige ressursbruken øker.

Innenfor en gitt totalramme for kommuneopplegget vil utstrakt bruk av øremerking ha to effekter. For det første vil det gi mindre rom for frie inntekter. For det andre vil de øremerkede tilskuddsordningene gå på bekostning av tjenestetilbudet på andre tjenesteområder hvor det ikke er tilsvarende tilskuddsordninger. Det er imidlertid ikke alltid en øremerket tilskuddsordning samsvarer med den enkelte kommunes behov. Videre vil en utstrakt bruk av øremerkede tilskudd kunne bidra til at kommunesektoren ikke griper fatt i aktuelle utfordringer, men i stedet avventer nye statlige handlingsplaner.

I tillegg må kommunene ofte både søke om øremerkede tilskudd og rapportere om bruken i etterkant, noe som fører til unødvendige administrative kostnader på lokalt og sentralt nivå.

Regjeringen mener derfor at øremerkede tilskudd bør være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder som befinner seg i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som et fåtall kommuner har ansvar for. Øremerkede tilskudd bør derfor i størst mulig grad innlemmes eller avvikles. Som hovedregel skal rammefinansiering være finansieringsmodellen for kommunesektoren.

Rammefinansiering legger til rette for økt prioriterings- og kostnadseffektivitet gjennom at beslutninger om tjenesteyting i stor grad kan tas lokalt og tilpasses befolkningens behov og lokale kostnadsforhold.

5.2 Gjennomgang av øremerkede tilskudd

Til tross for Stortingets tilslutning til prinsipper for rammefinansiering av kommunesektoren, har kommunesektoren i de senere år i økende grad blitt finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Dette skyldes øremerkede satsinger innenfor blant annet eldreomsorgen, barnehagesektoren og psykiatrien. Anslag på regnskap for 2003 viser at de øremerkede overføringene innenfor kommuneopplegget økte reelt med vel 13/4 milliarder kroner (snaut 13 prosent økning), mens de frie inntektene ble redusert med i underkant av 1/2 prosent. Øremerkede tilskudd til flyktninger, asylsøkere, arbeidsmarkedstiltak og enkelte andre formål medregnes ikke i rammen for kommuneopplegget.

I kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)) ble det lagt fram en ny plan for innlemming av øremerkede tilskudd for perioden 2004-2007. Planen omfattet innlemming eller avvikling av i alt 24 øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Planen omfattet både tilskudd som var planlagt innlemmet/avviklet etter behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001, samt nye forslag.

Ved behandling av dette forslaget vedtok Stortinget å innlemme eller avvikle 10 av de 15 tilskuddene som var foreslått innlemmet/avviklet i 2004. I tillegg ble det vedtatt at det øremerkede driftstilskuddet til barnehager skulle innlemmes i 2006. Stortinget realitetsbehandlet ikke forslagene som gjaldt perioden 2005-2007.

I tabell 5.1 gis en oversikt over hvilke tilskudd som etter ny innlemmingsplan skal innlemmes i 2005. Av tabell 5.2 framgår nytt forslag til innlemming av tilskudd i 2005. Ytterligere forslag om innlemminger vil bli vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2005.

Tabell 5.1 Tilskudd som foreslås innlemmet i 2005 (i 1000 kroner)

Kap/post Tilskudd Dep Budsjett 2004 1 Forslag
621.61 Tilskudd til vertskommuner SOS 986 600 Innlemmes delvis 2
726.61 Rehabilitering, helsetiltak for rusmiddelmisbrukere HD 46 404 Innlemmes

1 Tall som oppgis er bevilgningen på den enkelte post i budsjett 2004.

2 Innlemmingen omfatter andelen av tilskuddet som tilsvarer nivået for kriteriet for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet (om lag 435 millioner kroner), samt 84,4 millioner kroner som følge av reduksjonen i antall psykisk utviklingshemmede som omfattes av vertskommunetilskuddet, jf. nærmere omtale av tilskuddet i dette kapittelet.

Tabell 5.2 Tilleggsforslag om innlemming av tilskudd i 2005 (i 1000 kroner)

Kap/post Tilskudd Dep Budsjett 2004 1 Forslag
223.70 Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov UFD 7 212 Innlemmes

1 Tall som oppgis er bevilgningen på posten i budsjett 2004.

5.3 Nærmere omtale av forslagene om innlemming i 2005

Kapittel 621 post 61 Tilskudd til vertskommuner

Det meste av statlige midler til tiltak for psykisk utviklingshemmede overføres gjennom inntektssystemet, der antallet psykisk utviklingshemmede i kommunene er eget beregningskriterium. Antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over, som inngår som kriterium i inntektssystemet, var i 2003 14 700 personer. En ekstra psykisk utviklingshemmet utløser i dag vel 420 000 kroner gjennom inntektssystemet.

Målet med tilskuddet til vertskommuner er å skjerme 33 vertskommuner for tidligere HVPU-institusjoner mot omfordelingsvirkninger i inntektssystemet. Det var i 2004 registret 1 038 psykisk utviklingshemmede i vertskommunene som omfattes av ordningen. Disse holdes utenfor ved beregningen av tilskudd gjennom inntektssystemet. Tilskuddet utgjør 981 millioner kroner i 2004. Det tilsvarer gjennomsnittlig 945 000 kr per person, men varierer en del mellom kommunene.

Som en oppfølging av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002- 2003)) foreslås det å delvis innlemme vertskommunetilskuddet i 2005. Som følge av innlemmingen vil kriteriet for psykisk utviklingshemmede bli vektet opp i kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kriteriet vektes opp slik at alle nye brukere gir et tilskudd på vel 420 000 kroner gjennom inntektssystemet, samlet om lag 435 millioner kroner. Med en slik delvis innlemming vil kriteriet psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet gi en lik utbetaling per psykisk utviklingshemmet, også for de psykisk utviklingshemmede som omfattes av vertskommunetilskuddet.

Den resterende delen av vertskommunetilskuddet vil fremdeles bli tildelt vertskommunene, slik at disse kommunene både får fordelt midler knyttet til de psykisk utviklingshemmede gjennom inntektssystemet, og gjennom den gjenværende bevilgningen på kapittel 621 post 61 Tilskudd til vertskommuner. Statens samlede overføring per psykisk utviklingshemmet til vertskommunene vil dermed ligge på samme nivå som i 2004.

Slik som foreslått i St.prp. nr. 1 (2001-2002) legges det videre opp til at vertskommunetilskuddet fra 2005 reduseres i takt med at antall personer som omfattes av ordningen faller fra. Tilskuddet per person varierer mellom vertskommunene. Som hovedregel reduseres tilskuddet per person som faller fra med det gjennomsnittlige tilskuddet per person for den enkelte kommune. For kommuner som mottar tilskudd per person som ligger under dagens gjennomsnitt for vertskommunene samlet, skal det foretas en 50 prosent reduksjon i tilskudd per bruker som faller fra.

Fra 2001 til 2004 er antall personer redusert med 126 personer. Det foreslås at om lag 84,4 millioner kroner overføres til inntektssystemet fra 2005 som følge av reduksjonen i antall psykisk utviklingshemmede som omfattes av vertskommunetilskuddet.

Det resterende vertskommunetilskuddet skal fordeles mellom kommunene slik at ingen av vertskommunene kommer samlet dårligere ut per psykisk utviklingshemmet som følge av omleggingen. Det foretas fra 2004 årlige tellinger av antallet psykisk utviklingshemmede som omfattes av ordningen.

Brukerne som omfattes av vertskommunetilskuddet kommer også inn under toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere. Det er kommunens nettoutgifter som legges til grunn for beregning av tilskudd gjennom ordningen.

Kapittel 726 post 61 Rehabilitering, helsetiltak for rusmiddelmisbrukere

Øremerket tilskudd til lavterskel helsetiltak tildeles kommuner med mange rusmiddelmisbrukere med omfattende helseproblemer og høy forekomst av overdosedødsfall. Tiltakene gir rusmiddelmisbrukere tilbud om helsesjekk, behandling, vaksinasjoner, smittevern, veiledning og henvisning. Kommunene rapporterer om at de gjennom disse tiltakene lykkes i å nå de hardest belastede rusmiddelmisbrukerne med helsetjenester.

Innlemmingen må sees i sammenheng med ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet, samt bruk av skjønnsmidler til kommuner med særskilte utgiftsbehov på rusområdet som ikke fanges opp av den nye kostnadsnøkkelen.

Kapittel 223 post 70 Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov

Fra 1. januar 2002 har fylkeskommunene hatt det finansielle ansvaret for lærlingeordningen, med unntak av tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov. Målet med denne øremerkede tilskuddsordningen er å bidra til at lærlinger med særskilte behov kan få tilrettelagt opplæringen i bedrift slik at den fører fram til fagbrev. Tilskuddet kompenserer bedrifter for ekstra arbeid og utgifter de har i forbindelse med tilrettelegging for lærlinger med særskilte behov. Ordningen er budsjettstyrt og utgjør i 2004 i overkant av 7 millioner kroner.

En evaluering av tilskuddsordningen som ble foretatt i 2003 viser at om lag 60 prosent av lærlingene med særskilte behov består fag-/svenneprøve eller oppnår kompetansebevis. Både fylkeskommuner og bedrifter synes å være klar over behovet for og nytten av ekstra ressurser til bedrifter som tar inn lærlinger med særskilte behov. Fylkeskommunene bør ha det fulle finansielle ansvaret for lærlingeordningen.

5.4 Planlagte innlemminger i 2006

I følge innlemmingsplanen som ble presentert i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)), skal tre tilskudd innlemmes eller avvikles i 2006. I tillegg har Stortinget vedtatt at det øremerkede driftstilskuddet til barnehager skal innlemmes i 2006. Det vises til tabell 5.3.

Tabell 5.3 Tilskudd som etter innlemmingsplanen eller vedtak i Stortinget skal innlemmes/avvikles i 2006 (i 1000 kroner)

Kap/post Tilskudd Dep Budsjett 20041 Forslag
621.63 Tilskudd til rusmiddeltiltak2 SOS 190 600 Innlemmes
856.60 Driftstilskudd til barnehager3 BFD 7 428 314 Innlemmes
856.61 Investeringstilskudd2,4 BFD 323 000 Avvikles
1795.60 Tilskudd til kommuner2(forsvarsomstilling) FD 40 500 Avvikles

1 Tall som oppgis er bevilgningen på den enkelte post i budsjett 2004.

2 Posten skal etter innlemmingsplanen innlemmes eller avvikles i 2006.

3 Posten skal etter Stortingets vedtak innlemmes i 2006.

4 Posten har skiftet benevning fra stimuleringstilskudd til investeringstilskudd.

6 Skjønnsrammen i 2005

6.1 Skjønnsrammen

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet skjønnsramme for 2005 settes til 3 988 millioner kroner. Dette er en økning på 30 millioner kroner sammenliknet med 2004. Den samlede skjønnsrammen består av ordinær og ekstraordinær skjønnsramme.

For kommunene foreslår departementet at samlet ordinær skjønnsramme settes til 2 474 millioner kroner. Den ekstraordinære skjønnsrammen til kommunene er på 298 millioner kroner.

