5 Importvernet og internasjonale forhold
5.1 WTO Landbruksavtalen
Den såkalte Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon(World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk ( Landbruksavtalen)og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger, jf. kap. 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet vil Norge være bundet av forpliktelsene i dagens landbruksavtale.
Markedsadgang
Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Tollsatsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995.
Internstøtte
WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul støtte, blå støtte og grønn støtte.Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992 kan avtalepartene i WTO, under visse forutsetninger, iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser.
Gul støtte eller AMS
Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. WTO-landbruksavtalen har konkrete bindinger knyttet til bruken av gul støtte. Tillatt nivå for gul støtte er redusert med 20 pst. i gjennomføringsperioden (1995-2000). For Norge innebærer reduksjonskravet en reduksjon fra 14,3 mrd. kroner til 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. For 2001 var det notifiserte nivået i gul boks 10,7 mrd. kroner.
Blå støtte
Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 2001 var notifisert blå støtte på 7,3 mrd. kroner.
Grønn støtte
Den tredje kategorien støtte er grønn støtte. Dette er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel. Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. I 2001 var notifisert grønn støtte på 4,3 mrd. kroner.
Eksportstøtte
Landbruksavtalen i WTO forutsetter en årlig reduksjon i bruken av eksportsubsidier fra 1995 til år 2000 på til sammen 36 pst. målt i verdi og 21 pst. målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.
5.2 WTO-forhandlingene
I henhold til gjeldende regelverk ble det i 2000 innledet nye forhandlinger i WTO om jordbruk, tjenester og immaterielle rettigheter (den såkalte innebygde dagsorden). På jordbruksområdet var forhandlingsmandatet nedfelt i artikkel 20 i gjeldende landbruksavtale. Denne artikkelen viser til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelig gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak og sier samtidig at det i de videre forhandlinger også skal tas hensyn til bl.a. de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtale, spesiell og differensiert behandling av utviklingsland og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske forhold. Artikkel 20 krever ikke at det langsiktige målet nås allerede i den inneværende forhandlingsrunden. Partene er heller ikke pålagt noen konkrete forpliktelser med hensyn til resultatet av forhandlingene. Selve forpliktelsen til å forhandle for å fortsette reformprosessen innebærer imidlertid at partene må forventes å gå lenger enn de eksisterende forpliktelser.
På WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i november 2001 ble det enighet om å sette i gang en ny bred forhandlingsrunde. Det forhandles om tjenester, landbruk, visse handelsrelaterte sider ved immaterielle eiendomsrettigheter (TRIPS), markedsadgang for industrivarer, regelverket (bl.a. for antidumping), handel og miljø, samt oppfølging av utviklingslandenes krav knyttet til eksisterende avtaleverk. I Doha var det dessuten enighet om, under visse forutsetninger, å starte forhandlinger etter den påfølgende ministerkonferansen om handelsfasilitering, åpenhet i offentlige innkjøp, forholdet mellom handel og konkurranse og mellom handel og investeringer, de såkalte Singapore-spørsmålene. Utviklingsdimensjonen kom klart frem i resultatet fra Doha, og den nye runden kalles ”The Doha Development Agenda”. Forhandlingene gjennomføres etter prinsippet om at ingenting er bestemt før alt er bestemt (” single undertaking”) og skal etter den opprinnelige planen sluttføres senest 01.01.2005.
På landbruksområdet sier ministervedtaket fra Doha (se boks 5.1) at WTOs medlemsland, uten å foregripe forhandlingsresultatet, forplikter seg til omfattende forhandlinger med sikte på vesentlig forbedring av markedsadgangen, reduksjoner av alle former for eksportsubsidier med sikte på gradvis å avskaffe dem, samt vesentlig reduksjon av handelsvridende intern støtte. Spesiell og differensiert behandling av utviklingsland skal være integrert i alle deler av forhandlingene. Ikke-handelsmessige hensyn vil bli tatt hensyn til i forhandlingene som fastsatt i landbruksavtalen.
