2 Gjennomgang av billighetserstatningsordningen

2.1 Innledning

I St. prp. nr. 89 (1995-96) side 6-7 ga Justisdepartementet en generell orientering om billighetserstatningsordningen, om antall saker, saksbehandlingstid, administrasjonskostnader m.v. Departementet varslet at det ville ta initiativ til en gjennomgang av billighetserstatningsordningens prinsipper og saksbehandlingsregler, herunder organiseringen av sekretariatet. Antall søknader og utbetalte beløp har økt kraftig de siste år, og forvaltningen bruker betydelige ressurser til å behandle søknadene. Justisdepartementet mottok i 1990 totalt 238 søknader, mens tilsvarende sakstall for 1995 utgjorde 682 saker. I 1998 var antallet innkomne saker steget til ca 1400. Når det gjelder utviklingen i antall klagesaker, vises det til at Stortinget i 1990 behandlet totalt 32 saker, mens tilsvarende sakstall for 1995 var 69 saker. I 1998 behandlet Stortinget totalt 167 klagesaker.

I Innst. S. nr. 75 (1996-97) side 1 uttalte Justiskomiteen at den var enig med departementet i at det er behov for en gjennomgang av billighetserstatningsordningen og prinsippene for billighetserstatning. Komiteen fant det lite heldig at Stortinget skal behandle en rekke enkeltsaker vedrørende billighetserstatninger. Det ble vist til at dette er en oppgave som ligger på siden av det som naturlig er Stortingets arbeidsoppgaver. Komiteen presiserte imidlertid at billighetserstatningsordningen må organiseres med utgangspunkt i at dette er, og fremdeles skal være, Stortingets egen vederlagsordning. I følge Komiteen bør det utredes en ordning der forvaltningen avgjør sakene i første instans, men hvor det er mulig å anke til et utvalg for billighetserstatninger oppnevnt av Stortinget. Stortinget vil da kunne bli orientert om utviklingen, saksmengden og sakstyper gjennom årlige meldinger fra utvalget for billighetserstatninger. En slik utredning vil gi Stortinget et bedre grunnlag for å vurdere sin egen rolle ved håndteringen av disse sakene.

I Innst. S nr. 25 (1998-99) s. 1 viste justiskomiteen til ovennevnte innstilling og fremmet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede alternative organisasjonsmodeller for behandlingen av billighetserstatningssaker og fremlegger saken for Stortinget i løpet av 1999.»

Stortinget behandlet og vedtok forslaget 23. november 1998.

2.2 Grunnprinsipper for billighetserstatningsordningen

Stortingets billighetserstatningsordning er svært gammel, og kan ses i sammenheng med «andragender, søknader og bønneskriv» som enkeltpersoner helt siden 1814 har fremmet for Stortinget. Billighetserstatningsordningen er basert på sedvane og er ikke nærmere regulert i formelle regler.

Med billighetserstatning menes erstatning som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ingen har følgelig noe rettslig krav på slik erstatning. Billighetserstatning ytes etter praksis til personer som er kommet i en særlig ugunstig stilling, og som er påført skade eller ulempe som ikke dekkes etter alminnelige erstatningsregler eller gjennom trygde- eller forsikringsordninger. Ved vurderingen blir det lagt vesentlig vekt på om skaden har sammenheng med kritikkverdige forhold fra det offentliges side, uavhengig av om dette beror på erstatningsbetingende uaktsomhet. Skadefølger av naturkatastrofer, krigstilstand e l er som hovedregel ikke kompensert etter ordningen. Heller ikke tap etter ulykker og hendelige uhell dekkes i alminnelighet. Det gis etter fast praksis ikke billighetserstatning på grunn av vanskelige oppvekstforhold eller sykdom, med mindre det offentlige har hatt innflytelse på det inntrufne og kan klandres.

Kriteriet om at skaden skal kunne tilbakeføres til det offentlige praktiseres imidlertid ikke konsekvent, idet enkelte sakstyper faller innunder billighetserstatningsordningen til tross for at det offentlige ikke kan bebreides. Dette gjelder særlig personskader som følge av straffbare handlinger utført før voldsoffererstatningsforskriften trådte i kraft (1. januar 1975).