For fylkeskommunene foreslår departementet at samlet ordinær skjønnsramme settes til 1 147 millioner kroner. Den ekstraordinære skjønnsrammen for fylkeskommunene er på 69 millioner kroner.

6.2 Om ekstraordinært skjønn

Det ekstraordinære skjønnet går til kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997. I løpet av perioden 2002-2006 avvikles det ekstraordinære skjønnet med 1/5 hvert år. I 2005 utgjør det ekstraordinære skjønnet til kommuner og fylkeskommuner 366 millioner kroner. I forhold til 2004 reduseres ekstraordinært skjønn med 366 millioner kroner.

6.3 Om ordinært skjønn

Den totale ordinære skjønnsrammen er satt til 3 622 millioner kroner. Dette er en økning på 397 millioner kroner i forhold til 2004. Den ordinære skjønnsrammen er med noen justeringer videreført på samme nominelle nivå som i 2004. I tillegg er det lagt inn 410 millioner kroner til kompensasjon for merutgifter som kommunesektoren har på grunn av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. De endringer som er gjort i inntektssystemet 2002-04, trappes ytterligere opp i 2005. Kompensasjonen for de kommuner og fylkeskommuner som taper vesentlig på endringene og som har skatteinntekter under 110 prosent, trappes også opp. Dette medfører en økning av skjønnstilskuddet på 59 millioner kroner. Flere enkeltelementer bidrar til at skjønnsrammen reduseres noe. Blant annet skal det særskilte tilskuddet som kommunene Nannestad og Ullensaker har mottatt i forbindelse med etableringen av Oslo Lufthavn på Gardermoen, reduseres med vel 15 millioner kroner i 2005.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) legges om fra 2004, slik at arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Omleggingen av ordningen med DAA medfører betydelige merutgifter for kommunene og fylkeskommunene. Det er lagt til grunn en gradvis opptrapping av satsene. Kommunene og fylkeskommune ble for 2004 kompensert gjennom det ordinære skjønnet for merutgifter knyttet til opptrappingen av arbeidsgiveravgiftssatsene. For 2005 blir satsene på arbeidsgiveravgiften ytterligere trappet opp.

For at omleggingen ikke skal medføre et betydelig dårligere tjenestetilbud, vil kommunene og fylkeskommunene bli kompensert for merutgiftene gjennom en økning av skjønnstilskuddet. Departementet foreslår at kompensasjonen over skjønnstilskuddet i 2004 økes med 348 millioner kroner for kommunene og 62 millioner kroner for fylkeskommunene.

Virkningen av endringer i arbeidsgiveravgiften for kommunesektoren omtales i kapittel 8. Satsene på arbeidsgiveravgiften og kompensasjonsbeløpet for 2005 fordelt på kommuner og fylkeskommuner er presentert i vedlegg 13.

Endringer i inntektssystemet

Det gis kompensasjon gjennom skjønnet for kommuner som har skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet og som samlet taper mer enn 280 kroner per innbygger på endringer som er gjennomført i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2004, og som trappes ytterligere opp i 2005. For 2005 foreslås det at kommuner som samlet taper på endringene som er omtalt overfor og, som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet, får kompensert tap utover 280 kroner per innbygger. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 48 millioner kroner i forhold til 2004.

For fylkeskommunene skal det i perioden 2002-2006 gjennomføres to endringer i inntektssystemet: avvikling av ekstraordinært skjønn og økning av skatteandelen. I løpet av den samme perioden skal fylkeskommunene få omfordelt sine frie inntekter på grunn av sykehusreformen gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. For 2004 ble det gjennomført endringer i kostnadsnøkkelen knyttet til uttrekk som følge av endringer i ansvarsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner knyttet til rusomsorg, familievern og barnevern. Det vil si at uttrekket skal gå fra å være basert på regnskapstall til å være basert på objektive kriterier. I 2004 har fylkeskommuner som samlet sett har tapt på endringene i inntektssystemet, rusomsorg, familievern og barnevern, samt sykehusreformene, fått kompensert tap utover 200 kroner per innbygger. For 2005 foreslår departementet at fylkeskommuner som samlet sett taper på endringene som er omtalt overfor, får kompensert tap utover 280 kroner per innbygger. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 11 millioner kroner i forhold til 2004.

Prosjektskjønn

Innenfor den ordinære skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2004 ble 47 millioner kroner bevilget til slike prosjekter.

Kommunesammenslutninger, samferdsels- og infrastrukturprosjekter

Flere kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av kommunesammenslutning ser funksjonelle samferdselsløsninger som en forutsetning for å slutte seg sammen med nabokommunen. For disse områdene vil det være ønskelig å bruke innsparte midler i forbindelse med en kommunesammenslutning som del av finansieringen av samferdselsprosjektene, sammen med innsparte midler i forbindelse med eventuell nedlegging av ferjesamband. Det vil for enkelte av prosjektene kunne være behov for en toppfinansiering for å sikre gjennomføring av prosjektene. Der dette toppfinansieringsbehovet er av et begrenset omfang, vil det kunne være ønskelig fra departementets side å bidra til å dekke dette behovet dersom det er avgjørende for å realisere samferdselsprosjektet og dermed kommunesammenslutningen.

For at departementet skal kunne bidra med skjønnsmidler i et samferdselsprosjekt vil det blant annet være av avgjørende betydning at all annen finansiering av prosjektet er sikret og at behovet for toppfinansiering er av begrenset omfang. Det må i hvert konkrete tilfelle vurderes hva «begrenset omfang» innebærer, jf. en bredere omtale av andre forutsetninger for finansieringen under pkt. 19.2.

Bredbånd vil også i enkelte områder som vurderer/ønsker å vurdere kommunesammenslutninger kunne bidra til å redusere avstandsulemper og legge til rette for effektive og tilgjengelige tjenester. Der dette anses som avgjørende for å få til et effektivt og desentralisert tjenestetilbud i den sammensluttede kommunen, vil departementet kunne bidra med midler til utbygging av bredbånd.

Det vil i tråd med vanlig praksis avsettes midler over det ordinære skjønnet til å delvis kompensere kommuner for engangskostnader knyttet til kommunesammenslutningsprosessen. Per i dag har kommunene Ølen og Vindafjord startet opp en slik prosess som skal lede fram til sammenslutning fra 2006.

Aure og Tustna kommuner er positive til kommunesammenslutning under forutsetning av realisering av Imarsundforbindelsen. Videre har befolkningen i kommunene Frei og Kristiansund sagt ja til kommunesammenslutning gjennom folkeavstemning.

Språkdeling

Rammen for tilskudd til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål) er på 21 millioner kroner i 2004. Departementet foreslår at rammen videreføres, men med forbehold om endringer.

Særskilte tilskudd

I 2004 mottar kommunene Nannestad og Ullensaker tilskudd på samlet 66,2 millioner kroner knyttet til Gardermoen-utbyggingen. For 2005 starter nedtrappingen av finansieringsbistand og lån til kommunene. Bidragene vil gradvis bli nedtrappet fram til og med 2008. I 2009 vil kommunene påbegynne tilbakebetaling av lånene. Dette er i tråd med tidligere signaler til kommunene. Til sammen vil kommunene Ullensaker og Nannestad få 51,1 millioner kroner for 2005. Dette er en nedgang på 15,1 millioner kroner fra 2004.

På grunn av feil i nabokretskatalogen som brukes ved beregning av bosettingskriteriet «beregnet reisetid», har kommunene Seljord og Fyresdal i perioden 2001-2004 mottatt kompensasjon over skjønnstilskuddet. Departementet foreslår å sette av 0,1 millioner kroner til kompensasjon for Seljord kommune i 2005.

Mandal kommune mottar i 2004 kompensasjon som følge av naturskade på 3,2 millioner kroner. Bakgrunnen for dette er at kommunen har måttet foreta investeringer i påvente av rettslig avklaring om ansvarsforhold. På grunn av reduksjon i finanskostnadene for kommunesektoren, foreslår departementet å sette av 1,6 millioner kroner til Mandal kommune for 2005. Dette er en halvering av beløpet fra 2004.

Åmot kommune mottar i 2004 4 millioner kroner i tilskudd knyttet til etablering av Rena leir og 2 millioner kroner i tilskudd knyttet til sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Tilskuddene på til sammen 6 millioner kroner foreslås videreført i 2005. Videre får Elverum kommune 2 millioner kroner i 2004 som kompensasjon knyttet til sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Kompensasjonen foreslås videreført.

Vestre Toten kommune mottar i 2004 2,3 millioner kroner i kompensasjon på grunn av reduksjon i inntekter knyttet til grenseregulering mellom Østre Toten og Vestre Toten kommune 1. januar 2003. For 2005 vil det bli gitt 1,7 millioner kroner i kompensasjon.

Møre og Romsdal fylkeskommune ble i forbindelse med statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten trukket 7,1 millioner kroner for mye i rammetilskudd for 2002. Fylkeskommunen ble i 2002 kompensert for dette med 7,1 millioner kroner via skjønnsmidlene. Fordi sykehustrekket omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, bør kompensasjonen trappes ned på tilsvarende måte. Departementet foreslår at kompensasjon for 2005 på 1,4 millioner kroner legges inn som en del av skjønnsrammen.

En forpliktende plan for omstilling

For de vel 110 kommunene som er registrert i register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) per mai 2004, har departementet i 2004 gitt fylkesmannen enkelte nye føringer knyttet til bruken av skjønnsmidler. Kommuner med økonomisk ubalanse (registrert i ROBEK), skal ikke gis skjønn grunnet dårlig økonomi uten at dette knyttes til en forpliktende plan for omstilling. Denne planen skal enten være økonomiplan/budsjett, eller en egen spesifikasjon av økonomiplan/budsjett. Kommunene skal i denne planen identifisere områder der kostnadsreduksjoner og omstillingstiltak må gjennomføres for at kommunene skal komme i økonomisk balanse.

Øyboere uten fastlandsforbindelse - skjønnsmidler til fylkeskommunene 2005

Antall øyboere uten fastlandsforbindelse er et av kriteriene innenfor samferdselssektoren som benyttes ved beregning av rammetilskudd til fylkeskommunene. Beregning av rammetilskuddet for 2004 ble basert på oppdatert data per 1. januar 2003. Oppdateringen ga en nedgang i antall øyboere på om lag 30 prosent og følgelig ble det beregnede utgiftsbehov per øyboer økt tilsvarende.

Oppdatering ga betydelige omfordelingsvirkninger i 2004. Enkelte fylkeskommuner fikk betydelig økning i rammetilskuddet selv om disse fylkeskommunene ikke fikk flere øyboere. Dette gjelder spesielt Møre og Romsdal og Nordland. Hordaland fylkeskommune fikk en betydelig nedgang i rammetilskuddet, noe som delvis ble kompensert gjennom skjønnsmidlene. Økningen i rammetilskuddet til enkelte fylkeskommuner skyldes at vekten på kriteriet var uforandret selv om det var en betydelig reduksjon i samlet antall øyboere. Noe av effekten ved oppdateringen anser Kommunal- og regionaldepartementet å være utilsiktet.

