Arbeidsnotat nr. 1: Utredning om stillingshjemmelsystemet i staten

UTREDNING OM STILLINGSHJEMMELSYSTEMET I STATEN

Av

Peder Berg

Avgitt 20. juni 1997

 

 

 

Forord

I Finansdepartementet utarbeides det notater, som ledd i Finansavdelingens arbeid med statsbudsjettet og budsjettsystemet, som kan være av interesse for andre departementer og for mange offentlige etater, og som det derfor er hensiktsmessig å gi en viss spredning. En har derfor valgt å starte med utgivelse av en serie arbeidsnotater.

Dette arbeidsnotatet omfatter arbeidet med utredningen om stillingshjemmelsystemet i staten. Arbeidet startet opp lenge før Stortinget i juni 1997 vedtok å oppheve bevilgningsreglementets § 10 om stillingshjemler. Dette vedtaket har påvirket arbeidet med sluttføringen av notatet, ved at det er lagt mer vekt på beskrivelse av ulike sider ved gjennomføringen av et system uten stillingshjemler fastsatt av Stortinget.

Alle vurderinger og synspunkter i arbeidsnotatet står for forfatterens regning.

Finansavdelingen
Oktober 1997

Ole K. Hovland

 

 

 

 

 

Innhold

1 Mandatet for utredningen

2 Sammendrag

3 Historikk. Beskrivelse av dagens ordning

3.1 Den historiske utvikling

3.2 Beskrivelse av dagens ordning

4 Forsøksordningen med delegasjon av fullmakten til

å opprette og inndra stillinger

4.1 Innledning

4.2 Statens institutt for folkehelse

4.3 Statens kartverk

4.4 Lostjenesten

4.5 Statens vegvesen

4.6 Forsvaret

4.7 Oppsummering og konklusjon vedrørende forsøkene

5 Erfaringer fra Sverige og Danmark

5.1 Erfaringer fra Sverige

5.2 Erfaringer fra Danmark

6 Vurdering av dagens stillingshjemmelsystem

6.1 Vurdering i forhold til systemets formål

6.2 Vurdering i forhold til dagens systemutfordringer

6.3 Rapporten fra Stortingets budsjettreformutvalg

6.4 Konklusjon

7 Gjennomføring av endringen

7.1 Innledning

7.2 Arbeidsrettslige konsekvenser

7.3 Budsjettmessig gjennomføring

7.4 Nærmere om stillingsbegrepet

7.5 Oversikt og rapportering

1. MANDATET FOR UTREDNINGEN

Bevilgningsreglementet utgjør det overordnede regelverk for budsjettarbeidet i staten. Reglementet er fastsatt av Stortinget ved plenarvedtak av 19. november 1959, med en rekke senere endringer. Reglementets § 10 lyder som følger:

"Stortinget samtykker i å opprette og inndra stillinger under vedkommende kapittel i budsjettet. Dersom ikke annet fremgår av samtykket til å opprette en bestemt stilling, kan den ved ledighet omgjøres til annen stilling under samme kapittel."

Stortinget har gjort flere vedtak om unntak, men som hovedregel står det fast at opprettelse av stillinger i staten krever Stortingets samtykke. Når dette foreligger, kan administrasjonen ansette personell; man disponerer over "stillingshjemler".

Ved Stortingets behandling av St. prp. nr. 87 (1989-90), jfr. Innst. S nr. 243 (1989-90) ble det vedtatt som en forsøksordning å gi utvidet fullmakt til følgende virksomheter til selv å opprette og inndra stillinger:

- Statens institutt for folkehelse

- Statens kartverk

- Lostjenesten

- Forsvarsdepartementet (kap. 1730 og 1740)

- Televerket

Etter at forsøkene ble igangsatt har fullmaktene blitt ytterligere utvidet. For Forsvarsdepartementet omfattes alle budsjettkapitler unntatt departementet selv. Statens vegvesen er kommet med som ny etat med virkning fra 1995.

Det har vært en forutsetning at det skulle utarbeides en evaluering av forsøkene. Statskonsult fikk i november 1996 i oppdrag av Finansdepartementet å utarbeide en evalueringsrapport. Denne ble avgitt til departementet 11. juni 1997 (Rapport 1997:12). Evalueringen har omfattet alle de ovenfornevnte etater, unntatt Televerket, som falt bort som aktuell ved omdannelsen til Telenor.

Det har vært departementets hensikt å følge opp Statskonsults rapport med en samlet gjennomgang av stillingshjemmelsystemet med sikte på å legge frem et opplegg for fremtidig regime i St. prp. nr. 1 for 1998. Undertegnede er gitt i oppdrag å utarbeide nærværende rapport, som innspill til behandlingen av temaet i Gul Bok. Det er gitt følgende mandat for prosjektarbeidet:

"Peder Berg gis ansvaret i FA for videreføring av dette prosjektet (dvs. Statskonsults utredning) ..... Peder Berg gis videre ansvaret for utredning av et hovedprosjekt. Dette skal munne ut i en sluttrapport med tilråding om fremtidig løsning for stillingshjemmelsystemet. Arbeidet med disse to prosjekter bør kunne gå parallelt.

I hovedprosjektet bør bl.a. følgende alternativer vurderes.

- Videreføring av dagens ordning.

- Innføre adgang til delegering av myndighet i Bevilgningsreglementets § 10, jf. omtalen i Gul Bok.

- Storinget fastsetter stillingsramme pr. departement, og delegerer ansvaret for fordelingen.

- Stillingshjemmelsystemet avvikles.

Vurderingen av stillingshjemmelsystemet skal ta utgangspunkt i erfaringene med dagens rammebudsjettsystem (med mulige endringer). I sluttfasen må det spesielt tas hensyn til forslag fra "Stortingets budsjettreformutvalg". Videre skal systemet vurderes ut fra lov og regelverk forøvrig, herunder tjenestemannsloven og det nye økonomireglementet. Det forutsettes at Peder Berg holder nær kontakt med seksjonslederne i FA, med Arbeidsgiveravdelingen og med andre departementer etter behov. Dessuten trekkes inn hovedkonklusjoner fra Statskonsults rapport."

Frist for rapportavgivelse ble satt til 23. juni 1997.

Som nevnt i mandatet, har det funnet sted en parallell utredning av bl.a. stillingshjemmelsystemet i Stortingets budsjettreformutvalg. Utvalget avga sin rapport 20. mars 1997, og foreslo bl.a. at stillingshjemmelsystemet skulle avskaffes. Dette ble vedtatt av Stortinget 19. juni 1997 med virkning fra 1. oktober 1997.

På bakgrunn av denne utviklingen blir fokuseringen i den nærværende rapport noe annerledes enn forutsatt da mandatet ble skrevet. Rapporten behandler riktignok alle de alternativer mandatet lister opp, men noe mindre inngående enn opprinnelig forutsatt. Derimot er det brukt mer plass på å beskrive ulike aspekter ved gjennomføringen av et system uten stillingshjemler fastsatt av Stortinget. Det er i denne sammenheng satt frem enkelte forslag til konkrete oppfølgingstiltak.

 

 

2. SAMMENDRAG

Rapporten gir i første del av kapittel 3 en oversikt over den historiske utvikling som har ledet frem til dagens stillingshjemmelsystem. En slik samlet oversikt kan ikke ses å ha vært utarbeidet tidligere, og den er bl.a. derfor gjort relativt utførlig. Oversikten søker å illustrere hvordan anakronismer har overlevd, og hvordan det også har vært tatt betimelige initiativer til å modernisere systemet, vurdert ut fra forutsetningene på de tidspunkter endringene ble gjort. Det gis i kapitlets annen del en oversikt over den regelverksmessige status pr. idag.

I kapittel 4 blir Statskonsults evalueringsrapport vedrørende forsøksvirksomhetene gjennomgått og kommentert. Både i det metodemessige, i den faktiske bruk av fullmakten og i virksomhetenes rapportering til Statskonsult ligger det begrensninger i hva som kan tolkes ut av faktiske virkninger. Fullmakten synes å ha størst betydning for inntektsfinansierte virksomheter med et merinntektspotensiale.

Kapittel 5 omtaler kort erfaringene fra Sverige og Danmark. Begge land har forlengst forlatt systemer av den typen vi fortsatt har i Norge; Sverige på midten av 60-tallet, Danmark i 1986. Begge land har med enkelte modifikasjoner et rent rammestyringssystem kun basert på lønnsbevilgningene.

I kapittel 6 blir det foretatt en vurdering av stillingshjemmelsystemet. I pkt 6.3 er innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg tatt inn. Det konkluderes med at dagens system har så store svakheter og er så dårlig tilpasset dagens krav til mål- og rammestyring at det bør avvikles. De alternative løsninger som er nevnt i mandatet kommenteres, men bare kort, da dette er blitt hypotetiske problemstillinger etter Stortingets vedtak om opphevelse av stillingshjemmelsystemet.

Kapittel 7 drøfter en del sentrale gjennomføringsmessige aspekter ved overgang til en fremtid uten noe budsjettrettslig stillingsbegrep og uten stortingsfastsatte rammer for sysselsettingen. Det er tatt inn en uttalelse fra Planleggings- og samordningsdepartementet om arbeidsrettslige konsekvenser av en omlegging. Her konkluderes det med at det ikke vil være nødvendig å endre Tjenestemannsloven, men det må treffes visse administrative tiltak for at grunnleggende arbeidsrettslige prinsipper skal sikres.

På den budsjettmessige siden tas det utgangspunkt i at Regjeringen må stå fritt til selv å innrette de administrative styringssystemer den finner nødvendig for en forsvarlig budsjettgjennomføring på lønnsområdet når Stortinget ikke lenger vil gi regler på dette området.

På lang sikt bør en tilstrebe fri adgang til å styre personellomfanget i den enkelte virksomhet (innenfor budsjettrammen), men det er ikke tilrådelig å gjennomføre dette før en har større sikkerhet enn i dag for at det er tilstrekkelig kompetanse og administrativ oversikt i virksomhetene. Som en mellomløsning inntil videre foreslås det at fagdepartementene fastsetter årsverkrammer for sine underliggende virksomheter i forbindelse med den årlige utarbeidelse av tildelingsbrev. Etater som i dag har generelt unntak fra stillingshjemmelsystemet foreslås ikke omfattet av årsverkrammene.

Kapitlet avsluttes med en gjennomgang av visse viktige aspekter ved de endringer som må gjøres i stillingsbegrepet, og med forslag til et forenklet standard rapporteringsoppsett.

 

 

 

3. HISTORIKK. BESKRIVELSE AV DAGENS ORDNING.

3.1 Den historiske utvikling

Fra 1814 til 1928 var regelverket for statlig budsjettering ufullstendig og fragmentarisk, og preget av mer eller mindre ad-hoc-messige tilpasninger. Under den økonomiske krisen i de første årene etter 1. verdenskrigs slutt ble det etter hvert klart at det var behov for en fastere systematikk både på budsjett- og regnskapssiden. Det ble nedsatt en "Statens Budgett- og Regnskapskomité" som bl.a. foreslo at regelverket skulle utfylles og systematiseres i et eget bevilgningsreglement. Dette fikk alminnelig tilslutning, og Stortinget vedtok 11. mai 1928 det første bevilgningsreglement. Fokus var på helt fundamentale prinsipper for oppstilling av budsjetter og regnskaper og arbeidsfordelingen mellom departementene og Stortinget. Stillingsbudsjetteringen var ikke noe tema; den ble ikke nevnt med et ord.

Siden området overhodet ikke er nevnt av de skriftlige kilder fra den gang, kan vi i dag bare spekulere på hvorfor et område som idag anses som så vesentlig ikke ble berørt. Den sannsynligste forklaringen er antagelig at det hadde utkrystallisert seg en praksis som var ansett som uproblematisk, og som det derfor ikke var behov for å instruksfeste. Praksisen gikk ut på kort å omtale forslag til stillingsendringer under de respektive kapitler i budsjettproposisjonene. Gjennom Stortingets behandling av beløpsforslagene på de enkelte kapitler ble det indirekte også gitt samtykke eller avslag på stillingsforslagene (eventuelt kunne forslagene bli kommentert eksplisitt i budsjettinnstillingene).