Billighetserstatningsordningen er etter praksis avgrenset mot følger av alminnelige samfunnsproblemer som gjelder et stort antall personer i befolkningen. Belastninger som følge av generelle kapasitetsmangler i offentlig hjelpeapparat danner heller ikke grunnlag for billighetserstatning.

Søknadene blir videre vurdert i forhold til det som var faglig og politisk akseptert på den tid den påståtte skade eller ulempe oppsto. Det at man i lys av senere erfaring og kunnskap vil vurdere tidligere lovgivning, politiske tiltak, behandlingsformer e l annerledes, kan derfor i alminnelighet ikke danne grunnlag for erstatning.

Tap som er forårsaket av private rettsforhold er etter praksis heller ikke kompensert etter billighetserstatningsordningen. Dette gjelder blant annet tap som springer ut av avtaleforhold, tap som følger av mangelfull forsikring, eller av virksomhet eller opptreden som generelt innebærer en alminnelig risiko.

Billighetserstatning innvilges som hovedregel til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut. Kun unntaksvis gis erstatning til pårørende/etterlatte, forutsatt at disse selv har lidt et økonomisk tap. Dersom søker avgår ved døden før vedtak om billighetserstatning er fattet, vil dette medføre at søknaden anses bortfalt fra og med dødsfallstidspunktet. Er vedtaket fattet før søker dør, vil imidlertid arvingene tre inn i søkers krav.

Søkers inntekts- og formuesforhold synes ikke å bli tillagt vekt ved avgjørelsen av om erstatning skal gis eller ved erstatningsutmålingen. Det anses derfor ikke lenger hensiktsmessig at det stilles krav om fremleggelse av ligningsattest i disse sakene.

Mange billighetserstatningssøknader inneholder ingen eller mangelfull dokumentasjon for søknadens påstander. Idet hvert enkelt fagdepartement har plikt til å sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst før den avgjøres av vedtaksmyndigheten jf. pkt. V annet avsnitt, anses det som hovedregel ikke å være behov for juridisk bistand for å fremme en søknad eller klage vedrørende billighetserstatning. Ved vurderingen av søknaden foretas en fri sivilrettslig bevisvurdering av den dokumentasjon som foreligger i den enkelte sak. Dersom det offentlige har makulert relevant arkivmateriale, vil kravet til dokumentasjon i noen tilfeller lempes.

Gjennom billighetserstatningsordningen har man ikke tatt sikte på å dekke det samlede økonomiske tap en søker måtte ha lidd. Uttrykket «håndsrekning» er dekkende for formålet med en innvilgelse, der det utmåles et skjønnsmessig beløp basert på rimelighet. Man gir imidlertid erstatning også der det ikke foreligger et rent økonomisk tap. Det kan da tales om en menerstatning, men denne når vanligvis ikke opp til de beløp man kan se at domstolene tilkjenner.

Billighetsersstatningsordningen har i dag ingen foreldelsesregler, og det tas til behandling søknader som er begrunnet i forhold som ligger til dels svært mange år tilbake. Det har i praksis vist seg behov for å kunne tilkjenne erstatning i slike saker, f eks i søknader fra omstreifere på grunn av manglende skolegang og søknader begrunnet i feilplassering på offentlige institusjoner. Søknadsgrunnlag som ligger langt tilbake i tid kan imidlertid vanskeliggjøre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Problemer oppstår særlig ved innhenting av dokumentasjon. Videre vil tidsforløpet kunne svekke rimeligheten av å innvilge erstatning. Det bør derfor vurderes om det bør fastsettes en foreldelsesfrist under billighetserstatningsordningen.

Det er ingen saklig begrensning for hva det kan søkes billighetserstatning for. De mest vanlige søknadsgrunnlag gjelder imidlertid pasientskader, mangelfull skolegang, feilaktige institusjonsopphold, forsømmelser i barnevernet og personskader som følge av straffbare handlinger, særlig ved seksuelle overgrep mot barn.

