Høringssvar fra Mobbeombudene i Norge

Endringer i opplæringsloven og friskoleloven. Nytt kapittel om skolemiljø, fra mobbeombudene i Norge (Buskerud, Hordaland, Nordland og Østfold).

Dato: 01.08.2016

Svartype: Med merknad

Vi viser til Kunnskapsdepartementet sitt høringsnotat og høringsbrev angående endringer i opplæringsloven datert 20. april 2016.

 

Mobbeombudene har sett frem til departementets oppfølging av NOU 2015:2 Å høre til - virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. Som departementet påpeker er regelverket og opplæringsloven viktig for å plassere ansvar og plikter på skoleeier, og gi elever og foreldre rettigheter og trygghet for at ansvaret og pliktene ivaretas. Et godt regelverk er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å løse samfunnets utfordringer med mobbing i skolen og dårlig skolemiljø. Mobbeombudene er derfor fornøyd med at departementet allerede innledningsvis påpeker at de ser regelverksendringer i opplæringsloven som ett av flere tiltak departementet gjennomfører for å sikre elever godt skolemiljø. Vi ser frem til departementets videre oppfølging også av øvrige tiltak.

 

Formålet med å endre opplæringsloven og friskoleloven er å styrke rettssikkerheten til elevene og legge til rette for at regelverket i større grad blir oppfylt. Mobbeombudene støtter departementet sitt mål om å forenkle regelverket og styrke håndhevelsen av det. Vi er langt på vei enige i endringene som blir fremmet. De språklige presiseringene som tidligere har ligget i rundskriv og forskrift, og som nå blir tatt inn i lovteksten, er en svært positiv del av dette.

 

De viktigste endringene departementet foreslår i det nye kapitlet om skolemiljø er en ny og skjerpet aktivitetsplikt, ny håndhevingsordning, hjemmel for pålegg om retting og tiltak, og frafall av rett og plikt til enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

 

Det er likevel noen utfordringer og problemstillinger i det nye lovforslaget som vi ønsker å trekke fram i det følgende høringssvaret. Det mobbeombudene finner mest problematisk er forslaget om å fjerne enkeltvedtak.

 

Kap. 3 Trygt og godt skolemiljø

Mobbeombudene støtter departementets forslag knyttet til begrepene «trygt» og «godt». Det kan være en fordel å sette «godt» foran «trygt», slik at det presiseringen ikke oppfattes innskrenkende.

 

Mobbeombudene mener at dette vil dekke behov ved både elevens fysiske og psykiske skolemiljø. Formuleringene er enkle og kan forstås og anvendes av mennesker med ulik bakgrunn og kompetanse. Mobbeombudene støtter også bestemmelsen om nulltoleranse mobbing og mot alle andre typer krenkelser. Krenkelsesbegrepet kan romme mye, derfor vil det fortsatt være avgjørende hvordan eleven selv opplever hendelsen(e).

 

Kap. 4 Aktivitetsplikt

Mobbeombudene mener det er bra at delpliktene i aktivitetsplikten blir tydeligere enn tidligere. Dette gjelder særlig plikten til å følge med og en tydeliggjøring av hvem aktivitetsplikten gjelder.

 

Først og fremst handler kapittel §9a-3 om at elever skal ha det bra på skolen. Det er alltid eleven som må være utgangspunktet. Vi ser gjennom sakene vi får og henvendelsene vi mottar, at rettssikkerheten i dag ikke ivaretas godt nok gjennom ordningen med enkeltvedtak. Vi stiller oss derfor svært positive til forsøk på å bedre denne situasjonen. Intensjonen med å fjerne enkeltvedtak er god, mindre byråkrati og mer fokus på hva som faktisk kan gjøre eleven sin situasjon bedre. Mobbeombudene har stor forståelse for argumentet om at enkeltvedtak og formalitetene knyttet til dette passer i noen tilfeller dårlig i saker om mellommenneskelige relasjoner og i saker som bør håndteres umiddelbart. Vi mener likevel at ved å fjerne enkeltvedtak er det en stor fare for at elevene sin rettssikkerhet svekkes.

