Vedlegg 4 Helhet og sammenheng Om fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen

Det norske utdanningssystemet i et internasjonalt perspektiv

Vedlegg 4

Det norske utdanningssystemet i et internasjonalt perspektiv

OECD publiserer årlig rapporten Education at a Glance – OECD Indicators. Rapporten for 2001 inneholder om lag 30 statistiske indikatorer og redegjør for situasjonen i OECDs 29 medlemsland i 1999. Nedenfor gis et sammendrag av noen hovedpunkter i publikasjonen, med vekt på hvordan Norge plasserer seg i internasjonal sammenheng.

Rapporten befester Norges posisjon som en utdanningsnasjon i verdensklasse på de fleste områder (sammen med de øvrige nordiske landene). Her ser vi nærmere på følgende seks hovedområder:

  1. Utdanningsnivå
  2. Investering i utdanning
  3. Utgifter på utdanning
  4. Tilgang til utdanning, deltakelse og progresjon
  5. Læringsmiljø
  6. Beslutnings- og ansvarsfordeling i utdanningssystemet

1. Utdanningsnivå

Samlet sett er en stor andel av befolkningen i aldersgruppen 25-64 år i Norge høyt utdannet. 85 pst av den norske befolkningen har utdanning på videregående nivå eller høyere, mot 64 pst i OECD-området som helhet. Det er kun Tsjekkia og USA som har en høyere andel. 94 pst av aldersgruppen 25-34 år har utdanning på videregående nivå eller høyere – ingen andre OECD-land har så høy andel.

Generelt gjelder det at andelen av befolkningen med utdanning på videregående nivå eller høyere er størst for aldersgruppen 25-34 år, noe lavere for aldersgruppene 35-44 år og 45-54 år og lavest for aldersgruppen 55-64 år.

Norge ligger også over OECD-gjennomsnittet når det gjelder andel av befolkningen med høyere utdanning. Som for videregående utdanning gjelder det generelt at andelen av befolkningen med utdanning på høyere nivå er størst for aldersgruppen 25-34 år, noe lavere for aldersgruppene 35-44 år og 45-54 år og lavest for aldersgruppen 55-64 år. Dersom man ser på all høyere utdanning samlet, har 33 pst av befolkningen i aldersgruppen 25-34 år høyere utdanning i Norge. OECD-gjennomsnittet er på 25 pst. De nordiske landene ligger omtrent på samme nivå som Norge (DK – 29 pst, FIN – 38 pst, SE – 32 pst).

Utdanningsnivå og kjønn

I OECD-området som helhet er det i aldersgruppen 25-64 år flere menn enn kvinner som har utdanning både på videregående og på høyere nivå. Dersom man deler dette i mindre aldersintervaller ser man en skiftende tendens. I de eldste aldersintervallene 45-54 år og 55-64 år er differansen mellom menn og kvinner relativt stor (hhv. 7 og 12 pst) i menns favør. Dette jevner seg ut i lavere alderskategorier. I aldersgruppen 25-34 år er det en like stor andel kvinner som menn som har utdanning på videregående nivå, og det er flere kvinner enn menn som har høyere utdanning.

Dette generelle bildet er også representativt for Norge. Her er det, i aldersgruppen 25-34 år, flere kvinner enn menn som har utdanning minst på videregående nivå (93 pst av mennene og 95 pst av kvinnene i aldersgruppen). Denne differansen øker ytterligere hos de som har høyere utdanning (29 pst av mennene og 36 pst av kvinnene i aldersgruppen).