Etter nok en verdenskrig ble det igjen behov for å se over statens budsjett- og regnskapssystem. 4. mars 1949 ble det ved kgl. res. oppnevnt et utvalg, "Budsjett- og regnskapsutvalget 1949". Utvalget var i virksomhet i 5 år, og avga 5 delinnstillinger med bl.a. forslag til nytt bevilgningsreglement. I hovedsak fikk forslagene tilslutning, og Stortinget vedtok det nye bevilgningsreglementet 19. november 1959. Med en rekke endringer som er kommet til i årenes løp er det dette bevilgningsreglement som fortsatt gjelder. Denne gang er stillingsbudsjetteringen kommet med som tema, og Finansdepartementet uttalte i denne forbindelse følgende i proposisjonen (St. prp. nr. 144 (1958)):

"For å kunne tilsette funksjonærer i statsadministrasjonen for lengere tid enn den enkelte termin, må Stortinget ha godkjent opprettelse av vedkommende stillinger (faste eller midlertidige). For de større forretningsdrivende virksomheter har Stortinget gitt spesielle fullmakter til at etaten selv oppretter stillinger i visse grupper eller innenfor fastsatte rammer. Men forøvrig blir i praksis Stortingets godkjenning av nye stillinger gitt på den måte at det blir bevilget midler til dekning av stillingenes lønn etter at budsjettproposisjonen har opplyst hvilke nye stillinger det dreier seg om. Da det kan oppstå tvil om fortolkningen av Stortingets bevilgningsvedtak i slike tilfelle, foreslår en at det blir tatt inn en bestemmelse i bevilgningsreglementet om dette. Denne bestemmelsen bør fastslå at et vedtak om bevilgning under posten "Lønninger" ikke innebærer noen fullmakt til administrasjonen til å opprette nye stillinger dersom det ikke uttrykkelig fremgår av proposisjonen at dette er departementets forutsetning. En foreslår følgende formulering (i § 10):

"Stortingets samtykke til å opprette nye statsstillinger kan gis ved bevilgning av lønnsbeløp som etter merknadene i proposisjonen eller innstillingen i saken tar sikte på å dekke utgiftene til bestemte nye stillinger."

Komiteen hadde ingen merknader, og paragrafen ble vedtatt i den ovenfor siterte form.

Det er verd å merke seg at departementet i denne uttalelsen fremstiller det som et allerede etablert faktum at Stortingets samtykke var nødvendig for å ansette personell i staten, og at den rent beløpsmessige bevilgning på de enkelte lønnsposter ikke alene ga tilstrekkelig hjemmel. Proposisjonen utdyper ikke denne vurderingen av rettstilstanden, men det er nærliggende å anta at det henger sammen med den langsiktige bindingen - utover den enkelte budsjettermin - som er konsekvensen av å foreta ansettelser. Et annet prinsipp som var kommet til uttrykk i reglementet, var det såkalte ettårs-prinsippet. Det ville være i strid med dette dersom administrasjonen foretok disposisjoner som bandt opp Stortinget til å bevilge midler i senere budsjetterminer uten at Stortinget selv hadde gitt fullmakt til dette.

Det var de første årene etter at det nye reglementet kom en sterk fokusering av stillingsbudsjetteringen med en utstrakt grad av detaljregulering. Som en illustrasjon hitsettes fra Finansdepartementets rundskriv av 16. oktober 1963:

"Finansdepartementet må be om at det blir foretatt en systematisk og grundig vurdering av behovet for nye stillinger. Det må gis en uttømmende begrunnelse for nødvendigheten av de foreslåtte stillinger. Hvor det er mulig bør forslagene støtte seg til arbeidsmålinger. Det bes spesielt opplyst om noen av de foreslåtte stillinger erstatter engasjert personell. Forslaget bør videre ledsages av et ajourført organisasjonskart som viser antall og fordeling av nåværende stillinger i vedkommende enhet. Det bes videre redegjort for i hvilken utstrekning institusjonen har hatt ubesatte stillinger i 1961 og 1962. Departementene forutsettes å foreta en avveining av de forskjellige krav slik at det bare fremmes forslag som tillegges høy prioritet. Finansdepartementet må be om at det blir foretatt en særskilt grundig gjennomgåelse av hver administrasjonsgren med sikte på å inndra overflødige stillinger. Stillinger som kan inndras bes meddelt samtidig med forslaget om nye stillinger."

Forslagene ble etter intern bearbeidelse i Finansavdelingen lagt frem for avgjørelse i et særskilt stillingsutvalg, som besto av statssekretæren i Finansdepartementet (formann), en representant fra Lønnsdepartementet (senere Forbruker- og Administrasjonsdepartementet) - i alminnelighet var dette forhandlingssjefen, Rasjonaliseringsdirektøren eller en av avdelingslederne i Rasjonaliseringsdirektoratet, samt Finansavdelingens ekspedisjonssjef.

De senere årene utvalget var i virksomhet, begrenset behandlingen seg til sjefsstillinger fra og med byråsjef/kontorsjef og oppover. De øvrige stillinger ble behandlet mer summarisk, i budsjettkonferanser mellom fagdepartementene og Finansdepartementet.

I samsvar med ordlyden i § 10 var budsjetteringsteknikken dengang at det ble bevilget fullt lønnsbeløp til stillingene, ledsaget av merknader om antallet og karakteren av de nye stillinger som ble foreslått opprettet. På grunn av vakanser ved naturlig avgang, permisjoner uten lønn m.v, medførte dette at det normalt ble større eller mindre regnskapsmessige innsparinger på lønnspostene (såkalt normalinnsparing). Dette var en åpenbar svakhet ved systemet, for det inviterte til omgåelser av kravet om stillingshjemler. Mange etater og institusjoner gjorde forhåndskalkyler av forventet normalinnsparing, og brukte midlene til å ansette personell uten stillingshjemmel. Personell ble også ansatt med avlønning over tilskuddsordninger og bygge- og anleggsbevilgninger hvor det ikke var hjemmel for å føre lønnsutgifter. Jo mer nitid Finansdepartementets stillingsbehandling var, desto større ble fristelsen. Fra midten av 1970-årene var det mange indikasjoner på at omfanget av slike stillingsopprettelser (såkalte grå stillinger) var i ferd med å skyte i været. I 1977 vedtok Stortinget en ny tjenestemannslov med bl.a. skjerpede bestemmelser om statsansattes oppsigelsesvern. Dette medførte at de reelle budsjettmessige bindinger som lå i den aksellererende gråstillingsmassen ble enda mer betydelige. Det var nå nødvendig å gjøre gjennomgripende endringer for å forhindre at situasjonen skulle utvikle seg mot et systemsammenbrudd.

Endringene kom i 1982-86. I statsbudsjettet for 1982 ble det opprettet stillingshjemler for, som hovedregel, alle som hadde et uhjemlet ansettelsesforhold av over 4 års varighet. Samtidig ble kravet om stillingshjemmel utvidet til endel kategorier arbeidstakere som hittil hadde vært unntatt. I alt ble det opprettet 2 564 nye stillingshjemler som følge av disse forhold. Personell med kortere ansettelsesforhold i uhjemlet stilling enn 4 år fikk ikke stillingshjemmel, men ble ført opp under en særskilt opprettet underpost som fikk betegnelsen "Personell på overgangsstatus". Disse skulle konverteres til faste stillingshjemler etter hvert som slike ble ledige, eventuelt prioriteres med fast hjemmel av fagdepartementene innenfor de årlige rammer for nye stillinger. Over en del år ble denne stillingskategorien gradvis avviklet.

I forbindelse med Stortingets saldering av statsbudsjettet for 1982 kom også det første anslag mot den systemmessige akilleshæl som fullbudsjetteringssystemet innebar. Det ble da vedtatt å spare inn 300 mill. kr. på driftsbevilgningene i staten sett under ett, herunder 200 mill. kr. på lønnspostene. Slike sjablonmessige reduksjoner har siden blitt gjentatt mange ganger. I 1986 ble fullbudsjetteringssystemet med full og endelig virkning forlatt, og erstattet av et system hvoretter lønnspostene skulle budsjetteres realistisk ut fra forventet faktisk forbruk - såkalt realistisk budsjettering. Praksisen med sjablonmessige rammekutt har imidlertid medført at svært mange virksomheter i dag har lavere lønnsbudsjett enn det som er nødvendig for å opprettholde stillingsantallet, også når en tar hensyn til naturlige vakanser m.v. Det er derfor knapt riktig lenger å tale om "realistisk budsjettering" i den forstand man gjorde i 1986. Det vil være riktigere å si at den overordnede styring i dag ligger i fastsettelsen av budsjettrammene som i større eller mindre grad gir rom for å fylle de stillingshjemler Stortinget har vedtatt. Det kan i denne forbindelse være verd å presisere at administrasjonen ikke har noen plikt til å besette stillingshjemlene; de utgjør et tak man må holde seg innenfor i tillegg til det beløpsmessige taket.

Avviklingen av prinsippet om fullbudsjettering var bare en av en rekke reformer som ble gjennomført i 1986. Bakgrunnen var utredningen fra et offentlig utvalg som ble nedsatt i januar 1983 (Budsjettreformutvalget), og som i september 1984 avga en enstemmig rapport med forslag til en rekke reformer av statens budsjettsystem. Utvalget foreslo bl.a. å slå sammen 01- og 11-postene til én samlet driftspost. En forutsetning for at dette skulle være mulig var at lønnsutgiftene ble budsjettert på samme "realistiske" måte som utgiftene til kjøp av varer og tjenester, ellers ville "normalinnsparingene" på lønnsdelen kunne brukes til en utilsiktet reell økning av utgiftene til varer og tjenester. Departementet og Stortinget fulgte ikke dette forslaget opp fullt ut. Man holdt fast på at driftsutgiftene skulle føres på to poster (hovedsakelig av hensyn til informasjonsinnholdet i regnskapsrapporteringen), men intensjonen i utvalgets forslag ble beholdt, idet en innførte full omdisponeringsmulighet mellom de to postene. Samtidig ble budsjettrammene på lønnsdelen redusert med den anslåtte virkning av "normalinnsparingen".

Utvalget foreslo også at stillingshjemlene heretter skulle spesifiseres på grovere kategorier, og at administrasjonen skulle få større muligheter til å omdisponere personell i takt med endringer i virksomhetens behov. Dette var i tråd med en gjennomgående tendens i rapporten, med vekt på mål- og resultatstyring, og en uttalt vilje til å gjøre det formelle rammeverk smidigere for derigjennom å gi administrasjonen bedre virkemidler til å nå målene. Utredningen var et pionerarbeid, forsåvidt som den må betraktes som det første plandokument på budsjettområdet som på en konsistent måte satte mål- og resultatstyring og nødvendig omstillingsevne på kartet. Det går imidlertid ut over rammen for denne utredning å kommentere utvalgets forslag utenfor lønns- og stillingsområdet, og det henvises for disse delene av utvalgets arbeid til NOU 1984:23.

Utvalgets forslag til oppmykning av stillingshjemmelsystemet ble av Finansdepartementet fulgt opp med innføring av en grovere kategorisering av hjemlene og med forslag om at Bevilgningsreglementet skulle hjemle administrativ omgjøring av stillinger ved ledighet. Samtidig var det behov for å endre ordlyden i § 10 som jo knyttet stillingshjemlene til bevilgning av lønnsbeløp, og som således forutsatte et fullbudsjetteringssystem. Om dette uttalte departementet bl.a. følgende i proposisjonen om oppfølgingen av utvalgets forslag (St. prp. nr. 52 (1984-85)):

"Bevilgningsreglementets § 10 forutsetter at Stortinget oppretter nye stillinger i staten. Stillingshjemmel er nødvendig for fast tilsetting i statlig virksomhet. Etter departementets oppfatning er systemet med egne stillingshjemler fundamentalt for å sikre politisk styring med sysselsettingsutviklingen i staten. Finansdepartementet har lagt til grunn at denne styringen bør opprettholdes.