Høringsnotatet viser til at skolen har en egeninteresse i å dokumentere hva de har gjort i form av notater, referater o.l. og departementet fremmer ikke noe dokumentasjonskrav. Dette er vi svært skeptiske til. Dersom det blir slik at enkeltvedtak fjernes,en plikt til å dokumentere inn i aktivitetsplikten. Mobbeombudene har vært involvert i utallige saker hvor dokumentasjonen er mangelfull og i flere tilfeller helt fraværende. Dersom det ikke stilles krav til dokumentasjon kan dette få store følger for elevene. Det er viktig å kunne etterprøve situasjonen for å kunne håndheve aktivitetsplikten i § 9 A-4.

 

Høringsnotatet viser også til manglende juridisk kompetanse og kjennskap til hvordan man skriver enkeltvedtak. Skolenes eventuelle mangelfulle kompetanse til å skrive enkeltvedtak, er ikke i seg selv et argument for å fjerne bestemmelsen.  Virkemiddelet mot mangelfull kompetanse bør være å sørge for at skoleeier dyktiggjør skolens ledelse og rektor på dette området. Skolens ledelse må uansett inneha kompetanse til å fatte og skrive enkeltvedtak, da noen tiltak i mobbesaker vil kreve enkeltvedtaksform.

 

Høringsnotatet viser videre til at enkeltvedtaksformen kan være konfliktopptrappende. Mobbeombudene har erfaring med at den i noen tilfeller er det. Det handler da ofte om hvordan ting blir formulert i vedtaket, - et stikkord for at saker skal løses best mulig er god kommunikasjon i hele prosessen – også i forkant av et enkeltvedtak. Mobbesaker er svært alvorlig for den eleven det gjelder og det er også utfordrende og slitsomt for hele familien deres. Konflikt mellom voksne blir kanskje en del av dette, især i saker der skolens ledelse er unnfallende for lenge. Vi mener som FUG (se FUG sitt høringssvar) at hensynet til konfliktnivået mellom voksne, ikke må gå på bekostning av barn og unges rettigheter.

 

Oppsummert er mobbeombudene svært skeptiske til å fjerne skolens plikt til å treffe enkeltvedtak, og mener de øvrige gode tiltakene departementet foreslår kan iverksettes selv om enkeltvedtaksformen beholdes. Enkeltvedtaket kan være en del av aktivitetsplikten.

 

Dersom departementet etter oppfølging av høringsrunden fremmer et forslag til Stortinget om å fjerne plikten til å fatte enkeltvedtak, mener mobbeombudene at en dokumentasjonsplikt på plass. I tillegg ber vi om at konsekvensen av å fjerne enkeltvedtak følges grundig opp. Både elevers og foreldrenes erfaringer med den nye løsningen vil være viktig å kartlegge, i tillegg til hvordan skoleledelsen opplever dette.

 

Kompetansen til å sette i verk effektive målrettede tiltak i hver enkelt sak må også heves. Djupedalutvalget peker på at det er store variasjoner i hvordan de (høyere) utdanningsinstitusjonene underviser om skolemiljø, mobbing og håndtering av mobbesaker. Kravet til denne undervisningen og hva som skal vektlegges bør spesifiseres fra Utdanningsdirektoratet. Djupedalutvalget, (samt flere av høringsinstansene), mener som oss at det ikke bare skyldes manglende kunnskap om enkeltvedtaksform, men kanskje like mye mangelfull kunnskap eller usikkerhet rundt hva som er egnede tiltak i ulike situasjoner.

 

Plikt til å undersøke

Mobbeombudene støtter at denne plikten blir videreført og at plikten blir utløst ved mistanke eller kjennskap til at eleven ikke har det godt og trygt på skolen.

 
Plikt til å gripe inn

Mobbeombudene støtter forslaget om å fjerne ordet «nødvendig» i lovteksten.

 

Plikt til å varsle

Mobbeombudene er bekymret for om formuleringen «om det trengst» blir tatt inn i lovteksten kan dette øke terskelen for når ansatte varsler skoleledelsen.  Vi har sett flere eksempler på saker der skoleledelsen burde ha blitt varslet, men hvor de ikke har blitt det.  «Om det trengst» bør ikke bli en del av lovteksten.