Departementet vil derfor vurdere utslagene av oppdateringen av antall øyboere i forbindelse med tildeling av skjønnsmidler til de enkelte fylkeskommunene for 2005.

Andre saker

Fra 2004 ble tilskudd til transport av helsepersonell innlemmet i overgangsordningen i inntektssystemet. Den kvalitetssikringen av data som er foretatt av Rikstrygdeverket på oppdrag fra Helsedepartementet, viser at en del av de undersøkte kommunene har et noe uriktig grunnlag i inntektssystemet. Dette betyr at en kan legge de kvalitetssikrede tallene til grunn, slik at en del kommuner vil få endret den inngående fordelingen i inntektssystemet. Endringen vil bare berøre de kommuner som får endret inngående fordeling. Endringene for 2004 vil bli foretatt i revidert beregningsteknisk dokumentasjon (revidert «grønt hefte») i juni måned. Etter at revidert beregningsteknisk dokumentasjon er fremlagt i juni, tar departementet sikte på å kompensere de kommuner som taper vesentlig på innlemmingen av tilskuddet til transport av helsepersonell. Det vises til kapittel 4 for nærmere omtale av saken.

Tydal kommune har gjort krav på naturressursskatt fra kraftverk beliggende i kommunen. I perioden 1998-2002 har det imidlertid vært uenighet mellom Sentralskattekontoret for storbedrifter og Overligningsnemnda i Trondheim om hvem som skal betale naturressursskatten. Imidlertid ser det ut til at saken har funnet sin løsning ved at Sentralskattekontoret for storbedrifter nå har endret sitt standpunkt og følgelig har endret ligningene i perioden for det ene selskapet, slik at dette selskapet skal betale den manglende naturressursskatten. Selskapet har akseptert dette.

I forbindelse med veksten i elevtallet i den videregårende skolen for perioden 2004-2010, vil departementet vurdere tildeling av skjønn til fylkeskommuner med særskilt stort investeringsbehov knyttet til videregående opplæring.

Det tas det ikke sikte på å etablere en egne overgangsordning i forbindelse med tilbakeføringen av selskapsskatt, jf. kapittel 7. Med de foreslåtte endringene i inntektsutjevningen reduseres omfordelingsvirkningene mellom kommunene. Det kan likevel være aktuelt å bruke skjønn for å dempe fordelingsvirkningene.

Endring av retningslinjer for skjønn

Fra og med 2004 er det innført en ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet. Enkelte kommuner kan ha et særskilt utgiftsbehov knyttet til rusproblematikk/psykiatriske tjenester, som ikke fanges opp av den nye nøkkelen. Departementet foreslår å endre retningslinjene for fylkesmennenes fordeling av skjønnsmidler, slik at fylkesmennene i tildelingen også bes om å vurdere kompensasjon til kommuner som har ekstraordinære kostnader knyttet til å gi tjenester til mennesker med rus- og psykiatriproblemer, og som taper på endringer av kostnadsnøkkelen.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av statsbudsjettet ba Stortinget regjeringen evaluere ordningen med ressurskrevende brukere fortløpende. Fylkesmennene ble bedt om å ta hensyn til særlig tyngende utslag for enkeltkommuner ved fordelingen av skjønnsmidler.

Departementet foreslår å ta inn et punkt i retningslinjene til fylkesmennene hvor det bes om å ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende brukere, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende brukere.

7 Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene

7.1 Bakgrunn

Regjeringen legger opp til å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene fra budsjettåret 2005. Regjeringens siktemål med omleggingen er å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling, og dermed sikre næringsetablering. I Sem-erklæringen, som ligger til grunn for regjeringens arbeid, heter det:

«Samarbeidsregjeringen vil: ( . . .) sikre at kommunene har incitamenter for å legge til rette for næringsutvikling lokalt. En andel av selskapsskatten må derfor igjen tilfalle kommunene. Det må utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn den tidligere ordningen.»

I kommuneproposisjonen for 2004 ble det varslet at Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet i et eget høringsnotat ville legge fram forslag til modeller for å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. I denne sammenhengen skulle det også legges fram forslag til omlegging av ordningen med inntektsutjevning mellom kommunene. Høringsnotatet ble sendt på bred høring med frist 1. februar 2004.

7.2 Arbeidsgruppens anbefalinger

I høringsnotatet ble det foreslått at en andel av selskapsskatten tilbakeføres kommunene basert på hvor stor andel av arbeidsplassene i de enkelte foretak som er lokalisert i den enkelte kommune. Det ble i høringsnotatet skissert to alternative modeller for den tekniske tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene. De skisserte modellene gir lik fordeling mellom kommunene, men skiller seg fra hverandre med hensyn til hvordan skatten tilbakeføres, og med hvilken tidsforsinkelse.

Fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene beregnes ved en kobling av data for skatt og sysselsetting for de foretakene som både inngår i registeret for etterskuddspliktige skattytere og Arbeidsgiverregisteret. Fordelingen baseres på statistiske beregninger ut fra sysselsettingens fordeling, og vil formelt sett ikke være en del av skattesystemet.

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at kommunenes inntekter fra selskapsskatten skal inngå i et system for inntektsutjevning. Det ble i den forbindelse lagt opp til en omlegging av det nåværende system for inntektsutjevning til symmetrisk utjevning.

Modellene for tilbakeføring

Skattesimuleringsmodellen kjennetegnes ved at den beregnede fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene tilbakeføres som overføringer fra statsbudsjettet. Fordelingen av skatten mellom kommunene varsles på forhånd i kommuneproposisjonen, og tilføres kommunene neste budsjettår. Modellen krever ingen lovendring, fordi skatteinntektene overføres som en del av rammetilskuddet. Med skattesimuleringsmodellen blir kommunene tilført inntekter fra selskapsskatten to år etter at skatten er innbetalt.

Skattefondsmodellen innebærer at det opprettes et kommunalt næringsskattefond som representerer kommunene samlet som en ny, felles skattekreditor. Den nye felleskommunale skattekreditoren tas inn i skattelovgivningen med en egen skattøre mot at statsskatten reduseres tilsvarende. Modellen forutsetter lovforankring i skattelovgivningen. Midlene tilbakeføres kommunene året etter at skatten er innbetalt. Fordelingen mellom enkeltkommuner er basert på statistiske beregninger og vil ikke være en del av skattesystemet.

Symmetrisk inntektsutjevning

Som følge av at arbeidsplasser i bedrifter med skattbart overskudd er ujevnt fordelt mellom kommunene, vil ulikhetene i inntektsfordelingen mellom kommunene i utgangspunktet øke når en andel av selskapsskatten tilbakeføres. Omfordelingsvirkningene kan dempes ved å la kommunenes inntekter fra selskapsskatten inngå i et system for skatteutjevning. Med dagens utjevningssystem vil dette imidlertid innebære at incentiveffektene blir meget begrenset, fordi mange kommuner gjennom det nåværende utjevningssystemet bare vil beholde en liten andel av en økning i skatteinntektene.

For både å styrke incentiveffektene og samtidig å dempe omfordelingsvirkningene foreslås det i høringsnotatet en omlegging til symmetrisk inntektsutjevning. I forhold til dagens inntektsutjevning innebærer dette isolert sett en omfordeling fra skattesterke til skattesvake kommuner.

Figur 7.1 Symmetrisk inntektsutjevning

Figur 7.1 Symmetrisk inntektsutjevning

Figur 7.1 illustrerer hovedtrekkene ved den foreslåtte modellen for symmetrisk inntektsutjevning. I opplegget foreslås det at 55 prosent av forskjellen fra landsgjennomsnittet i skatteinntekter per innbygger blir henholdsvis kompensert (skattesvake kommuner) eller trukket (skattesterke kommuner). Dette illustrerer de to første søyler i figuren. Kommune A har skatteinntekter over 100 prosent av landsgjennomsnittet og får derfor et trekk som tilsvarer 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet (markert som «grunnlag trekk»). Kommune B har skatteinntekter mellom 90 og 100 prosent av landsgjennomsnittet. Denne kommunen får derfor kompensert 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet (markert som «grunnlag komp.»).

For å skjerme kommuner med lave skatteinntekter foreslås det en tilleggskompensasjon på 35 prosent til kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Referansenivået for denne kompensasjonen er 90 prosent av landsgjennomsnittet. Dette illustrerer de to søylene til høyre i figuren. Kommune C har skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet og får derfor en todelt kompensasjon. Kommunen får kompensert 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet (illustrert med søyle I). Dessuten får kommunen i tillegg kompensert 35 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og 90 prosent av landsgjennomsnittet (illustrert ved søyle II). Tilleggskompensasjonen blir finansiert ved et trekk av et likt beløp per innbygger fra alle kommuner.

Ved å foreta denne endringen i inntektsutjevningen ivaretas incentivvirkninger som ligger i en kommunal selskapsskatt, samtidig som omfordelingsvirkningene som følge av tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten reduseres.

7.3 Høringsinstansenes anbefaling

Ved utgangen av høringsfristen hadde 165 høringsinstanser uttalt seg, av disse hadde 18 høringsinstanser ingen merknader.

Kommunenes syn på reformforslaget

Tabell 7.1 viser antall kommuner, og andel av innbyggere i kommunene, som har uttalt seg om forslaget. Av 121 kommuner som i høringsrunden hadde merknader, var 25 prosent av kommunene positive og 75 prosent av kommunene negative. Det er hovedsakelig mindre kommuner som uttaler seg negativt til forslaget, mens større kommuner ønsker en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene. Samlet har de kommuner som ønsker en omlegging en større andel innbyggere (60 prosent) enn de kommuner som er negative til forslaget (40 prosent).

Tabell 7.1 Samlet vurdering av reformforslaget for kommuner som har uttalt seg

Total antall kommuner Relativ andel kommuner Total antall innbyggere Relativ andel innbyggere Innbyggere per kommune
For reformen 30 25 1 553 520 60 51 784
Mot reformen 91 75 1 035 525 40 11 379
Total 121 100 2 589 045 100 21 397

Det er stor grad av sammenfall mellom konsekvensene av forslaget for den enkelte kommune og kommunenes høringsuttalelser.

Hovedargumentet til de kommunene som ikke ønsker en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten er at inntektsgrunnlaget blir mer uforutsigbart. Dessuten pekes det på at det hovedsakelig er distriktskommunene som kommer til å tape ved innføringen av forslaget.

Noen kommuner ønsker en tilbakeføring på et prinsipielt grunnlag, men har innvendinger mot den konkrete utformingen av forslaget, for eksempel mekanismen for fordeling av selskapsskatten mellom kommunene.

Kommunenes syn på modellvalg

Flertallet av kommunene som ønsker tilbakeføring av selskapsskatten og har merknader til modellvalg, ønsker skattesimuleringsmodellen (70 prosent). Imidlertid har kommunene som ønsker skattefondsmodellen en større andel innbyggere (55 prosent) enn kommunene som ønsker skattesimuleringsmodellen (44 prosent) (jf. tabell 7.2).

