Ulvik - Reguleringsplan for Finse - Lågheller (naturvern)

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Miljøverndepartementet

Avgjørelse i innsigelsessak, 20.02.01

Ulvik – Reguleringsplan for Finse – Lågheller

Ulvik herad – Motsegn til reguleringsplan for Finse – Lågheller

Vi syner til fylkesmannen sitt brev av 30. oktober 2000 med oversending av ovanfor nemnde sak.

Saka er i medhald av § 20-5 femte ledd i plan- og bygningslova oversendt Miljøverndepartementet for endeleg avgjer av di Hordaland fylkeskommune har reist motsegn til reguleringsplanen for Finse – Lågheller i Ulvik kommune. Grunnlaget for motsegna er at fylkeskommunen stiller spørsmål ved det juridiske grunnlaget for å regulera det aktuelle området til naturvern med heimel i plan- og bygningslova.

Miljøverndepartementet stadfestar reguleringsplan for Finse – Lågheller, slik den er vedteke av Ulvik heradstyre i møte den 7. september 2000. Samtstundes stadfestar departementet dei tilhøyrande reguleringsføresegner med nokre endringar gjort av departementet.

Bakgrunn for saka:

Framlegget til reguleringsplan for Finse – Lågheller har som målsetting å innfri det nasjonale ansvaret om å ta vare på biologisk mangfald med særleg vekt på å sikre ei mogleg utveksling av villrein mellom beiteområda på begge sider av Bergensbanen i det aktuelle området.

Planen femner om eit høgalpint økosystem med store verneverdiar som samstundes er svært sårbart for menneskeleg påverknad. Aktiviteten har i dei seinare år auka sterkt, særleg som følgje av sykling på Rallarvegen. I det aktuelle området er det behov for ei avveging mellom friluftslivets interesser og naturvernomsyn.

Ulvik herad og fylkesmannen i Hordaland har teke initiativ til rerguleringsplanen, som er fremja etter samråd med Direktoratet for naturforvaltning.

Hordaland fylkeskommune har i si motsegn vist til at dei er merksam på at å bruka naturvernområde som reguleringsføremål ikkje nødvendigvis bør/skal avgrensast til område av " særleg betydning i lokal sammenheng" ( jf. departementet sin rettleiar T-1226 side 49 ). Fylkeskommunen vil likevel stilla spørsmål ved kvifor ikkje vern etter særlov er nytta ut frå det nasjonale ansvaret om å ta vare på villreinen og fjellreven som ein truga dyreart. Ved oppstart av planarbeidet fekk fylkeskommunen forståing av at storleiken av planområdet ( 80 km2), har ein sammenheng med at særlov kunne/skulle nyttast der dette er føremålstenleg.

Fylkeskommunen visar til føresetnaden om at planføresegnene skal "fremme eller sikre formålet med reguleringen". Etter fylkeskommunen sitt syn må det derfor godtgjerast at restriksjonar som blir lagt på bruken av eit areal eller ein bygning, er nødvendig for å

" fremme eller sikre formålet med reguleringen". Slik føresegnene er bygde opp får fylkeskommunen den forståinga at det er villreinen som er reguleringsobjektet. Ut frå fylkeskommunen si forståing av departementet sin rettleiar T-1226, er det tvilsamt om plan- og bygningslova sine føresegner kan nyttast fullt ut på den måten som det er gjort i dette planframlegget.

Fylkeskommunen nemner at eit døme er behovet for å leggja restriksjonar på bruken av rallarvegen for å sikra vegen som kulturminne, eller behovet for å avgrensa bruken av verna bygning til m.a. servering og overnatting. Også for desse tilfella er restriksjonar på bruken sett i høve til det ein meinar er nødvendig for å verna om villreintrekket i området, og ikkje ut fra behovet for å sikra reguleringsføremålet som kulturminne.

Ulvik heradstyre vedtok planen i møte den 7. september 2000. Heradsrtyret peiker på at reguleringsplanen er eit resultat av ein lang prosess. Planarbeidet har vore eit samarbeid mellom fylkesmannen i Hordaland, miljøvernavdelinga og Ulvik herad heilt frå oppstart hausten 1997. Fylkesmannen heimla planarbeidet i viltloven § 7 etter oppdrag frå Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og Ulvik herad i plan- og bygningslova – reguleringsplan.

I møte mellom Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmannen og Ulvik herad i Trondheim vart det konkludert frå DN si side at det ikkje var aktuelt i første omgang å nytta viltloven § 7, men berre arbeida vidare med reguleringsplan og føresegner knytta til denne.