 

Mobbeombudene støtter at skolene skal varsle skoleeier i «alvorlege tilfelle». Definisjonen av hva som skal anses som alvorlige saker må beskrives i forskrift.

 

Departementet bør også vurdere om skolene skal varsle skoleeier i tilfeller med (digital) mobbing på tvers av skoler. Slike saker kan være krevende for skolene å håndtere.

 

Mobbeombudene mener videre at det bør være en plikt til å varsle foresatte i aktuelle saker (barn under 18 år). 

Plikt til å sette inn tiltak

Mobbeombudene er enige i at tiltak må bli satt inn helt til eleven har det godt og trygt på skolen. Skolen har en plikt til å sette inn tiltak på eget initiativ og ikke bare dersom en elev eller foresatte ber om det.

 
Når er skolen sin aktivitetsplikt oppfylt

Mobbeombudene mener at alle elever skal ha det godt når de er på skolen. Utgangspunktet i lovteksten må være at skolen har en plikt som samsvarer til eleven sin rett. Det bør derfor stå at skolen skal sørge for at eleven «får» et godt skolemiljø, ikke bare at de «kan ha» det godt. Ordet «kan» har mulighet for å svekke betydningen av eleven sin subjektive oppfatning av det psykososiale miljøet. Eleven sin subjektive oppfatning har fram til nå vært sterkt vektlagt. Det vil være svært uheldig å fjerne denne.

 

Aktivitetsplikt der ansette krenker elever

Mobbeombudene støtter en lovfesting av aktivitetsplikten når ansatte krenker elever. Aktivitetsplikten etter nytt kapittel 9A gjelder absolutt i de tilfellene hvor ansette krenker elever. Selv om den gjelder i dag, er det klart for mobbeombudene at den ikke alltid følges. Dette er ekstra vanskelige saker for elevene og de kan også være svært vanskelige for skolene å håndtere. En tydelig støtte i loven vil være en trygghet for ledelsen og for andre ansatte når de står ovenfor slike krevende saker.

 

Kap. 5 Håndhevingsordning

«Fylkesmannen skal syte for at involverte elevar blir høyrde.» Mobbeombudene er glade for at dette kommer så tydelig til uttrykk i loven og støtter dette fullt ut.

 

Elever og foresatte kan melde saker til håndhevingsmyndighetene. Det er viktig og riktig at det ikke er krav til hvordan sakene skal meldes inn og at det heller ikke er strenge krav til dokumentasjon. Mobbeombudene er enige i at saken må være tatt opp med skolen. Vi ber likevel om at ordlyden i loven endres.

 

Forslag til første ledd i § 9A-5 lyder «Dersom ein elev eller foreldra til ein elev meiner at skolen har brote aktivitetsplikta etter § 9A-4, og saka er teken opp med skolen, kan dei melde saka til fylkesmannen.» Sett fra eleven og foreldrene sitt synspunkt, er situasjonen at eleven ikke har det bra på skolen og at skolen ikke gjør nok (noe) for å bedre situasjonen. Det bør derfor vurderes å endre første ledd slik: «om eleven eller foreldra har tatt opp med skolen at eleven ikkje har eit godt psykososialt skolemiljø, og meiner at skolen ikkje har gjort nok for å sikre dette, kan dei melde saka til fylkesmannen».

 

Andre ledd lyder vidare: «[…] Dersom saka ikkje har vore teken opp med skolen, skal fylkesmannen avvise ho.» Mobbeombudene ønsker å endre lovtekstforslaget slik at forslaget sier «Dersom saka ikkje har vore tatt opp med skulen, skal fylkesmannen vise eleven eller foreldra til skulen.» Eleven og de foresatte som er i en sårbar situasjon kan oppleve et avvisningsvedtak som vanskelig. Videre kan et avvisningsvedtak, med en mulig påfølgende klagerunde, føre til unødig tap av tid. Det vil ikke være i tråd med at ordningen skal bli mindre byråkratisk.