2.3 Forholdet til domstolene og andre trygde- og erstatningsordninger

Billighetserstatningsordningen fungerer ikke som et korrektiv eller supplement til andre institutter. Man kan således etter billighetserstatningsordningen ikke få overprøvet vedtak fattet i andre instanser.

En innvilgelse av billighetserstatning skal videre være en siste utvei for å få en økonomisk ytelse. Det strider således mot billighetserstatningsordningens begrunnelse å tilkjenne billighetserstatning der søker allerede har fått andre utbetalinger som f eks erstatning eller forsikringsutbetaling for samme forhold. Hovedregelen er derfor at slike utbetalinger avskjærer innvilgelse av søknaden. Et unntak gjelder imidlertid der søkeren er trygdet.

Søknader om billighetserstatning på grunnlag av påstand om mangelfulle trygdeytelser er i praksis regelmessig avslått under henvisning til at søker har fått sitt krav om økonomiske kompensasjon vurdert etter gjeldende regler i trygdelovgivningen. Krav om trygdeytelser behandles således uttømmende av de kompetente vedtaksorganer etter det til enhver tid gjeldende regelverk. Å oppebære trygdeytelser til dekning av livsopphold, f eks uføretrygd, er imidlertid ikke ansett å være til hinder for å tilkjenne billighetserstatning selv om uførheten har sammenheng med det forhold som ligger til grunn for søknaden. Dersom den oppståtte skade kan tilbakeføres til mangelfull eller kritikkverdig behandling fra offentlige instanser, kan således billighetserstatning tilkjennes.

Det er ansett som lite hensiktsmessig å la billighetserstatningsordningen supplere områder der myndighetene positivt har vurdert det offentliges erstatningsansvar. Det finnes flere etablerte erstatningsordninger som feks Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og ordningen med voldsoffererstatning. Ordningen med NPE omfatter skader som er skjedd/konstatert etter 1 januar 1988, mens voldsoffererstatningsordningen omfatter straffbare forhold etter 1. januar 1975. Andre erstatningsordninger er erstatning etter straffeprosessloven, krigspensjon og bestemmelsen om tilbakebetaling av betalt underholdsbidrag etter barneloven § 62. I disse ordninger er søkernes interesser særlig ivaretatt. Slik billighetserstatningsordningen praktiseres i dag, blir saker som faller inn under slike andre kompensasjonsordninger som hovedregel avslått, idet søkerens rettsstilling anses uttømmende regulert av disse ordningene. Dette gjelder også der søkeren ikke har fått medhold i sitt erstatningskrav etter nevnte ordninger, eller hvor forholdet er foreldet i forhold til de respektive ordninger.

Billighetserstatningsordningen fungerer heller ikke som et fritt valgt alternativ til domstolene og søksmålsadgangen der. Søknader som krever omfattende og kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig hører inn under domstolene, er i praksis avslått etter ordningen. Der søkeren mener å ha et erstatningskrav som ikke er foreldet, blir det som hovedregel henvist til søksmålsadgangen eller til muligheten for å fremme et krav overfor den ansvarlige offentlige myndighet uten at det nødvendigvis tas ut stevning.

Svært mange søknader fremmes på grunnlag av krav som er rettslig foreldet. Det kreves i slike tilfeller vanligvis ikke at domstolbehandling skal ha vært forsøkt for at søknad om billighetserstatning blir behandlet. Det forhold at søksmål ikke er reist i tide, kan likevel være et moment i rimelighetsvurderingen.

Der kravet har vært prøvet for domstolene uten at søkeren har vunnet frem, foretas det som hovedregel ikke en ny realitetsvurdering etter billighetserstatningsordningen idet en slik vurdering vil bære preg av overprøving av domstolenes avgjørelser. Da det etter billighetserstatningsordningen ikke oppstilles krav om ansvarsgrunnlag etter erstatningsrettslige regler, kan det likevel tenkes enkelte helt spesielle tilfelle der saken likevel vil bli vurdert. Dette gjelder i så fall bare der det er på det rene at offentlige instanser kan klandres, men uten at det er sannsynliggjort erstatningsbetingende uaktsomhet.