Boks 5.1 Omtalen av jordbruk i ministervedtaket i Doha (avsnitt 13 og 14)
”Vi erkjenner arbeidet som allerede ble påbegynt under forhandlingene som ble innledet tidlig i 2000 etter artikkel 20 i Landbruksavtalen, herunder det store antallet forhandlingsforslag framlagt på vegne av til sammen 121 medlemmer. Vi minner om den langsiktige målsetting omhandlet i avtalen om å opprette en rettferdig og markedsorientert handelsordning for landbruket gjennom en grunnleggende reformprosess som omfatter styrkede regler og spesifikke forpliktelser vedrørende støtte og vern for å korrigere og forebygge restriksjoner og skjevheter på verdens landbruksmarkeder. Vi bekrefter på ny vår oppslutning om denne prosessen. Idet vi bygger på det arbeid som hittil er utført, og uten å foregripe forhandlingsresultatet, forplikter vi oss til omfattende forhandlinger som tar sikte på : vesentlig forbedring av markedsadgangen, reduksjoner av alle former for eksportsubsidier med sikte på gradvis å avskaffe dem, samt vesentlig reduksjon av handelsvridende intern støtte. Vi er enige om at spesiell og differensiert behandling for utviklingsland skal være integrert i alle deler av forhandlingene, og skal medtas i bindingslistene over konsesjoner og forpliktelser og, dersom det er hensiktsmessig, i reglene og ordningene det skal forhandles om, slik at de blir effektive i praksis og gjør utviklingslandene i stand til effektivt å ta hensyn til sine utviklingsbehov, herunder matvaresikkerhet og utvikling av landdistriktene. Vi tar til etterretning de ikke-handelsmessige hensyn som er reflektert i forhandlingsforslagene framlagt av medlemmene, og bekrefter at ikke-handelsmessige hensyn vil bli tatt hensyn til i forhandlingene, som fastsatt i Landbruksavtalen.
Retningslinjer for ytterligere forpliktelser, herunder bestemmelser for spesiell og differensiert behandling, skal fastsettes senest innen 31. mars 2003. Deltakerne skal framlegge sine utkast til fullstendige bindingslister basert på disse retningslinjene senest innen datoen for Ministerkonferansens femte sesjon. Forhandlingene, herunder regler og ordninger og tilsvarende juridisk bindende tekster, skal sluttføres som en del av og på samme dag som den samlede forhandlingsdagsorden.”
Fra norsk side er det i forhandlingene lagt avgjørende vekt på behovet for nasjonal produksjon for å sikre de ikke-handelsmessige hensyn, slik som distriktshensyn, matvaresikkerhet, vern av kulturlandskap og biologisk mangfold. For å trygge en bærekraftig produksjon har betydningen av handlingsrom i nasjonal politikkutforming, og særlig behovet for importvernet, vært understreket.
WTOs femte ministerkonferanse som fant sted i Cancún i Mexico 10.-14. september 2003, skulle være en midtveisgjennomgang og gi de nødvendige politiske direktiver for sluttfasen i forhandlingene. Konferansen ble imidlertid avsluttet uten at det var mulig å komme til enighet om en ministererklæring som omfattet samtlige områder i Doha-erklæringen.
Singapore-spørsmålene var den direkte utløsende årsaken til konferansens sammenbrudd. Samtidig var landbruk en viktig underliggende årsak til sammenbruddet. Toneangivende utviklingsland var svært misfornøyde med forslaget til løsning på landbruksområdet (se boks 5.2), som for en stor del var basert på et fellesforslag fra EU og USA fra august 2003.
