St.prp. nr. 80 (1997-98)

Om samtykke til ratifikasjon av Europarådets rammekonvensjon av 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Til innholdsfortegnelse

3 Begrepet «nasjonale minoriteter»

3.1 Konvensjonens bruk av begrepet

Begrepet «nasjonale minoriteter» inngår i konvensjonens tittel og nevnes en rekke steder i konvensjonsteksten uten at konvensjonen selv definerer begrepet. Årsaken til dette er at det under konvensjonsforhandlingene ikke var mulig å komme frem til en definisjon som alle Europarådets medlemsstater kunne enes om.

Under forhandlingene satte Tyskland frem et forslag om at det i konvensjonens forklarende rapport skulle fastslås at statene sto helt fritt når det gjaldt å definere hvilke grupper som for deres del skulle anses omfattet av konvensjonens virkeområde. Forslaget ble imidlertid nedstemt, og begrepet «nasjonale minoriteter» vil derfor måtte tolkes i henhold til alminnelige folkerettslige regler for traktattolkning. Wien-konvensjonen om traktatretten av 23. mai 1969 artikkel 31 er sentral i så måte. Tolkningen av begrepet skal ta utgangspunktet i den alminnelige forståelsen av ordene, se nedenfor under punkt 3.2.

En annen viktig tolkingsfaktor er traktatens formål og hensikt. Etter jernteppets fall har det vært en rekke minoritetsrelaterte konflikter i Sentral- og Øst-Europa, og noe av bakgrunnen for konvensjonens tilblivelse var et ønske om å sikre fred og stabilitet i denne regionen. Dette går tydelig frem av erklæringen fra Europarådets toppmøte i Wien i 1993 og fortalen til konvensjonen. Under konvensjonsforhandlingene forsøkte en fra fransk side å trekke noen av formuleringene fra Wien-erklæringen inn i selve konvensjonsteksten for å avgrense konvensjonens målgruppe til minoriteter i østligere deler av Europa. Dette syn vant imidlertid ikke frem. Konvensjonen fastslår i artikkel 1 at beskyttelsen av nasjonale minoriteter inngår som en integrert del av den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene.

3.2 Folkerettslige analyser

3.2.1 Generelt

Ordet «minoritet» benyttes i en rekke folkerettslige instrumenter, men det er ingen entydig, alminnelig forståelse av begrepet. Tilføyelsen av adjektivet «nasjonal» er et kvalifiserende tilleggsmoment som til tider har bidratt mer til forvirring enn til klargjøring. Begrepene «minoritet» og «nasjonal minoritet» har vært gjenstand for adskillig analyse, noe som kan være nyttig ved kartleggingen av kjerneinnholdet i begrepet. I konvensjonens forklarende rapport understrekes det at eventuelle minoritetsdefinisjoner i andre konvensjoner ikke kan legges direkte til grunn i forhold til denne konvensjonen. Samtidig vises det til FN-konvensjoner, Europarådskonvensjoner, samt OSSEs København-dokument fra 1990, og det er klart at andre folkerettslige instrumenter har tjent som inspirasjonskilde ved utformingen av den foreliggende konvensjonen. Forståelsen og bruken av begrepene «minoritet» og «nasjonal minoritet» i andre konvensjonssammen-henger er derfor nyttig bakgrunnsmateriale som kan bidra til å belyse det nærmere innholdet av denne konvensjonens minoritetsbegrep.

3.2.2 FN-systemet

Artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, SP, er en sentral bestemmelse om minoriteters rettigheter. I 1977 framla den italienske juristen Capotorti en studie om rettighetene til personer som tilhører minoriteter, og der inngikk det også et definisjonsforslag som det ofte refereres til i analyser av et generelt minoritetsbegrep.