Derimot er det departertementets oppfatning at en i større grad bør konsentrere seg om det totale antall stillingshjemler under det enkelte kapittel, og ikke i samme omfang som i dag gi bindende spesifikasjoner for den enkelte stilling. Dagens detaljerte stillingsoversikter med angivelse av stillingsbetegnelse og avlønning kan virke sterkt begrensende på de administrative styringsmuligheter, uten samtidig å tjene noen klar politisk styringsfunksjon. En er derfor enig med utvalget i at hjemmelspesifikasjonen med fordel kan forenkles. I samsvar med dette foreslås det endring i någjeldende § 10 i bevilgningsreglementet (.....) Bestemmelsen må forøvrig også endres som følge av forslaget om omdisponeringsadgang mellom driftspostene med dertil hørende realistisk budsjettering av lønnspostene.

En foreslår samtidig at bestemmelsen knyttes til endringer i antall statsstillinger - m.a.o. også inndragninger - istedet for bare å omtale nyopprettelser. Dette siste innebærer ingen realitetsendring, bare at ordlyden blir mer dekkende for dagens praksis, idet en har lagt til grunn at når stillingsopprettelser fordrer stortingsvedtak, må det samme gjelde for inndragninger.

Finansdepartementet foreslår at § 10 i bevilgningsreglementet gis følgende ordlyd:

"Stortinget samtykker i å opprette og inndra statsstillinger ved å endre antall stillinger under vedkommende kapittel i budsjettet. Dersom ikke annet fremgår av samtykket til å opprette en bestemt stilling, kan den ved ledighet omgjøres til annen stilling under samme kapittel."

Bestemmelsen forutsettes praktisert slik at det for hvert departement treffes særskilt vedtak om antall stillinger under departementet og om fordelingen på de enkelte kapitler. I fagproposisjonens premisser vil man operere med to grupper stillinger. Den første gruppen vil omfatte stillingshjemler der det forutsettes at den enkelte stilling ikke skal omgjøres uten at saken på nytt legges frem for Stortinget. Denne gruppen vil først og fremst inneholde organisatoriske stillinger, det vil normalt si ledende stillinger på lønnstrinn 27 og høyere etter dagens lønnstabell. For disse stillingene antas det å foreligge et sterkere politisk styringsbehov enn for andre stillinger, og det er derfor i hovedsak forutsatt samme budsjettspesifikasjon og budsjettbinding for den enkelte stilling som det praktiseres etter gjeldende bestemmelse i bevilgningsreglementet. Unntaksvis vil denne gruppen kunne inneholde ikke-organisatoriske stillinger i tilfelle hvor et særskilt politisk styringsbehov foreligger.

Den andre gruppen vil i hovedsak inneholde stillinger av ikke-organisatorisk karakter med lavere lønnsplassering enn lønnstrinn 27. For disse stillinger vil den politiske styringsinteresse i første rekke være konsentrert om sysselsetingen på de forskjellige områder, sett i forhold til de målkrav som stilles overfor virksomhetene. Den enkelte hjemmel vil i seg selv normalt være av mer begrenset politisk interesse. Etter den foreslåtte endring i bevilgningsreglementets § 10 vil forvaltningen som delegert bevilgningsmyndighet ha adgang til å omgjøre stillinger ved ledighet innenfor denne gruppen.

Finansdepartementet forutsetter at opprettelse av nye stillinger bør gis en konkret begrunnelse; i hovedsak etter samme mønster som i dag. Dette vil gi det beste grunnlag for å vurdere behovet for nye stillinger. For stillinger under lønnstrinn 27 som inngår i den andre gruppen vil det således fremdeles gis beskrivelse i fagproposisjonene av hvorledes stillingene skal benyttes i tiden etter opprettelsen. På lengre sikt kan det imidlertid være nødvendig for en virksomhet å revurdere bruken av en hjemmel for at virksomheten til enhver tid skal kunne tilpasse seg de politisk opptrukne mål for aktiviteten. Etter dagens system vil stillingshjemlenes funksjonsområde kunne endres i slike tilfeller, men bare innenfor den ramme budsjettets stillingsoppsett setter. Forslaget til omgjøringsfullmakt i § 10 innebærer at en i tillegg til å endre funksjonsområde også kan endre stillingsbetegnelse ved omgjøring til annen stillingskategori. Dette må gjelde både for "gamle" og "nye" stillingshjemler. For "nye" stillinger må det dog tas i betraktning at opprettelse skjer ut fra en konkret begrunnelse i budsjettproposisjonene, eventuelt supplert med merknader i vedkommende innstilling. Det vil være forvaltningens ansvar å praktiserer omgjøringsfullmakten i overensstemmelse med de politisk fastsatte prioriteringer og målsettinger for virksomheten.

For å holde Stortinget orientert om hvorledes virksomhetene disponerer stillingshjemlene vil det hvert år bli tatt inn oversikter over dette i budsjettproposisjonene. Det må også understrekes at omgjøringsfullmakten må praktiseres innenfor de rammer som statens lønnssystem setter. Den kan således ikke brukes til rene lønnssaker, slik som f.eks. omgjøring av en stilling fra konsulent til førstekonsulent. Ved praktiseringen av fullmakten må det videre tas hensyn til at det ikke skal skje utilsiktet lønnsglidning."

Som det fremgår av uttalelsen, anså man fra departementets side omgjøringsfullmakten som "delegert bevilgningsmyndighet". Etter hovedavtalens system innebar dette drøftingsrett, men ikke forhandlingsrett for de ansattes organisasjoner når administrasjonen ønsket å gjøre vedtak om omgjøring. Under komitebehandlingen i Stortinget dissenterte representantene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre på dette punkt, og mente at forslaget ville svekke organisasjonenes rettigheter etter gjeldende tariffavtaler. Forslaget ble imidlertid vedtatt uten endringer, og det har ikke blitt tatt politiske initiativer til å endre ordlyden etter at Arbeiderpartiet kom tilbake i regjeringsposisjon. Premissene, slik de er sitert foran, er også gjeldende den dag i dag, bortsett fra at skillet mellom stillinger i gruppe I og II for de gjennomgående stillingers vedkommende nå går mellom avdelingsdirektør og underdirektør. Den forutsatte rapportering til Stortinget om praktiseringen av fullmakten har også vært noe begrenset. På den annen side har heller ikke Stortinget utbedt seg ytterligere informasjon om dette.

Uten å endre Bevilgningsreglementet gjorde Stortinget 16. desember 1986 vedtak om fullmakt til Finansdepartementet, i samråd med Forbruker- og administrasjonsdepartementet, å opprette stillinger som rådgiver eller prosjektleder mot inndragning av annen stilling under samme kapittel. Det var her ikke noe krav om at stillingen måtte være ledig. Det var en klar premiss at fullmakten var å anse som delegert bevilgningsmyndighet, og i tariffrettslig sammenheng å håndtere som styringssak. 11. juni 1991 gjorde Stortinget et nytt vedtak hvor den samme realitet ble gjentatt, men denne gang med et tillegg om videre delegasjon. Dette er fortsatt gjeldende rett, og skal derfor siteres:

"Finansdepartementet gis, i samråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, fullmakt til å opprette stilling som rådgiver og prosjektleder mot inndragning av annen stilling under samme kapittel. Departementene kan i fellesskap delegere denne fullmakt til departementer og underliggende institusjoner."

De to departementer har fastsatt retningslinjer for delegasjon med visse lønnsmessige begrensninger, samtidig som det er gitt veiledning om i hvilke tilfeller omgjøring kan være aktuell, se Finansdepartementets rundskriv R-15/91.

Etter at budsjettreformene i 1986 var gjennomført, ble det ikke ro omkring stillingshjemmelsystemet, selv om det nå var myket opp. Det hang bl.a. sammen med at mål- og resultatstyring kom stadig mer i fokus, med bl.a. krav om avleggelse av virksomhetsplan og tilhørende virksomhetsregnskaper i alle statsinstitusjoner. Systemet var dessuten opprinnelig innført som et rammeverk for å styre sysselsettingen under et fullbudsjetteringssystem. Når nå fullbudsjetteringen var opphørt, var i hvert fall noe av grunnlaget for å beholde stillingshjemmelsystemet falt bort. I Perspektivmeldingen, st. meld. nr. 4 (1987-88) gikk den daværende regjering inn for å vurdere forsøk med større frihet på stillingsområdet. I NOU 1989:5, "En bedre organisert stat", ble det påpekt at etter bortfallet av fullbudsjetteringen var det i realiteten beløpsrammene som styrte aktiviteten i statens virksomheter. Utvalget uttalte bl.a. som sin oppfatning at

"...stillingshjemmelsystemet ikke lenger (spiller) noen rolle for å stimulere til omstillinger og for å dempe veksten i statens utgifter. I og med at alle stillingshjemler ikke lenger budsjetteres fullt ut, betyr stillingshjemlene lite eller ingenting i styringen av utgiftsveksten. Det er dessuten en begrensning av budsjettmidler, og ikke en begrensning av stillingshjemler, som vil legge press for å gjennomføre omstillinger i virksomhetene. Stillingshjemmelsystemet kan tvert om virke hemmende på omstillingsmulighetene i virksomhetene."

Utvalget foreslo likevel ikke at systemet ble avskaffet før det hadde vært utredet hvorvidt regelverket for oppsigelsesvernet i staten kunne få en annen tilfredsstillende forankring enn til det budsjettrettslige stillingsbegrep. Det er nemlig dette det henvises til når Tjenestemannsloven benytter begrepet "stilling".

Når det gjaldt spørsmålet om forsøk med utvidede stillingsfullmakter, ble dette fulgt opp i st. prp. nr. 87 (1989-90) med de fullmakter som er nevnt i mandatet for denne utredningen. Evalueringen av forsøkene er nærmere omtalt i neste kapittel.

Endelig skal i denne sammenheng tas med innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg, som også er nevnt i mandatkapitlet. Innstillingen og konsekvensene for det fremtidige stillingsregime omtales i kap. 6 og 7.

Stortingets vedtagelse av endringen 19. juni 1997 markerer den endelige avslutning av en lang æra med sentralt styrt stillingsbudsjettering.

3.2 Beskrivelse av dagens ordning

Hovedtrekkene ved dagens system vil fremgå av den historiske gjennomgangen foran. Det kan likevel være hensiktsmessig å gi det en samlet fremstilling, med en omtale også av en rekke av de viktigere supplerende regler og retningslinjer som er fastsatt.

Den grunnleggende bestemmelse er Bevilgningsreglementets § 10, som fastslår at det er nødvendig med stillingshjemmel for å tilsette personell i staten. Som hovedregel skjer dette ved et romertallsvedtak pr. departement i fagproposisjonen til St. prp. nr. 1, hvor det i vedtaket henvises til omtale av forslag om opprettelser og inndragninger under de enkelte kapitler. Stillinger i gruppe II kan som styringssak omgjøres av administrasjonen ved ledighet, og stillinger kan på samme måte omgjøres til prosjektleder eller rådgiver også når de ikke er ledige, jfr. Stortingets vedtak av 11.6.1991. Omgjøringen må være reell, og ikke ha karakter av lønnssak. I fall det siste hører saken hjemme i forhandlingsystemet mellom staten som arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. Omgjøringer i gruppe I tilligger fortsatt Stortinget.

Kravet om stillingshjemler gjelder budsjettinstitusjoner, dvs. alle statsinstitusjoner som får sitt budsjett fastsatt i statsbudsjettet, i prinsippet også statsbankene og statens forretningsdrift (men mange av de sistnevnte etater har i egne stortingsvedtak fått unntak fra regelen). Det er ikke nødvendig med stillingshjemmel for institusjoner utenfor statsbudsjettet, som f.eks. statsaksjeselskaper, statsforetak og stiftelser. Det forhold at slike institusjoner undertiden har et mellomværende med statsbudsjettet på kapitalsiden (kapitaltilførsel, utbytte o.l.) endrer ikke på dette.

