Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Klage på Riksantikvarens vedtak om utvidet omfang og kostnader for arkeologisk undersøkelse - utgravning av kjeller i Nedre Hamburgersmau 8, gnr.166 bnr. 422, Bergen kommune i Hordaland Fylke

I forbindelse med en arkeologisk undersøkelse i kjelleretasjen til Nedre Hamburgersmau 8 i Bergen, ble det behov for økt budsjett til de arkeologiske arbeidene. Dette skyldtes blant annet mangelfull kommunikasjon mellom NIKU og huseier. NIKU hevdet på sin side at huseier hadde forsømt sine plikter med tilrettelegging for arbeidene mens huseier mente det motsatte. Riksantikvaren opprettholdt NIKUs oppfatning av saken og belastet huseier for merkostnader for tapt feltarbeidstid. Miljøverndepartementet kom frem til at begge parter har like stor skyld i kommunikasjonssvikten og konkluderte med at begge parter må dele likt på merkostnadene.

Miljøverndepartementet viser til Deres brev datert 3.8.2010 der De klager på Riksantikvarens vedtak av 15.7.2010, om utvidet omfang og kostnader for arkeologisk undersøkelse i Nedre Hamburgersmau 8. Klagen er avgitt innenfor klagefristen i forvaltningsloven (fvl) § 29. Klagen er sendt til behandling i Miljøverndepartementet ved Riksantikvarens oversendelse av 24.9.2010, der Riksantikvaren opprettholder sitt vedtak.

Miljøverndepartementet mottok brev fra Tone Hæve (heretter kalt klager) datert 19.10.2010 hvor hun under visse forutsetninger ville trekke sin klage. Departementet oversendte forslaget til vurdering hos Riksantikvaren, den 1.11.2010. Riksantikvaren aksepterte ikke klagers forslag til løsning og fastholdte sin oppfatning av saken. Departementet har videre etter forespørsel, fått utfyllende opplysninger fra Riksantikvaren i brev av 14.1.2011 og 11.3.2011. Klager har kommentert Riksantikvarens oversendelse, og utfyllende opplysninger i brev datert 3.2.2010 og
e-post 26.5.2011.

Miljøverndepartement har gjennomgått og vurdert alle sider av saken og kommet frem til at det etter en samlet vurdering foreligger grunnlag for delvis å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 15.7.2010.

Sakens bakgrunn

Den aktuelle eiendommen ligger i nordre hjørne av Vågsbunnen, en sentral og betydningsfull del av ”Middelalderbyen i Bergen”. På eiendommen ligger en tre etasjers kjedet bolig med kjeller i underetasjen. I kjelleren er det påvist automatisk fredete kulturminner i form av kulturlag fra tidlig middelalder, meget sannsynlig også fra forhistorisk tid. Kjelleren krysses av eksisterende grøfter for vann og avløp, men det er usikkert hvor mye kulturlagsvolum som har blitt fjernet i forbindelse med anleggelse av grøftene. I medhold av kulturminneloven (kml) § 4a er ”Middelalderbyen i Bergen” et automatisk fredet kulturminne. Etter kml § 3 er det forbudt mot inngrep i automatisk fredete kulturminner hvis det ikke foreligger særskilt tillatelse etter kml § 8 første ledd.

Saksgangen

Klager som er eier av den aktuelle eiendommen, søkte Riksantikvaren den 4.12.2008 om tillatelse til utgravning av 0,7 m jordmasse i kjelleren til sin bolig, Nedre Hamburgersmau 8, i medhold av kml § 8 første ledd. Søknaden gjaldt bruksendring av kjelleren, som tilhører overliggende boenhet, til boligformål for å oppnå normal takhøyde samt innvendige oppgraderinger i kjellerrommet. Tillatelsen etter kulturminneloven ble stilt som vilkår for igangsettingstillatelse fra Bergen kommune i byggesaken.

Riksantikvaren gav tillatelse etter kml § 8, jf. vedtak av 3.4.2009, til utgravning i kjelleren. Siden tiltaket er et inngrep i et automatisk fredet kulturminne, ble tillatelsen gitt med vilkår om at gravearbeidet skulle utføres som en arkeologisk undersøkelse. Vedtaket ble påklaget av grunneier Tone Hæve v/ToH Eiendom AS i brev av 27.4.2009.