2. Investering i utdanning

Hovedinntrykket er at Norge bruker mye offentlige ressurser på utdanning i forhold til mange øvrige OECD-land. Det framgår av de benyttede indikatorene:

  • Norge er av de OECD-landene som brukte mest per elev i grunnskolen og videregående opplæring i 1998, godt over OECD-gjennomsnittet
  • Norge var det landet med størst økning i elever i grunnskolen og videregående opplæring i perioden 1995-1998, samtidig økte utgiftene per elev med 4 pst i perioden
  • Norge brukte 3. størst andel av BNP på utgifter til utdanningsinstitusjoner i OECD-området i 1998 – 6,9 pst. Dette er en nedgang fra 1995 der andelen var 7,2 pst. I perioden 1995-1998 har utgiftene til grunnskole og videregående opplærings andel av BNP økt, mens andelen til høyere utdanning er redusert.
  • Innenfor OECD-området økte den gjennomsnittlige andelen av offentlige utgifter til utdanning i forhold til totale offentlige utgifter i perioden 1995-1998 fra 11,9 til 12,9 pst. Det motsatte var tilfelle i Norge der andelen utgifter til utdanning i forhold til totale offentlige utgifter var på 16,1 pst i 1998 – en reduksjon på 2,3 prosentpoeng fra 1995.

3. Utgifter på utdanning

I 1998 brukte OECD-landene i gjennomsnitt US$ 3 940 (justert med kjøpekraftspariteter) per elev på barnetrinnet, US$ 5 083 per elev på ungdomstrinnet og US$ 5 916 i videregående opplæring. Tilsvarende tall for Norge er US$ 5 761, US$ 7 116 og US$ 7 839, hvilket vil si hhv. 5., 3. og 4. plass blant landene som bruker mest (Sveits, Danmark, Østerrike og USA ). Danmark brukte mest på barnetrinnet, US$ 6 713, mens Østerrike brukte mest på ungdomstrinnet og Sveits i videregående opplæring.

Norge brukte 10 918 US$ per student i høyere utdanning i 1998. Seks OECD-land - USA, Sveits, Canada, Sverige, Australia og Østerrike bruker mer penger per student på høyere utdanningsinstitusjoner enn Norge.

Endring i utgifter per elev 1995-1998

Norge hadde den høyeste økningen i antall elever i grunnskole og videregående opplæring blant OECD-landene i perioden 1995-1998. Samtidig var økningen i utgifter større enn økningen i antall elever. Økningen forklares med utvidelsen av skoleløpet med ett år. Utgifter per elev økte med 4 pst fra 1995 til 1998. I Australia, Danmark, Irland, Italia, Spania og Polen økte utgiftene per elev med over 10 pst. Dette skyldes kombinasjonen redusert elevantall og økte totale utgifter.

Utgifter per elev i forhold til BNP per capita (1998)

Norge bruker store ressurser per elev i forhold til landets relative velferd, og er blant landene med størst utgifter per elev i forhold til BNP per innbygger: På barnetrinnet bruker Sverige, Danmark, Italia og Østerrike 26 pst og Sveits 24 pst, mens Norge bruker 22 pst av BNP per innbygger på hver elev. På ungdomstrinnet og videregående opplæring ligger Norge på delt 6. plass sammen med Danmark og Belgia (28 pst), mens Østerrike ligger på topp med 35 pst, etterfulgt av Sveits (34 pst). Det er en sammenheng mellom BNP per innbygger per elev og andelen unge av befolkningen totalt.

I høyere utdanning bruker Norge 42 pst av BNP per innbygger på hver student. OECD-gjennomsnittet er på 45 pst.

Fordelingen mellom offentlig og privat finansiering av utdanningsinstitusjonene

Den private delen av de totale utgiftene til utdanningsinstitusjoner begrenset seg til 1,9 pst i Norge i 1998. Dette er en nedgang på 0,2 pst fra 1995 . Bare Portugal hadde mindre andel private utgifter (1,5 pst), mens Sverige hadde tredje lavest andel (2,7 pst). Korea topper listen over landene som har størst andel privat finansiering av utdanningen, hele 43 pst. Gjennomsnittet i OECD er 13,4 pst.

I barne-, ungdomsskolen og videregående opplæring kom 99,1 pst av utgiftene til utdanningsinstitusjoner fra det offentlige, mens for universitets- og høgskolesektoren kom 94 pst fra det offentlige i 1998. I begge tilfeller er dette en liten økning fra 1995.