2.4 Om lovfesting av billighetserstatningsordningen

Det vises til Innst. S. nr. 75 (1996-97) side 1 der det presiseres at billighetserstatningsordningen fortsatt skal være Stortingets egen vederlagsordning. Justisdepartementet bemerker at legalitetsprinsippet ikke gjør det påkrevet å lovfeste ordningen. Spørsmålet blir om det foreligger forhold som likevel gjør det hensiktsmessig å nedfelle ordningen i lovs form. Det synes i dag noe tilfeldig hvem som har kjennskap til ordningen. Lovs form vil gi mer tilgjengelige regler enn uskrevne retningslinjer utviklet i praksis, men målrettede informasjonstiltak kan være et bedre virkemiddel for å gjøre ordningen kjent blant aktuelle søkere. Det vil være direkte uheldig dersom en lovfesting bidrar til å gjøre ordningen til en slags alternativ erstatningsrett. Videre vil en lovfesting kunne medføre at billighetserstatning blir oppfattet som en rettighet. De materielle reglene om når erstatning bør gis er også utpreget politiske og rimelighetsbaserte, og er lite egnet til å rettsliggjøres.

Justisdepartementet finner for sin del ikke grunn til å foreslå lovfesting.

2.5 Vedtaksmyndighet

Stortinget ber om en vurdering av alternative organisasjonsmodeller for behandlingen av billighetserstatningssaker, jf Innst. S. nr. 25 (1998-99) s. 1. På bakgrunn av justiskomiteens uttalelser i Innst. S. nr. 75 (1996-97) s 1, som justiskomiteen også viser til i nevnte Innst. S. nr. 25 (1998-99),om at den finner det lite heldig at Stortinget skal behandle en mengde enkeltsaker om billighetserstatninger, antar Justisdepartementet at alternative organisasjonsmodeller til dagens ordning må innebære at sakene behandles og avgjøres i første instans i organer utenfor Stortinget.

Justisdepartementet tilskrev 3.6.1996 Stortingets Ombudsmann for forvaltningen med forespørsel om å innta sekretariatsfunksjonen for billighetserstatningsordningen hos Ombudsmannen. I brev av 21.6.1996 svarte Ombudsmannen at han hadde slike prinsipielle betenkeligheter at han ikke kunne se for seg muligheten av å innplassere sekretariatsfunksjonen der. Han viste til sitt svar på en tilsvarende forespørsel i 1992, der han ga uttrykk for at en overføring av sekretariatsfunksjonene til Ombudsmannens kontor vil kunne være prinsipielt uheldig fordi hans kontor da vil bli tillagt oppgaver av bevilgnings- og forvaltningsmessig karakter som ikke egentlig kan sees å ha noen naturlig tilknytning til Ombudsmannens egentlige virksomhet. Dessuten vil arbeidet med disse sakene ikke uten videre kunne forenes med Ombudsmannens kontrollerende oppgaver. Ombudsmannen pekte også på at en overføring av disse oppgaver til Ombudsmannen vil kunne medføre en prinsipielt uheldig sammenblanding av saker av prinsipielt ulik karakter.

I Innst. S. nr. 75 (1996-97) foreslår Stortinget å flytte vedtakskompetanse i billighetserstatningssaker til et forvaltningsorgan. En mulig løsning er at det enkelte fagdepartement får avgjørelsesmyndighet innenfor sitt fagområde. Det synes imidlertid mest hensiktsmessig at avgjørelsesmyndigheten blir lagt til en koordinerende instans som kan samordne behandlingen av søknader innenfor ulike felt. Det forvaltningsorgan Stortinget delegerer vedtakskompetanse til, bør av effektivitetsgrunner også inneha sekretariatsfunksjonen.