I forbindelse med klagebehandlingen vurderte Riksantikvaren tiltaket som mindre privat tiltak iht. kml § 10 første ledd, siste punktum. Riksantikvaren ga tilsagn om statelig kostnadsdekning av utgiftene til den arkeologiske undersøkelsen, jf. vedtak om tilsagn 3.7.2009 etter kml § 10. NIKU utførte den arkeologiske undersøkelsen i perioden 18.5.2010 til 30.6.2010. Riksantikvaren mottok melding om avsluttet undersøkelse i brev av 19.8.2010 fra NIKU.

I forbindelse med gjennomføringen av de arkeologiske undersøkelsene viste det seg at det var behov for å øke budsjettett med ytterligere kr 526 631,25. Som begrunnelse for dette er det opplyst mangel på kompetanse samt behov for opplæring hos NIKU i forbindelse med innføring av digital dokumentasjon, og fordi undersøkelsen viste seg å være mer kompleks enn antatt.

Som følge av NIKUs tilleggsbudsjett fattet Riksantikvaren nytt vedtak den 15.7.2010 etter kml § 10 første ledd med utvidet omfang og kostnader. I tillegg var det utgifter for tapt feltarbeidstid, bortkjøring av masser samt leie av konteiner og teknisk utstyr, til sammen kr 106 050. 

NIKU mener at tapt feltarbeidstid skyldes forhold på klagers side og som hun måtte dekke. Vedtaket ble påklaget av tiltakshaver. Riksantikvaren opprettholdt sitt vedtak og sendte klagesaken over til Miljøverndepartementet for endelig behandling.

Etter oversendelsen mottok departementet et brev fra klager hvor hun foreslo å dekke kr 40 040,- av kravet på kr 106 050,-. Hun mente at forslaget burde kunne aksepteres ut fra omstendighetene omkring kravet. Departementet sendte brevet over til Riksantikvaren for vurdering. Riksantikvaren aksepterte ikke klagers forslag og fastholdt sin oppfatning av saken.

Departementet har etter å ha mottatt Riksantikvarens oversendelse, innhentet ytterligere opplysninger fra Riksantikvaren og NIKU. Disse er oversendt til klager med mulighet for å komme med kommentarer.

Klagers anførsler, jf. klagebrev datert 3.8.2010

Klager viser til at kostnadene for konteiner og bortkjøring av masser, er noe hun allerede har dekket utgiftene for. Dermed er det ikke noe grunnlag for å belaste henne dobbelt for disse utgiftene.

Det hadde videre vært naturlig at hun fikk en liste fra NIKU over nødvendig utstyr som hun skulle skaffe og som var helt avgjørende for å starte opp og utføre de arkeologiske arbeidene. Klager trodde at tidspunktet for tilhenger og eventuelt annet utstyr kunne avklares nærmere første arbeidsdagen til NIKU.  Videre ble det ikke nevnt at det kunne påløpe merkostnader dersom hun umiddelbart ikke kunne stille opp med utstyret.

Klager stiller seg kritisk til at hun ikke ble varslet på forhånd om forsinkelsesutgiftene og fikk heller ikke en begrunnelse for disse før vedtak om merkostnader, ble fattet. Manglende varsel medførte at hun ikke fikk mulighet til å rette på det som NIKU mener har vært feil eller mangler fra klagers side. Et slikt varsel ville vært med på å redusere merkostnadene. Videre har hun ikke fått anledning til å uttale seg om forholdet i forkant av Riksantikvarens vedtak. Riksantikvaren burde ha innhentet relevante og nødvendige opplysninger for å få saken så godt opplyst som mulig før vedtak ble fattet.