Han definerte «minoritet» som: «en gruppe tallmessig underlegen resten av befolkningen i staten og i en ikke-dominerende stilling, hvis medlemmer - som er borgere av den aktuelle stat - har etniske, religiøse eller språklige særtrekk som skiller dem fra resten av befolkningen og som viser, om så bare implisitt, en form for solidaritet som er rettet mot det å bevare deres kultur, tradisjoner, religion eller språk." (Uoffisiell norsk oversettelse).

3.2.3 Europarådet

Europarådets parlamentarikerforsamling avga i 1993 et forslag til tilleggsprotokoll til EMK vedrørende personer som tilhører nasjonale minoriteter. Utkastet inneholdt en definisjon som i stor utstrekning bygget på Capotortis definisjon nevnt ovenfor. I tillegg ble det nasjonale aspektet fremhevet gjennom krav om at personene i gruppen måtte være bosatt i og ha statsborgerskap i den aktuelle stat. Videre var det krav om at personene kunne vise til at gruppen hadde langvarige, faste og vedvarende forbindelser til staten. Arbeidet med tilleggsprotokollen førte som nevnt i punkt 2.2 ikke frem. Utkastet har likevel relevans for forståelsen av konvensjonens minoritetsbegrep, fordi det stadfester anerkjennelsen av Capotortis definisjon, og fordi det gir holdepunkter for hva som kan antas å være Europarådets forståelse av begrepet «nasjonale minoriteter».

3.2.4 OSSE

OSSEs København-dokument fra 1990 inneholder bestemmelser om vern av nasjonale minoriteter, blant annet rett til etnisk, kulturell, språklig og/eller religiøs identitet. Videre understrekes det at det enkelte individ selv avgjør om han eller hun vil bli behandlet som tilhørende en nasjonal minoritet. Dokumentet definerer ikke begrepet «nasjonale minoriteter», men i OSSE-sammenheng tolkes begrepet slik at det er krav om statsborgerskap i den aktuelle stat for å få status som nasjonal minoritet.

3.3 Kjennetegn ved nasjonale minoriteter

De kjennetegn som inngår i definisjonsforslagene sitert under forrige punkt vil kort bli gjengitt nedenfor. Det vil danne grunnlag for innholdet i punkt 3.6. nedenfor som omhandler hvilke grupper man fra norsk side vurderer som målgruppe for konvensjonen.

Begrepet nasjonale minoriteter kan språklig og systematisk deles i to bestanddeler; «nasjonal» og «minoritet» og disse vil bli belyst nedenfor under punkt 3.3.1. og 3.3.2.

3.3.1 Nasjonal «minoritet»

I mindretall/ikke-dominerende stilling

Det ligger i den språklige forståelsen av «minoritet» at gruppen må være tallmessig underlegen majoritetsbefolkningen. Det er omtvistet om det er krav til gruppens minstestørrelse, men det antas at dette ikke er tilfelle. I praksis vil imidlertid gruppens størrelse være av betydning siden det kan være tvilsomt om myndighetene har plikt til å iverksette byrdefulle tiltak overfor en tallmessig ubetydelig gruppe, se kapittel 4 og kommentarene om forholdsmessighetsprinsippet nevnt i artikkel 14. Videre er det ofte innfortolket et tilleggskrav om at gruppen må være i en ikke-dominerende stilling i samfunnet.

Etniske, språklige, kulturelle og/eller religiøse særtrekk

Det er enighet om at en minoritet, i folkerettslig forstand, er en gruppe mennesker med etniske, språklige, kulturelle og/eller religiøse særtrekk, som gjør at de i vesentlig grad atskiller seg fra den øvrige befolkning i den aktuelle stat.

Felles vilje til å bevare og utvikle egen identitet

Det oppfattes som et krav at personene selv må ha et ønske om å bevare de ovennevnte særtrekk («det subjektive element»). Dersom dette elementet mangler, vil personene ikke ha behov for særskilt beskyttelse som en minoritetsgruppe. Denne viljen behøver imidlertid ikke å komme til uttrykk eksplisitt, men kan eksempelvis fremkomme ved at en gitt gruppe faktisk har bevart sine særtrekk over tid.