Justisdepartementet har siden 1981 innehatt sekretariatsfunksjonen for billighetserstatningsordningen, herunder forberedende arbeid for Billighetserstatningsutvalget. Justisdepartementet mottar således alle søknader om billighetserstatning. I de fleste sakene er det behov for sakkyndig utredning. Disse sakene blir derfor forelagt vedkommende fagdepartement eller annen faginstans (f eks Statens helsetilsyn). Når faginstansen har avgitt uttalelse, skriver Justisdepartementet en innstilling til Billighetserstatningsutvalget som fatter vedtak. Mange av søknadene krever omfattende utredning og undersøkelse. Billighetserstatningsutvalget avgjørelser kan påklages til Stortinget. Justisdepartementet fremmer klagene for Stortinget i kvartalsvise stortingsproposisjoner. Ettersom det i Justisdepartementets arbeid inngår å utarbeide utkast til vedtak, vil en eventuell vedtakskompetanse ikke få omfattende virkninger av ressursmessig art. På denne bakgrunn foreslås det at avgjørelsesmyndigheten i første instans inntil videre tillegges Justisdepartementet, men at det tas forbehold om en nærmere vurdering av hvilket forvaltningsorgan som bør behandle sakene i første instans.

2.6 Saksbehandlingen hos vedtaksmyndigheten

Vedtaksmyndigheten forutsettes å behandle søknadene i samsvar med de prinsipper det er redegjort for foran. Avgjørelseskompetansen bør innebære en rett, men ikke en plikt til å avgjøre søknadene. I enkelte tilfelle må det derfor være anledning for vedtaksmyndigheten å la klageutvalget avgjøre saken. Dette vil spesielt være aktuelt hvor et større antall personer søker billighetserstatning i prinsipielle eller politisk brennbare saker.

Justisdepartementet har i dag kompetanse til å avvise søknader om fornyet behandling dersom det ikke foreligger nye opplysninger, jf Innst. S nr. 77 (1991-92) side 1. Dette er også praktisert ved søknad om fornyet vurdering av erstatningens størrelse på grunn av hevning av det generelle erstatningsnivå. Justisdepartementet har også i medhold av ovennevnte innstilling kompetanse til å avvise klart uforståelige søknader. Denne avvisningskompetanse bør fortsatt tilligge vedtaksmyndigheten.

I tillegg bør det være en generell avvisningsadgang for forhold som faller utenfor ordningen fordi de er omfattet av andre erstatnings-, trygde- eller forsikringsordninger. Det samme gjelder søknader som innebærer kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig faller inn under domstolene, eller der søkeren mener å ha et erstatningskrav som ikke er foreldet. Søknader der det offentliges bistand i saken ikke er avsluttet, f eks saker som fortsatt verserer i barnevernet, må også etter omstendighetene kunne avvises. Avvisning vil innebære at disse søknadene ikke undergis en omfattende behandling i faginstansen. Det samme bør gjelde søknader som er begrunnet med forhold som etter fast praksis klart ikke gir grunnlag for billighetserstatning.

Justisdepartementet foreslår at vedtaksmyndigheten gis kompetanse til å avvise og avslå søknader i samsvar med dette.

Forvaltningsorganet som skal avgjøre søknader om billighetserstatning i første instans bør ha en øvre beløpsgrense å forholde seg til. Justisdepartementet foreslår at denne settes til kr 200 000,-, slik Stortinget besluttet på bakgrunn av Innst. S. nr. 75 (1996-97) side 1. Den øvre beløpsgrense bør regelmessig vurderes og samordnes med andre sammenlignbare erstatningsordninger. Vedtaksmyndigheten bør også få tilsvarende kompetanse som Billighetserstatningsutvalget har i dag i HIV-sakene. Det vises til Innst. S. nr. 220 (1992-93) side 2, hvor Stortinget gav sin tilslutning til at det i disse sakene kan ytes erstatning opp til kr 500 000,-. I andre saker hvor det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn kr 200 000,- må saken, som i dag, forelegges Stortinget.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Å treffe vedtak i saker om billighetserstatning er «virksomhet» slik forvaltningsloven og offentlighetsloven benytter ordet. Det er i den forbindelse uten betydning at billighetserstatningsordningen er «Stortingets ordning», og at det skjønnsmessige grunnlaget for vedtakene skiller seg fra store deler av tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Videre taler mye for at avgjørelse om billighetserstatning som treffes av et forvaltningsorgan må regnes som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det forvaltningsorganet som får vedtakskompetanse, blir derfor bundet av forvaltningsloven og offentlighetsloven.

2.7 Klageutvalget

Dersom vedtakskompetansen flyttes til et forvaltningsorgan, bør klagene kunne behandles av Stortingets Billighetserstatningsutvalg som da blir et klageutvalg. Det vises i den sammenheng til komiteens merknader i Innst. S. nr. 75 (1996-97) side 1, der det uttales at det bør være adgang til å anke til et klageorgan oppnevnt av Stortinget. Etter departementets vurdering bør utvalget bør være sammensatt etter modell av dagens Billighetserstatningsutvalg.

Mye taler for at Klageutvalget blir å betrakte som et «organ for Stortinget» jf forvaltningsloven § 4 siste ledd og offentlighetsloven § 1 siste ledd, slik at disse lover ikke får anvendelse for utvalget.

I dag opereres det med en klagefrist på seks måneder. Justisdepartementet foreslår at denne fristen forkortes til to måneder. En kortere klagefrist vil kunne bidra til å få søknadene raskere gjennom systemet, samtidig som en frist på to måneder synes lang nok til at søkere kan forberede og fremsette klage. Forslaget innebærer dessuten at klagefristen blir langt romsligere enn det som følger av forvaltningslovens regler.

Justisdepartementet foreslår at vedtaksmyndigheten og klageutvalget har samsvarende øvre grense for det beløp som kan innvilges. Dette innebærer at innvilgelse av beløp høyere enn 200 000,- fremdeles må fremmes for Stortinget etter tilråding fra Klageutvalget, med mindre det er tale om HIV-ofre hvor grensen settes til kr 500 000,-.

Klageutvalget bør i årlige meldinger orientere Stortinget om saksmengder, sakstyper og om utviklingen av billighetserstatningsordningen.

Klageutvalget må også fortsatt ha anledning til å fremme erstatningssaker av særlig politisk art for Stortinget. Dette kan særlig være aktuelt i forhold til gruppesøknader. Tilkjenning av erstatning i slike tilfelle medfører ofte politiske vurderinger og avviker også fra utgangspunktet om innvilgelse av billighetserstatning til enkeltpersoner som har kommet spesielt uheldig ut.

2.8 Saksbehandlingstid

De foreslåtte organisatoriske endringer vil medføre en reduksjon i saksbehandlingstiden idet saksbehandlingen vil skje gjennom færre ledd. Søknader som åpenbart ikke vil føre frem, vil også kunne avvises eller avslås på et tidlig tidspunkt. Håndteringen av gruppesøknader vil også forenkles dersom aktuelle prinsippspørsmål kan avklares av Klageutvalget eller Stortinget før søknadene behandles.

2.9 Ikrafttredelse og overgangsregler

Vedtaks- og klageinstansen tiltrer så snart Stortinget har vedtatt forslaget, og fra det tidspunkt departementet bestemmer.

De vedtatte endringer vil få virkning for alle søknader som fremsettes etter ikrafttredelsestidspunktet. Vedtaksinstansen bør også få kompetanse til å avgjøre søknader som på ikrafttredelsestidspunktet ikke er oversendt Billighetserstatningsutvalget til avgjørelse.

Klager over vedtak som er fattet i Billighetserstatningsutvalget før vedtaksmyndigheten er overført til forvaltningen, må fortsatt fremmes for Stortinget. Tilsvarende gjelder tilrådingssaker.

Stortinget blir bedt om å gjøre følgende vedtak:

1. Justis- og politidepartementet får fullmakt til å tilstå billighetserstatninger av statskassen med inntil kr 200 000,- for hver enkelt søknad, dog slik at grensen er kr 500 000,- for HIV-ofre.

2. Det Stortingsoppnevnte klageutvalg får fullmakt til å tilstå billighetserstatning av statskassen med inntil kr 200 000,- i hver enkelt anke, dog slik at grensen er kr 500 000,- for HIV-ofre.

3. Ordningen trer i kraft fra det tidspunkt Justisdepartementet bestemmer. Søknader som på ikrafttredelsestidspunktet ikke er oversendt Billighetserstatningsutvalget til avgjørelse avgjøres av Justisdepartementet. Klager over vedtak som er fattet i Billighetserstatningsutvalget før ikrafttredelsestidspunktet fremmes for Stortinget.