Klagers merknader til Riksantikvarens redegjørelse og oversendelse, datert 3.2.2010

Klager viser til at den eneste kontakten hun hadde med NIKU og Riksantikvaren etter tilsagn om statlig kostnadsdekning, var via e-post. Det eneste utstyrsbehovet som ble kommunisert til henne var i forbindelse med befaringen den 8.4.2010, hvor representanter fra NIKU var til stede. Det som ble etterlyst var mer lys, en vannslange og en løsning med for eksempel transportbånd. Hun fikk beskjed om at tilretteleggingen for den arkeologiske undersøkelsen ellers så bra ut. Det ble ikke gitt uttrykk for at transportbåndet var en forutsetning for å kunne starte de arkeologiske undersøkelsene. Klager bekrefter at hun fikk beskjed om å stille opp med henger og bortkjøring av masser. På grunn av en misforståelse trodde klager at NIKU skulle ordne med transportbånd. Klager påpeker at hun allikevel kom opp med en praktisk løsning ved å stille en mann til NIKUs disposisjon for å bære ut massene. Hun greide etter hvert å få tak i et transportbånd i løpet av kort tid noe som ble levert etter avtale med NIKU. I denne sammenheng mener klager at transportbåndet i etterkant var mer i veien enn til nytte, noe NIKU må vurdere sett i forhold til kostnadene på i overkant av kr 6400,- for 19 dagers leie. Etter befaringen fikk hun ikke noe mer beskjed om behov av utstyr.

Videre viser klager til at NIKU informerte om at de ønsket oppstart 18.5.2010, noe hun bekreftet. Den 18.5.2010 fikk hun en telefon fra NIKU som lurte på hvorfor ingen var til stede for å låse opp for han og hans to kolleger. I denne sammenheng anfører klager at hun ikke var blitt underrettet om noe ønsket oppmøtetidspunkt fra NIKU sin side for den aktuelle tirsdagen. Hun regnet med at NIKU ville ta kontakt med henne i forkant. Bortkjøring av masser ble fra hennes side ordnet en dag for sent, men dersom hun hadde blitt informert om et ønsket klokkeslett for oppstart av arbeidene så ville dette vært på plass samme dag arbeidene startet. 

Klager anfører også at det må være naturlig å anta at NIKU tar med i planleggingen og gjennomførelsen av sine gravarbeider at det medgår tid til bortkjøring og tømming av henger. Tidsforbruket må kunne ansees som naturlig følge av disse typer arbeider og kan dermed ikke betraktes som ventetid. Tilsvarende må det være naturlig å anta at noe tid blir satt av til kommunikasjon og koordinering underveis i arbeidsprosessen, uten at dette blir regnet som ”ventetid” som belastes tiltakshaver.

Vedrørende Riksantikvarens timefordeling (som viser tapt feltarbeidstid fordelt på de aktuelle dagene) viser klager til at denne gir liten eller ingen informasjon om hva timene har gått med til. En logg av telefonsamtaler og e-poster er ikke dekkende dokumentasjon for det store timeantallet oppgitt av NIKU. Klager påpeker at hun verken på forhånd eller underveis ble informert om at bruk av timeantallet økte kontinuerlig.

I følge Riksantikvarens dispensasjonsvedtak, datert 3.4.2009, skulle de arkeologiske arbeidene maksimalt vare i fem uker. Etter vedtak av 15.7.2010 ble denne perioden utvidet, men det kom ikke frem av vedtaket hvor mye lengre tid arbeidene ville ta. Videre tok NIKU ikke kontakt med klager etter at arbeidet var avsluttet, noe hun fant ut i august etter å ha selv kontaktet NIKU. Hun viser til at den økte tidsbruken til NIKU har forsinket hennes arbeid på eiendommen tilsvarende, med blant annet tapt arbeidstid for håndverkere.

Klager anfører at hun tolket Riksantikvarens vedtak dit hen at NIKU skulle fjerne alle jordmassene i kjelleren med en gjennomsnittlig dybde på 0,75 m, noe som ikke ble gjort. Mesteparten av jordmassene lå igjen og klager hadde utgifter for opprydding av disse massene som må kunne belastes NIKU.

Videre stiller klager seg spørrende til at hun er blitt belastes med kr 5 050,- for ”Leie av teknisk utstyr”, dersom dette egentlig er et 5 % påslag slik Riksantikvaren skriver i sitt brev av 14.1.2011.