Det finnes en rekke unntak fra kravet om stillingshjemmel:

- For enkelte institusjoner og forvaltningsbedrifter i henhold til særskilt fullmakt fra Stortinget, som nevnt ovenfor.

- For enkelte institusjoner midlertidig, bl.a. som ledd i den forsøksvirksomhet Statskonsult har evaluert, og som skal behandles nærmere i neste kapittel.

- For enkelte stillingskategorier. Dette gjelder:

- bygge-, anleggs- og vedlikeholdsarbeidere i bygge- og anleggsetater

- renholdspersonale

- lærlinger, praktikanter

- personale engasjert på pensjonistvilkår

- personale som får sin lønn dekket av særskilt bevilgning til vernet
arbeid eller sysselsettingstiltak

- utvalgssekretærer

- For vikarer (som trer inn i den hjemmelen de midlertidig vikarierer i).

- For ekstrahjelp som tas inn for å utføre kortvarige, tidsbegrensede oppgaver av
typisk 1-4 måneders varighet, unntaksvis opp til, men ikke utover 12 måneder.

Stillingshjemler finnes i tre kategorier, faste, tidsbegrensede for inntil 2 år og tidsbegrensede for inntil 4 år. Hovedregelen er ansettelse i fast stilling. Bruk av de tidsbegrensede hjemlene forutsetter at arbeidet er av midlertidig art med en maksimal tidsutstrekning på hhv. 2 og 4 år.

Det er gitt en rekke detaljerte retningslinjer for praktiseringen av omgjøringsfullmaktene, herunder er det foretatt en grenseoppgang mellom budsjettsaker og lønnssaker. Dette er spørsmål som ligger på siden av den prinsipielle drøfting som er tema for denne rapport, og vil ikke bli nærmere behandlet. Interesserte henvises til Finansdepartementets budsjettveiledning.

4. FORSØKSORDNINGEN MED DELEGASJON AV FULLMAKTEN TIL Å OPPRETTE OG INNDRA STILLINGER

4.1 Innledning

Som nevnt i mandatkapitlet, ble forsøksordningen vedtatt våren 1990 ved Stortingets behandling av St. prp. nr. 87 (1989-90), jfr. Innst. S nr. 243. Delegasjonsvedtak til de enkelte etater ble foretatt ved kgl. res. av 20. desember 1990. Forsøket tok til med virkning f.o.m. 1991-budsjettet. Om formålet med forsøket uttalte Finansdepartementet i rundskriv R-1/91 av 2.1.1991 bl.a. følgende:

"Ny teknologi eller andre krav til raske omstillingar kan skapa behov for å variera både storleik på og kompetansen i arbeidsstokken raskare enn det eksisterande system tillet. Ved å delegera fullmakta til å oppretta og inndra stillingar vil institusjonane sjølve kunne tilpassa arbeidsstokken til eksisterande behov innanfor vedtatte budsjettrammer og etter reglane i tenestemannsloven."

Det var en forutsetning da ordningen ble vedtatt at den senere skulle evalueres. På oppdrag fra Finansdepartementeet har Statskonsult utarbeidet en evalueringsrapport som ble avgitt til departementet 11. juni 1997. I dette kapittel blir hovedtrekkene i Statskonsults rapport gjennomgått og kommentert.

Forsøket ble opprinnelig vedtatt å omfatte Statens institutt for folkehelse, Statens kartverk, Lostjenesten, kapittel 1730 og 1740 under Forsvarsdepartementet (senere endret pga. ny kontoplan) samt Televerket. Forsøket ble senere utvidet med hele Forsvarsdepartementets område unntatt departementet selv (f.o.m. 1992) og med Statens vegvesen (f.o.m. 1995). Televerket var med blant de opprinnelige forsøksetater, men pga. omdanningen til Telenor er denne etaten falt bort som aktuell, og er ikke tatt med i mandatet for den evaluering Statskonsult har utført. De etater som er evaluert er etter dette følgende:

- Statens institutt for folkehelse

- Statens kartverk

- Lostjenesten

- Statens vegvesen (på grunnlag av 2 års prøvedrift)

- Forsvaret (utenom Forsvarsdepartementet)

Statskonsult har i sin rapport pekt på enkelte metodiske begrensninger som må tas i betraktning ved tolkningen av det materiale som er innhentet fra forsøksetatene.

- Hver forsøksvirksomhet er behandlet som én enhet. Dette har betydning først og fremst for forsvaret, hvor det ikke har vært mulig å belyse variasjoner og omprioriteringer mellom forsvarsgrenene eller mellom den operative del av etaten og stabs-/støttefunksjoner.

- Det er vanskelig å trekke konklusjoner m.h.t. hvordan utviklingen ville vært uten fullmakten. Det er ikke gjort parallelle observasjoner hos andre etater.

- Det har vist seg vanskelig å skille mellom bruken av denne fullmakten og den generelle fullmakten til å omgjøre stillinger ved ledighet. Statskonsult uttaler selv at dette er en betydelig svakhet ved undersøkelsen.

- Rådataene er rapportert elektronisk fra virksomhetene. Kvaliteten er varierende, og for Statens vegvesen av en slik beskaffenhet at det ikke har vært mulig å foreta en fullstendig vurdering av fullmaktsbrukens virkninger for ressursbruken.

I det følgende blir hovedfunnene i Statskonsults rapport gjennomgått etat for etat. Kapitlet avsluttes med en samlet oppsummering.

4.2 Statens institutt for folkehelse

Statens institutt for folkehelse har rapportert om 66 inndragninger og 40 opprettelse i prøveperioden. Dette er imidlertid ikke uttrykk for en reell bemanningsreduksjon, da statens sentrale tjenestemannsregister viser en økning på 20 stillinger og på 14 årsverk i perioden. Instituttet har flere stillinger som finansieres av Sosial- og helsedepartementet, og som det ikke er opprettet stillingshjemmel for. Det er ingen fast praksis for budsjettrapporteringen av oppdragsfinansierte stillinger. Ifølge Statskonsult kan det synes noe uklart hvor mange stillinger institusjonen til enhver tid har vært organisert med.

Regnskapsutviklingen på lønnsposten indikerer at bruken av fullmakten ikke har påvirket instituttets samlede omfang. Men det er en viss tendens til at sammensetningen av personellet har endret seg noe. Andelen laboratorie- og driftspersonell har gått ned, mens andelen høyere ingeniørstillinger, leger og forskningspersonale har økt. Det er også en tendens til høyere lønnsnivå på de opprettede enn de inndratte stillingene.

Statens institutt for folkehelse opplyser selv at de fra før forsøket startet har hatt et stort antall ledige stillinger. Fullmakten benyttes i praksis slik at de enkelte avdelinger er tildelt et antall tomme hjemler hver (en har holdt fast på stillingshjemmelsbegrepet internt), som omgjøres etter behov og når budsjettsituasjonen tillater det. Slike omgjøringer er det imidlertid adgang til allerede i hht. Bevilgningsreglementets § 10, og slik sett kan det reises spørsmål om det har blitt noen endringer på instituttet i det hele tatt som følge av den merfullmakt som lå i forsøket. Dette er bare forsiktig antydet i generelle vendinger i konklusjonsdelen i Statskonsults rapport.

4.3 Statens kartverk

Kartverket har rapportert 137 opprettelser og 75 inndragninger i perioden. De to første årene var det 103 opprettelser og ingen inndragninger(!). Statens sentrale tjenestemannsregister viser en økning på 40 stillinger og like mange årsverk i løpet av forsøksårene.

Stillingsveksten har gitt klare utslag i lønnsregnskapstallene. I tillegg er lønnsnivået gjennomgående høyere i de opprettede enn de inndratte stillingene. Andelen årsverk i kontorstillinger, lavere tekniske stillinger og driftspersonale har blitt redusert, mens andelen overingeniører og sjefsingeniører har økt.

Kartverket har en betydelig inntektsside, og er nå omdannet til forvaltningsbedrift. Fullmakten har klart hatt betydning forsåvidt som den gjorde det mulig å raskt respondere på etterspørselen etter kartverkets produkter på begynnelsen av 90-tallet. I tillegg til den numeriske stillingsveksten fikk en også på kort tid ansatt personell med større grad av fremtidsrettet kompetanse. Markedsutviklingen er imidlertid ikke like gunstig lenger, og arbeidsstokken vurderes i dag som for stor sett i forhold til oppgavene. Det kan derfor synes som det i de ekspansive årene kunne vært ofret mer oppmerksomhet på de langsiktige bindinger ansettelse av personell medfører. Kartverket har selv strammet inn sine rutiner. De første årene var fullmakten delegert til de enkelte divisjoner, mens den nå utøves i stabsfunksjon under etatsledelsen.

4.4 Lostjenesten

Tilsynelatende var det her 36 opprettelser og 9 inndragninger i perioden. Samtlige opprettelser og inndragninger skyldes imidlertid at besatte stillinger er flyttet mellom ulike budsjettkapitler under Fiskeridepartementets budsjett. Lostjenesten har således ikke benyttet fullmakten i det hele tatt. Ifølge Kystdirektoratet skyldes dette at alderssammensetningen er slik at det hvert år har vært en naturlig avgang på 10-15%. Det økte behovet som følge av økningen i skipstrafikken er blitt dekket ved effektiviseringer. Lostjenesten finansieres i sin helhet av gebyrer, og både Stortinget og skipsfartsnæringen har gitt uttrykk for at kostnadene bør holdes stabile.

Det er således gode grunner for at Kystverket ikke har sett behov for å benytte fullmakten. Derimot kan det reises spørsmål om det var helt veloverveid å velge nettopp denne etaten som pilotetat for forsøksdriften.

4.5 Statens vegvesen

Det er her tale om en evaluering etter bare to års forsøksdrift, noe som allerede i utgangspunktet begrenser utsagnskraften i datamaterialet.

Det har heller ikke vært mulig å få konsistente data fra Vegdirektoratet. Det er oppgitt 71,5 opprettelse og 16 inndragninger, dvs. netto pluss 55,5 stillinger. Det samlede stillingsoppsett under kap. 1320, Vegadministrasjon, viser på den annen side en økning fra 31.12.94 til 1.1.97 på 93 stillinger. Vegdirektoratet har ikke kunnet forklare differansen. Statens sentrale tjenestemannsregister viser igjen andre tall, men i dette tilfellet er registeret ikke egnet som kilde, da kodeinndelingen ikke fullt ut avspeiler kapittelinndelingen i budsjettet.

Materialet viser forøvrig en tendens til flere opprettelser i den øvre del av stillingshierarkiet, mens det samtidig er en tendens til at de opprettede stillinger har en avlønning på relativt lavt nivå. Det er nærliggende å konkludere med at materialet ikke er av en slik kvalitet at det kan trekkes noe i nærheten av sikre slutninger.

Det er usikkerhet i etaten om hvor forsøksfullmakten er plassert organisatorisk. Vegdirektoratet fører ikke løpende oversikt over hvilke stillinger som opprettes og/eller inndras. I praksis har vegkontorene selv opprettet og inndratt stillinger.

Ifølge Vegdirektoratet har vegkontorene gått utover sine fullmakter.

 

4.6 Forsvaret

Forsvaret rapporterer at det i perioden (det er tatt utgangspunkt i 1991 også for de kapitler som først ble tatt med i forsøket fra 1992 av) er opprettet 7504 stillinger og inndratt 8521. Statens sentrale tjenestemannsregister viser andre tall, men statistikkene er ikke sammenlignbare.

Materialet indikerer at hovedtyngden av personellreduksjonene for militært personell er tatt ut på nivå f.o.m. sersjant/kvartermester t.o.m. kaptein/kapteinløytnant. På høyere nivåer er det stabilitet til svak økning. For de sivilt ansatte gir datamaterialet mer usikre holdepunkter. Sannsynligvis er en av grunnene inkonsistente tidsserier som følge av at Forsvarets registrering av stillinger i Forsvarets bygningstjeneste og Forsvarets forskningsinstitutt ble flyttet utenfor stillingsrammen i 1994-95.