Ulvik herad er av den oppfatning at det er fullt mogeleg og heilt i tråd med den politikk som overordna styremakter har oppfordra til – å leggja forvaltninga av areal til lokale styremakter og nytta plan- og bygningslova framfor særlovgjeving. I tillegg meiner heradet at det er oppfordra til å nytta plan- og bygningslova i denne saka frå sentrale styremakter.

Direktoratet for naturforvaltning har i uttale av 7. september 1999 til fylkesmannen i Hordaland mellom anna framholdt at direktoratet er nøgd med måten kommunen søkjer å ta ansvaret for det biologiske mangfold gjennom reguleringsplan slik framlegget blei lagt fram på møte 1. juni 1999.

Fylkesmannen i Hordaland peikar på at føremålet med reguleringsplan for Finse – Lågheller synest å vera i tråd med fylkesplanen for Hordaland 1996 – 1999. Innafor temaet areal, transport, miljø og ressursforvaltning har fylkesplanen m.a. følgjande målsetting.

"Nytta Hordaland sine fortrinn med sjø-, areal- og naturressursar i balanse mellom bruk og vern. Med auka konkurranse på alle hald må vi tsa vare på dei områda der vi har føremoner. Vi må ikkje overforbruka naturressursane. I tråd med nasjonale mål og god økonomisk utnytting må vi syta for å ta vare på og om mogeleg tilbakeføra grenseområde til større urørte naturområde."

Fylkesdelplanen for friluftsliv, 1996, som er eit resultat av samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og Fylkesmannen i Hordaland, miljøvernavdelinga, visar til at friluftslivet må avpassast naturen sin tolegrense. For villreinen kan til dømes skiløping og hundespannkjøring vera uheldig i nokre område til einskilde tider. Likeeins er den eksplosive auken av syklistar på "Rallarvegen" langs Bergensbanen peika på som eit aukande problem.

I arealdelen til kommuneplanen er det aktuelle området disponert til landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF), der spreidd utbygging/hyttebygging ikkje er tillatt. Områda er vesentleg høgfjellsområde med særeigne verdiar. Byggje- og anleggsdrift som ledd i landbruksdrift er tillatt. Generelt skal alle inngrep i områda ta generelle miljøvernomsyn o tråd med målsettingane i kommuneplanen.

Det er utarbeid felles kommunedelplan for villrein i Nordfjella/Hardangervidda villreinområde. Planen er felles for kommunane Aurland, Hemsedal, Hol, Lærdal, Ulvik og Ål, og femner såleis om kommunar i Sogn og Fjordane, Hordaland og Buskerud. Planen vart vedteken i Ulvik heradsstyre den 30. oktober 1997.

Området for den aktuelle reguleringsplanen er i kommunedelplanen definert som LNF – villreinområde. Dette er i følgje planen eit viktig leveområde for reinen, eit område der kommunene i fellesskap er forplikta til å gje forvaltninga av villreinen prioritet.

Fylkesmannen nemner i si uttale at ei referansegruppe beståande av NSB BA, Jernbaneverket, Hordaland fylkeskommune, Statskog SF, Finse Forum, hytteeigarar/festarar, Den Norske Turistforening og villreininteressene, har arbeid med reguleringsplanframlegget gjennom jamnlege møter i perioden januar til oktober 1999.

Partane i saka, Ulvik herad og Hordaland fylkeskommune, ønskjer at Miljøverndepartementet tek stilling til om det er lovleg heimel for reguleringsvedtaket. Fylkesmannen meiner at det såleis må avgjerast i kva grad det er juridisk grunnlag for å regulera til naturvernføremål med heimel i plan- og bygningslova, og på grunnlag av det kan fylkesmannen ikkje sjå at det er grunnlag for mekling i saka.

Fylkesmannen konkluderar med å vise til miljøvernavdelinga si fråsegn datert 25. januar 2000, der det framgår at ein no er i ferd med å ta i bruk plan- og bygningslova på ein ny måte.

Han viser til at plan- og bygningslova likevel legg til rette for planlegging av både bruk og vern. Det er høve til å gje føresegner som fremjar og sikrar føremålet med vernet, og om naudsynt kan føresegnene også avgrensa allemannsretten. Det krevst i så fall at det vert dokumentert kva som er det nødvendige. Fylkesmannen vil hevda at dei faktiske avgrensingane i allemannsretten er lite dramatiske, særleg sett i høve til normale friluftsaktivitetar.

Fylkesmannen tilrår at reguleringsplanen for Finse – Lågheller vert stadfesta av departementet.