Klager konkluderer med at kravet om merkostnader på kr 106 050,- er urimelig, og ber derfor Riksantikvaren om å frafalle eller revurdere dette kravet. Det er helt uforståelig for klager at hun skal ha hatt så stor skyld i eventuelle forsinkelser i begynnelsen av de arkeologiske arbeidene.

Riksantikvarens vurdering jf. oversendelsesbrev datert 24.9.2010

Riksantikvaren viser til at det er en innarbeidet praksis fra kulturminneforvaltningens side at når tiltakshavers plikter er spesifisert i dispensasjonsvedtaket vedr arkeologisk utgravning, så skal tiltakshaver sørge for å innhente nødvendige opplysninger for å oppfylle disse. Dette kan for eksempel gjøres ved å ta direkte kontakt med den utgravende instans. Praksisen gjelder også mindre private tiltak. Riksantikvaren viser også til at tiltakshaver i denne saken er et eiendomsfirma. Dermed er det særlig grunn til å forvente en profesjonell holdning som gir utslag i at tiltakshaver selv tar ansvaret for å hente inn alle nødvendige opplysninger før gjennomføringen av den arkeologiske undersøkelsen.

Vedrørende klagers anførsel om manglende informasjon om konsekvensene for uteblitt utstyr som hun skulle fremskaffe innen angitt frist, viser Riksantikvaren til omfattende kontakt mellom NIKU og tiltakshaver, jf. notat fra NIKU datert 31.5.2010. Notatet inneholder riktignok ingen direkte beskrivelse av konsekvensene en forsinkelse grunnet tiltakshavers manglende oppfølgning vil kunne få. Riksantikvaren mener at dette var noe tiltakshaver burde ha forstått, både ut fra den oppståtte situasjonen og generelt av hva man må kunne forvente når det skal utføres anleggsarbeid på en eiendom.

Videre mener Riksantikvaren at klager faktisk var varslet om forsinkelsesutgiftene da det i vedtak av 3.7.2010 er presisert at tiltakshaver skal stå for utgifter til konteiner og bortkjøring av oppgravde masser. I tillegg har tiltakshaver blitt informert om dette gjennom kontakt med NIKU.

Riksantikvarens utfyllende opplysninger i saken

Departementet har i forbindelse med behandlingen av klagen, bedt Riksantikvaren om utfyllende opplysninger ifm postene i NIKUs tilleggsbudsjett del 3. Disse er gitt i Riksantikvarens brev av 14.1.11 og 11.3.2011. Departementet finner det hensiktsmessig å gjengi kort det som er relevant i forhold til klagers anførsler i saken.

Vedrørende klagers anførsel om utgifter til bortkjøring av masser og leie av konteiner, presiserer Riksantikvaren at posten gjelder manglende tilrettelegging for bl.a. bortkjøring av masser fra tiltakshavers side som da er årsaken til økt tidsbruk og dermed økte utgifter.

Om klagers bemerkninger omkring befaringen foretatt den 8.4.2010, viser Riksantikvaren til at bemerkningene ikke har konsekvens for Riksantikvarens vurdering av årsakene til merkostnadene, ettersom utstyret som klager skulle skaffe ikke var klart ved oppstart og kjelleren heller ikke var klarlagt. Klager hevder at hjelpemannen var klar som erstatning for transportbånd mens NIKU hevder at hjelpemannen ikke ville jobbe under taket sånn som det var støttet opp, noe som medførte forsinkelser.

Riksantikvaren viser til at det kom opp mer kompliserte og mer tidskrevende forhold i utgravningsprosessen enn antatt, noe som heller ikke kunne forutses. I denne sammenheng er Riksantikvaren enig med klager i at det kunne vært gjort rede for når undersøkelsene var forventet ferdige, men dette har ikke betydning for behandlingen av klagesaken.

Vedrørende klagers anførsel om sen overlevering av nøkler fra NIKU, viser Riksantikvaren til NIKUs brev datert 19.8.2010 hvor det står at undersøkelsen ble avsluttet den 30.7.2010. Riksantikvaren har ingen grunn til å mistenke NIKU for å ville beholde nøklene, og mener det hele skyldes kommunikasjonssvikt mellom klager og NIKU.