Tabell 7.2 Kommunenes syn på modellvalg for kommuner som har uttalt seg positivt om reformforslaget

Total antall kommuner Relativ andel kommuner Total antall innbyggere Relativ andel innbyggere Innbyggere per kommune
Skattesimulering 21 70 682 410 44 32 496
Skattefond 7 23 854 243 55 122 035
Ikke entydig 2 7 16 867 1 8 434
Total 30 100 1 553 520 100 51 784

Av de kommunene som er imot forslaget, men som likevel har tatt subsidiær stilling til modellvalg, ønsker et flertall skattesimuleringsmodellen. Også i denne gruppen er det mindre kommuner som ønsker skattesimuleringsmodellen, mens større kommuner ønsker skattefondsmodellen.

Andre høringsinstanser

Kommunenes Sentralforbund støtter subsidiært en tilbakeføring av selskapsskatten gjennom skattefondsmodellen, men mener prinsipielt at tilbakeføringen bør ses i sammenheng med hele finansieringssystemet for kommunesektoren og derfor bør inngå i inntektssystemutvalgets arbeid.

Landssammenslutningen av vasskraftkommuner er prinsipielt for en tilbakeføring av selskapsskatten, men slutter seg ikke til forslaget presentert av arbeidsgruppen.

Fire fylkesmenn og et enhetsfylke har kommet med høringsuttalelser. Disse er skeptiske til om forslaget vil øke incentivene til næringsutvikling. Fylkesmennene mener at det allerede i dagens finansieringssystem ligger gode incentiver til næringsutvikling.

7.4 Departementets vurderinger

Kommunal- og regionaldepartementet mener at en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten vil styrke kommunenes incentiver til å legge til rette for næringsutvikling lokalt. Departementet tilrår derfor en tilbakeføring av selskapsskatten fra 2005, med en samtidig omlegging til symmetrisk inntektsutjevning.

Departementets vurdering er at selskapsskatten bør tilbakeføres gjennom skattefondsmodellen. Skattesimuleringsmodellen foreslås midlertidig gjennomført fra 2005. Tilbakeføringen i 2005 vil være basert på tall for selskapsskatt fra inntektsåret 2002. Skattesimuleringsmodellen erstattes av skattefondsmodellen fra 2007. Skattefondsmodellen vil i 2007 være basert på skattetall for 2005.

Med skattefondsmodellen blir selskapsskatten en reell kommunal skatt med kommunene som skattekreditor. Med denne modellen får kommunene, både enkeltvis og samlet, beholde en eventuell merskattevekst (og tilsvarende få et inntektstap ved skattesvikt). Det er departementets vurdering at skattefondsmodellen gir en klarere kobling mellom selskapsskatten og næringsutvikling i kommunene, enn skattesimuleringsmodellen hvor pengene blir tilført kommunene som rammetilskudd.

Departementet mener også at koblingen mellom skatteinntekter og næringsutvikling blir tydeligere med skattefondsmodellen, fordi selskapsskatten blir tilført kommunene raskere (året etter innbetaling) enn ved skattesimuleringsmodellen (to år etter innbetaling).

Fordi inntektene fra selskapsskatten kan variere mye fra et år til neste, vil tilbakeføringen av selskapsskatten med skattefondsmodellen bety at skatteinntektene til kommunene blir noe mindre forutsigbare enn i dag. Imidlertid vil selskapsskatten bare utgjøre en mindre del av kommunenes samlede skatteinntekter. Etter departementets syn vil omleggingen derfor ikke i vesentlig grad medføre at kommunene får økte problemer med å forutsi sine skatteinntekter.

Departementet mener at det ikke bør etableres en overgangsordning i forbindelse med tilbakeføringen av selskapsskatt. Med de foreslåtte endringene i inntektsutjevningen reduseres omfordelingen mellom kommunene. Det kan imidlertid være aktuelt å bruke skjønn for å dempe fordelingsvirkningene. Det ble ikke etablert en overgangsordning ved avviklingen av selskapsskatten i 1999.

En tilføring av en andel av selskapsskatten til kommunene vil ikke komme i tillegg til øvrige inntekter. Ved innføring av forslaget vil personskatteinntektene til kommunene samlet sett bli redusert tilsvarende kommunenes proveny fra selskapsskatten. Kommunenes inntekter fra naturressursskatten vil ikke bli redusert.

Overgangen fra skattesimulerings- til skattefondsmodellen i 2007 medfører at selskapsskatt fra inntektsåret 2004 ikke blir tilbakeført.

I vedlegg 11, kolonne 1 vises den kommunevise fordelingen av selskapsskatten som skal tilbakeføres til kommunene som rammeoverføring i budsjettåret 2005.

7.5 Negativt rammetilskudd

Omleggingen av inntektsutjevningen til symmetrisk utjevning medfører at kommuner med høye skatteinntekter får et forholdsvis høyt trekk gjennom inntektsutjevningen. I noen tilfeller kan trekket fra inntektsutjevning være høyere enn kommunenes øvrige rammetilskudd. På denne måten kan kommunene komme i en situasjon med negativt rammetilskudd. Dette er bare en aktuell problemstilling for noen få kommuner.

Departementet arbeider med ulike alternativer for å håndtere dette.

7.6 Fordelingsvirkninger

Fordelingsvirkningene som presenteres her er illustrasjonsberegninger. Til grunn for beregningene ligger selskapsskatten fra inntektsåret 2002, som skal tilføres kommunene i budsjettåret 2005 som rammeoverføring. Det er i tillegg utarbeidet et anslag for reduksjon i personskatten, basert på den kommunevise fordelingen av skatteinntektene for årene 2001-2003.

På grunn av betydelige variasjoner i kommunenes inntekter fra selskapsskatten fra et år til neste, både for enkeltkommuner og på landsbasis, vil de faktiske resultatene av reformen for enkeltkommuner slå vesentlig forskjellig ut over tid enn de resultatene som er vist i de følgende tabellene.

I vedlegg 11 vises de kommunevise fordelingsvirkningene.

Tabell 7.3 Omfordelingsvirkninger for kommuner gruppert etter utgiftskorrigerte frie inntekter i 2003 (landsgjennomsnitt = 100)

Utgiftskorr. frie inntekter (% av landsgj.) Antall kommuner Antall innbyggere Endring i skatteinntekt Endring i rammetilskudd Total omfordeling Total omfordeling
(1000 kr) (1000 kr) (1000 kr.) (kr. per innb.)
Kol. 1 Kol. 2 Kol. 3 Kol. 4 Kol. 5 Kol. 6
90-100% 212 2 990 487 -592 493 880 172 287 679 96
100-110% 91 1 155 743 632 043 -798 844 -166 801 -144
110-130% 83 328 852 -29 390 -53 710 -83 100 -253
Over 130% 48 77 170 -10 160 -27 618 -37 778 -490
Hele landet 434 4 552 252 0 0 0 0

I tabell 7.3 presenteres omfordelingsvirkningene for kommuner som er gruppert etter utgiftskorrigerte frie inntekter fra 2003 i prosent av landsgjennomsnittet (for en nærmere omtale av beregningene jf. vedlegg 8). De frie inntekter som ligger til grunn for tabellen inkluderer kommunenes inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraft i tillegg til kommunenes ordinære skatteinntekter.

Tabellen viser i kolonne 3 anslag på kommunegruppenes endringer i skatteinntekter som følge av tilbakeføringen av selskapsskatten og reduksjonen av personsskatten. Kolonne 4 viser anslag på hvor mye kommunegruppene vinner/taper på omleggingen av inntektsutjevningen fra dagens system til den symmetriske utjevningen (gitt at kommunene får tilført inntektene fra selskapsskatten). Kolonne 5 og 6 presenterer anslag på de totale fordelingsvirkningene for kommunene i de forskjellige kommunegruppene, henholdsvis i 1 000 kroner og i kroner per innbygger. Den totale fordelingsvirkningen er summen av kolonne 3 og 4.

Tabellen viser tydelig at det er en sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og konsekvensen av omleggingen. Det er stort sett kommuner med et inntektsnivå under gjennomsnittet som tjener på omleggingen. Denne kommunegruppen tjener i gjennomsnitt om lag 100 kroner per innbygger på at selskapsskatten tilbakeføres og inntektsutjevningen omlegges.

Kommuner med utgiftskorrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet taper på omleggingen. Tapet per innbygger øker dessuten med stigende inntektsnivå. Kommuner med et inntektsnivå på mellom 100 og 110 prosent av landsgjennomsnittet taper i gjennomsnitt 144 kroner per innbygger. Kommuner med et inntektsnivå på mellom 110 og 130 prosent av landsgjennomsnittet taper om lag 250 kroner per innbygger, og kommuner med et inntektsnivå på over 130 prosent taper om lag 500 kroner per innbygger i gjennomsnitt.

Tabell 7.4 Omfordelingsvirkninger for kommuner gruppert etter innbyggertall

Kommunegruppe Antall kommuner Endring i skatteinntekt Endring i rammetilskudd Total

omfordeling

Total omfordeling
(1000 kr) (1000 kr) (1000 kr) (kr. per innb.)
Kol. 1 Kol. 2 Kol. 3 Kol. 4 Kol. 5
> 2 181 innb. 96 -63 182 40 947 -22 235 -170
2 181-3 940 innb. 95 -146 530 93 975 -52 554 -192
3 941-7 217 innb. 96 -205 309 150 286 -55 023 -107
7 218-20 000 innb. 95 -492 943 403 166 -89 777 -78
< 20 000 innb. 39 -159 186 158 442 -745 -1
Bergen, Stavanger, Trondheim 3 378 311 5 599 383 910 769
Kraftkommuner 9 15 616 -20 590 -4 973 -379
Oslo 1 673 222 -831 825 -158 604 -307
Hele landet 434 0 0 0 0

I tabell 7.4 presenteres fordelingsvirkninger for kommuner som er gruppert etter innbyggertall (kraftkommuner 1

er tatt ut som en egen gruppe). Tabellen viser at det hovedsaklig er mellomstore og store kommuner som i utgangspunktet vinner på omleggingen. Bergen, Stavanger og Trondheim vinner i gjennomsnittet 769 kroner per innbygger, mens kommuner med over 20 000 innbyggere (ekskl. de fire storbyene og kraftkommuner) i gjennomsnittet ikke får forandret sine inntekter som følge av reformen. Det er Oslo kommune og kraftkommunene som taper mest på reformen. Kraftkommunene får redusert sine skatteinntekter (etter utjevningen) med 379 kroner per innbygger mens Oslo kommune taper 307 kroner per innbygger. Tapet skyldes hovedsakelig at det inntektsutjevnende trekket øker betraktelig.

Også kommuner under 20 000 innbyggere taper på omleggingen. I disse kommunegruppene skyldes tapet hovedsakelig at skatteinntektene (før utjevningen) reduseres betraktelig, mens den nye ordningen med symmetrisk inntektsutjevning demper disse tapene.