Offentlige utgifter til utdanning i prosent av totale offentlige utgifter

Gjennomsnittlig brukte OECD-landene 12,9 pst av totale offentlige utgifter på utdanning – en økning på 1 prosentpoeng fra 1995. For grunnskole og videregående opplæring var tallet 8,7 pst. I Norge utgjorde utgiftene til alle utdanningsnivå 16,1 pst av totale offentlige utgifter (en nedgang på 2,3 prosentpoeng fra 1995), og til grunnskole og videregående opplæring 9,7 pst. Bare Mexico, Island og Korea hadde høyere andel.

Men når offentlige utgifter til utdanning undersøkes i forhold til de totale offentlige utgifter, må man ta hensyn til den relative størrelsen til det offentlige budsjett i forhold til BNP. Sverige, som er det OECD-landet hvor det offentlige budsjett utgjør størst andel av BNP (over 57 pst), bruker eksempelvis samme prosentvise andel av offentlige utgifter til utdanning som Portugal, hvor de offentlige utgiftene bare utgjør ca. 42 pst av BNP. Norge, som er et av landene som bruker aller høyeste andel av offentlige utgifter til utdanning, har et offentlig budsjett som utgjør 48 pst av BNP, det samme som Italia, som igjen er et av de landene som bruker minst på utdanning.

4. Tilgang til utdanning, deltakelse og progresjon

Også på dette området scorer Norge høyt på de benyttede indikatorene:

  • Antall års forventet skolegang for en norsk femåring i 1999 var 17,9 år – noe som er 6. høyest i OECD.
  • Norsk deltakelse i utdanning ligger over gjennomsnittet for OECD, uansett hvilken aldersgruppe som vurderes. I aldersgruppen 20-29 år er det bare Australia og de nordiske landene som har 25 pst eller flere i utdanning
  • Norge følger på en tredjeplass etter Danmark og Finland når det gjelder lengst forventet tid i opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet – man kan i Norge i gjennomsnitt forvente 2 år i fulltidsutdanning utenfor det formelle utdanningssystemet (kilde: IALS/SIALS).
  • Norge har sammen med Danmark og Finland høy gjennomsnittlig deltakelse både i arbeidsrelatert etter- og videreutdanning og generell deltakelse i etter- og videreutdanning. Deltakelsen i etter- og videreutdanning øker generelt med utdanningsnivå (kilde: IALS/SIALS).

Forventet skolegang

Antall års forventet skolegang for en femåring i Norge er 17,9 år for alle, og respektive 17,4 og 18,5 for menn og kvinner i 1999. Fem land har lengre forventet skolegang enn Norge (Australia – 19,9 år, Belgia – 18,5 år, Finland – 18,3 år, Sverige – 20,3 år og Storbritannia – 18,9 år). Danmark ligger omtrent på nivå med Norge med 17,7 års forventet skolegang.

Norge har, sammen med de andre nordiske landene, relativt lang forventet skoletid i forhold til andre OECD-land – OECD-gjennomsnittet er på 16,7 år.

En 17-åring i OECD kan i gjennomsnitt forvente å gå 2,5 år i høyere utdanning. En tilsvarende 17-åring i Norge kan forvente i overkant av 3 år i høyere utdanning.

Deltakelse i utdanning

Barn som er fire år og under som går i barnehage utgjorde 73,6 pst av den samlede populasjonen i denne årskategorien i Norge i 1999. Prosentvis deltakelse utdanning i Norge er for øvrig som følger:

  • 97,4 pst av aldersgruppen 5-14 år
  • 86,1 pst av aldersgruppen 15-19 år
  • 27,5 pst av aldersgruppen 20-29 år
  • 6,0 pst av aldersgruppen 30-39 år
  • 1,2 pst av aldersgruppen over 40 år

I alle aldersgrupper ligger deltakelsen i utdanning i Norge over gjennomsnittet for OECD. De andre nordiske landene ligger også generelt godt over OECD-gjennomsnittet, Sverige skiller seg ut med høy deltakelse i aldersgruppen 30-39 år (15,5 pst) og Finland skiller seg ut med høy deltakelse i aldersgruppen 20-29 år (36,4 pst).