Personellstaben i Forsvarets overkommando har gitt uttrykk for at forsøksfullmakten har vært flittig brukt, og vært sentral i arbeidet med å følge opp den forutsatte omstilling av Forsvarets organisasjon. Dette er imidlertid bare riktig dersom en alternativt hadde hatt en situasjon der Stortinget inndro stillingshjemlene minst i takt med den faktiske netto personellavgang. Hvis ikke, ville Forsvaret kommet i samme situasjon som Statens institutt for folkehelse, med et større eller mindre antall tomme stillingshjemler. Disse ville det være hjemmel for å omgjøre i samsvar med Forsvarets behov allerede i medhold av den alminnelige omgjøringsfullmakt i Bevilgningsreglementets § 10.

4.7 Oppsummering og konklusjon vedrørende forsøkene

Statskonsults undersøkelse gir samlet sett ikke grunnlag for å trekke bastante konklusjoner, men visse trekk går igjen og indikerer tendenser som trolig er av mer almen karakter.

Tre av forsøksvirksomhetene kan en egentlig se bort fra som aktuelle når det gjelder å kartlegge faktiske virkninger av forsøkene. Dette gjelder for det første Lostjenesten, som ikke har benyttet fullmakten, dernest Statens institutt for folkehelse, som har hatt tilstrekkelig fullmakt i det eksisterende system for å foreta de tilpasninger som faktisk er gjort, og endelig Vegvesenet, hvor datagrunnlaget er for usikkert og sprikende til at det kan trekkes konklusjoner om virkningene av fullmaktsbruken. Evalueringsarbeidet har på den annen side klarlagt interessante forhold vedrørende den administrative oversikt og styring i disse virksomhetene.

De øvrige to forsøksetater, Forsvaret og Kartverket, har slike særtrekk at det må utvises forsiktighet med å trekke generelle konklusjoner ut fra disse etaters erfaringer. Forsvaret er inne i en nedbyggings- og restruktureringsprosess som er relativt atypisk. Kartverket har en betydelig inntektsside som på godt og vondt virker styrende på aktivitetsnivået i en grad som heller ikke er vanlig i ordinære forvaltningsinstitusjoner. For Forsvaret kommer, som nevnt, i tillegg det metodologiske problem om hvilke rammevilkår på stillingsområdet som hadde blitt praktisert dersom Forsvaret ikke hadde blitt omfattet av forsøkene.

Statskonsult har systematisert oppsummeringskapitlet i sin rapport i en rekke punkter. Her tas bare med de viktigste. På den annen side utdypes noen budsjettstyringsmessige momenter. Følgende hovedkonklusjoner bør kunne trekkes:

- For institusjoner med flere stillingshjemler enn det er driftsbevilgning til, og med begrensede muligheter til å inntektsfinansiere driften, har en adgang til å opprette stillinger selv ingen betydning. Dette gjelder ganske mange statsinstitusjoner.

- For institusjoner som benytter sine hjemler fullt ut, og med begrensede muligheter til å inntektsfinansiere driften, kan en slik fullmakt ha en viss betydning. Medmindre budsjettrammene er romslige (noe som ikke er vanlig), vil betydningen være begrenset rent kvantitativt. Men fullmakten kan ha stor betydning m.h.t. rekruttering av nøkkelpersonell. Dette gjelder også mange statsinstitusjoner.

- For institusjoner med en betydelig egenfinansiering kan en slik fullmakt ha stor betydning i ekspansjonsfaser. Det vil i slike tilfeller ligge en stor utfordring til virksomhetsledelsen om å disponere langsiktig i oppgangstider slik at en også sikrer seg fleksibilitet nedover hvis inntektene på et senere tidspunkt skulle svikte. Dette må gjøres innenfor rammen av lov- og avtaleverk, som setter klare begrensninger på arbeidsgivers handlefrihet i tilfeller av nedbemanning. Dette gjelder et mindre antall institusjoner.

- I den grad en slik fullmakt er aktuell å benytte, er det en ubetinget fordel for institusjonen at tilpasningen kan skje raskt, når behovet oppstår, istedet for at en må vente på neste statsbudsjett.

- Fullmakten må plasseres på sentralt nivå i organisasjonen.

- Datamaterialet indikerer at bruken av fullmakten har medført en høyere andel stillinger på høyere nivå enn før fullmakten ble gitt. Tendensen er sterk i Kartverket og svakere i Forsvaret. Det er også flere holdepunkter for å anta at fullmaktsbruken har medført økt lønnsnivå.

- Av forsøksvirksomhetene er det bare Statens institutt for folkehelse som benytter stillingshjemmelsbegrepet fullt ut som grunnlag for den interne styring og ressursfordeling. Årsverksbegrepet viser seg å være bedre tilpasset virksomhetenes interne styringsbehov. Stillinger er heller ikke i fokus i styringsdialogen mellom departement og virksomhet.

- Oversikten over eget stillingsområde i forsøksvirksomhetene er varierende.

- Rapporteringen til departement og Storting er varierende.

Statskonsult har avsluttet konklusjonsdelen i sin rapport med disse betraktninger, som også kan stå som avslutning på dette kapittel:

"Mye taler for at den enkelte virksomhets styringssystemer, kvalitet i økonomistyringen og kompetanse til å ivareta arbeidsgiveransvaret vil kunne være utslagsgivende for hvorvidt økt frihet vedrørende stillinger generelt i staten vil medføre økt fleksibilitet og effektivitet. I forbindelse med dette er det også viktig at plasseringen av beslutningsmyndighet vedrørende tilsetting samt fullmakter til å føre lønnsforhandlinger iht. Hovedtariffavtalen tilpasses virksomhetenes styringsbehov.

Virksomhetsstyringen og plassering av myndighet og fullmakter vil også ha vesentlig betydning for å sikre at eventuelle virkninger på stillingsstruktur og lønn følges av gevinster i form av høyere kompetanse, produktivitet og bedre resultater. En forutsetning for dette vil være at den enkelte virksomhet stilles overfor krav om reell prioritering, bl.a. ved bruk av rammestyring og resultatkrav. Det kan her reises spørsmål om fagdepartementene bør sørge for at det etableres ordninger som gir kontroll med at eventuelle økninger i lønnsnivå, stillingsnivå osv. i underliggende virksomheter følges av økt kompetanse, produktivitet og/eller bedre resultatoppnåelse.

Dette understreker betydningen av reell ramme- og resultatstyring og bedre arbeidsgiverkompetanse som forutsetninger for at økt frihet for statlige virksomheter til selv å bestemme arbeidsstokkens størrelse skal kunne bidra til at en lettere når sine mål."

5. ERFARINGER FRA SVERIGE OG DANMARK

5.1 Erfaringer fra Sverige

(Kilde til denne gjennomgangen er det svenske finansdepartement)

Sverige hadde frem til midten av 1960-årene et stillingshjemmelsystem som lignet vårt. Fra da av ble myndigheten til å opprette og inndra stillinger suksessivt delegert til regjeringen og videre til de enkelte institusjoner og etater. På 1980-tallet var det stort sett bare visse typer sjefsstillinger, bl.a. åremålsstillinger, dommere og visse grupper professorer som fikk stillingene opprettet av Riksdagen. I 1988 ble også myndigheten til å opprette og inndra disse stillingene av Riksdagen besluttet overført regjeringen med unntak av professorkategorien, og med mulighet for regjeringen til videre delegasjon. Professorene fulgte som siste gruppe etter i 1993.

Regjeringen benyttet sin adgang til videre delegasjon i stor utstrekning. I proposisjonen om omleggingen i 1988 er det opplyst at virksomhetene allerede hadde fullmakt til å opprette og inndra mesteparten av sine stillinger, herunder også en del sjefsstillinger. Av de forordninger om stillingsopprettelser og -inndragninger som ble utstedt etter 1988 fremgår det at de eneste stillingskategorier som ikke ble delegert videre fra regjeringen til de enkelte virksomheter var sjefsstillinger som omfattes av sjefslønnsavtalen, institusjons- og etatsledere og visse andre sjefsstillinger, bl.a. åremålsstillinger.

Betegnelsen "stilling" mistet som følge av denne utviklingen mye av sitt innhold som organisatorisk begrep. Med fri rett for den enkelte virksomhet til å ansette personell - innenfor budsjettets beløpsrammer - var det arbeidsavtalene som trådte i fokus som det eneste formelle grunnlag som, i sum, kunne si noe om syselsettingen i en gitt etat på et gitt tidspunkt. I motsetning til i Norge, var det heller ingen definisjon av stillingsbegrepet i lovgivningen om statens tjenestemenn, hverken i loven selv eller i forarbeidene. Bl.a. på denne bakgrunn fremmet regjeringen i desember 1993 forslag for Riksdagen om at stillingsbegrepet skulle avvikles helt, i forbindelse med forslag til en ny tjenestemannslov. I stedet skulle det kun opereres med begrepet "ansettelse". Endringsforslaget ble vedtatt, og trådte i kraft 1. juli 1994.

Det er foretatt en evaluering av den såkalte arbeidsgiverpolitiske delegasjonen til virksomhetene. Utredningen ble avgitt til statsrådet og Finansdepartementet 4. mars i år (SOU 1997:48). Den gir ingen holdepunkter for at det har vært problemer med stillingsopprettelser utover hva budsjettrammene ga grunnlag for. Det ville forsåvidt også være overraskende om dette hadde vært problematisk på bakgrunn av at virksomhetene allerede i lang tid har kunnet foreta ansettelser innenfor de fleste stillingskategorier uten å være bundet av stillingshjemler fastsatt ovenfra. Derimot har en utstrakt grad av delegasjon av lønnsfastsettelsen medført meget store lønnsøkninger i enkelte institusjoner. Problemet foreslås angrepet ikke gjennom å trekke fullmaktene tilbake, men ved å styrke lederkompetansen og få ledere også under toppledelsen til i større grad å ta arbeidsgivermessig ansvar.

5.2 Erfaringer fra Danmark

(Kilde til denne gjennomgangen er det danske finansdepartement)

Danmark hadde t.o.m. 1985 et system med godkjennelse av enkeltstillinger som lignet på vårt stillingshjemmelsystem. Fra 1986 ble dette avløst av et dobbelt rammereguleringssystem. Ifølge dette måtte virksomhetene holde seg innenfor bevilgningsrammene til lønn og samtidig rammer for årsverkforbruk. Det var en årsverkramme for hvert av sjefslønnstrinnene fra l.tr. 35 og over (f.o.m. 1992 fra l.tr. 37 og over), samt en ramme for det øvrige personell sett under ett. Årsverkene ble regnet ut etter en fastsatt mal der personalforbruket inklusive overtidsarbeid og vikarer ble tatt med. Et årsverk var definert som 2080 timer.

Årsverkrammene ble avskaffet med virkning fra 1996. Det er nå kun lønnsbevilgningene som styrer utviklingen i stillingsomfanget. Dog skal forslag om opprettelse av sjefsstillinger i l.tr. 37 og over forelegges Finansdepartementet til godkjennelse.

Systemet for stillingsrapportering til Folketinget er samtidig lagt om. Det innarbeides nå til Folketingets orientering stillingsoversikter i finansloven som omfatter alt personell ved de respektive institusjoner. Tidligere var personell under inntektsfinansierte ordninger og på sysselsettingstiltak unntatt. For sjefsstillingene i l.tr. 37 og over er det opprettet et eget register som er koblet til de store statlige lønningssystemene på grunnlag av en individuell nummerering av stillingene. Dette for å kunne følge løpende med i utviklingen innenfor denne kategori stillinger med henblikk bl.a. på å kunne rapportere til Folketing og Finansutvalg.

Det er kanskje noe tidlig å evaluere erfaringene med en omlegging som trådte i kraft for bare litt over et år siden, men en har ikke hatt nevneverdige negative erfaringer, og ønsker ihvert fall ikke å gå tilbake til det tidligere system.