Boks 5.2 Vedlegg A (vedr. landbruk) til utkast til ministererklæring fra Cancun av 13.09.03 (Derbez-teksten)
Forslaget inneholder ingen tallfestede forpliktelser (bortsett fra for blå støtte). På de ulike områdene er de viktigste elementene i forslaget som følger:
Intern støtte: Det foreslås reduksjoner i gul støtte. Blå støtte skal ikke overstige 5 pst. av den samlede nasjonale produksjonsverdien i jordbruket. I tillegg skal blå støtte underlegges årlige reduksjoner. Summen av all gul og blå støtte samt ”de minimis” skal underlegges visse reduksjoner. Kriteriene for grønn støtte skal gjennomgås for å sikre at grønn støtte har liten eller ingen effekt på produksjon og handel. Utviklingslandene skal sikres lavere reduksjonsforpliktelser og utvidede muligheter under grønn støtte.
Markedsadgang: Forslaget legger opp til en blandingsformel for tollreduksjoner. Denne formelen innebærer at man kombinerer tre ulike metoder for tollreduksjoner: en viss andel av toll-linjene underlegges samme formel som ble brukt i Uruguay-runden og blir gjenstand for økte tollkvoter, en annen andel underlegges en harmoniseringsformel, mens en tredje gruppe toll-linjer skal være tollfrie. I tillegg foreslås det etablert et øvre tak på tollsatsene, med visse muligheter for unntak mot at man for eksempel gir større tollkvoter. I tillegg foreslås det (i klammer) unntak fra taket for et svært begrenset antall produkter basert på ikke-handelsmessige hensyn (NTCs). Det åpnes for at blandingsformelen gir rom for til dels betydelig lavere reduksjoner for utviklingslandene. I tillegg foreslås det for såkalte spesielle produkter (SP) at tollreduksjoner for utviklingsland blir lavere (ingen tollreduksjoner for tollsatser som allerede er svært lave) og uten nye tollkvoteforpliktelser.
Eksportstøtte: For varer av særskilt interesse for utviklingsland skal eksportsubsidiene avvikles. For andre varer skal eksportsubsidiene reduseres med sikte på utfasing. Det er forutsatt at eksportkreditter og subsidieelementet i statlige handelsforetak skal underlegges samme disiplin som eksportsubsidiene. Det er også forutsatt tiltak for å hindre at matvarehjelp fortrenger handel og nasjonal produksjon.
Siden ministerkonferansen i Cancun har det vært liten bevegelse i landbruksforhandlingene. Rammedokumentet for landbruk som da ble foreslått av den meksikanske utenriksminister Derbez anerkjennes av de fleste, inklusiv Norge, for å være det gjeldende utgangspunktet for videre forhandlinger.
Hovedmotsetningen i landbruksforhandlingene går nå i større grad mellom USA/EU på den ene siden, og gruppen av ca. 20 utviklingsland (G20), med Brasil, India, Kina og Sør Afrika i spissen, på den andre siden. USA og EU støtter Derbez-teksten, mens G20 krever at industrilandene foretar enda dypere kutt i interne støtteordninger og tollsatser, og fullstendig eliminerer eksportsubsidiene. Samtidig ønsker G20 omfattende særbehandling for utviklingsland, særlig når det gjelder markedsadgang. Andre nye grupper er også dannet, bl.a. en gruppe på 33 utviklingsland (G33) som ønsker utvidet bruk av SP-konseptet (se boks 5.2) og etablering av særskilte sikkerhetsmekanismer på markedsadgangssiden for utviklingsland. En annen gruppe utviklingsland i første rekke fra Afrika og Karibia, har dessuten bl.a. pekt på behovet for å opprettholde markedspreferanser.
