Høringssvar fra Helsedirektoratet

Høringsvar Endringer i opplæringsloven og friskoleloven - Nytt kapittel om skolemiljø

Dato: 07.07.2016

Svartype: Med merknad

Høringssvar

Kunnskapsdepartementet har sent ut en høring med forslag til endringer i opplæringsloven og friskoleloven med nytt kapittel om skolemiljø, som en oppfølging av NOU 2015:2 Å høre til - Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø.

Helsedirektoratet takker for muligheten til å komme med innspill. Vi støtter i hovedsak de fleste foreslåtte endringene. Det er veldig positivt at høringsnotatet tar tak i strukturene i skolen, slik at mobbing og krenkelser blir oppdaget og at det blir satt inn tilstrekkelige og riktige tiltak. Våre innspill er knyttet til områdene fysisk miljø, skolehelsetjenesten og andre aktuelle tjenester og helsepersonelloven. Generelle bemerkninger Helsedirektoratet mener at høringsnotatets perspektiv på mobbing og krenkelser kan bli noe snevert, slik at systemer for å håndtere enkelthendelser blir viktigere enn det systematiske forebyggende og helsefremmende arbeidet. I arbeidet mot mobbing må det legges vekt på å ha kontinuitet og høy prioritering – også før mobbingen oppstår. Det må ligge rutiner og systemer i hver skole, og som alle ved skolen har et eierskap til. Det handler for eksempel om atferdsregulering, relasjonsarbeid, tilhørighet og inkludering.[1]

Helsedirektoratet mener at opphevelsen av retten til enkeltvedtak i § 9a-3 tredje ledd av Opplæringsloven vil kunne medføre en svekkelse av vernet som dagens bestemmelse gir. Dette er særlig problematisk for de elever og foreldre som i utgangspunktet er svakest stilt for å kunne ivareta egne rettigheter. Det er derfor viktig at aktivitetsplikten som skal innføres, også innebærer at foreldre og elever mottar klar og grundig informasjon om hva skolen gjør for å avverge og stoppe mobbing og andre krenkelser. De må også gjøres kjent med mulighetene for å klage til tilsynsmyndigheter. Likeledes bør det i evalueringen av aktivitetsplikten legges særlig vekt på hvorvidt den bedrer eller svekker rettighetene til de barna som kommer fra fattige eller på andre måter utsatte familier.

 

Konkrete bemerkninger

Det fysiske miljøet

Innledningsvis i høringsnotatet står det at kravene til det fysiske miljøet ikke er gjennomgått og at det ikke er omfattet av høringen. Videre står det at disse kravene i stedet vil bli gjennomgått som en oppfølging av Meld. St. 19 (2014-15). Det fysiske miljøet er omtalt i § 9 A-6.

Intensjonen med opplæringsloven var å sikre elevenes rett til et skolemiljø som ivaretok deres behov for et trygt og godt læringsmiljø, både fysiske og psykososiale forhold.

Helsedirektoratet mener det er uheldig at KD ikke bruker anledningen nå til å harmonisere lovverket slik det framkommer i Folkehelsemeldingen at regjeringen skal «ved å etablere et helhetlig regelverk som tydeliggjør ansvar og krav til barnas arbeidsmiljø, sikrer deres rettigheter og samordner tilsynsordninger. Systemer for informasjon til kommunens ledelse, barn, foreldre og allmennheten skal vurderes. I gjennomgangen skal det vurderes en revisjon av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, mv, her kalt «skolemiljøforskriften», harmonisering av regelverket i opplæringsloven, barnehageloven og folkehelseloven, samordning av bestemmelser om internkontroll og eventuelt en egen lov om barnas arbeidsmiljø» (Meld. St. 19 (2014-15) s.119-120.

Helsedirektoratet støtter forslaget om at virkeområdet for loven også omfatter leksehjelp (§ 9 A-1). Også lokaler til leksehjelp omfattes av «skolemiljøforskriften» med krav om godkjenning av virksomheten på linje med ordinære undervisningslokaler.

I høringsnotatet beskrives elevenes skolemiljø som summen av både det fysiske og psykososiale miljøet på skolen, som gjensidig vil påvirke hverandre. Videre at elevenes rett til et godt fysisk og psykososialt miljø fortsatt bør fastslås i en felles overordnet bestemmelse.

Helsedirektoratet støtter denne vurderingen, og ser gjerne at dette synliggjøres ytterligere i § 9 A-2.

Helsedirektoratet støtter forslaget om systematisk arbeid (§ 9 A-3). Systematisk arbeid bør også gjelde «skolemiljøforskriften», slik at elevenes fysiske og psykososiale miljø dokumenteres gjennom skolens internkontrollsystem.

Helsedirektoratet mener viktigheten av et helhetlig skolemiljø, hvor både det fysiske og psykososiale miljøet gjensidig påvirker hverandre, kan ytterligere forsterkes ved at § 9 A-6 bytter plass med § 9 A-5. Dette for å sikre at en oppfølging av skolens aktivitetsplikt også er rettet mot forhold knyttet til det fysiske miljøet for å ivareta elevens rettigheter også på dette området.