 

Departementet viser til at en vesentlig forskjell mellom dagens klageordning og den håndhevingsordningen som nå foreslås, er at saken ikke vil komme ferdig forberedt til klagemyndigheten. Det er håndhevingsmyndigheten selv som må hente inn opplysninger om saken fra både skolen og de som melder inn saken. Håndhevingsmyndighetene skal få en særskilt innsynhjemmel. Mobbeombudene ser at dette kan være nødvendig for å få løst saker på en god og effektiv måte, men vi ber om at det presiseres hvilke opplysninger håndhevingsmyndighetene kan be om. Vi anbefaler at disse er skriftlige, slik at elevene kan få innsyn i hva slags informasjon som er oversendt. Dette krever også sikre systemer for håndtering av sensitiv informasjon.  

 

Mobbeombudene er positive til at Fylkesmannen blir førsteinstans i håndhevingsordningen og samtidig styrkes med kompetanse og ressurser. Dette fordi sakene vi har erfaring med ofte er komplekse og det hender de involverer andre av Fylkesmannen sine ansvarsområder. Vi mener likevel at det er viktig at barn og elever over hele landet blir møtt med samme profesjonalitet og kompetanse. I dag er det variasjoner fra fylke til fylke hvordan skolemiljøsaker blir håndtert. Her må Utdanningsdirektoratet sørge for god og riktig kompetanse over hele landet. Det er ikke nok å påpeke formelle feil eller manglende vedtak. Fokuset må være om eleven sin rett er oppfylt. Dersom det viser seg at barn og elever ikke får like god behandling over hele landet, må man vurdere en nasjonal ordning tilsvarende Elevombudet i Sverige.

 

Mobbeombudene støtter at Utdanningsdirektoratet bli klageinstans for fylkesmannens vedtak og at Barneombudet skal styrkes.

 

 

Kap. 6 Reaksjoner

Mobbeombudene deler departementets syn på at det er nødvendig med sterkere virkemidler overfor skolene i de tilfellene hvor skolene ikke klarer å ivareta den enkelte elevs grunnleggende trygghet i skolehverdagen. Det er slik situasjonen er i dag nødvendig med muligheten til å gi mulkt. Størrelsen på mulkten, samt andre praktiske ting må være avklart i forskrift før ordningen trer i kraft.

 

Kap. 7 Andre endringer
Mobbeombudene støtter at endringene også skal gjelde elever som deltar i leksehjelp.

 

Mobbeombudene støtter også forslaget om å lovfeste informasjonsplikten tydeligere enn i dag.

 

I henhold til gjeldende rett skal alle brukerutvalg, inkludert foreldrerådet, ha løpende informasjon om alle hendelser som har vesentlig betydning for skolemiljøarbeidet. Nå foreslår departementet at foreldrerådet ikke lenger skal ha denne informasjonen, men at FAU eventuelt videreformidler informasjonen til foreldrene. Mobbeombudene støtter et aktivt hjem-skole-samarbeid og ser at FAU mange steder kan brukes mer aktivt i arbeidet med skolemiljøet enn de gjør i dag, men vi støtter FUG, når de i deres høringssvar påpeker flere problematiske sider ved dette.

 

Mobbeombudene mener at det fortsatt må være rektor ved skolen som skal være ansvarlig for at alle foreldre får viktig informasjon om skolemiljøet.

 

Mobbeombudene støtter forslaget om at Fylkeskommuner ikke kan frata elever og lærlinger opplæringsrett.

 

 

Kap. 8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det kreves antakelig mer enn én stilling per Fylkesmann for å håndtere sakene som vil komme inn. Fylkesmannen trenger annen kompetanse enn tidligere og hele avdelinger vil trenge kompetanseheving.

 

Det er ikke mye tid som vil spares ved å kutte ut enkeltvedtak. Jobben med å bedre eleven sin situasjon er den mest tidkrevende. Det bør settes av mer ressurser, slik at skolene kan følge opp dette på skikkelige måter i hvert enkelt klasserom og med hver enkelt elev og familie.