Norge samarbeider nå først og fremst i den såkalte G10-gruppen (Bulgaria, Island, Israel, Japan, Liechtenstein, Mauritius, Norge, Sveits, Sør-Korea, Taiwan). I Cancun gikk G10 imot etablering av et tolltak og uttrykte også motstand mot utvidede tollkvoter. I tillegg la Norge fram et eget skriftlig forslag forut for ministerkonferansen der det bl.a. ble understreket nødvendigheten av at en i utformingen av blandingsformelen tok tilbørlig hensyn til sensitive varer som er viktige for å ivareta de ikke-handelsmessige sidene ved jordbruket. Norge prioriterte dessuten under ministerkonferansen, gjennom et separat forslag, å arbeide for endringer i teksten vedrørende blå støtte. Et 5 pst. øvre tak på blå støtte vil for Norges del innebære et kutt i eksisterende blå støtte på om lag 87 pst., mens alle andre medlemsland (bortsett fra EU som vil få et tilsvarende kutt på 40-50 pst.) vil få anledning til å øke blå støtte, til dels betydelig, som følge av Derbez-forslaget. Norge foreslo derfor at ingen land skal måtte redusere blå støtte med mer enn 50 pst. som følge av 5 pst.-regelen.
Den daværende hovedrådsformannen gjorde gjennom ulike konsultasjoner et forsøk på å samle støtte til et omforent rammeverk i desember 2003 uten at dette lyktes. Det er nå lagt opp til flere forhandlingsmøter før sommeren 2004. Forhandlingsformannen for jordbruk har tatt sikte på å få enighet om et rammeverk for landbruksområdet innen slutten av juli. WTOs medlemsland støtter denne målsetningen. Fra norsk side vil arbeidet mot et øvre tolltak og økte tollkvoter bli prioritert. I tillegg vil det også arbeides for at hensynet til norske nøkkelprodukter ivaretas i en tollreduksjonsformel. I disse spørsmålene vil samarbeidet i G10-gruppen stå sentralt. Videre vil en særlig arbeide for en bedre løsning for blå støtte.
5.3 MUL-import
Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL), er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør. Formålet er å fremme handel og utvikling, og å bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdensøkonomien. Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste ble iverksatt fra 1. juli 2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland.
5.3.1 Sikkerhetsmekanisme for korn, mel og kraftfôr
Fra 01.07.2002 ble det etablert et overvåkningssystem for import av korn, mel og kraftfôr, samt en sikkerhetsmekanisme som kan utløses når markedsbalansen vurderes å være i fare. Ordningen administreres av Statens Landbruksforvaltning (SLF). Kriterier for utløsning av sikkerhetsmekanismen framgår av forskrift fra Landbruksdepartementet av 27. juni 2002 om sikkerhetsmekanisme og overvåkningssystem for toll- og kvotefri import av korn, mel og kraftfôr fra MUL. Utgangspunktet for utforming av sikkerhetsmekanismen var å legge forholdene til rette for størst mulig import fra MUL, samtidig som hensynet til markedsordningen for korn kunne ivaretas.
Selv om flere aktører har vist interesse for å importere korn, mel eller kraftfôr fra MUL, har det fram til desember 2003 ikke blitt registrert import av slike varer under bestemmelsene om toll- og kvotefri markedsadgang. Aktører har imidlertid arbeidet for å tilrettelegge for import, og det eksisterer konkrete planer om import i 2004.
5.4 Forholdet til EU/EUs landbrukspolitikk
5.4.1 Innledning
Landbrukspolitikken er ikke er en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri på flere områder. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i internasjonale prosesser som WTO-forhandlingene.
Som en videreføring av landbruksreformen i Agenda 2000 ble det i juni 2003 vedtatt nye, større endringer i EUs landbrukspolitikk. Dette innebærer prisreduksjoner for meierivarer (smør og melkepulver) i perioden 2004-2007. Fra 2005 blir det videre innført en ny produksjonsuavhengig støtte per bruk. Tidligere støtte per dyr og hektar blir overført til den nye ordningen. Basis for støtten per bruk er den tidligere støtten et bruk hadde i perioden 2000-2002. Støtten blir deretter fordelt ut på arealet på hvert bruk slik at støtteretter kan omsettes. Tanken bak omleggingen er at markedspriser skal avgjøre hva bøndene vil produsere. Støtten per bruk skal dekke verdier ved landbruket som ikke blir reflektert i produktprisen (”non trade concerns”). Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte for eksempel for korn, storfe og sau/geit. Dette blir gjort fordi en ellers frykter rask nedlegging av produksjon i utkantområder. Det blir likevel opp til hvert medlemsland om de vil benytte produksjonstilknyttet støtte. Som et alternativ til den historiske støttemodellen kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte per hektar i en hel region istedenfor individuelt varierende støtte fra bruk til bruk. Medlemsland kan også velge en miks mellom de ulike modellene. For å få utbetalt full støtte vil bøndene bli kontrollert i forhold til om de holder landbruksareal i god hevd og god miljøtilstand. De vil også på stikkprøvebasis bli kontrollert i forhold til lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyrevelferd og dyrehelse/folkehelse (”cross compliance”). Implementeringen i de enkelte medlemsland viser at det er betydelige variasjoner i valg av modell for utbetaling av støtten.