Forslag:

For å synliggjøre elevenes skolemiljø som summen av både det fysiske og psykososiale miljøet på skolen og at elevenes rett til et godt fysisk og psykososialt miljø fortsatt bør fastslås i en felles overordnet bestemmelse, forslår Helsedirektoratet å tilføye (fra merknaden) som setning to i § 9 A-2 Retten til eit trygt og godt skolemiljø: «Skolemiljø favner både det fysiske og psykososiale miljøet».

 

Systematisk arbeid, beskrevet i § 9 A-3, bør også gjelde «skolemiljøforskriften», slik at elevenes fysiske og psykososiale miljø dokumenteres gjennom skolens internkontrollsystem.

 

For å sikre at en oppfølging av skolens aktivitetsplikt også er rettet mot forhold knyttet til det fysiske miljøet og for å ivareta elevens rettigheter også på dette området, foreslå Helsedirektoratet at § 9 A-5 og § 9 A-6 bytter plass: § 9 A-5 Det fysiske miljøet og § 9 A-6 Oppfølging av at skolen har brote aktivitetsplikta si.

 

Skolehelsetjenesten og andre relevante tjenester

Høringsnotatet foreslår i ny § 9 A-3 en plikt for skolen til å arbeide «jamt og systematisk for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane, slik at krava i eller i medhald av kapitelet blir oppfylte». Videre i høringsnotatet er det foreslått en aktivitetsplikt for skolen i ny § 9 A-4. Det er foreslått at aktivitetsplikten skal bestå av flere delplikter (plikt til å følge med, undersøke, gripe inn, varsle og sette inn tiltak).

For å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til alle som oppholder seg i kommunen, skal kommunen blant annet tilby helsetjenester i skoler (skolehelsetjeneste), jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 1 bokstav a. Skolehelsetjenesten er nærmere regulert i Forskrift av 3. april 2003 nr. 450 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten (forskrift om helsestasjons- og skolehelsetj.).

 

Forskriftens § 2-3 regulerer tilbudet i tjenesten, og det fremgår av bestemmelsens annet ledd, femte strekpunkt at tilbudet i skolehelsetjenesten blant annet skal omfatte «samarbeid med skole om tiltak som fremmer psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elever».

Helsedirektoratet mener at skolehelsetjenesten kan bidra positivt inn i skolens arbeid med det fysiske og psykososiale skolemiljøet. Skolens ansvar knyttet til samarbeid med skole-helsetjenesten bør tydeliggjøres i lovforslaget til nytt kapittel 9 A i opplæringsloven, og Helse-direktoratet foreslår at dette gjøres i de foreslåtte lovbestemmelsene i § 9 A-3 og § 9 A-4.

Når skolehelsetjenesten plikter å samarbeide med skolen om tiltak som fremmer godt psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elever, noe som omfatter det å bistå til å avhjelpe situasjoner der skolens aktivitetsplikt har slått inn, må skolen også ha plikt til å gi rom for slik deltakelse fra skolehelsetjenesten.

Helsedirektoratet anbefaler videre at det i et nytt kapittel om skolemiljø understrekes at undersøkelser på individ- eller systemnivå må foretas utfra en helhetlig, tverrfaglig vurdering. Problemer er ofte sammensatt av flere faktorer, og det kan derfor være behov for å involvere flere tjenester ved iverksetting av tiltak. Helsestasjon- og skolehelsetjeneste, samt øvrige helse- og omsorgstjenester vil i kraft av sin kompetanse kunne ha ulike perspektiver, som samlet sett kan gi en bedre løsning enn om skolen foretar vurderingen alene. Involvering av øvrige aktuelle tjenester i ulike faser av arbeidet er også vesentlig for å sikre kunnskapsbaserte og relevante tiltak. Skolen bør, i saker som omhandler det psykososiale skolemiljø, inkludere andre relevante tjenester i situasjonsvurderingen og iverksetting av tiltak overfor den/de som blir utsatt for mobbing eller andre typer krenkelser og den/de som utsetter andre for mobbing eller andre typer krenkelser.

 

Forslag I den nye § 9 A-3 presiseres at skolen får en plikt til å benytte skolehelsetjenesten (og andre relevante aktører) i gjennomføringen av det systematiske arbeidet med å fremme elevenes helse, miljø og trygghet.

For i tilstrekkelig grad å speile pliktene for helse- og utdanningssektoren, tas det inn et ledd i bestemmelsen i § 9 A-4 om at skolen skal samarbeide med skolehelsetjenesten og andre relevante aktører i skolens arbeid, knyttet til aktivitetsplikten der det er hensiktsmessig for å sikre god og helhetlig forebygging og oppfølgning av skolemiljøet og enkeltelever.

Helsepersonells taushetsplikt

I høringsnotatet er det nevnt i forbindelse med den foreslåtte § 9A-5 at; «Det betyr at håndhevingsmyndigheten kan kreve alle typer opplysninger og informasjon, selv om disse i utgangspunktet er beskyttet av taushetsplikt etter forvaltningsloven eller særlover som for eksempel helsepersonelloven og barnevernloven.»