Tabell 7.5 Omfordelingsvirkninger for kommunene fylkesvis

Fylke Endring i skatteinntekt Endring i rammetilskudd Total

omfordeling

Total

omfordeling

(1000 kr) (1000 kr) (1000 kr) (kr. per innb.)
Kol. 1 Kol. 2 Kol. 3 Kol. 4
01 Østfold -87 217 46 903 -40 315 -158
02 Akershus -114 668 66 657 -48 011 -99
03 Oslo 673 222 -831 825 -158 604 -307
04 Hedmark -86 878 59 165 -27 714 -147
05 Oppland -86 505 60 534 -25 971 -141
06 Buskerud -89 668 135 805 46 137 191
07 Vestfold -57 275 64 162 6 887 32
08 Telemark -63 462 31 346 -32 116 -194
09 Aust-Agder -34 095 10 052 -24 043 -233
10 Vest-Agder 66 690 -38 593 28 097 176
11 Rogaland 72 026 39 307 111 333 289
12 Hordaland 106 951 91 477 198 427 449
14 Sogn og Fjordane -20 175 12 899 -7 276 -68
15 Møre og Romsdal -11 551 43 904 32 353 132
16 Sør-Trøndelag -15 268 51 788 36 521 136
17 Nord-Trøndelag -56 412 29 114 -27 297 -214
18 Nordland -81 838 49 142 -32 697 -138
19 Troms -75 238 55 602 -19 635 -129
20 Finnmark -38 639 22 561 -16 078 -219
Hele landet 0 0 0 0

Tabell 7.5 viser omfordelingseffektene av reformen for kommunene fylkesvis. Tabellen viser at Oslo kommune og kommunene i Aust-Agder taper mest per innbygger. Kommunene i Hordaland og Rogaland vinner mest på omleggingen.

8 Aktuelle saker i inntektssystemet

8.1 Videregående opplæring

I forbindelse med behandling av St. meld. nr. 33 (2002-2003) fattet Stortinget dette vedtaket.

Vedtak nr. 82.

Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2004 gi en vurdering av om inntektssystemet på en tilfredsstillende måte fanger opp de store endringene i elevtall som mange fylkeskommuner får de neste årene. Spesielt er det viktig å få vurdert om behovet for investeringer blir ivaretatt.

(jf. Innst. S. nr. 45 (2003-2004) og St. meld. nr. 33 (2002-2003)).

Demografisk utvikling

Tabell 8.1 viser forventet demografisk utvikling for aldersgruppen 16-18 år og innbyggere i alt fram til 2020. Tabellen viser at fram til 2010 vil befolkningen vokse med om lag 1/2 prosent årlig, mens antall ungdommer mellom 16-18 år vil ha en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,3 prosent. Fra 2010 til 2020 vil befolkningen i landet fortsatt ha en årlig gjennomsnittlig vekst på om lag 1/2 prosent, mens antallet 16-18 åringer årlig gradvis vil bli redusert med 0,6 prosent. Per 1. januar 2004 er det i landet 166 038 innbyggere mellom 16 og 18 år, og antallet vil øke med i overkant av 25 000 fram til 2009 da det vil være 191 132. I 2020 vil antall unge i denne aldersgruppen være 179 242. Av alle 16 åringer begynner om lag 95 prosent i videregående opplæring. Dette betyr at fylkeskommunene vil få en betydelig utfordring i å gi et utdanningstilbud til denne gruppen, og at det også blir behov for nyinvesteringer i årene framover.

Tabell 8.1 Forventet demografisk utvikling fra 2004 til 2020

Aldersgruppe Antall innbyggere 1. januar 2004 Anslag endring 2004-2020 Gjennomsnittlig årlig endring 2004-2010 (%) Gjennomsnittlig årlig endring 2010-2020 (%)
16-18 år 166 038 13 204 2,3 -0,6
Sum 4 581 652 393 837 0,5 0,5

Kilde: SSB og TBU.

Det er lagt til grunn SSBs befolkningsframskrivninger med utgangspunkt i registrerte folkemengder per 1. januar 2002 (framskrivningsalternativ MMMM - middels nasjonal vekt).

Finansiell situasjon og investeringsbehov

På slutten av 90-tallet og begynnelsen av dette tiåret, hadde fylkeskommunene i sum negative driftsresultat. Både i 2002 og i 2003 er det klare tegn på at fylkeskommunene har klart å stabilisere økonomien, om enn på et noe lavt nivå. For fylkeskommunene unntatt Oslo anslås driftsresultatet i 2003 til 1,2 prosent av driftsinntektene, noe som er om lag på samme nivå som i 2002 da resultatet var 0,9 prosent. Forbedringen i økonomien må sees i sammenheng med at staten ved utgangen av 2001 overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Nå er videregående opplæring fylkeskommunenes klart største oppgave, og i 2003 ble nær 60 prosent av de totale nettodriftsutgiftene brukt til drift av videregående opplæring. Andelen vil øke noe i 2004 som følge av at oppgaver innen barne- og familievern og rusomsorgen overtas av staten.

Det økonomiske opplegget for 2005

Den sterke veksten i antall elever i aldersgruppen 16-18 år i årene framover vil medføre økte utgifter for fylkeskommunene samlet. Utgiftsveksten som følger den samlede elevtallsutviklingen vil være et viktig hensyn ved fastsettelse av de samlede inntektsrammene for fylkeskommunene. Som følge av elevtallsutviklingen i videregående skole fikk fylkeskommunene i 2004 en sterkere vekst i de frie inntektene enn kommunene. Regjeringen legger også i 2005 opp til en sterkere vekst i de frie inntektene for fylkeskommunene enn for kommunene, som følge av den sterke veksten i elevtallet i videregående opplæring.

Inntektssystemet

Det er store forskjeller mellom landets fylkeskommuner med hensyn til den demografiske utviklingen. Veksten i antall unge i alderen 16-18 år vil variere mellom fylkeskommunene. Dette er forskjeller som fanges opp av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Fylkeskommuner som framover får sterkere vekst i antall elever enn gjennomsnittet, vil få merkostnadsveksten kompensert gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Fra og med 2003 er utgiftsutjevningen i inntektssystemet basert på folketall fra samme år som utjevningen skjer.

På oppdrag fra UFD har Allforsk gjennomført en analyse av kostnads- og etterspørselsforhold i videregående opplæring. Siktemålet har vært å vurdere hvilke faktorer som kan forklare variasjonene mellom fylkeskommunene. Denne analysen vil inngå som en del av grunnlagsmaterialet for Inntektssystemutvalget.

Kapitalkostnader

En særskilt problemstilling har vært om fylkeskommuner med sterk vekst i antall elever også vil få en sterk vekst i kapitalutgiftene. Utformingen av dagens inntektssystem forutsetter en parallellitet mellom vekst i kapitalutgifter og vekst i driftsutgifter på lang sikt. Det vil si at når driftsutgiftene over tid øker, så vil også kapitalutgiftene øke relativt like mye. Dette er en problemstilling som Inntektssystemutvalget er bedt om å se spesielt på. I avsnitt 8.2 er gjengitt en undersøkelse foretatt av Statistisk sentralbyrå (SSB) som konkluderer med at vekstkommuner ikke har høyere kapitalutgifter per innbygger enn andre kommuner. I tillegg kan kapitalutgiftene på kort sikt bli lavere per innbygger på grunn av at kapasiteten blir utnyttet fullt ut, og fordi kommunene ikke klarer å planlegge i tide for befolkningsøkninger. Tilsvarende undersøkelse er ikke foretatt for fylkeskommunene.

Departementet vil vurdere tildeling av skjønn til fylkeskommuner med særskilt stort investeringsbehov knyttet til videregående opplæring.

8.2 Kapitalkostnader

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte i 2002 et forprosjekt i samarbeid med SSB om betydningen av kapitalkostnader og hvordan de bør behandles i inntektssystemet. Siden avskrivninger fra og med 2001 obligatorisk rapporteres gjennom KOSTRA, foreligger det nye muligheter for å anslå kapitalutgiftene. Resultater fra forprosjektet er omtalt i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp.nr.66 (2002-2003) kapittel 11.3). Forprosjektrapporten viste at kommunene på kort eller mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningsendringene. Særlig i vekstkommuner kan dette gi et velferdstap fordi befolkningen opplever mangler i tjenestetilbudet fra kommunenes side. Siden norske kommuner generelt har mulighet til å lånefinansiere investeringene, antar SSB at tilpasningsproblemene i hovedsak skyldes at kommunene ikke klarer å forutse eller planlegge i tide for befolkningsendringene. På grunn av treghet i tilpasning, men også på grunn av muligheter til å utnytte kapasiteten maksimalt, kan vekstkommuner på kort sikt ha lave kapitalutgifter per innbygger (lånerenter pluss avskrivninger). Samtidig kan realinvesteringer være relativt høye, fordi tjenestetilbudet må bygges ut til et gradvis høyere nivå. Imidlertid er investeringene nødvendige nettopp fordi tjenestetilbudet er for dårlig utbygd i forhold til befolkningens størrelse. SSB peker på at fraflyttingskommuner og kommuner med nedgang i folketallet vil kunne få høyere kapitalutgifter i takt med nedgang i folketallet. Det blir færre som må dele de samme kostnadene.

I forprosjektet analyserte SSB variasjonene i kapitalkostnader kommunene i mellom ved hjelp av KOSTRA-data fra 2001. De finner at nivået på kapitalutgiftene har en tendens til å følge inntektsnivået i kommunene. Analysen indikerer også at befolkningsvekst eller fraflytting kun gir en midlertidig effekt på kapitalutgiftene, og at på kort sikt kan kapitalutgiftene i kommuner med befolkningsvekst være lavere enn i andre kommuner. Slik understøtter resultatene fra analysen de teoretiske vurderingene som gjøres i rapporten.

SSB har nå foretatt en mer omfattende analyse av kapitalkostnadene til kommunene på skolesektoren. Analysen er basert på kalkulerte avskrivninger på grunnlag av investeringsdata fra kommuneregnskapene i perioden 1972-2001. Analysen som her er foretatt bekrefter resultatene i forprosjektrapporten. Nivået på avskrivningene per innbygger øker med inntektsnivået i kommunene og andelen barn i grunnskolen. På kort sikt kan vekstkommunene ha lavere avskrivninger enn andre kommuner som følge av treghet i tilpasning av tjenestetilbudet, og mulighetene til å utnytte kapasiteten maksimalt. Analyse av befolkningsendringer over den siste tjueårsperioden tyder heller ikke på at vekstkommuner har høyere kapitalutgifter enn andre kommuner.

For øvrig vises det til at Inntektssystemutvalget i sitt mandat er bedt om å vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet.

8.3 Differensiert arbeidsgiveravgift

Det nye regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften, som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt, og at satsene som gjaldt i 2003, blir videreført for fiskeri- og landbrukssektoren. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003, videreført innenfor den vedtatte fribeløpsgrensen. I avgiftssonene 3 og 4 ble det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. Overgangsordningen, som er godkjent av ESA, innebærer en gradvis opptrapping av satsene i sonene 3 og 4 fram til 2007. De økte skatteinntektene som følger av omleggingen av avgiftssystemet, blir i sin helhet tilbakeført til distriktene gjennom bevilgninger til kompensasjonstiltak. For en nærmere orientering om bl.a. notifikasjon til ESA av en ordning med nedsatte regionale avgiftssatser for ikke-konkurranseutsatte bransjer, vises det til St.meld. nr.2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett.