I aldersgruppen 20-29 år er det bare Australia og de nordiske landene hvor 25 pst eller flere er i utdanning.

Deltakelse i offentlig og private utdanningsinstitusjoner

I OECD-området går gjennomsnittlig 13,5 pst alle elever i grunnskolen og videregående opplæring samlet sett i private skoler. I Norge er denne andelen 4 pst. I Norden er det bare Danmark som har en større andel elever i private skoler (11,3 pst). Sverige, Finland og Island har hhv. 2,3 pst 3,8 pst og 2,7 pst av elevene i private skoler.

Deltakelse i utdanning utenfor det formelle utdanningssystemet

I følge OECDs IALS/SIALS-undersøkelse 1(Second) International Adult Literacy Survey 1994-1998 er Danmark og Finland de landene der man kan forvente lengst tid i opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet tilsvarende hhv. 2,7 og 3,2 år i fulltids utdanning. Norge kommer på en tredje plass med forventede 2,0 år i fulltids utdanning.

Fullføringsrater for videregående opplæring i forhold til befolkningen i typisk fullføringsalder

Andelen av befolkningen som fullfører videregående opplæring har økt sterkt ned gjennom aldersgruppene. I to tredjedeler av landene som har oppgitt data er fullføringsraten i forhold til befolkningen i typisk fullføringsalder over 80 pst i 1999. I Danmark, Tyskland, Japan, Slovakia m.fl. overstiger andelen 90 pst. For Norges del foreligger ikke sammenliknbare tall på total fullføringsgrad pga. problemer med dobbelttellinger av elever.

Mens kvinner i høyere aldersgrupper sjeldnere har fullført videregående opplæring enn menn, har dette mønsteret snudd seg i lavere aldersgrupper. I dag overgår kvinnenes fullføringssrate mennenes. I Norge er fullføringsraten for kvinner i allmennfaglig studieretning 82 pst, mens snittet for menn og kvinner er 67 pst. I yrkesfaglig studieretning er derimot fullføringsraten for kvinner bare 48 pst, mot snittet på 66 pst . I Sverige er raten for kvinner i begge studieretninger 78 pst (mot et snitt på 74 pst), i Danmark 98 pst mot et snitt på 90 pst og i Finland 94 pst mot et snitt på 89 pst.

Deltakelse i etter- og videreutdanning

For å møte endringer i den teknologiske utviklingen, nye arbeidsmetoder etc., oppfordres bedrifter til å investere i opplæring. En vet ganske mye om den formelle opplæringen som skjer, men langt mindre om omfanget av den opplæringen foregår utenfor det formelle systemet.

Når det gjelder deltakelse i arbeidsrelatert etter- og videreutdanning (aldersgruppe 25-65 år), ligger Norge forholdsvis høyt med en gjennomsnittlig deltakelse på 44 pst for alle utdanningsnivå. Danmark har 49 pst, mens Finland har 37 pst deltakelse. For øvrig er det bare Australia og Storbritannia som har deltakelse på 40 pst eller over. For alle utdanningsnivå har menn i gjennomsnitt noe høyere deltakelse enn kvinner, noe som bl.a. kan skyldes deltidsarbeid. (Indikatoren bygger på nasjonale oversikter fra sju land samt resultatene fra IALS/SIALS 2(Second) International Adult Literacy Survey 1994-1998).

Generelt øker deltakelsen i etter- og videreutdanning med utdanningsnivå. Når det gjelder norske kvinner med høyere utdanning deltar 65 pst i arbeidsrelatert etter- og videreutdanning, mens 59 pst av mennene med samme utdanningsnivå deltar. Også i Danmark, Finland og Storbritannia er det flere kvinner enn menn med høyere utdanning som deltar. Det motsatte gjelder for de som har grunnskole som høyeste utdanning. Av disse deltar i Norge 25 pst av mennene og 17 pst av kvinnene.