Statsborgerskap

Statsborgerskap i den aktuelle stat har tradisjonelt vært regnet som et kriterium i definisjonen av det generelle minoritetsbegrepet. Begrunnelsen er blant annet at folkeretten oppstiller særskilte regler om behandling av henholdsvis utlendinger, flyktninger og statsløse. I en generell uttalelse fra FNs menneskerettighetskomité i 1994 ble det imidlertid uttalt at det etter SP art. 27 ikke kan oppstilles krav om statsborgerskap. Det er derfor i dag tvilsomt om statsborgerskap kan anses som et kriterium i forhold til minoritetsbegrepet i den generelle folkerett. Statsborgerskap er imidlertid aktuelt under det nasjonale element av Rammekonvensjonens minoritetsbegrep, se nedenfor om dette.

3.3.2 «Nasjonal» minoritet

De ovennevnte kjennetegn er sentrale i forholdet til begrepet «minoritet». Adjektivet «nasjonal» kvalifiserer det generelle minoritetsbegrepet ytterligere gjennom følgende tilleggskjennetegn:

Statsborgerskap

Valget av termen «nasjonale minoriteter» tolkes normalt som å innebære et krav om statsborgerskap. Det skal bemerkes at både Tyskland og Luxembourg har medtatt statsborgerskap som et vilkår i sine definisjonserklæringer avgitt i forbindelse med deres undertegning av konvensjonen. Konvensjonens bestemmelser vil således som den store hovedregelen bare kunne påberopes av personer som har norsk statsborgerskap. Kravet til statsborgerskap er ikke til hinder for at nasjonale minoriteter vil kunne omfatte enkeltpersoner som har fått oppholdstillatelse i landet, men som ennå ikke er norske statsborgere. Eventuelle ordninger rettet spesielt mot nasjonale minoriteter må ta hensyn til dette.

Opprinnelig eller langvarig tilknytning til territoriet

Det er enighet om at det må stilles et krav om at gruppen har opprinnelig eller langvarig tilknytning til den aktuelle stats territorium. Dette innebærer at relativt nyankomne innvandrere og deres etterkommere ikke anses å utgjøre nasjonale minoriteter i konvensjonens forstand. Definisjonsforslaget fra Europarådets parlamentarikerforsamling benytter uttrykket «langvarige forbindelser», jfr. punkt 3.2.3. ovenfor, og det har vært antydet krav om at gruppen må kunne vise til minimum 100 års tilknytning til den aktuelle staten. I de svenske forberedelsene til ratifikasjon av konvensjonen foreslås det et krav om noen generasjoner slik at gruppen må ha vært i Sverige i hvert fall fra en stund før den annen verdenskrig (SOU 1997:193).

Det er dette kriterium som klarest skiller begrepet nasjonal minoritet fra det generelle minoritetsbegrepet. At nylig innvandrede grupper dermed ekskluderes fra konvensjonens anvendelsesområde, var en klar forutsetning under konvensjonsforhandlingene. Hvorvidt disse gruppene i fremtiden vil kunne regnes som nasjonale minoriteter er ikke avklart.

3.4 Spesielt om urfolk

Urfolk tilfredsstiller ovennevnte kriterier for nasjonale minoriteter. I kraft av sin status som urfolk er de dessuten gitt et enda sterkere vern, særlig ved at de kan kreve at myndighetene iverksetter mer vidtrekkende tiltak etter spesielle normer gitt med tanke på urfolk. ILO-konvensjon nr. 169 står sentralt her, se ovenfor i punkt 2.1.