6. VURDERING AV DAGENS STILLINGSHJEMMELSYSTEM.

6.1 Vurdering i forhold til systemets formål

Det kan være hensiktsmessig å starte vurderingen med å undersøke hvorvidt systemet svarer til hensikten sett i forhold til forutsetningene og forventningene da det ble innført. Dernest om forutsetningene har endret seg på en slik måte at den opprinnelige hensikt er falt bort eller er utvannet. Det må også undersøkes om nye forhold som har kommet til likevel har gjort systemet nyttig, men på en annen måte enn opprinnelig tiltenkt, eller om de nye forholdene tvert imot medfører at systemet idag fremstår som dysfunksjonelt.

Som det fremgår av den historiske gjennomgangen, er de skriftlige kildene ytterst sparsomme når det gjelder å beskrive ambisjonene som lå til grunn da systemet ble innført. Gjennomgangen i NOU 1989:5 En bedre organisert stat, er den mest utførlige det har vært mulig å finne i offentlige dokumenter. Behandlingen tar derfor utgangspunkt i denne gjennomgangen, hvor det også er tatt med et moment som er "hektet på" stillingshjemmelsystemet etter at det ble innført, nemlig tilknytningen til Tjenestemannsloven.

Utredningen uttaler følgende om formålene med systemet:

"Utvalget viser til at ordningen med stillingshjemler blant annet har fire formål:

For det første er det en del av systemet som ivaretar ansattes ansettelsesvern. Det følger av tjenestemannsloven at ansatte, bortsett fra ved tjenestesvikt, ikke kan sies opp uten at Stortinget inndrar stillingshjemmelen. (Bemerkning: Det er også oppsigelsesgrunn hvis arbeidet faller bort, uten at Stortinget nødvendigvis må følge dette opp med inndragning av stillingen.)

For det andre får forvaltningen gjennom stillingshjemmelsystemet fullmakt til å foreta ansettelser som innebærer økonomiske bindinger inn i framtidige budsjetterminer.

For det tredje har stillingshjemmelsystemet gitt en viktig styringsmessig plattform for Stortinget. Ved at Stortinget regulerer omfanget av stillingshjemler, sikres god kontroll med sysselsettingsutviklingen i statlige virksomheter. Ved å spesifisere den enkelte stillingshjemmelen, og ved eventuelt å angi til hvilke oppgaver den enkelte hjemmelen skal brukes, har stillingshjemmelsystemet også gitt grunnlag for innholdsmessig styring. Denne siste begrunnelsen har fått mindre betydning etter at virksomhetene fra 1986 har fått vid adgang til selv å omgjøre stillingshjemler.

For det fjerde har stillingshjemmelsystemet blitt brukt som et virkemiddel til å redusere utgiftsveksten og stimulere til omstillinger i statens virksomheter. I tilknytning til stillingshjemmelsystemet gjøres det bruk av en rammestyringsteknikk ved utarbeidelsen av statsbudsjettet. I en innledende fase av budsjettarbeidet vedtar Regjeringen rammer for hvert departement som angir hvor mange netto nye stillinger som samlet kan foreslås innenfor departementets område. Siktemålet har vært todelt. Til dels skulle en stimulere mer aktiv omgjøring av stillinger etter hvert som behov endret seg, ved å sette maksimumsrammer for stillingsøkningen. Nye behov skulle ikke automatisk dekkes ved samlet økning av antallet statlige stillinger. Stillingshjemmelsystemet skulle sikre at det ble kritisk vurdert om det kunne skje reduksjon av antall stillinger på andre områder. Og til dels var det en vurdering som gikk ut på at det var nær sammenheng mellom økning av statens utgifter og økning i antall stillinger, og at derfor kontroll med stillingstallet også kunne gi bedre kontroll med veksten av utgifter."

ad. første punkt

Tjenestemannsloven opererer med begrepet "stilling" i tilknytning til bestemmelsene om de statsansattes oppsigelsesvern. Dette er det samme stillingsbegrep som en har i stillingshjemmelsystemet. Det har vært tvil knyttet til spørsmålet om en opphevelse av stillingshjemmelsystemet av denne grunn ville medføre behov for å endre Tjenestemannsloven. Et enklere alternativ med samme reelle virkning ville være om Stortinget delegerte myndigheten til å opprette og inndra stillinger.

Planleggings- og samordningsdepartementet er av den oppfatning at det ikke er nødvendig å endre Tjenestemannsloven når stillingshjemmelsystemet faller helt bort. Men det må ses nærmere på plasseringen av kompetansen til å inndra stillinger, og stillingsbegrepet må gis en ny og rent arbeidsrettslig definisjon. Dette innebærer at det i prinsippet ikke har vært noe i veien for å ta stilling til stillingshjemmelsystemets fremtid ut fra en ren betraktning av systemets hensiktsmessighet som budsjettstyringsmessig plattform, uten at det at det har vært nødvendig å se hen til Tjenestemannsloven. Men det må gjøres flere håndgrep i grenselandet mellom budsjett- og lønnssaker enn om en hadde valgt den enklere delegasjonslinjen. Disse spørsmål vil bli drøftet nærmere i neste kapittel.

ad. annet punkt

Det er i tråd med Bevilgningsreglementets systematikk at det kreves særskilt hjemmel fra Stortinget for å foreta disposisjoner som binder opp budsjettdisponeringen utover det enkelte budsjettår. Dette er likevel ikke ført ut i sin ytterste konsekvens. F.eks. er det sikker praksis for at forvaltningen kan pådra staten forpliktelser for flere år ved inngåelse av kontrakt om husleie, leie av datautstyr m.v, uten at en av den grunn må innhente særlig tillatelse fra Stortinget. Det avgjørende må her være hva Stortinget selv måtte mene om behovet for å få seg forelagt stillingssaker. Rapporten fra Stortingets budsjettreformutvalg og Stortingets behandling av forslaget gjør det klart at en opphevelse av systemet vil være uproblematisk sett i forhold til Stortingets egen oppfatning av sine styringsbehov.

ad. tredje punkt

Siden overgangen fra fullbudsjettering til såkalt realistisk budsjettering i 1986 er det mange virksomheter som ikke lenger har budsjettmidler til å besette alle sine stillingshjemler. På denne bakgrunn synes det å være grunn til å feste mer lit til budsjett- og regnskapsutviklingen som indikator for sysselsettingsutviklingen enn utviklingen i antall stillingshjemler.

Mulighetene for innholdsmessig styring av den enkelte virksomhet er også klart redusert. Stortinget kan påvirke det totale antall stillinger, og detaljregulere omgjøringer på sjefsnivå. Men forøvrig styres innretningen på stillingsstrukturen innenfor rammen av budsjettet dels av forhandlingssystemet, dels av virksomheten selv gjennom de foran gjennomgåtte fullmakter til stillingsomgjøringer. Det er dessuten en kontradiksjon mellom innholdsmessig styring av ressursdisponeringen og prinsippene om mål- og resultatstyring som innebærer at det må settes et stort spørsmålstegn ved om denne form for styring i det hele tatt er aktuell eller ønskelig.

ad. fjerde punkt

Under fullbudsjetteringssystemet var det å holde igjen på nye stillingsopprettelser et viktig håndgrep for å holde kontroll med utgiftsutviklingen på lønnspostene. Etter overgangen til såkalt realistisk budsjettering sammenholdt med dagens

budsjettrammesystem, synes også dette hensyn å ha falt bort. De kritiske prioriteringer i fagdepartementene og underliggende enheter foretas i dag i forbindelse med fastsettelsen og fordelingen av beløpsrammene.

Denne gjennomgangen tyder på at det ikke er mange av de historiske hensyn som kan sies å ha gyldighet i dag. Det gjenstår da å se om det er kommet til nye forhold som likevel kan begrunne at systemet opprettholdes, eller om systemet virker dysfunksjonelt sett i forhold til dagens utfordringer.

6.2 Vurdering i forhold til dagens styringsutfordringer

En av de viktigste forvaltningspolitiske endringer som har funnet sted siden midten på 1980-tallet er innføring av mål- og rammestyring med bl.a. obligatorisk utarbeidelse av virksomhetsplan og -regnskap i alle statlige virksomheter. Det ligger et latent motsetningsforhold mellom styring på mål og den tradisjonelle budsjettmessige styring av ressurstildeling. Jo mer nitid den sistnevnte blir, desto mer binder en opp bruken av de innsatsfaktorer virksomheten skal benytte for å nå de opptrukne mål. Med få frihetsgrader i virkemiddelbruken vanskeliggjøres virksomhetenes mulighet til å foreta de tilpasninger som er nødvendige for god måloppnåelse. Problemstillingen blir ytterligere aksentuert når målene knyttes både til ytre og indre produktivitet, dvs. at det skal produseres varer og tjenester som er best mulig i samsvar med de politiske prioriteringer, og samtidig skal dette skje med minst mulig ressursbruk pr. produsert enhet. På den annen side er det et åpenbart behov for en samordnet finanspolitisk styring med ressurstildelingen til den statlige sektor. Svaret på denne utfordringen har vært å gjøre ressurstildelingen mer rammepreget. Dilemmaet som ligger i at en styrer både på mål og innsatsfaktorer samtidig ligger der fortsatt, men med rammebudsjetteringen er konsekvensene mildnet.

Gjennomgangen foran indikerer at det er tvilsomt om stillingshjemmelsystemet tjener noen god overordnet styringshensikt i det hele tatt. I prinsippet burde det da virke direkte positivt om systemet ble opphevet. Dette så meget mer som lønningene for en typisk statsetat ofte utgjør 60-70% av det samlede driftsbudsjett, eller mer. Personelldisponeringen blir derfor det viktigste virkemiddel en etatsleder har når resultater skal frembringes i samsvar med opptrukne mål. Det sier seg selv at det i en slik situasjon ikke er holdbart å måtte vente i årevis på at ansatte går av med pensjon e.l. før en kan ta fatt på å få rekruttert inn personell med de kvalifikasjoner som trengs for å møte dagens og morgendagens utfordringer. Men dette er faktisk situasjonen i mange statsetater. Hvis en kan ha tilstrekkelig rammemessig styring på driftsbudsjettene, bør dette være tilstrekkelig fra et overordnet synspunkt. Sysselsettingen i etatene vil da begrense seg selv til det etatsledelsen virkelig prioriterer.

Resonnementet foran hviler på en forutsetning om at rammebudsjetteringen har tilstrekkelig autoritet. Her er Finansdepartementets erfaringer noe blandede.

Det har på den annen side funnet sted en positiv utvikling de senere år, og antallet gjenværende "problemetater" er lite. Sett i forhold til andre styringsutfordringer på det helt sentrale plan er det tvilsomt om det vil være riktig å prioritere opprettelse av et nytt sentralt styringsregime fra Finansdepartementets side.

Det må være en forutsetning at det i virksomhetene finnes tilstrekkelig kompetanse til å håndtere opprettelse og inndragning av stillinger, og at det finnes utbygde administrative systemer som gir virksomhetsledelsen og overordnet myndighet tilstrekkelig oversikt over den faktiske utviklingen. Erfaringene fra forsøksprosjektene gir grunn til en viss tvil om disse forutsetninger er oppfylt i den typiske statlige virksomhet.

Både i Sverige og Danmark er stillingssystemet svært forenklet med utstrakte delegeringsfullmakter ned til den enkelte virksomhet. Men i begge land har denne utviklingen skjedd over lang tid, noe som må antas å ha lettet mulighetene for forvaltningen til å gjøre de nødvendige tilpasninger på bl.a. de områder som er nevnt foran.

Mye kan tyde på at det også i Norge bør velges et hensiktsmessig mellomstadium før en innfører fri adgang for den enkelte virksomhet til selv å bestemme bemanningen (innenfor budsjettets rammer).