Tabell 8.2 Opptrapping av satsene for arbeidsgiveravgiften i perioden 2004-2007

Satsen for arbeidsgiveravgiften
Sone 2003 2004 2005 2006 2007
1 14,1 14,1 14,1 14,1 14,1
2 10,6 14,1 14,1 14,1 14,1
3 6,4 8,3 10,2 12,1 14,1
4 5,1 7,3 9,5 11,7 14,1
5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift medfører isolert sett økte utgifter for kommunesektoren. Regjeringen har imidlertid lagt opp til, i tråd med Stortinget vedtak, å kompensere kommunesektoren fullt ut for de beregnede påløpte merutgifter. I 2005 anslås kommunene å få en økning i forhold til 2004 på 348 millioner kroner i direkte påløpte merutgifter, mens fylkeskommunene vil få 62 millioner kroner i direkte påløpte merutgifter. Kommunesektorens inntektsramme vil derfor i 2005 styrkes tilsvarende statens inntektsøkning som følge av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Kommunal- og regionaldepartementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få henholdsvis 1 805 og 342 millioner kroner i økte utgifter når omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er fullt gjennomført (i 2007). Beregningene er basert på KOSTRA-tall for 2002, som er framskrevet til 2004-nivå. I beregningene er det lagt til grunn at kommunesektoren vil få økte lønnskostnader og økt tilskuddsbehov til privat sektor.

I vedlegg 13 vises anslag for hvor store merutgifter den enkelte kommune og fylkeskommune vil få i 2005.

8.4 Beregning av endelig innbyggertilskudd ved bruk av nyere befolkningstall

Fram til 2003 ble innbyggertilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret, mens tilskuddet fra og med 2003 er basert på nyere befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Begrunnelsen for å endre telletidspunktet for innbyggertallene var at kommuner med befolkningsvekst raskt skal få kompensasjon for nye innbyggere, jf. St.prp. nr. 64 (2001-2002).Kriteriedataene som brukes ved beregning av utgiftsbehov per kommune kan deles inn i to grupper: Kriteriedata som angir

  1. innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper

  2. antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand, antall skilte m.m.

På tidspunktet for beregning av endelig innbyggertilskudd foreligger ikke ny informasjon om kriteriedata i gruppe 2. Ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet i juni 2004 vil Kommunal- og regionaldepartementet derfor ikke oppdatere utgiftsutjevningen til disse kriteriene. Dette avviker noe fra fjorårets beregninger hvor utgiftsutjevningen til disse kriteriene ble delvis oppdatert.

Det endelige innbyggertilskuddet i 2004 er dermed basert på at

  1. innbyggertilskudd før utgiftsutjevning beregnes ved å benytte nyere befolkningstall (som i 2003)

  2. utgiftsutjevning knyttet til befolkningens alderssammensetning beregnes ved bruk av nyere befolkningstall (som i 2003)

  3. utgiftsutjevning knyttet til øvrige kriterier oppdateres ikke ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet.

Justeringen i beregningsmetoden vil for de fleste kommuner ikke gi store utslag, men vil ivareta kommuner med sterk vekst på en bedre måte.

Kommunenes rapportering av kriteriedata

Inntektssystemet fordeler innbyggertilskuddet mellom kommuner i forhold til kommunenes beregnede utgiftsbehov. For at inntektssystemet skal fungere som forutsatt, må rapportering og kontroll av tallene skje i samsvar med angitte tidsfrister.

Antall psykisk utviklingshemmede er ett av kriteriene som inngår ved beregning av kommunenes utgiftbehov. Tallene for psykisk utviklingshemmede skiller seg fra de øvrige kriteriedataene ved at de ikke hentes fra offisiell statistikk, men rapporteres av kommunene selv. Kvaliteten på tallene sikres ved at kommunerevisjonen kontrollerer rapporteringen til et begrenset utvalg av kommuner.

Kommunene kan i enkelte tilfeller gis ansvar for å rapportere tall i forbindelse med innlemminger av øremerkede tilskudd, eller når det foretas korreksjoner som følge av oppgaveendringer. Slike rapporteringer vil også være avgjørende for fordelingen av tilskudd mellom kommunene.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at kommunene har et selvstendig ansvar for riktig rapportering. Dette gjelder også i de tilfeller hvor feil rapportering kan gi et økonomisk tap for kommunen. I noen tilfeller har kommuner fått kompensasjon for økonomisk tap som følge av feilrapportering. Departementet legger likevel til grunn at kommuner som får et økonomisk tap som følge av feilrapportering ikke kan påregne å få dette dekket. Det er derfor viktig at den enkelte kommune bruker tilstrekkelig ressurser for å hindre feilrapporteringer.

8.5 Justering av kostnadsnøkkelen for kommunene

For 2005 foreslås det to endringer som medfører en justering av kostnadsnøkkelen for kommunene. Justeringen er knyttet til vedtak i saldert budsjett for 2004 vedrørende økt timetall i grunnskolen, og til forslaget om en delvis innlemming av vertskommunetilskuddet.

Økt timetall i grunnskolen

I saldert budsjett for 2004 ble det vedtatt en økning i rammetilskuddet til kommunene med 185 millioner kroner knyttet til økt timetall i grunnskolen fra høsten 2004. Helårsvirkningen av budsjettvedtaket er 440 millioner kroner. Delkostnadsnøkkelen for grunnskole justeres fra 2005 i forhold til helårsvirkningen av vedtaket.

Delvis innlemming av vertskommunetilskuddet

Som oppfølging av forslaget om en delvis innlemming av vertskommunetilskuddet foreslås det at kriteriet for psykisk utviklingshemmede vektes opp slik av alle nye brukere som følge av innlemmingen gis et tilskudd tilsvarende det en ekstra psykisk utviklingshemmet utløser i inntektssystemet (om lag 420 000 kroner). Samlet gir dette en oppvekting av kriteriet tilsvarende om lag 435 millioner kroner. Oppvektingen av kriteriet medfører at innlemmingen ikke får omfordelingsvirkninger.

I vedlegg 1 vises kostnadsnøklene for 2004 og 2005.

9 Økonomiske konsekvenser av oppgaveendringer

9.1 Sykehusoppgjøret - forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune

Stortinget har gjort vedtak i henhold til Innst.S.nr. 49 (2003-2004) fra kommunalkomiteen:

«Stortinget ber Regjeringen innlede særskilte forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om en hensiktsmessig kompensasjon for uttrekk knyttet til kapitalkostnader ved RiT 2000-utbyggingen».

I komiteens merknader heter det også:

«Flertallet mener Sør-Trøndelag fylkeskommune må ytes tilstrekkelig kompensasjon for dette forhold. Dette må skje uten at de øvrige fylkeskommuner blir berørt».

Innstillingen er svar på dokument 8:136 (2002-2003) forslag fra stortingsrepresentantene Magnhild Meltveit Kleppa og Arne Braut om en særskilt kompensasjon til Sør-Trøndelag fylkeskommune i forbindelse med utbyggingen av Regionsykehuset i Trondheim (RiT) 2000.

Departementet har gjennomført forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om en eventuell kompensasjon for uttrekk knyttet til kapitalkostnader ved RiT-2000 utbyggingen i sykehusoppgjøret. Departementet har etter disse møtene ikke funnet grunnlag for å kompensere Sør-Trøndelag for det uttrekket som ble foretatt utover det som allerede er innvilget i skjønnstilskudd. Vurderinger som ligger til grunn for dette oppsummeres i det følgende.

Problemstilling og partenes utgangspunkt

Sør-Trøndelag fylkeskommune har på lik linje med andre fylkeskommuner fått slettet all gjeld knyttet til sykehus. Sør-Trøndelag er derfor på lik linje med alle andre fylkeskommuner trukket i frie inntekter tilsvarende det beløp som skulle dekke renter og avdrag knyttet til denne gjelden. I motsetning til andre fylkeskommunen har imidlertid Sør-Trøndelag fått tilført særskilte skjønnsmidler (utover den generelle tapskompensasjonen knyttet til sykehusoppgjøret).

Sør-Trøndelags vurdering av dette er følgende, jf. punkt 9.1.5 i protokoll fra forhandlinger mellom fylkeskommunen og departementet:

«Sør-Trøndelag fylkeskommune understreket at utbyggingen av nytt regionsykehus i Midt-Norge ble muliggjort gjennom betydelig statlig medfinansiering, jfr. avtalene mellom staten og fylkeskommunen av 1996 og 1999.»

Fylkeskommunen fikk gjennom avtalen ekstraordinære midler for å finansiere de økte kapitalkostnadene til sykehusutbyggingen. Ved uttrekk i rammetilskuddet etter sykehusoppgjøret fikk Sør-Trøndelag trekk for kapitalkostnader som etter fylkeskommunens vurdering var forutsatt dekket på andre måter enn gjennom rammetilskudd.

Fylkeskommunen krever derfor at det må gis kompensasjon for uttrekk knyttet til kapitalkostnader ved RIT-2000-utbyggingen. Departementet hevder at slik kompensasjon var gitt gjennom ekstraordinært skjønnstilskudd for årene 2003 og 2004 på til sammen 18 mill. kr. Fylkeskommunen aksepterer ikke at dette er tilstrekkelig kompensasjon og krever at det kompenseres for det samlede uttrekket i overgangsperioden, dvs. til sammen om lag 90 mill. kr.»

Sør-Trøndelag fylkeskommune fremhever at fylkeskommunen er trukket for kapitalkostnader som var forutsatt dekket på andre måter enn gjennom rammetilskudd. Dette er etter departementets vurdering ikke korrekt. Fylkeskommunens standpunkt bygger på en forutsetning om at den avtalen som var inngått sikret full finansiering av RIT-2000 gjennom « ekstraordinære midler» uavhengig av fylkeskommunens øvrige virksomhet og økonomi. Det er ikke på noe punkt i avtalen etter departementets vurdering grunnlag for en slik forståelse. Tvert imot bygger avtalen på den forutsetning at fylkeskommunen selv skulle bidra med finansiering i prosjektet, jfr. følgende formulering i avtalen: «Fylkeskommunen dekker gjenstående kostnader . . ...»

Samtidig forutsetter avtalen at staten skulle styrke fylkeskommunens muligheter til å bidra til finansieringen gjennom tilførsel av særskilte skjønnsmidler. Disse ekstraordinære midlene skulle imidlertid ikke sikre fullfinansiering. Siktemålet var at disse midlene skulle bidra til at RIT-2000 ikke gikk uforholdsmessig for mye ut over andre tjenester. Dette framgår klart av avtalens formulering om dimensjoneringen av skjønnsmidlene:

«I denne vurderingen skal det sikres at det samlede tilbudet til befolkningen er på nivå med øvrige fylkeskommuner.»(Avtalen er nærmere gjennomgått i neste punkt).

Dette er bakgrunnen for at RIT-2000 er behandlet på følgende måte i sykehusoppgjøret: Sør-Trøndelag er trukket for inntekter tilsvarende kapitalutgiftene knyttet til RIT-2000 - helt på lik linje med andre fylkeskommuner, inklusive de fylkeskommuner som eide regionsykehus. (Gjeldsoppgjøret er nærmere gjennomgått nedenfor). Av hensyn til avtalen som var inngått for å sikre at Sør-Trøndelag skulle ha et tjenestetilbud på nivå med øvrige fylkeskommuner, har imidlertid Sør-Trøndelag de siste årene fått tilført særskilte skjønnsmidler.

