2 Grunnlaget for reindriftsforhandlingene 2004
2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer
De mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp i St meld nr 28 (1991-92), En bærekraftig reindrift, og Stortingets behandling av denne, jfr. Innst S nr 167 (1991-92). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):
Økologisk bærekraft
Økonomisk bærekraft
Kulturell bærekraft.
Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng; økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.
Økologisk bærekraft forutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.
Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet, og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står sentralt.
Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, gjennomføres en beitebruk og driftsmessig tilpasning fra reindriften som skjer på naturens premisser, og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.
Økonomisk bærekraft forutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er til stede. En bedre utnytting av verdiskapingspotensialet er sentralt i denne sammenheng. Her vises det til potensialet som ligger i et større produktmangfold basert på lokal kultur og tradisjon, lokal bearbeiding, utnyttelse av bi-produkter, samt en optimalisering av den biologiske produksjonen.
Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Ved behandlingen av reindriftsmeldingen sluttet Stortinget seg til at kulturell bærekraft innebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sør-samiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Klare rammebetingelser for den enkelte næringsutøver gjør at reindriften vil kunne styrke sin posisjon som sentral bærer av samisk kultur.
Målsettingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle grunnlag blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn - økonomisk, sosialt og kulturelt.
2.2 Forvaltning av reindriftspolitikken
Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning, - økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.
På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi. Landbruksdepartementet er det ansvarlige næringsdepartement for reindriftspolitikken, mens Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.
Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert til Alta, og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruksdepartementet og Sametinget, skal være faglig rådgiver i forvaltningen av reindriftsnæringen og i arbeidet med reinforskning og veiledning. Videre skal Reindriftsstyret utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i Lov om reindrift.
Landet er inndelt i seks reinbeiteområder: Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å drive reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Utenfor de nevnte reinbeiteområdene krever utøvelse av reindrift særskilt tillatelse. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter, tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide areal.
I hvert av de seks reinbeiteområdene er det etablert lokale forvaltningskontor. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta, og ligger i Karasjok, Kautokeino, Bardufoss, Fauske, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For hvert reinbeiteområde er det etablert områdestyrer som oppnevnes av de respektive fylkesting og Sametinget. Områdestyrene skal være faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde. Videre skal også områdestyrene utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven. De lokale forvaltningskontorene ved reindriftsagronomene er sekretariat for områdestyrene.
Hvert reinbeiteområde er videre delt inn i reinbeitedistrikter med egne styrer. Distriktsstyret velges av og blant de aktive utøverne i distriktet, og det representerer reinbeitedistriktets interesser utad samtidig som det i noen utstrekning har offentlig myndighet innad.
2.3 Organisering av reindriften
Reindriftsnæringen er organisert på flere nivåer, fra reinbeiteområder, reinbeitedistrikter og driftsfellesskap og ned til driftsenheter og reineiere. De samiske reinbeiteområdene, som strekker seg fra Finnmark i nord til Hedmark i sør, er delt opp i 89 reinbeitedistrikter. Distriktene fordeler seg på 76 sommer- og helårsbeitedistrikter, samt 13 distrikter som brukes til høst- og vinterbeiter for norsk reindrift og/eller som konvensjonsbeiter for svensk reindrift. Innenfor hvert distrikt er det grupper av reineiere som har reinen i en felles flokk og samarbeider om den praktiske driften. Disse driftsgruppene kalles «siida» og «sijte» på henholdsvis nord- og sørsamisk. De siste årene har det vært om lag 110 driftsgrupper sommerstid og vel 155 driftsgrupper vinterstid innenfor de samiske reindriftsområdene.
Driftsgruppene består av en eller flere driftsenheter. Innen hver driftsenhet er det oftest flere reineiere med eget reinmerke. Ved utgangen av driftsåret 2002/2003 var det totalt 582 driftsenheter med rein, og ca. 2.800 personer tilknyttet disse driftsenhetene. I tillegg var 18 driftsenheter registrert uten rein, hvorav bare to utenom Finnmark.
2.4 Virkemidler i reindriftspolitikken
2.4.1 Reindriftsloven
Reindriftsloven av 1978 med senere endringer gir rammen for de juridiske virkemidlene. Formålet med loven (§ 1) er å legge forholdene til rette for en økologisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene, til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig. Utviklingen og utøvelsen av næringen bør gi grunnlag for trygge økonomiske og sosiale kår for de som har reindrift som yrke, samtidig som utøvernes rettigheter sikres. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkning og minoriteter. Innenfor disse formålene skal loven fastlegge rammer for reindriftsutøvernes rettigheter og plikter, regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser, regulere innbyrdes forhold mellom reindriftsutøvere og skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning.
Stortinget vedtok 30. januar 1996 visse endringer i reindriftsloven. Ved denne revisjonen ble imidlertid bestemmelsene som omhandler styring og forvaltning av reindriften og regulering av interne forhold i næringen viet lite oppmerksomhet. På bakgrunn av dette nedsatte Landbruksdepartementet høsten 1998 et utvalg med mandat å gjennomgå reindriftsloven med sikte på å revidere de bestemmelser og regler som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften, og regulering av de interne forholdene i næringen. Utvalget overleverte sin innstilling til Landbruksministeren 15. mars 2001. Lovforslaget har vært gjennom en høringsprosess, hvor Sametinget behandlet forslaget under sin plenumssamling i februar 2003. Videre har det vært kontaktmøter med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund for å avklare nærmere et opplegg for konsultasjoner med disse aktørene i prosessen framover. Arbeidet med lovproposisjonen har av forskjellige årsaker trukket noe ut. Landbruksdepartementet tar sikte på å oversende forslag til ny reindriftslov til Stortinget i høstsesjonen 2004.