Vedrørende klagers anførsel om gjenværende jordmasser i kjelleren, mener Riksantikvaren at det ikke var behov for å opplyse at disse massene ikke er omfattet av den arkeologiske utgravningen i dispensasjonsvedtak av 3.4.2009.

Departementets merknader

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Uten særskilt tillatelse er det ikke adgang til å sette i gang tiltak som vil kunne virke inn på automatisk fredet kulturminne iht. kml §§ 3 og 8. Riksantikvaren er gjennom Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven gitt myndighet etter kml § 8 første ledd til å avgjøre om et tiltak kan gjennomføres og eventuelt fastsette vilkår for tillatelsen.

Miljøverndepartementet viser videre til at staten, ved mindre privat tiltak, skal dekke utgifter til særskilt granskning av automatisk fredete kulturminner, helt eller delvis, dersom disse blir urimelig tyngende for tiltakshaver, jf. kml § 10 siste setning.

Til saken

Vedrørende kostnadene i tilleggsbudsjettet til NIKU del 1 til og 2, har Riksantikvaren vedtatt at disse vil dekkes av staten. Klagesaken gjelder dermed kun i hvilken grad budsjettets del 3, merkostnader grunnet forsømmelser og dårlig kommunikasjon, kan belastes klager.

Riksantikvaren skriver i sin oversendelse at ”merkostnader på kr 106.050,- (2010-kroner) til bl.a. konteiner og bortkjøring av masser”, belastes tiltakshaver. Samtidig er det i NIKUs tilleggsbudsjett ingen post for utgifter til bortkjøring av masser eller leie av konteiner. Således har departementet forståelse for klagers forvirring. Slik departementet forstår Riksantikvarens brev av 14.1. 2011, utgjør ikke kostnadene i forbindelse med leie av konteiner og bortkjøring av masser en del av merkostnadene på kr 106 050,-. Det er tapt feltarbeidstid grunnet manglende tilrettelegging av konteiner og bortkjøring av masser, som utgjør en del av merkostnadene.  Departementet anser dermed forholdet for å være oppklart og kan ikke se at klager er blitt belastet dobbelt i denne sammenheng.

Departementet viser til Riksantikvarens redegjørelse, i brev datert 11.3.2011, om tilleggsbudsjettets post ”Leie av teknisk utstyr” på kr 5 050,-. Riksantikvaren henviser i denne sammenheng til punkt 2.5 i ”Retningslinjer for budsjettering og regnskap” av 5.8.2010 som hjemmel for å kunne ilegge klager utgiften. Departementet viser til at vedtaket som saken gjelder ble fattet 15.7.2010. Dermed kan ikke retningslinjene som trådte i kraft etter vedtakstidspunktet brukes som hjemmelsgrunnlag for utgiften, jf. grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft. Videre er det for departementet uklart, hvorfor leie av teknisk utstyr er oppført som en egen post i tilleggsbudsjettets del 3, når det samtidig er både i budsjettets del 1 og del 2 en egen post for samme utgift. Departementet mener det burde komme tydeligere frem av budsjettet til NIKU hvordan man har fått beløpet på kr 5 050. Riksantikvaren har i ettertid ikke klart å gi en tilfredsstillende beskrivelse og begrunnelse for beløpet. Departementet mener dermed at det ikke foreligger klart nok grunnlag for å ilegge klager denne utgiften.

Vedrørende gjenværende jordmasser i kjelleren til klager etter gjennomført arkeologiske undersøkelser, viser departementet til at klager allikevel skulle grave ned 0,7 m i grunnen for å oppnå bedre takhøyde. Således hadde klager uavhengig den arkeologiske utgravningen, hatt en kostnad med graving og fjerning av jordmasser fra kjelleren. Departementet viser til at formålet med selve utgravningen var å sikre kildeverdien i resterende kulturlagene i kjelleren. Kulturlagene skulle fjernes og kulturminneverdiene skulle sikres gjennom en utgravning som alternativ til en fortsatt bevaring på stedet. Når dette er utført, kan departementet ikke se at Riksantikvaren også skal fjerne masser fra kjelleren som ikke er en del av den arkeologiske utgravningen. 