6.3 Rapporten fra Stortingets budsjettreformutvalg

Som tidligere nevnt, har utvalget lagt frem en rapport hvor det foreslås at Bevilgningsreglementets § 10 oppheves. Utvalget uttaler i den forbindelse bl.a:

"For Stortinget er det utilfredsstillende at det hvert år inviteres til oppretting av nye stillinger uten å ha informasjon om hvor mange av de tidligere opprettede stillinger som det faktisk er lønn til innenfor lønnsbevilgningen. Stillingssystemet har i dag liten eller ingen betydning for styring av veksten i driftsutgifter, siden ikke alle stillinger budsjetteres fullt ut. I dag ligger styringen i lønnsbevilgningene til de statlige virksomheter.

Utvalget vil derfor foreslå at man opphever bestemmelsen i bevilgningsreglementets § 10 om Stortingets oppretting og inndragning av stillinger. I NOU 1989:5 ble det innvendt at en opphevelse av denne bestemmelse måtte føre til endring av tjenestemannslovens §10 om at inndragning av stilling er oppsigelsesgrunn. (Bemerkning: Utvalget foreslo at spørsmålet skulle utredes) Nå vil imidlertid stillingsbegrepet ikke forsvinne fordi om man opphever bevilgningsreglementets § 10. Stillingsbegrepet har også en arbeidsrettslig side. Det gir seg bl.a. uttrykk ved at begrepet brukes i arbeidsmiljøloven, som ikke har noen referanse til statens (eller kommunesektorens) bevilgningssystem. Det antas derfor at opphevelse av bevilgningsreglementets § 10 ikke reiser vesentlige problemer i forbindelse med den framtidige praktisering av tjenestemannslovens § 10.

Budsjettreformutvalget mener Regjeringen må kunne ta hånd om disse problemstillingene uten store vansker. Ulempene ved dagens detaljerte saksbehandling av stillinger både i forvaltningen og i Stortinget er så store at det nå er nødvendig å ta med en opphevelse av bevilgningsreglementets § 10 som ledd i de samlede endringer av budsjettsystemet som foreslås.

Stortinget må fortsatt få informasjon om hvor mange statstjenestemenn m.m. som faktisk blir lønnet over virksomhetens driftsbudsjett. Det kan f.eks. gjøres ved en omlegging av den bemanningsstatistikk som i dag legges fram som vedlegg 3 i St. prp. nr. 1 (Gul bok). I dag er oversikten lite ajour fordi data innhentes pr. 1. oktober året før St. prp. nr. 1 legges fram. Dette tellingstidspunktet må kunne endres til en dato i vårhalvåret samme år som Gul bok utarbeides. Det kan også være behov for en oversikt over de toppadministrative stillinger i hver virksomhet. Regjeringen bes vurdere dette som ledd i de administrative direktiver for utarbeidelse av budsjettforslaget."

Utvalgets innstilling er enstemmig. Som tidligere nevnt, ble endringen vedtatt av Stortinget 19. juni 1997 med ikrafttredelse fra 1. oktober 1997.

6.4 Konklusjon

På bakgrunn av gjennomgangen under pkt. 6.1 og 6.2 må det klart kunne konkluderes med at dagens stillingshjemmelsystem uansett ikke burde vært videreført. Det kunne i utgangspunktet tenkes mange alternative måter å innrette et fremtidig budsjettmessig stillingsregime på, men rapporten fra Stortingets budsjettreformutvalg og Stortingets behandling av denne har avgjort dette spørsmålet for antagelig ganske lang tid fremover. De alternativer som er bedt utredet i mandatet skal likevel kommenteres kort.

Videreføring av dagens ordning

Må anses både reelt sett uaktuelt og heller ikke ønskelig.

Innføre adgang til delegering av myndighet i Bevilgningsreglementets § 10, jf. omtalen i Gul Bok

Det er mange positive sider ved dette alternativet. Delegasjonen kunne vært gjort til Kongen med bemyndigelse til videredelegasjon. Regjeringen og Finansdepartementet kunne da innrettet den videre delegasjon i suksessive trinn over tid etter hvert som kompetanse og styringssystemer ble utviklet i virksomhetene.

Etter en slik overgangsperiode kunne en vurdere å gjøre videredelegeringen generell, og en ville da få den samme virkning på virksomhetenes frihet i ressursdisponeringen som ved en avvikling av stillingshjemmelsystemet.

I tillegg ville det innarbeidede system for forholdet mellom budsjettsaker og lønnssaker kunnet opprettholdes. Dette fungerer på en tilfredsstillende måte i dag. Det vil alltid være en risiko forbundet med å måtte omdefinere administrative systemer og kompetansegrenser på et område som involverer så følsomme spørsmål som forholdet til de statsansattes stillingsvern.

Ut fra disse forhold må dette bedømmes som et godt alternativ.

Stortinget fastsetter stillingsramme pr. departement, og delegerer ansvaret for fordelingen

Delegasjonen går her eksplisitt forbi Kongen og direkte ned på departementsnivået. Videre avskjæres muligheten til å omprioritere mellom departementsområdene. Regjeringen kunne likevel innført regler for departementenes praktisering av delegasjonsfullmakten. Rammene ville bli fastsatt av Stortinget etter forslag i det enkelte statsbudsjett, og Regjeringen ville i forbindelse med budsjettutarbeidelsen ha mulighet til å foreta omprioriteringer mellom departementsområdene. I faktisk virkning er det således ikke sikkert at dette alternativet ville skilt seg nevneverdig fra det foregående.

Da "stillling"opprettholdes som budsjettrettslig begrep, ville det heller ikke her bli komplikasjoner i forholdet mellom budsjettområdet og lønnsområdet.

Dette alternativ må også vurderes som en god løsning.

Stillingshjemmelsystemet avvikles

Alternativet innebærer den i prinsippet mest radikale løsning på de problemer som er knyttet til stillingshjemmelsystemet.

Alternativet forutsetter en gjennomgang av tjenestemannsrettslige aspekter og forholdet mellom lønns- og budsjettsaker som ikke var avklart før endringen ble vedtatt av Stortinget. Dette er en svakhet ved løsningen.

Da det er dette alternativ Stortinget har valgt, er det bare dette som vil bli vurdert videre.

 

 

 

7. GJENNOMFØRING AV ENDRINGEN

7.1. Innledning

Budsjettreformutvalgets rapport går ikke inn på hvordan endringen tenkes gjennomført. Det tas et meget eksplisitt standpunkt til hvilken rolle Stortinget skal ha, nemlig ingen i det hele tatt, utover at det utbes oversikter over den faktiske utvikling. Ansvaret for å håndtere bemanningsproblematikken i statsforvaltningen er med dette flyttet over til Regjeringen, og den må stå fritt - innenfor rammen av Stortingets vedtak - til å innrette de styringssystemer den finner hensiktsmessig og nødvendig.

 

7.2. Arbeidsrettslige konsekvenser

Når Bevilgningsreglementets § 10 oppheves forsvinner "stilling" som budsjettmessig begrep. Dermed blir Tjenestemannslovens stillingsbegrep hengende i luften, og det blir nødvendig å foreta en tilpasning, enten ved at en gjennom lovendring tar ut betegnelsen "stilling" fra loven, eller ved at begrepet gis et nytt, rent arbeidsrettslig innhold. En opphevelse av stillingshjemmelbegrepet reiser også en rekke andre spørsmålet om de tjenestemannsrettslige virkningene. Problemkomplekset har vært forelagt Planleggings- og samordningsdepartementet, som uttaler:

"Spørsmålet om sammenhengen mellom det budsjettrettslige begrep "stillingshjemmel" og det tilsvarende tjenestemannsrettslige begrep, er behandlet i Jan Debes` bok "I statens tjeneste". Debes skriver på s. 29: "Tjenestemannsloven §§ 10 nr. 1 og 13 nr. 1 omhandler inndragning av stillinger. Stilling er her nyttet i den budsjettrettslige betydning, dvs. inndragning av stillingshjemmel.Det forhold at en statsansatt mangler stillingshjemmel har ingen annen betydning for ham enn at han av den grunn kan sies opp i visse tilfelle, se s. 205 ff."

Debes skrev dette i 1989, tre år etter at Stortinget hadde gått bort fra det såkalte "fullbudsjetteringssystemet", hvoretter hver stillingshjemmel skulle ha en korresponderende bevilgning over statsbudsjettet. Å forlate "fullbudsjetteringsssystemet" innebærer at virksomheten kan ha flere stillingshjemler enn den har lønnsmidler til. Vi må anta at den situasjon kan ha oppstått at Stortinget har skåret ned på bevilgningene til en virksomhet, med den følge at en eller flere tjnestemenn måtte sies opp, - ikke fordi stillingene ble inndradd, men fordi det var for lite lønnsmidler (og heller ikke penger til å overføre mellom f.eks. 11 og 01 posten). Grunnlaget for en oppsigelse (uten egen skyld) vil da ikke være inndragning av stilling - det foreligger ikke noe inndragningsvedtak, men at "arbeidet faller bort".

Tjml. av 1918 og frem til 1977 benyttet begrepet "stillingen blir overflødig eller nedlegges". "Stillingen blir overflødig" tilsvarer "arbeidet faller bort" i dagens lov, og man må anta at "stillingen nedlegges" svarer til at "stillingen inndras". Det er lite som tyder på at man har ment å gjøre endringer i hvilke underliggende forhold som skulle gi grunnlag for oppsigelse, bortsett fra i 1977-loven, hvor "arbeidet faller bort" ble utelatt.

Det er ikke overensstemmende med tradisjonell lære at alternativet "faller bort" også kan benyttes når behovet for en oppsigelse skyldes nedskjæringer i budsjettet. Alternativet er ment brukt i de tilfellene hvor det ikke er opprettet stillingshjemler, og hvor alternativet "stillingen er inndratt" ikke kan benyttes.

Tjenestemennenes såkalte "uoppsigelighet" bygger på den ene siden på at adgangen til å si opp tjenestemenn med lang tjenestetid skal være begrenset, det er etter tjenestemannslovens § 10 nr. 1 bare to forhold; at stillingen inndras og at arbeidet faller bort. For det andre; dersom det kommer en oppsigelse, skal det videre skje en spesielt grundig saksbehandling. Grundig saksbehandling har bl.a. vært ansett sikret ved Stortingets behandling av forslag om stillingsinndragning, (og ved de generelle og spesielle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og tjenestemannsloven). Vi må likevel kunne si at lovgiver ikke har vært konsekvent. For det første slår forutsetningen om stortingsbehandling bare til for de som er ansatt i en stillingshjemmel, til tross for at det sterke stillingsvernet i § 10 nr. 1 - "uoppsigeligheten" - er ment å omfatte både de med og de uten stillingshjemmel. Tjenestemenn ansatt uten stillingshjemmel har dermed hele tiden rent faktisk vært i samme situasjon som ansatte i kommunal og privat virksomhet; det er arbeidsgiver som, på saklig grunnlag, avgjør når arbeidet skal ansees bortfalt og dermed når tjenestemannen kan sies opp. Anvendelsen av denne oppsigelseshjemmelen kan ikke sies å ha medført spesielle vanskeligheter. Vi er heller ikke kjent med at dette alternativet i praktisk bruk ansees for å gi et svakere stillingsvern i oppsigelsestilfeller.

Det er også grunn til å minne om at flere store statsetater i lengre tid har hatt fullmakt til å opprette og inndra stillinger på permanent basis. I tillegg har en del statlige virksomheter som en prøveordning også fått tilsvarende fullmakter. Heller ikke her vil forutsetningen om en "særlig grundig saksbehandling" - stortingsbehandling - slå til. Det vil her være arbeidsgiver som vurderer behovet for inndragning av stilling. Verken fra de virksomheter som i lang tid har hatt fullmakten eller fra forsøksvirksomhetene, har departementet mottatt klager eller påstander om at tjenestemennene der har hatt et svakere stillingsvern enn i "tradisjonelle" statlige virksomheter.