Spørsmål vedrørende det rettslige grunnlaget for reindriftens arealbruk har i de senere år fått økt oppmerksomhet. Dette har sammenheng med en tiltakende konkurranse om utmarksarealene, og dermed et behov for å avklare den samiske reindriftens rettslige stilling og vern i forhold til andre interesser.
Med reindriftens rettsgrunnlag ved bruk av areal, siktes det til det grunnlaget som retten hviler på og ikke rettens nærmere innhold og omfang.
Hovedspørsmålet har vært om retten kun hviler på den reindriftslovgivning som til enhver tid gjelder eller om den har et selvstendig grunnlag basert på alders tids bruk uavhengig av lovgivningen.
Oppfatningene om det rettslige grunnlaget for reindriftens bruk av areal har vært skiftende og gjennomgått en utvikling. Det er imidlertid i dag anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige rettsgrunnlag uavhengig av loven basert på den bruk som har vært utøvd i de områder reindrift har foregått fra gammel tid. Loven konstituerer ikke reindriftsretten, men gir en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen. I Selbudommen, Rt. 2001 s. 769, fastslo Høyesterett at reindriftsretten er en selvstendig rett hvor rettsgrunnlaget er alders tids bruk.
Det er videre fastslått at reindriftssamenes rettigheter nyter ekspropriasjonsrettslig vern med den konsekvens at avståelse av rettigheter til fordel for andre interesser gir grunnlag for erstatning etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper, jfr. Grunnloven § 105.
Reindriftsloven av 1978 er basert på at reindriftsretten er en kollektiv rettighet. Dette innebærer at det er samene som sådan som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk, og at det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettigheten, og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. Den enkelte har en andel i den kollektive rett, og ikke eksklusive rettigheter som nyter særskilt vern internt.
Det har vært reist spørsmål om ikke et slikt utgangspunkt må nyanseres noe. Problemstillingen reiser seg blant annet i forbindelse med en eventuell regulering fra myndighetenes side som vil innebære en endret beitebruk driftsgruppene imellom. Om myndighetene fritt kan foreta slik regulering, eller om grupper eller siidaer kan ha utøvd en så festnet bruk av bestemte områder at det er etablert en rett som internt i reindriften nyter ekspropriasjonsrettslig vern, har så langt ikke fått noen klar løsning i rettspraksis. I Rt. 2000 s. 1578 forutsatte imidlertid Høyesterett at en driftsgruppe i et reinbeitedistrikt ikke uten videre kunne ta i bruk områder som de øvrige driftsgruppene tradisjonelt hadde benyttet, og at det aktuelle inngrepet i erstatningsrettslig sammenheng måtte vurderes i forhold til den berørte driftsgruppens areal og ikke hele distriktet. Problemstillingene er nærmere omtalt av Reindriftslovutvalget i NOU 2001: 35 kapittel 7.
2.4.2 Reindriftsavtalen
Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste operative redskap for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) og Staten ved Landbruksdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Bruken av de økonomiske virkemidler fastsettes bl.a. ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser.
I 1976 ble den første hovedavtalen inngått mellom Staten, ved Landbruksdepartementet, og NRL. Dette markerte innledningen til at det ble ført en egen næringspolitikk for reindriften. Hovedavtalen fastslo at reindriftssamene gjennom NRL har forhandlingsrett med Staten om økonomiske tiltak for næringen, herunder faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for utviklingen i næringen. Fra midten av 1970-tallet til midten av 1980-tallet var det en forholdsvis kraftig vekst i overføringene til reindriftsnæringen over reindriftsavtalen. Disse overføringene ga reindriftsutøverne en trygghet og en mulighet til å videreutvikle reindriften som næring. Samtidig fikk overføringene den utilsiktede virkning at reintallet økte, og da særlig reintallet i Finnmark.
På 1990-tallet har spesielt reintallstilpasningen i Finnmark, men også reintalls- og inntektsfordeling stått sentralt når man har drøftet innretningen av de økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen. På samme måte har produksjonsoptimalisering vært et fokusert delmål. Her kan det nevnes at kalveslaktetilskuddet er den eneste ordning over reindriftsavtalen som har vært med fra avtalens opprettelse.
Reindriftsavtalen skal bidra og tilrettelegge for et godt økonomisk grunnlag for de som er, og skal være i næringen. Et godt økonomisk grunnlag er en forutsetning for å kunne nå de politiske målene. Bedre økonomi per driftsenhet vil kunne bidra til at flere familiemedlemmer kan delta i driften. Dette vil kunne ha positive effekter på bl.a. kvinners deltagelse i driften og kunnskapsoverføringen mellom generasjoner. Færre driftsenheter vil ikke nødvendigvis medføre en sterk reduksjon av antall personer tilknyttet næringen, men derimot at flere i hver familie deltar i driften.