3.5 Andre staters holdning

Danmark avga i forbindelse med ratifikasjon av konvensjonen en erklæring om at den kun skal komme til anvendelse i forhold til den tyske minoriteten i Sør-Jylland. Når det gjelder minoritetsbefolkningene på Færøyene og Grønland, har disse oppnådd utstrakt selvstyre gjennom annen lovgivning som anses å gi flere rettigheter enn denne konvensjonen. Det ble derfor ikke ansett som formålstjenelig å la konvensjonen komme til anvendelse for disse gruppene.

I proposisjonen som den finske regjeringen fikk utarbeidet i forbindelse med Finlands ratifikasjon, sies det at konvensjonen anses å gjelde for samer, rom, jøder, tartarer og gammelrussere. Det sies også at oppramsingen ikke er ment å skulle være til hinder for at andre minoritetsgrupper vil kunne omfattes i fremtiden.

Sverige har ennå ikke ratifisert konvensjonen. Arbeidet med ratifikasjon er imidlertid påbegynt, ved at Jordbruksdepartementet har utarbeidet en betenkning om ratifikasjonsspørsmålet, SOU 1997:193. I SOUen foreslås det at konvensjonen skal gjelde i forhold til samer, tornedalinger, sverigefinner, rom og jøder.

Forøvrig kan det nevnes at blant de øvrige 18 stater som har ratifisert konvensjonen, har sju stater avgitt erklæring om deres forståelse av begrepet «nasjonale minoriteter». Disse statene er Tyskland, Estland, Liechtenstein, Luxembourg, Makedonia, Slovenia og Østerrike. Tyskland gir i sin erklæring uttrykk for at konvensjonen skal komme til anvendelse i forhold til Tysklands danske minoritet, sorbere, frisere, samt sinti og rom. Luxembourg uttaler i sin erklæring at det ikke finnes noen nasjonale minoriteter i staten.

3.6 Om den norske forståelsen av begrepet «nasjonale minoriteter»

3.6.1 Generelt

I det følgende vil en vurdere hvilke norske grupper som kan falle inn under begrepet «nasjonale minoriteter» slik det er beskrevet i punkt 3.3. Følgende norske grupper kan være aktuelle: samer, kvener, skogfinner, rom, romanifolket (tatere/de reisende) og jøder. For en nærmere presentasjon av gruppene vises det bl.a. til sidene 24 - 26 i St meld nr 17 (1996 - 97). Det vises også til Rapporten om nasjonale minoriteter og samordning av statlig politikk (se nedenfor under punkt 5.1), og dessuten til høringsuttalelsene i kap. 6 i foreliggende stortingsproposisjon.

Den forståelsen av begrepet som følger nedenfor gir uttrykk for hvilke grupper den norske stat anser som målgrupper for denne konvensjonen. Det må imidlertid presiseres at enkeltpersoner har full rett til å avgjøre at de selv ikke ønsker å bli behandlet som tilhørende en nasjonal minoritet, se konvensjonens artikkel 3. Videre understrekes det at de oppramsede gruppene ikke nødvendigvis skal oppfattes som en uttømmende liste. Aktuelle grupper må vurderes opp mot kjennetegnene nevnt i punkt 3.3. og ut fra det vil dagens nyinnvandrede grupper i Norge falle utenfor konvensjonens virkeområde da disse ikke har tilstrekkelig langvarig tilknytning til landet.

3.6.2 Samer

Samene er et urfolk som er bosatt i flere land, herunder Norge. De er en egen etnisk gruppe der de vesentligste kjennetegn er slekts- og områdetilhørighet, særlige næringstradisjoner, eget språk, samt kulturelle og religiøse verdier. Som urfolk er det klart at samene er en nasjonal minoritet som omfattes av konvensjonens virkeområde, jf. punkt 3.4 ovenfor.