Når det gjelder budsjettets del 3 post ”feltarbeidstid”, har Riksantikvaren i etterkant av oversendelsen gitt grundigere forklaring og beskrivelse over timefordelingen i budsjettet. Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at Riksantikvarens og NIKUs oversikt og beregninger i forhold til timeantallet og satsene er riktige.

Vedrørende spørsmålet om hvem som kan bebreides for tapt feltarbeidstid i saken, ønsker ikke departementet å gå inn i en vurdering av detaljene rundt hendelsesforløpet de ulike dagene. Det er vanskelig for departementet å ta stilling til NIKUs oppfatning av de faktiske forhold mot klagers helt motsatte oppfatning. Departementet mener imidlertid på bakgrunn av sakens dokumenter, at det gjennomgående synes å ha vært dårlig kommunikasjon mellom NIKU og klager særlig i oppstartfasen av prosjektet. Departementet mener at det ved arkeologiske utgravninger, må foreligge klar og tydelig kommunikasjon mellom NIKU og tiltakshaver. Riksantikvaren eller NIKU burde ha sendt en utstyrsliste til tiltakshaver. På denne måten hadde man unngått eventuelle misforståelser og samtidig hatt dokumenterbar kommunikasjon. Riksantikvaren skriver i sitt svarbrev, av 14.1.2011, at ”utstyrsbehov ble kommunisert mellom NIKU distriktskontor Bergen og tiltakshaver ved møter, e-post og telefon jf. NIKUs notat..” . NIKUs notat, som verken er datert eller underskrevet, er i seg selv ikke et bevis på at utstyrsbehovet faktisk er blitt kommunisert på en klar og tydelig måte, slik at klager skjønte eller burde ha skjønt hvilket utstyr som skulle fremskaffes til ett gitt tidspunkt. Departementet kan heller ikke se at det foreligger noe formelt grunnlag for å kunne si at klager som leder av et eiendomsfirma, burde visst bedre eller burde ha hatt en særlig profesjonell holdning i saken. Departementet mener at Riksantikvaren, som har det overordnete ansvaret for den arkeologiske undersøkelsen i saken, ikke har overholdt den alminnelige veiledningsplikten etter fvl § 11 i saken. Etter departementets vurdering er det sannsynlig at mye av den tapte feltarbeidstiden kunne vært unngått dersom veiledningsplikten hadde vært overholdt.

Departementet mener samtidig at klager har delvis skyld for kommunikasjonssvikten, samt mangelfull tilretteleggingen, som i mer eller mindre grad også er en følge av kommunikasjonssvikten. Klager har i e-post den 26.5.2011 skrevet at hun kunne ha gjort ”enkelte detaljer annerledes den første og andre dag”. Departementet mener at det av NIKUs redegjørelse, brev datert 17.2.2011, kommer frem at manglende tilrettelegging har vært et gjennomgående problem fra klagers side utover kun de første dagene i prosjektfasen.  

Forholdet til naturmangfoldloven (lov av 19.6.2009 nr. 100)

Naturmangfoldloven (nml) trådte i kraft 1.7.2009.

Vedtaket berører ikke naturmangfoldlovens formål jf. nml § 1 eller virkeområde jf. nml 3 i og med at saken gjelder arkeologisk undersøkelse i en boligkjeller.

Konklusjon

Miljøverndepartement har gjennomgått og vurdert alle sider av saken og kommet frem til at det etter en samlet vurdering foreligger grunnlag for delvis å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 15.7.2010.

Begge parter må ta sin del av ansvaret for at prosjektet fikk en kostnadsøkning på kr 106 500. Budsjettets del 3 post ”Leie av teknisk utstyr” på kr 5 050,- faller bort i sin helhet. Gjenværende totalkrav på kr 101 000,- reduseres skjønnsmessig med 50 % slik at klager må betale kr 50 500,-. 

 

Med hilsen

Elisabeth Platou
Avdelingsdirektør (e.f.)

Zubair Ali Syed
Rådgiver

Kopi:
Riksantikvaren