Når det gjelder deltakelse i all form for etter- og videreutdanning ligger Danmark, Finland, Sverige og USA med gjennomsnittlig deltakelse på 50 pst og over. I Norge er deltakelsen 48 pst når en ser alle utdanningsnivå under ett. Dersom en ser på totalen for alle utdanningsnivå, er det liten forskjell i deltakelse mellom kvinner og menn, men også her deltar kvinner med høyere utdanning i større grad enn menn – 70 pst mot 46 pst. Arbeidsledige søker etter- og videreutdanning i mindre grad enn de som er i arbeid, men de deltar i program av lengre varighet. I Norge deltar 51 pst av de som er i arbeid, mot 27 pst av de arbeidsledige i arbeidsrelatert etter- og videreutdanning, og 54 pst mot 33 pst i etter- og videreutdanning generelt.

5. Læringsmiljø

Her framgår det av de benyttede indikatorene i Education at a Glance (EAG) at:

  • I grunnskolen hadde Norge i skoleåret 1998-99 en begynnerlønn for lærere med laveste kvalifikasjonsnivå som ligger høyere enn OECD-gjennomsnittet og også høyere enn tilsvarende lønninger i Sverige og Finland. Lønningene følger imidlertid ikke OECD-gjennomsnittet over tid (lønn med 15 års ansiennitet og topplønn er lavere enn OECD-gjennomsnittet)
  • I Norge er 62,1 pst av lærerne i grunnskolen og 73,9 pst av lærerne i videregående opplæring 40 år eller eldre – dette er litt under OECD-gjennomsnittet i grunnskolen (som er på 64,5 pst) og en god del over OECD-gjennomsnittet i videregående opplæring (som er på 66,8 pst)
  • Undervisningsplikten i norsk skole ligger betydelig under OECD-gjennomsnittet på alle trinn. På videregående allmennfag er Norge blant landene med lavest undervisningsplikt – 505 timer per år (OECD-gjennomsnittet er på 662 timer)
  • Den samlede undervisningstiden for 12-14-åringer er 2 500 timer eller lavere i Finland, Island, Norge og Sverige – dette er lavest i OECD.
  • Antall elever per lærer i Norge ligger betydelig under OECD-gjennomsnittet på alle trinn – OECD-gjennomsnittet er 18 elever per lærer på barnetrinnet, i Norge er tilsvarende tall 12,6.
  • Norge har, sammen med Island og Canada, best internett-tilknytning i videregående opplæring. Norge har også færrest antall elever per PC (5,8 elever) og den høyeste brukerandelen blant elevene (85 pst) i videregående opplæring. Situasjonen er mer på OECD-gjennomsnittet når det gjelder grunnskolen. (kilde: SITES)

6. Beslutnings- og ansvarsfordeling i utdanningssystemet

En viktig faktor i utdanningspolitikken er beslutnings- og ansvarsdelingen mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter, og skolen. I mange land har tendensen vært å plassere ansvaret stadig lenger ned i systemet. Intensjonen med såkalt skolebasert eller stedsbasert styring har vært at dette øker kreativiteten og ansvarligheten i forhold til lokalsamfunnets behov.

I en OECD/INES undersøkelse fra 1998 3Gjengitt fra Education at a Glance 2000. som fokuserer på beslutning- og ansvarsdelingen vedrørende pensum og studieplaner ("Curriculum") på ungdomsskolenivå (lower secondary education) i 22 OECD-land, framgår det at Norge her er blant de landene som har de mest sentralistiske løsningene. Generelt viser undersøkelsen at det kan foretas en tredeling med hensyn til beslutninger og ansvarsdeling vedrørende "curriculum". Mens det er sentralisert i Østerrike, Hellas, