5 Beslutning om disponering av utrangerte offshore installasjoner vedtatt på OSPAR-kommisjonens ministermøte 23. juli 1998
Ministermøtet i OSPAR vedtok 23. juli i år en beslutning om disponering av utrangerte offshore installasjoner. Beslutningen, som er vedlagt, etablerer et generelt forbud mot disponering til sjøs av slike installasjoner. Fra forbudet gjelder unntak for visse installasjoner eller deler av installasjoner dersom en samlet vurdering i det enkelte tilfelle viser at det er overveiende grunner for sjødisponering.
I vedlegg til beslutningen er inntatt de kriterier som skal legges til grunn for et vedtak om å tillate sjødisponering, regler for konsultasjon med de øvrige traktatparter før tillatelsen gis og hva tillatelsen skal inneholde.
Med utrangerte offshore installasjoner menes installasjoner som ikke lenger benyttes i petroleumsvirksomheten eller som ikke tjener til annen bruk godkjent av de kompetente myndigheter. Uttrykket omfatter imidlertid ikke de deler av en installasjon som befinner seg under sjøbunnen eller betong ankerfester for flytende installasjoner. Det betyr at disse delene ikke omfattes av beslutningen.
Beslutningen innebærer en vesentlig innstramning av den enkelte stats diskresjonære myndighet. Beslutningen får særlig betydning for Norge og Storbritannia. Etter fjerningsfordelingsloven av 1986 skal staten dekke en direkte andel av de samlede utgifter ved fjerningen. Dette innebærer at beslutninger om fjerning i utgangspunktet må tas av Stortinget.
Beslutningen er bindende for de av traktatpartene som ikke innen 200 dager, dvs. 9. februar 1999, har meddelt at de ikke kan godkjenne beslutningen. Beslutningen legges her frem for Stortinget med anbefaling om at den godkjennes.
5.1 OSPAR-konvensjonen
Stortinget ga 1. juni 1995 sitt samtykke til ratifikasjon av konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav, undertegnet i Paris 22. september 1992 (OSPAR-konvensjonen). Konvensjonen er en revisjon og sammenslåing av Oslo-konvensjonen av 15. februar 1972 om bekjempelse av havforurensning ved dumping fra skip og fly og Paris-konvensjonen av 4. juni 1974 om bekjempelse av havforurensninger ved utslipp fra land, begge med anvendelse for det nordøstlige Atlanterhav. Alle parter i Oslo-konvensjonen og Paris-konvensjonen har sluttet seg til OSPAR-konvensjonen som trådte i kraft 25. mars 1998. Det vises ellers til St prp nr 39 (1994-95) og Innst S nr 163 (1994-95).
OSPAR-konvensjonen har ikke hatt forbud mot disponering til sjøs av utrangerte offshore installasjoner. Sjødisponering kan imidlertid bare finne sted etter at tillatelse er gitt av de kompetente myndigheter i de enkelte land. Tillatelse skal ikke gis hvis installasjonen inneholder stoffer som kan medføre fare for menneskelig helse eller skade på miljøet. For installasjoner som utplasseres etter 1. januar 1998 skal det gis informasjon til de øvrige parter om bakgrunnen for at man akter å disponere over installasjonen til sjøs, for å åpne mulighet for konsultasjon. Valg av disponeringsalternativ må treffes i hvert enkelt tilfelle på bakgrunn av en bred samfunnsøkonomisk vurdering der kostnadene ses i forhold til konsekvensene for miljøet, fiskeriene og andre brukere av havet, og hensyn tas til blant annet internasjonale vedtak og retningslinjer. Konvensjonen gir kommisjonen som oppgave bl.a. å utarbeide kriterier, retningslinjer og prosedyrer vedrørende dumping og etterlatelse av utrangerte offshore installasjoner med sikte på å forhindre og eliminere forurensning.
5.2 OSPAR-beslutningen
Våren 1995 besluttet britiske myndigheter å dumpe den utrangerte lastebøyen Brent Spar. Dette utløste en ny debatt om de eksisterende disponeringsreglene og førte til at Nordsjøkonferansen 1995 vedtok, uten tilslutning fra Norge og Storbritannia, at utrangerte offshore installasjoner skal disponeres på land og ba samtidig OSPAR-kommisjonen om å utarbeide bindende regler innen 1997. OSPAR-kommisjonen vedtok kort etter et moratorium mot disponering av installasjoner til havs, som Norge og Storbritannia reserverte seg mot. Forhandlinger ble deretter ført for å komme frem til en omforenet løsning. Disse forhandlingene ledet til beslutningen fattet på OSPARs ministermøte 23. juli i år.
Fra norsk side har det vært en klar målsetning at avslutning av virksomheten på de enkelte felt skal skje på en måte som best mulig ivaretar hensynet til miljøet og andre brukere av havet, spesielt fiskerne. Alle nødvendige tiltak må iverksettes for å unngå forurensning og hensiktsmessige løsninger må finnes for å unngå hindringer for fisket. Denne målsettingen har ledet til en restriktiv holdning til disponering til sjøs av utrangerte offshore installasjoner i Norge. Det har imidlertid vært viktig å også sikre at de disponeringsløsninger som velges kan gjennomføres forsvarlig både sikkerhetsmessig og ressursmessig.
I forhandlingsprosessen har det vært foretatt en avveining av de miljømessige, sikkerhetsmessige, tekniske og økonomiske faktorer, samt hensynet til andre brukere av havet i relasjon til oppstilte kategorier av installasjoner. Erfaringene med fjerning og disponering av plattformene på Nordøst-Frigg- og Odinfeltet på norsk kontinentalsokkel i 1996-97 viste at installasjoner med en understellsvekt på vel 6.000 tonn og på havdyp noe over 100 meter kunne fjernes og disponeres over på land uten vesentlige problemer. Det er ikke antatt at disponering av sammenlignbare installasjoner, dvs de som har en understellsvekt på mindre enn 10.000 tonn, vil skape større vanskeligheter. På denne bakgrunn har regjeringen akseptert, med forbehold om Stortingets samtykke, et forbud mot sjødisponering for disse installasjonene. Dette er i det alt vesentlige alle stålinstallasjoner på norsk kontinentalsokkel. For de øvrige er det gjort unntak fra forbudet om sjødisponering.
OSPAR-beslutningen innebærer at følgende installasjoner eller deler av installasjoner må tas på land for resirkulering eller annen disponering, med mindre de kan tjene til annen bruk eller det generelle unntak redegjort for nedenfor kan påberopes:
Undervannsinstallasjoner (produksjonsanlegg på havbunnen)
Flytende stålinstallasjoner
Små faste stålinstallasjoner (de med en understellsvekt på mindre enn 10.000 tonn)
Øverste del av store faste stålinstallasjoner (dvs. plattformdekk og deler av understellet ned til øverste del av pæleverket på installasjoner med en understellsvekt på mer enn 10.000 tonn)
Plattformdekk på betonginstallasjoner
5.3 Nærmere om unntakene fra forbudet om sjødisponering
Fra forbudet gjelder unntak for enkelte installasjoner eller deler av installasjoner dersom en samlet vurdering i det konkrete tilfelle viser at det er overveiende grunner for sjødisponering. De kategorier av installasjoner som det gjelder unntak for er referert til i vedlegg 1 til beslutningen. Unntakene er omtalt i pkt. 5.3.1 - 5.3.3.
5.3.1 Understellsokkel på eksisterende store faste stålinstallasjoner
Eksisterende store faste stålinstallasjoner er utplassert før 9. februar 1999, som er datoen for når beslutningen trer i kraft, og har en understellsvekt på mer enn 10.000 tonn. Eksisterende store faste stålinstallasjoner vil være unntatt fra forbudet mot sjødisponering. Med understellsokkel menes de deler som ligger under øverste del av pæleverket som forbinder installasjonen med sjøbunnen.
OSPAR-beslutningen innebærer at det kan vurderes å etterlate nederste del av de 6 største faste stålinstallasjonene på norsk kontinentalsokkel, men ikke å dumpe dem på annet sted i sjøen. Av de 6 installasjonene står 2 på Oseberg-, 1 på Brage-, 1 på Heimdal- og 2 på Ekofisk-feltet.
Installasjoner eller deler av installasjoner som etterlates skal merkes på forsvarlig måte, for først og fremst å ivareta hensyn til fiske.
Det har ikke vært ansett for aktuelt å etterlate en stålinstallasjon med dekket på. Når først dekket er løftet av, er det mest hensiktsmessig, også økonomisk, å ta det på land for resirkulering og opphugging. Det har heller ikke vært ansett for aktuelt å etterlate en stålinstallasjon stikkende over havoverflaten eller å velte den på stedet. Dersom installasjonen fjernes helt er omkostningene ved å ta den på land ikke vesentlig større enn å dumpe den på dypt vann. Beregningene i forbindelse med Odin-plattformen viste tvert i mot at det var rimeligere å ta den på land. I henhold til retningslinjer fastsatt av International Maritime Organization (IMO) i 1989 må det, av hensyn til sjøfarten, være en fri vannsøyle på minst 55 meter over en installasjon som ikke bryter havflaten. Det var da naturlig å fastsette et skille ved øverste del av pæleverket som forbinder installasjonen med havbunnen, idet det er først fra dette punkt det kan oppstå spesielle problemer med demonteringen.
Etter beslutningen gjelder unntaket bare for de eksisterende stålinstallasjone, dvs. de som er utplassert før 9. februar 1999. Alle faste stålinstallasjoner som utplasseres etter dette tidspunkt må derfor disponeres over på land når de er gått endelig ut av bruk, med mindre den generelle unntaksklausulen redegjort for nedenfor, kan påberopes. Dette er begrunnet i ønsket om å påvirke industrien til allerede i planleggingsfasen å legge forholdene til rette for landdisponering.
5.3.2 Understellet på betonginstallasjoner
Alle betonginstallasjoner, faste som flytende, bortsett fra plattformdekk med utstyr, er unntatt fra forbudet mot sjødisponering. Betonginstallasjoner kan således vurderes fra sak til sak og for disse er alle disponeringsløsninger åpne. Det innebærer at de kan etterlates helt eller delvis, eller dumpes på annet sted. For betonginstallasjonene gjelder unntaket fra forbudet mot sjødisponering så vel for eksisterende som for nye installasjoner. Det var imidlertid nødvendig å innta i ministrenes slutterklæring i forbindelse med vedtaket, at betonginstallasjoner kun vil bli benyttet der det er strengt nødvendig ut fra tekniske og sikkerhetsmessige hensyn. Erklæringen vil være uten betydning for installasjoner som uansett vil bli brakt på land etter endt bruk.
5.3.3 Generell unntaksklausul
For å oppveie usikkerheten med å akseptere generelle regler uten å ha mulighet til å vurdere alle konsekvenser av dem, er det i beslutningen inntatt en generell unntaksklausul som kan påberopes i relasjon til alle installasjoner eller deler av installasjoner som omfattes av forbudet mot sjødisponering. Dette omfatter også plattformdekk. Dette unntaket kan påberopes når det kan påvises ekstraordinære og uventede omstendigheter som gjør det påkrevet å disponere over installasjonen til sjøs, som når skader på installasjonen medfører større risiko for personellsikkerheten ved å ta installasjonen på land.
5.3.4 Revisjonsklausul
Beslutningen pålegger kommisjonen å søke å oppnå enighet om å redusere omfanget av unntakene fra forbudet mot sjødisponering, basert på nye erfaringer fra nedstengning av felt. Forberedelse til slike endringer skal tas opp på kommisjonens møte i 2003 og deretter med jevne mellomrom.
5.4 Nærmere om vurderingen av en søknad om disponering til sjøs
I vedlegg 2 til beslutningen er inntatt de kriterier som den relevante stats kompetente myndigheter skal legge til grunn for vurderingen av en søknad om disponering til sjøs. Det skal foretas en vurdering av de mulige virkninger som den foreslåtte disponeringsløsning vil ha på miljøet og andre brukere av havet og mulighetene for ny bruk, resirkulering og valg av andre disponeringsløsninger. I vurderingen skal tas hensyn til bl.a. de tekniske og sikkerhetsmessige sider, energiforbruk og andre økonomiske konsekvenser.
5.5 Nærmere om konsultasjonsplikten og om rapportering ved disponering til sjøs
I vedlegg 3 til beslutningen er inntatt regler om konsultasjoner som skal gjennomføres før den relevante stat gir tillatelse til sjødisponering. Det er satt frister for fremsettelse av innvendinger og kommentarer og for løsning av uoverensstemmelser. Dersom uoverensstemmelser ikke kan løses på annen måte, kan en part med støtte av minst to andre konvensjonsparter kreve at det avholdes et spesielt konsultativt møte. Den relevante stat skal vurdere de rapporter og de synspunkter som måtte være fremsatt under konsultasjonsprosessen før den gir tillatelse til sjødisponering.
En stat som har gitt tillatelse til å disponere over en installasjon til sjøs skal avlegge en rapport til kommisjonen. Likeledes skal det avgis en rapport når disponeringen er gjennomført.
5.6 Innholdet i en tillatelse til sjødisponering
I vedlegg 4 til beslutningen er inntatt hvilke bestemmelser og vilkår som skal fastsettes i en tillatelse til sjødisponering. Før disponeringen av installasjonen iverksettes, skal det bl.a. kreves en uttalelse fra en uavhengig ekspert om installasjonen er i den tilstand som forutsatt da tillatelsen ble gitt. Dette har særlig betydning for behandlingen av forurensende stoffer og løst utstyr. Eierforhold og ansvarsforhold skal angis i tillatelsen og det skal fastsettes hvorledes merking og eventuell overvåking skal gjennomføres.
5.7 Forholdet til norsk lovgivning
OSPAR-beslutningen fordrer ingen endringer i petroleumsloven av 1996 eller fjerningsfordelingsloven av 1986. Det vil imidlertid bli vurdert å foreta tilpasninger i forskrifter til petroleumsloven.
5.8 Økonomiske og administrative konsekvenser m.m.
Håndhevelse av OSPAR-beslutningen antas ikke å medføre økte økonomiske og administrative forpliktelser for den norske stat. Også installasjoner som er omfattet av forbudet, vil måtte vurderes på individuell basis for å fastslå om de kan tas i gjenbruk eller om eksepsjonelle og uforutsette omstendigheter gjør seg gjeldende. OSPAR-beslutningen kan imidlertid føre til en forenkling av de interne prosedyrer. Dersom Stortinget ikke godkjenner beslutningen og Norge således blir stående utenfor, må det forventes et vedvarende politisk press på Norge i fremtidige disponeringssaker.
5.9 Konklusjon
Departementet gir sin tilslutning til beslutningen om disponering av utrangerte offshore installasjoner, vedtatt på OSPAR-kommisjonens ministermøte 23. juli 1998, jf. Forslag til vedtak III.