Etter departementets vurdering er derfor hovedproblemstillingen om nettoeffekten av uttrekk og økt skjønn (inkl. det som eventuelt vil bli gitt de nærmeste årene, se nærmere omtale nedenfor) er i samsvar med intensjonen i avtalen om å sikre Sør-Trøndelag et likeverdig nivå på tjenestetilbudet sammenlignet med øvrige fylkeskommuner. Dersom Sør-Trøndelag ikke skal trekkes noe for midler knyttet til bortfall av RIT-2000 gjeld (dvs. få full kompensasjon for det trekket som er foretatt), vil dette etter departementets vurdering gi en betydelig bedre behandling av Sør-Trøndelag enn andre fylkeskommuner (herunder andre regionsykehusfylker). Dette vil etter departementets vurdering være klart i strid med intensjonen i avtalen som var inngått, som var å sikre likeverdighet mellom Sør-Trøndelag og andre fylkeskommuner.

Sør-Trøndelag legger til grunn at det«samlede uttrekket i overgangsperioden» er om lag 90 millioner kroner. (Dette framkommer ved at et uttrekk på 46 millioner kroner er lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet. Dette uttrekket trappes ned med 1/5 hvert år). Hittil har Sør-Trøndelag mottatt 18 millioner kroner i særskilt skjønn knyttet til RIT-2000 avtalen. Denne utmålingen av skjønn bygger på at Sør-Trøndelag ikke skiller seg markert negativt ut ifht. andre fylkeskommuner (jfr. Nøkkeltall for Sør-Trøndelag fylkeskommune iht. andre fylkeskommuner i vedlegg 14). Departementet vil imidlertid også i årene framover vurdere særskilt skjønn til Sør-Trøndelag for å følge opp intensjonen i avtalen om likeverdige tilbud med andre fylkeskommuner.

Kostnadsfordelingen i henhold til avtalen

Til grunn for RIT2000 prosjektet lå revidert avtale mellom staten og Sør-Trøndelag fylkeskommune av 9. september 1999. Avtalen ble godkjent av Stortinget og erstattet tidligere avtale mellom partene av 1996. I henhold til revidert avtale hadde RIT-2000-utbyggingen et kostnadsoverslag på 7,275 milliarder kroner. Etter avtalen finansierte staten ved Helsedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet inntil 80 prosent av utbyggingskostnadene. De samlede statlige overføringene til Sør-Trøndelag fylkeskommune i forbindelse med RIT2000 utbyggingen utgjorde i følge avtalen inntil 5,8 milliarder kroner. I henhold til revidert avtale dekker fylkeskommunen gjenstående kostnader ved utbyggingen. Fylkeskommunens økonomiske forpliktelser er regulert i avtalens punkt 5.2:

«Fylkeskommunen dekker gjenstående kostnader ved utbyggingen herunder kostnader for utstyr og inventar til sykehusdelen. Fylkeskommunene dekker halvparten av utviklingskostnadene (FOU).»

Fylkeskommunen plikter videre i henhold til avtalen å oppfylle kravet om at de statlige tilskuddene/overføringene som helhet benyttes til utbyggingen og til eventuelle merutgifter i driften til RIT som følge av utbyggingen. Videre forpliktet fylkeskommunen seg til å avgrense veksten i utgifter til øvrig sykehusdrift og øvrige sektorer i byggeperioden. Fylkeskommunen var også ansvarlig for å gjennomføre utbyggingen innenfor de rammer som ble fastlagt i den reviderte avtalen. Fylkeskommunens rente- og avdragsutgifter knyttet til egne låneopptak var forutsatt finansiert av fylkeskommunen selv gjennom fylkeskommunens frie inntekter, på ordinær måte dvs. inkludert ekstraordinært skjønn som for andre fylkeskommuner. I tillegg forpliktet fylkeskommunen seg til å planlegge driften av sykehuset slik at man oppnådde en effektiviseringsgevinst, som ga en årlig innsparing i brutto driftskostnader på 100 millioner kroner. Avtalen sin omtale av dimensjonering av den særskilte støtten gjennom skjønn er å finne i avtalens punkt 5.3. annet og tredje punktum:

«Tildeling av det ekstraordinære skjønnstilskuddet baseres på en løpende vurdering av den totale fylkeskommunale økonomi, blant annet utviklingen i de frie inntektene og rentenivået. I denne vurderingen skal det sikres at det samlede tilbudet til befolkningen er på nivå med øvrige fylkeskommuner».

Gjeldssletteoppgjøret

Som følge av statens overtagelse av spesialisthelsetjenestene ble det foretatt gjeldssletteoppgjør overfor fylkeskommunene. Totalt fikk Sør-Trøndelag fylkeskommune et gjeldsslettetilskudd på 1378,6 millioner kroner knyttet til sykehusoppgjøret, herunder 493,9 millioner kroner knyttet til RiT-2000. Forutsetningen for oppgjøret var sletting av lånegjeld. Som følge av sletting av fylkeskommunens gjeld ble det beregnet uttrekk fra fylkeskommunenes rammetilskudd som følge av redusert behov for å dekke renter og avdrag på lån. Disse beregningene er gjort likt for alle fylkeskommuner, og i tråd med de prinsipper og retningslinjer for gjeldsslettetilskuddet som er lagt til grunn i St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002. Sør-Trøndelag fylkeskommunes rammetilskudd ble trukket for 146,9 millioner kroner, herunder 46,3 millioner kroner som følge av gjeldsslette knyttet til RIT-2000-prosjektet. Dette uttrekket omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, slik at det gradvis blir redusert over 5 år. Oppgjøret overfor Sør-Trøndelag fylkeskommune ble foretatt etter samme prinsipper og likt som for øvrige fylkeskommuner. For å oppfylle RiT-2000 avtalens intensjoner om å sikre befolkningen i Sør-Trøndelag et tjenestetilbud på nivå med øvrige fylkeskommuner, har Sør-Trøndelag hittil fått 18 millioner kroner i særskilt skjønn.

Framtidig utvikling

Sør-Trøndelag fylkskommune har brukt relativt lite midler på de oppgavene som staten har overtatt sammenlignet med en del andre fylkeskommuner - og tilsvarende relativt mer på gjenværende oppgaver som for eksempel videregående opplæring. Det betyr at det i årene framover vil bli en gradvis omfordeling fra bl.a. Sør-Trøndelag fylkeskommune til en del andre fylker - slik at alle fylker etter overgangsperioden skal få sin andel av inntektene bestemt av den nye kostnadsnøkkelen. Bruk av ordet tap i denne sammenheng er misvisende. Forholdet dreier seg om en tilpasning til nytt objektivt fastsatt utgiftsbehov. Denne omfordelingen er nødvendig for at alle fylkeskommuner skal kunne gi sine innbyggere et likeverdig tjenestetilbud.

9.2 Oppgaveendringer på barnevern-, familievern- og rusområdet

I kommuneproposisjonen for 2004 og statsbudsjettet for 2004 er det gjort rede for det økonomiske oppgjøret overfor fylkeskommunene og kommunene i forbindelse med ansvarsreformene på barnevern-, familievern- og rusområdet. I denne proposisjonen gjøres det rede for Kommunal- og regionaldepartementets oppfølging av Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2004.

Stortinget fattet ved behandlingen av statsbudsjettet for 2004 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa om å forhandle med dei enkelte fylkeskommunane for å sikre at det blir samsvar mellom endra ansvarsoppgåver for barne- og familievern, rusområdet og tekniske fagskular og uttrekk i rammeoverføringane som følgje av dette, og at det blir gjort greie for saka i kommuneproposisjonen for 2005».

Ved behandlingen hadde flertallet i kommunalkomiteen, bestående av medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterparitet, følgende merknad:

«Fleirtalet stør at ansvarsoverføringane ikkje skal ha budsjettverknad, men at dei skal finansierast gjennom uttrekk frå frie inntekter til fylkeskommunane.»

Departementet har fulgt opp Stortingets vedtak blant annet gjennom å invitere de fylkeskommuner som ønsker det, til egne forhandlingsmøter, jf. nærmere omtale i dette kapittelet.

Forhandlinger om uttrekket fra fylkeskommunene

Kommunal- og regionaldepartementet har hatt separate forhandlingsmøter om uttrekket fra de frie inntektene med de fire fylkeskommunene som har bedt om dette. Departementet har hatt ett felles forhandlingsmøte med fylkesordførerne og fylkesrådslederne for alle fylkeskommunene. Uttrekket er også diskutert administrativt med Sør-Trøndelag fylkeskommune. Departementet har etter disse møtene ikke funnet grunnlag for å foreta justeringer i uttrekket i forhold til slik uttrekket tidligere er lagt frem. Vurderingene som ligger til grunn for dette følger.

Fylkeskommunene samlet har vist til at den høye utgiftsveksten på barnevernområdet de siste årene ikke har vært finansiert med en tilsvarende økning i fylkeskommunenes inntekter. Fylkeskommunene har pekt på at utgiftsveksten har hatt sammenheng med kommunalt fattede vedtak og derav fylkeskommunenes begrensede mulighet til å påvirke utgiftene på barnevernområdet. Fylkeskommunene har lagt til grunn at uttrekket derfor ikke bør baseres på aktivitetsvekst fra 2002 til 2003.

Departementet viser til at utgiftsveksten på reformområdene de siste årene har vært forutsatt finansiert innenfor veksten i fylkeskommunenes samlede frie inntekter. Barnevern, familievern og rusomsorg har frem til 1. januar 2004 vært en ordinær fylkeskommunal oppgave, i likhet med tannhelse, videregående opplæring og samferdsel.

Departementet legger til grunn at Stortinget har forutsatt at barnevern-, familievern- og rusreformene ikke skal ha budsjettvirkning, men finansieres fullt ut med et uttrekk fra de frie inntektene. Videre er det overordnete prinsippet for det økonomiske oppgjøret at fylkeskommunene etter reformene skal være i stand til å utføre resterende oppgaver på en tilfredsstillende måte, samtidig som de nye forvaltningsorganene settes i stand til å ivareta de overførte oppgavene. Det er en forutsetning for reformene at oppgavene som overføres fra fylkeskommunene, skal videreføres av staten med samme nivå på tjenestene som før reformene. Departementets vurdering er at det overordnete prinsippet, under forutsetningen om provenynøytralitet, best ivaretas ved å benytte et forsiktig anslag på aktivitetsveksten fra 2002 til 2003 ved beregningen av uttrekket. I tråd med dette er uttrekket beregnet ut fra fylkeskommunenes faktiske netto driftsutgifter på reformområdene i 2002, framskrevet med lønns- og prisvekst og et forsiktig anslag på aktivitetsveksten fra 2002 til 2003.