 

Helsedirektoratet mener at når helsepersonelloven er angitt i høringsnotatet som en aktuell lov i denne sammenheng, antar Helsedirektoratet at det må bero på en misforståelse. Bestemmelsen i opplæringslovens § 9 A-5 retter seg mot skolen og gir skolen og skoleeier en plikt til å utlevere opplysninger uavhengig av taushetsplikten. Skolen og skoleeier vil imidlertid etter Helsedirektoratets vurdering aldri ha taushetsplikt etter helsepersonelloven.

 

Det følger av helsepersonellovens § 2 (virkeområde), at denne loven gjelder kun for helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp. I helsepersonellovens § 3 (definisjoner) er det gitt en nærmere avgrensing. Det innebærer at det ikke er opplysningens innhold, men hvem som besitter opplysningen og i hvilken egenskap, som er det avgjørende for hvorvidt helsepersonellovens taushetspliktsbestemmelser kommer til anvendelse. F.eks. vil en lærer eller rektor ved en skole som i sin jobb får helseopplysninger om en elev, ikke ha taushetsplikt etter helsepersonelloven, fordi vedkommende ikke er helsepersonell og skolen som virksomhet ikke yter helsetjenester.

 

Skolehelsetjenesten vil imidlertid være underlagt helsepersonellovens bestemmelser. Helsesøster og skolehelsetjenesten er som annet helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp, underlagt helsepersonellovens strenge taushetspliktsbestemmelser. I utgangspunktet kreves det samtykke fra den opplysningene gjelder (her eleven med foreldre) for å kunne utlevere taushetsbelagte opplysninger fra helsesøster/skolehelsetjenesten til skolen/skoleeier eller andre, jf. helsepersonellovens § 21 og § 22. Formålet med helsepersonells taushetsplikt er å bidra til å verne om pasientens integritet, sikre befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten og sikre kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. Taushetspliktbestemmelsene skal hindre at hjelpetrengende unnlater å oppsøke helse- og omsorgstjenesten ved behov for helsehjelp av frykt for uønsket spredning av opplysninger. Videre skal taushetsplikten bidra til at pasienter vil gi fra seg de opplysninger om seg selv og sin helsetilstand som er nødvendig for at helse- og omsorgstjenesten/helsepersonellet blir i stand til å yte forsvarlig helsehjelp. Pasienter skal føle seg trygge på at opplysninger som gis i forbindelse med helsehjelp ikke benyttes i andre sammenhenger og utleveres til uvedkommende. Helsepersonell har lovpålagt plikt til å gi opplysninger kun i få unntakstilfeller, jf. helsepersonellovens kapittel 6 om bl. a opplysningsplikt til barnevernet og nødetatene i alvorlige tilfeller. For øvrig kan helsepersonell ha en rett, men ingen plikt, til å gi opplysninger etter bl. a helsepersonellovens § 23, men også denne hjemmelen er begrenset og stiller strenge krav for utlevering. Helsedirektoratet foreslår at dersom man mot formodning har ment at det med hjemmel i den foreslåtte nye bestemmelsen i opplæringsloven skal kunne kreves utlevert opplysninger fra for eksempel helsesøster ved skolen, må man i så fall ha en ny og klar hjemmel i lovverket som gir unntak fra helsepersonellets taushetsplikt for det forholdet. Dersom fylkesmannen har behov for å innhente opplysninger fra skolehelsetjenesten i forbindelse med sin saksbehandling etter det foreslåtte nye kapittel 9 A i opplæringsloven, må dette således, etter Helsedirektoratets vurdering, skje etter samtykke fra eleven selv og dennes foreldre. Det legges for ordens skyld til at vi heller ikke kan se at hensynet til saksbehandlingen hos fylkesmannen er av en slik art at det bør gjøres endringer i regelverket om taushetsplikten for helsepersonell for dette formålet.

  • Øvrige merknader
  • Når det gjelder endringene i opplæringsloven fra § 2-9 til § 4-6, har direktoratet ingen merknader.
  • Helsedirektoratet støtter hovedsakelig forslaget om retten til et trygt og godt skolemiljø, og nulltoleranse mot mobbing, vold, diskriminering, trakassering og annen krenkelse (§ 9 A-2).
  • Helsedirektoratet støtter forslaget om det fysiske miljøet (her § 9 A-6).
  • Helsedirektoratet støtter forslagene om elevmedvirkning, informasjonsplikt og rett til å uttale seg, ordensreglement og tiltak etter brudd på ordensreglementet (§§ 9 A 7-11).Helsedirektoratet har ingen kommentarer til forslagene om tvangsmulkt, straffeansvar, erstatningsansvar mv. Da dette anses å være utenfor vårt ansvarsområde.    

 

 

 

 

[1] Veileder- Arbeid mot mobbing (Udir), Skolemiljøprosjektet - En studie av elevenes psykososiale miljø (NOVA og AFI)

Vedlegg