Et sentralt spørsmål er om tjml. § 10 må endres dersom Stortinget opphever det budsjettrettslige begrepet "stillingshjemmel". De virksomhetene som selv har kunnet opprette og inndra stillinger har fått fullmakt fra Stortinget, og dermed ligger deres praksis innenfor ordlyden av tjml. § 10 nr. 1, selv om forutsetningen om stortingsbehandling ikke er oppfylt. I en situasjon hvor Stortinget selv opphever selve det budsjettrettslige begrep "stillingshjemmel", kan den enkelte virksomhet ikke (lenger) vise til noen fullmakt fra Stortinget. Når dette tema har vært behandlet i teorien, har man nok tatt utgangspunkt i en delegasjon av myndigheten til å opprette/inndra. En slik delegasjon ville nok være å foretrekke, da den ville føye seg inn i et kjent system. En delegasjon vil nok i praksis gi Regjeringen større muligheter til å styre overgangen fra et "hjemmelssystem" til en, i utgangspunktet, fri opprettelse og inndragning av stillinger, innenfor de eksisiterende budsjett- og regelverksrammer. Det vil kunne være hensiktsmessig å beslutte at myndigheten her skulle ligge på et bestemt nivå, f.eks. på departements- eller direktoratsnivå, og spørsmålet om behov for endring av reglene i tjenestemannsloven på dette punkt ville ikke reise seg.

Dersom beslutningen går ut på at Stortinget ikke vil delegere, men oppheve, blir spørsmålet om behovet for lovendring satt på spissen. Tjml. § 10 nr. 1 - "stillingen inndras" bygger i utgangspunktet på en forutsetning om adskilt vedtakskompetanse; inndragningskompetansen i Stortinget og oppsigelseskompetansen i tilsettingsorganet. I Tjenestemannslovkomiteens innstilling av 27. juli 1964 s. 110 uttales følgende: " Både i praksis og i teori vedrørende tjenestemannslovens § 20, 1. ledd har det vært gitt uttrykk for at avgjørelsen av om en stilling er "overflødig" eller kan "nedlegges" vil tilligge administrasjonen eller i siste instans Stortinget. Hvor spørsmålet byr på tvil må avgjørelsen bero på et rent administrativt skjønn og dette skjønn vil ikke kunne settes til side av domstolene uten i helt ekstraordinære tilfelle. Et vilkår for å kunne gå til oppsigelse i henhold til § 20, 1. ledd blir da at det av kompetent myndighet er truffet endelig vedtak om at stillingen er overflødig eller skal nedlegges. Har Stortinget ansett en stilling overflødig og inndradd dens lønn er adgangen til å gå til oppsigelse i henhold til § 20 åpenbar. Selv om stillingen har vært opprettet av Stortinget har det imidlertid vært antatt at kgl. res. om nedleggelse må ansees tilstrekkelig til å kunne gå til oppsigelse av vedkommende tjenestemann eller tjenestemenn."

Komiteen synes å legge avgjørende vekt på at kompetent myndighet skal ha truffet endelig vedtak om at stillingen er overflødig eller skal nedlegges, og dagens tjenestemannslov bygger på dette prinsipp. Når Stortinget opphever stillingshjemmelbegrepet, innebærer det derfor at det blir opp til Regjeringen å bestemme hvem som er "Kompetent myndighet", jf. tjenestemannslovkomiteen. Hvem som således skal ha myndighet til å opprette og inndra stillinger, innenfor gitt budsjett- og regelverksrammer, må derfor ansees flyttet til det nivå Regjeringen bestemmer. Prinsippet om adskilt vedtakskompetanse vil være ivaretatt overfor alle underliggende virksomheter hvis det treffes beslutning om at myndighet til å inndra stilling skal ligge i fagdepartementet. Ved en beslutning om å legge myndigheten på et lavere nivå, bør den legges til virksomheter med god faglig kompetanse på budsjett- og personalfeltet.

Planleggings- og samordningsdepartementet antar, på bakgrunn av det som er skrevet ovenfor, at det ikke vil være nødvendig å gjøre en endring i tjenestemannslovens § 10 nr. 1, som følge av en eventuell opphevelse av det budsjettmessige begrep "stillingshjemmel". Vi vil likevel vurdere å legge spørsmålet fram for Stortinget for å klargjøre fortolkningen av tjenestemannsloven på dette punkt, dersom Stortinget treffer ovennevnte vedtak. Vi vil i den forbindelse også vurdere om det av samme grunn bør gjøres endringer i tjenestemannslovens § 19."

Prinsippet om delt vedtakskompetanse impliserer at kompetansen til å ansette og si opp personell i underliggende virksomheter for fremtiden delegeres til minst et nivå under departementene ( i den grad det ikke allerede er gjort) for å unngå at saker om inndragning skal måtte avgjøres ved kgl. res. Stillingene i departementene selv utgjør et spesialproblem. Muligens kunne det tenkes en ordning der inndragningskompetansen ble lagt direkte til statsråden, men dette er et spørsmål Planleggings- og samordningsdepartementet må utrede videre.

Planleggings- og samordningsdepartementet har opplyst at de vil arbeide videre med å gi stillingsbegrepet en rent arbeidsrettslig definisjon.

Det er også behov for at det fra Planleggings- og samordningsdepartementets side

blir foretatt en gjennomgang av det øvrige arbeidsrettslige regelverk med sikte på å foreta de nødvendige justeringer som følge av de endringer som vil bli gjort på budsjettområdet.

7.3. Budsjettmessig gjennomføring

Med bakgrunn i behandlingen i kap. 6 vil det være naturlig å ha som en langsiktig ambisjon å innføre adgang for de enkelte statsetater og institusjoner til selv å bestemme bemanningen uten annen begrensning enn budsjettrammene, men disse skal til gjengjeld være absolutte.Det er imidlertid ikke tilrådelig å ta dette skrittet fullt ut ennå. Først må en ha sikkerhet for at det i virksomhetene er bygget opp tilstrekkelig kompetanse, oversikt og administrative oppfølgingssystemer som nevnt under pkt. 6.2.

Inntil disse forutsetninger er på plass på en måte Finansdepartementet finner betryggende, tilrås det at fagdepartementene fastsetter rammer for sine underliggende virksomheter som ledd i den overordnede styring med gjennomføringen av budsjettet. Når Bevilgningsreglementets § 10 oppheves, vil det ikke lenger finnes noe budsjettrettslig stillingsbegrep. Det tilrås at rammene istedet baseres på årsverk. Årsverk benyttes allerede som styringsparameter i en rekke virksomheter, og det er for styringsformål en mer eksakt størrelse enn stillingshjemler, som jo kan være besatt eller ubesatt, eventuelt besatt på et lavere nivå enn hjemmelen er opprettet på. En får også med de grupper ansatte som ikke omfattes av stillingshjemmelsystemet. Det må vurderes videre hvor langt en skal gå i detaljering av definisjonen av årsverk.

De etater som i medhold av særlig fullmakt fra Stortinget på permanent basis har hjemmel til å opprette og inndra stillinger selv bør ikke omfattes av årsverkrammene.

Rammene bør meddeles virksomhetene i det årlige tildelingsbrev med krav om rapportering i virksomhetsregnskapet.

7.4. Nærmere om stillingsbegrepet

Begrepet "stilling" vil heretter få et rent arbeidsrettslig innhold. Definisjonen av dette vil Planleggings- og samordningsdepartementet som nevnt arbeide videre med. Men det kan allerede nå slås fast enkelte karakteristika som vil kjennetegne en stilling, og enkelte som ikke lenger vil være knyttet til begrepet.

Stillingene vil fortsatt ha et funksjonelt innhold. Det går på hva arbeidskontrakten definerer av gjøremål som den ansatte har ansvar for. Stillingene vil også ha en tariffmessig tilknytning. Når lønn skal fastsettes skjer det ved at stillingen innplasseres på en lønnstabell etter lønnsplanheftets kodestruktur. Som nevnt er en del av ansettelsesvernet knyttet til Tjenestemannslovens bruk av begrepet stilling, hvor inndragning av stilling er spesielt nevnt. Av disse forhold må det følge at det for å ansette personell i fremtiden fortsatt blir en forutsetning at det er opprettet stilling. Stortinget ønsker ikke lenger å ha ansvaret for å opprette stillinger, og det må derfor tas standpunkt til hvor i forvaltningen vedtakskompetansen om stillingsopprettelser skal ligge. Det vil være nærliggende at vedtakskompetansen om opprettelser ligger samme sted som kompetansen til å inndra. Denne bør igjen, som nevnt under pkt. 7.1, ligge minst et administrativt nivå over ansettelsesorganet, så langt dette er mulig.

Under fullbudsjetteringssystemet virket stillingsopprettelser styrende på budsjettutviklingen. Etter overgangen til såkalt realistisk budsjettering er dette i prinsippet ikke lenger tilfelle. Men når Stortinget har opprettet hjemler som ledd i å prioritere arbeidet med et bestemt formål, har det selvfølgelig ligget et imperativ i å skaffe utgiftsmessig dekning for å få stillingene besatt. Når det ikke lenger er den øverste budsjettmyndighet som skal opprette stillingene, vil dette forhold måtte forandres. Det forvaltningsorganet som får opprettelseskompetansen må ut fra sin plassering i hierarkiet ta for gitt én budsjettramme, fastsatt av Stortinget, og - etter forslaget i denne utredningen - én årsverkramme, fastsatt av overordnet departement. Av dette må følge at årsverkrammene blir absolutt styrende i forhold til stillingsopprettelser. For å stille det på spissen vil organet som har opprettelseskompetanse kunne opprette så mange stillinger de vil, det vil likevel ikke ha noen realitet over seg, fordi de ikke vil kunne besette stillingene. Den praktiske følge vil sannsynligvis bli at opprettelse av stilling blir oppfattet som en rent arbeidsrettslig konsekvens av at man med dekning i budsjett- og årsverkramme foretar en ansettelse.

Det ligger i dette at de sentrale budsjettmyndigheter som hovedregel skal rendyrke en rammemessig tilnærming i styringen av sysselsettingen. Et område volder imidlertid en viss tvil. Det gjelder de toppadministrative stillinger i staten. Slike stillinger kan medføre så store organisatoriske konsekvenser at det har budsjettmessig betydning. De kan også medføre konsekvenser for lønnsstrukturen i staten. Det tilrås at mulige begrensninger og/eller oppfølgingssystemer vurderes nærmere mellom Planleggings- og samordningsdepartementet og Finansdepartementet. De to departementer må også vurdere et eventuelt rapporteringssystem til Stortinget på dette området, i tråd med de ønsker budsjettreformutvalget har fremsatt.

7.5. Oversikt og rapportering

En viktig forutsetning for å kunne vurdere fremtidige lempninger i årsverkrammesystemet vil være at det er tilstrekkelig orden og oversikt over personalbruken i de enkelte institusjoner. Det er f.eks. ikke akseptabelt at det ikke skal være mulig for overordnet organ å få vite hvor mange ansatte en intitusjon har, slik Statskonsult opplevde det noen steder under sitt evalueringsarbeid.

Til bruk for institusjonens interne personal- og økonomistyring, og av hensyn til styrbarhet fra overordnet departements side, bør det settes visse minimumskrav til løpende oversikt og ajourhold. Virksomhetene bør til enhver tid kunne redegjøre for følgende:

- Antall fast ansatte på heltid

- Antall fast ansatte på deltid

- Antall midlertidig ansatte på heltid

- Antall midlertidig ansatte på deltid

- Antall permitterte

- Antall årsverk foregående kalenderår

I fagproposisjonene til St. prp. nr. 1 må det kunne foretas en vesentlig forenkling. Stillingstabellene bør tas helt ut, og erstattes med nøkkeltall som gir mening informasjons- og styringsmessig på et helt overordnet nivå. Antagelig bør det være tilstrekkelig med følgende:

- Antall fast ansatte

- Antall midlertidig ansatte

- Antall årsverk foregående kalenderår

Når det gjelder stillingsoversiktene i Gul Bok, ber budsjettreformutvalget om at dataene fra statens sentrale tjenestemannsregister bør oppdateres til en gang i vårhalvåret istedet for pr. 1. oktober året før Gul Bok legges frem. Ifølge Planleggings- og samordningsdepartementet er dette mulig, og det vil i videre kontakt mellom dem og Finansdepartementet bli avklart hvor langt frem tidspunktet kan skyves.