3.6.3 Kvener

Kvenene i Nord-Troms og i deler av Finnmark er etterkommere av innvandrere fra områder nordvest i dagens Finland og Tornedalen på svensk side. I tillegg kom det etter hvert innvandrere fra andre deler av Finland. De første kvenene kom til Nord-Norge allerede i middelalderen, men den største gruppen kom i perioden fra 1720 til slutten av 1800-tallet. Kvenene kan således vise til ubrutte bosettinger som strekker seg langt tilbake i tid, og til bakgrunn i finsk kultur og språk. I dag arbeider særlig Norske Kveners Forbund for å styrke de kvenske/finskættedes stilling i Norge, både kulturelt, sosialt og økonomisk.

3.6.4 Skogfinner

Skogfinnene på Østlandet stammer fra utvandring fra Finland på midten av 1500-tallet, og deres kultur var særlig sentrert rundt svedjebrukene.Skogfinnene snakket finsk, men det finske språket forsvant gradvis frem til første halvdel av 1900-tallet. Ved vurderingen av om skogfinnene oppfyller kriteriene for å bli vurdert som en nasjonal minoritet vektlegges deres langvarige tilknytning til Norge, samt gruppens kulturelle særtrekk. Siden 1970-tallet har det skjedd en revitalisering av den skogfinske kultur, og flere organisasjoner arbeider med å ivareta den skogfinske kultur blant annet gjennom økt kontakt med skogfinske organisasjoner i Sverige og Finland. Det har den senere tid vært en økende interesse for undervisning i finsk, bruk av finske døpenavn, samt skilting med finske stedsnavn.

3.6.5 Romanifolket (tatere/de reisende)

Romanifolket, tatere eller de reisende som de også kalles, har i flere århundre vært en del av den norske befolkningen. Gruppens opprinnelse er uklar. De har en særskilt historisk bakgrunn, egne tradisjonelle ervervsmåter og et eget språk: romani. De har en levemåte der reising, samhold og slektsfølelse er sentrale trekk.

3.6.6 Rom

Sigøynerne utvandret fra India for ca 1000 år siden og spredte seg til store deler av verden. Den største gruppen i Norge er rom, som kom til Norden i midten av forrige århundre fra områder i det nåværende Romania. Rom har meget lenge beholdt sine kulturelle særtrekk, men er i de fleste land, også i Norge, for en stor del blitt bofaste.

3.6.7 Jøder

Jødene i Norge representerer først og fremst en religiøs minoritet, og de fleste jødene er organisert i de mosaiske trossamfunn i Oslo og Trondheim. Gruppen har også kulturelle særtrekk som de har ivaretatt gjennom sin langvarige historie i Norge.

3.6.8 Konklusjon

Både samer, kvener, skogfinner, romanifolket (tatere/de reisende), rom og jøder anses å oppfylle kriteriene for «nasjonale minoriteter» og omfattes således av konvensjonens virkeområde.

3.7 Om avgivelse av erklæring om den norske forståelsen av begrepet

Norge har i forbindelse med ratifikasjonen adgang til å avgi en erklæring om hvilke grupper som anses omfattet av konvensjonen. Departementet foreslår at denne adgangen ikke benyttes siden det kan anses som en begrensning av konvensjonens anvendelsesområde, samt vekke utilsiktede reaksjoner blant personer som tilhører de aktuelle gruppene. Det norske Sametinget har under ratifikasjonsforberedelsene klart gitt uttrykk for at samene ikke ønsker å bli inkludert i en eventuell erklæring fra Norge om nasjonale minoriteter. De ønsker heller å ivareta sin status som urfolk og verne om den styrkede rettsstilling som er oppnådd for urfolk gjennom ILO-konvensjon nr. 169 nevnt ovenfor under punkt 2.1. Enkelte organisasjoner fra romanifolket (tatere/de reisende) ønsker heller ikke å bli «erklært» som nasjonal minoritet. Dette taler for at Norge ikke avgir en erklæring med en oppramsing av de norske gruppene. Konvensjonens bestemmelser gjelder likevel fullt ut for de grupper eller enkeltpersoner som ønsker å påberope seg dens bestemmelser.

Til dokumentets forside