Departementet konstaterer at ureviderte regnskapstall for 2003 indikerer at fylkeskommunene utenom Oslo kommune hadde et samlet faktisk forbruk i 2003 på reformområdene som var om lag 187 millioner kroner høyere enn uttrekket. Tabell 9.1 viser den enkelte fylkeskommunes prosentvise merforbruk samlet for alle reformområdene i forhold til uttrekket. Tabellen viser at det samlede forbruket på reformområdene i 2003 for alle fylkeskommunene utenom Oslo var om lag 6 prosent høyere enn uttrekket. Det kan derfor slås fast i ettertid at det anslaget for volumvekst som er benyttet i uttrekket er forsiktig anslått.

Tabell 9.1 Faktiske netto driftsutgifter i 2003 basert på foreløpig regnskap, 2003 kroner.

(i 1000 kroner) Samlet uttrekk ekskl. adm. og renteutgifter Foreløpige regnskapstall Differanse i 1000-kroner Differanse i prosent
Østfold 218 287 228 662 -10 375 4,8 %
Akershus 494 958 528 102 -33 144 6,7 %
Hedmark 90 100 91 356 -1 256 1,4 %
Oppland 87 809 91 438 -3 629 4,1 %
Buskerud 208 623 221 428 -12 805 6,1 %
Vestfold 176 906 177 030 -124 0,1 %
Telemark 116 523 120 047 -3 524 3,0 %
Aust-Agder 84 389 87 339 -2 950 3,5 %
Vest-Agder 97 494 101 862 -4 368 4,5 %
Rogaland 342 716 371 972 -29 256 8,5 %
Hordaland 432 720 456 539 -23 819 5,5 %
Sogn og Fjordane 64 044 75 373 -11 330 17,7 %
Møre og Romsdal 83 342 100 712 -17 370 20,8 %
Sør-Trøndelag 180 498 175 767 4 731 -2,6 %
Nord-Trøndelag 45 084 51 107 -6 023 13,4 %
Nordland 121 734 125 250 -3 516 2,9 %
Troms 107 429 122 130 -14 701 13,7 %
Finnmark 62 565 76 291 -13 726 21,9 %
Landet utenom Oslo 3 015 223 3 202 405 -187 182 6,2%

Fylkeskommunene har ment at uttrekket på om lag 70 millioner kroner knyttet til forventet innsparing i utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner, er for høyt. Departementet viser til at staten fra 1. januar 2004 har erkjent arbeidsgiveransvaret for om lag 80 årsverk som er knyttet til reformområdene i fylkeskommunenes sentraladministrasjon. Delvis er disse årsverkene overført til staten, delvis er disse kompensert fra statens side. I tillegg kommer besparelser knyttet til felleutgifter. Uttrekket på 70 millioner kroner samlet kan derfor ikke anses urimelig. Fylkeskommunene har ikke påvist konkrete skjevheter mellom uttrekket for den enkelte fylkeskommune og forventede innsparinger i sentraladministrasjon og fellesutgifter. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at dette uttrekket gir helt urimelige konsekvenser for den enkelte fylkeskommune.

Spørsmål om fordeling av langsiktig uttrekk og tapskompensasjon er reist separat av fylkeskommunene Vest-Agder, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Troms. Disse fylkeskommunene får, etter overgangsordningens utløp på fem år, et langsiktig uttrekk fordelt etter objektive kriterier som er høyere enn det kortsiktige uttrekket fordelt etter regnskapstall. Denne omfordelingen av uttrekket medfører store omstillingskrav de neste årene for disse fylkeskommunene.

Det langsiktige uttrekket er fordelt etter objektive kriterier for fylkeskommunenes utgiftsbehov på de gjenværende ansvarsområdene tannhelse, videregående skole og samferdsel. Det er utelukkende kriteriene for de gjenværende oppgavene som har betydning for det langsiktige uttrekket. Dette medfører at fylkeskommuner som har hatt relativt lave utgifter på reformområdene vil få en gradvis økning av uttrekket.

Prinsippet om langsiktig fordeling etter utgiftsbehov har alltid vært lagt til grunn ved oppgaveendringer, og det har tidligere vært enighet om dette prinsippet. Fylkesordførernes arbeidsutvalg sluttet seg til dette prinsippet for barnevern-, familievern- og rusreformene i møte med departementet i juni 2003. Det grunnleggende prinsippet for uttrekket knyttet til barnevern, familievern og rusomsorg er det samme prinsippet som ble benyttet ved uttrekket ved spesialisthelsetjenestereformen. Dette gjelder blant annet prinsippet om å bruke regnskapstall for faktiske utgifter på reformområdene som uttrekksgrunnlag, og prinsippet om at det langsiktige uttrekket skal være basert på objektive kriterier for resterende ansvarsoppgaver. Det er fra enkelte fylkeskommuner blitt framhevet at oppgjøret ved spesialisthelsetjenestereformen var bedre sett fra fylkeskommunenes ståsted enn oppgjøret knyttet til barnevern, familievern og rus. Departementet vil framheve at hovedprinsippene er de samme ved begge oppgjørene. Det er foretatt noen justeringer i oppgjørsform for barnevern, familievern og rus. Disse slår imidlertid positivt ut for fylkeskommunene.

Endringer i fordelingen av inntekter mellom fylkeskommunene vil påvirke alle fylkeskommunene. Departementet forutsetter derfor at ett prinsipp for fordeling av fylkeskommunenes totale ramme for frie inntekter må gjelde for alle, slik at prinsippet for langsiktig fordeling dermed ikke kan forhandles separat. Alternativet til langsiktig fordeling av uttrekket etter objektive kriterier er et varig uttrekk ut fra faktisk forbruk før oppgaveendringene. Denne løsningen vil imidlertid innebære at noen fylkeskommuner får relativt mer og andre relativt mindre enn det objektive kriterier tilsier. Departementet holder derfor fast på at den langsiktige fordelingen av uttrekk må skje etter objektive kriterier. Departementet konstaterer forøvrig at Kommunenes Sentralforbund ikke har ønsket å ta et prinsipielt standpunkt til hvordan uttrekk ved oppgaveendringer bør gjennomføres.

Oppgjøret knyttet til spesialisthelsetjenestereformen førte også til en betydelig omfordeling mellom fylkeskommunene. Det var da til dels andre fylkeskommuner som kom henholdsvis bedre eller dårligere ut av omfordelingen. Departementet kan ikke se at tapskompensasjonen skal være større nå enn det som ble gitt ved spesialisthelsetjenestereformen. Videre vil en økning av tapskompensasjonen utover det som allerede er gitt, under forutsetningen om provenynøytralitet, innebære en omfordeling fra andre fylkeskommuner. Departementet har således ikke imøtekommet krav om en økning av tapskompensasjonen.

Departementet har igangsatt utredning av et nytt inntektssystem. De planlagte endringene i inntektssystemet fra 2007 vil ivareta at det er samsvar mellom objektive kriterier og fylkeskommunenes ansvarsoppgaver. Det er i dag uvisst hvilken fordeling kriteriene i inntektssystemet vil gi fra 2007. For den enkelte fylkeskommune betyr det at endringene både kan slå negativt og positivt ut.

Uttrekket for kommunale egenandeler på rusområdet

Kommunene er trukket om lag 159 millioner kroner i frie inntekter grunnet bortfall av kommunale egenandeler for opphold på rusinstitusjoner som var en del av fylkeskommunal plan. Slike rusinstitusjoner er nå overtatt av de regionale helseforetakene, og ordningen med kommunale egenandeler er avviklet.

Dette uttrekket er basert på kommunenes rapporterte regnskapstall for 2002 som gjelder slike egenandeler, og et anslag for kommunenes totale egenandeler foretatt av Helsedepartementet. Summen av utgiftene basert på regnskapspostene for 2002 er om lag 159 millioner 2003-kroner. Dette sammenfaller med Helsedepartementets anslag på totale egenandeler. Det samlede uttrekket på 159 millioner kroner er derfor basert på rapportere regnskapstall.

Kommunal- og regionaldepartementet har vært oppmerksom på at flere kommuner ikke har rapportert egenandeler på relevant regnskapspost. Avvikene som har oppstått som følge av dette er både positive og negative, og skyldes feilføringer fra kommunenes side. Departementet legger til grunn at regnskapsrapporteringen skjer etter gjeldende kontoplan, og at ansvaret for kvaliteten på rapporterte regnskapsdata ligger til kommunene selv.

Ut fra dette har departementet vurdert å foreta uttrekket for den enkelte kommune etter regnskapstallene, alternativt ut fra innbyggertall, hvorav det første ble valgt. Dette medfører at utrekket for enkelte kommuner kan synes for lavt eller for høyt, uten at dette betyr at det samlede trekket er uriktig. Uavhengig av valgt fordelingsmetode vil uttrekket få fordelingsvirkninger for enkeltkommuner kun på kort sikt. Etter overgangsordningens utløp vil uttrekket i alle tilfelle fordeles etter de objektive kriteriene i inntektssystemet for kommunene.

Endret finansieringsordning for tekniske fagskoler

Før skoleåret 2003/2004 har driften av tekniske fagskoler vært finansiert gjennom rammeoverføringene til fylkeskommunene. Fra og med skoleåret 2003/2004 ble det innført en ordning med øremerket finansiering av tekniske fagskoler, administrert av Utdannings- og forskningsdepartementet. Den nye ordningen baserer seg på antall studenter i teknisk fagskole som fylkeskommuner rapporterer inn, og en fast sats per student. Tilskuddet er rammefinansiert. Dette innebærer at det først vil være rom for å øke tilskuddet til fylkeskommunene som tar opp flere studenter dersom noen fylkeskommuner reduserer aktivitetsnivået sitt. Tilskuddsordningen er innrettet på en måte som sikrer skoleeierne stor grad av økonomisk stabilitet (jf. St.prp. 1 (2003-2004) fra Utdannings- og forskningsdepartementet).

Midler til drift av teknisk fagskole ble derfor trukket ut av rammeoverføringene (med 5/12 effekt i 2003 og 7/12 effekt i 2004) og har blitt brukt til å etablere den nye finansieringsordningen. Uttrekket var basert på reviderte KOSTRA-tall for 2001 som ble omregnet til helårsekvivalenter.

Spørsmålet om uttrekk knyttet til teknisk fagskole har ikke vært tema på de separate forhandlingsmøtene med de fire fylkeskommunene eller på det felles forhandlingsmøtet mellom departementet og samtlige fylkesordførere og fylkesrådsledere. Oppland fylkeskommune har imidlertid i brev av 15. desember 2002 og 4. september 2003 bedt om at uttrekket justeres. Brevene er besvart av departementet i brev av 31. mars 2003 og 19. oktober 2003. Etter departementets vurdering er det ikke kommet fram nye momenter som tilsier at uttrekket bør justeres.

Uttrekket inngår i overgangsordningen for fylkeskommuner. Det betyr at den opprinnelige fordelingen av uttrekket trappes ned med 20 prosent hvert år og at uttrekket i sin helhet fordeles etter fylkeskommunenes kostnadsnøkkel etter en femårs periode. På sikt fordeles derfor uttrekket mellom fylkeskommunene etter objektive kriterier.

Fotnoter

1.

Kraftkommunene er her definert som kommuner som har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter per innbygger som er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt per innbygger.

Til toppen
Til dokumentets forside