Miljøverndepartementet har følgjande merknader:

Konflikta i saka knyter seg ikkje til realtetsinnhaldet i reguleringsplanen, men i hovudsak til om det er plan- og bygningslova eller viltlova som skal nyttast til å sikre føremålet med

reguleringen. Reguleringsplanen legg opp til å sikra villreininteressene i eit høgalpint område med store verneverdiar. Området er svært sårbart for menneskeleg påverknad.

Etter departementet si meining er det ut frå omsynet til verneinteressene i denne saka fleire løysingar.

Ei løysing er å nytta plan- og bygningslova for heile området og gjennom denne lova også

sikra dei interesser som kunne ha vore beskytta gjennom særlovgivninga ( naturvernlova og viltlova ). Miljøverndepartementet er klår over, som nemnd av fylkeskommunen, at det i departementet sin rettleiar T- 1225/T-1227N er nemnd at reguleringsføremålet "naturvernområde" er anbefalt nytta for mindre område som har særleg stor verd i lokal samanheng. Det same kom for så vidt også til uttrykk i Ot.prp. nr. 56 for 1984-85 side 63 og 119-120. Departementet finn likevel at det ikkje er noko formelt i vegen for å nytta reguleringsføremålet "naturvernområde" også i andre tilfelle, m.a. der det er større områder av regional eller nasjonal karakter. Det må i alle fall gjelde der det er viktig å sikra området og særlov ikkje vil bli brukt.

Ei anna aktuell løysing er å nytta særlov for deler av området, og elles nytta plan- og bygningslova. Ei slik løysing ville etter departementet si vurdering særleg vore aktuell der særlova er eit meir tenleg reidskap enn plan- og bygningslova, til dømes der særlova gjev adgang til å gå lenger enn plan- og bygningslova. Ei deling av vernet på fleire lover ville

føre til fleire praktiske avgrensingsspørsmål, m.a. geografisk avgrensing av villreintrekket og dei forhold som har innverknad på dette. Vidare ligg forvaltningsmynde etter naturvernlova og viltlova på andre nivå enn etter plan- og bygningslova.

Sentralt i denne saka er at det er kommunen sjølv som i dette tilfelle har synt særleg engasjement for å regulera det aktuelle området, og i det høve sikre villreininteressane.

Dette ser ein på statleg nivå som særs positivt og ynskjer å støtta opp om. Å nytta særlov vil i praksis medføre at sentrale deler av saka vert løfta opp frå det kommunale nivå. I tråd med dei føringar som kjem frå sentralt hald med omsyn til meir bruk av plan- og bygningslova og økt ansvar til kommunane, ville det kunne oppfattast som eit steg attende i eit tilfelle som her, der målet kan nås også med bruk av plan- og bygningslova.

Departementet finn at verneverdiane denne saka er fullt ut tatt i vare gjennom dei reguleringsføresegnene som nå er vedteke for det aktuelle området.

Konklusjon

Etter ei samla vurdering har Miljøverndepartementet kome til at det mest tenleg i denne saka er å nytta føresegnene i plan- og bygningslova og slik at heile det aktuelle området vert regulert etter denne lova.

Ein legg då særleg vekt på at kommunen i samråd med Direktoratet for naturforvaltning (DN) har funne det mest tenleg å nytta plan- og bygningslova, og at DN ikkje ville fremma framlegg om tiltak etter viltlova § 7.

Departementet finn difor å kunna stadfesta Ulvik heradstyre sitt framlegg til reguleringsplana for Finse –Lågheller og dei tilhøyrande reguleringsføresegner. Motsegna frå fylkeskommunen vert difor ikkje tatt til fylgje.

Vedtak:

I medhald av § 27-2 i plan- og bygningslova av 14. juni 1985 stadfestar Miljøverndepartementet reguleringsplana for Finse – Lågheller, slik den vart vedteke av Ulvik heradstyre i møte den 7.september 2000. Samstundes stadfestar departementet dei tilhøyrande reguleringsføresegner med nokre endringar gjort av departementet

Det stadfesta reguleringskart med påteikning og dei tilhøyrande reguleringsføresegner ligg ved.

Departementet finn etter opplysningane at reguleringsplanen er handsama i samsvar med føresegnene i plan- og bygningslova, og sakshandsaminga gjev ikkje grunn til merknader.

Om kunngjering av stadfesta reguleringsplan syner vi til føresegnene i § 27-2 nr. 3 i plan- og bygningslova.

Dokumenta i saka ligg ved.

Kommunen er orientert om departementet sitt vedtak ved kopi av dette brevet.