5.4.2 Forhandlinger med EU
I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer. I desember 2002 kom Norge og EU-Kommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebærer økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp.nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 01.07.2003.
Protokoll 3 om handel med bearbeidede landbruksvarer var ikke ferdigforhandlet da EØS-avtalen trådte i kraft 01.01.1994. Høsten 2001 ble EØS/EFTA-landene enige med EU om en protokoll 3 avtale. Avtalen ble satt i verk fra 01.01.2002. Protokoll 3 avtalen inneholder en klausul om å avvikle gjenværende industribeskyttelse i tollsatsene innen 01.07.2004 med åpning for unntak. Forhandlinger om dette startet sommeren 2002 og ble avsluttet med et utkast til avtale mellom EU-kommisjonen og Norge 20.12.2002. Resultatet innebar bl.a. at Norge skulle avvikle industrielementet i tollsatsene med unntak for syltetøy. Det ble forhandlet om i underkant av 1/3 av posisjonene i protokoll 3. Avtalen ble imidlertid ikke akseptert av EUs medlemsland.
Forhandlingene ble videreført vinteren 2004 for å se på mulige justeringer i forhold til utkastet til avtale fra desember 2002. Kommisjonen og Norge ble enige om enkelte justeringer som bl.a. innebærer gjensidige tollettelser for margarin og syltetøy av skogsbær. Kommisjonen vil nå legge fram avtalen på nytt for godkjenning i medlemslandene. En avtale vil for deler av næringsmiddelindustrien medføre økt konkurranse på hjemmemarkedet. Samtidig vil også muligheten for eksport til EU-markedet forbedres for en del norske produkter.
Ved siden av fisk og finansielt instrument ble også landbruk diskutert i utvidelsesforhandlingene om EØS som pågikk vinteren 2003. I forhandlingene relatert til landbruk ble prinsippet om kompensasjon for tap av preferansehandel lagt til grunn. Forhandlingsresultatet innebærer at den eksisterende handelen med landbruksvarer mellom Norge og de nye medlemslandene videreføres ved at importkvotene for frosne jordbær, frosne bringebær og eplesaft som hittil har vært forbeholdt de nye medlemslandene, legges til EUs totale kvote fra 1. mai 2004. EU tilstås også kvoter på raigrasfrø og kattemat fra samme dato, som kompensasjon for tap av preferansehandel med disse produktene.
5.4.3 Forhandlinger i regi av EFTA
Det er orientert om EFTAs forhandlinger om frihandelsavtaler i tidligere proposisjoner, jf. St.prp.nr.1 (2003-2004) Utenriksdepartementet og St.prp. nr. 1 (2003-2004) Nærings- og handelsdepartementet. Forhandlinger om frihandelsavtale pågår nå mellom EFTA-landene og henholdsvis Tunisia, Egypt og SACU (Sør-Afrika, Swaziland, Lesotho, Botswana, og Namibia). Frihandelsforhandlingene med Libanon er ferdigforhandlet, men ennå ikke underskrevet. Frihandelsavtalen med Chile er behandlet i St.prp. nr. 16 (2003-2004) fra Utenriksdepartementet, men avtalen er ennå ikke ratifisert av Chile.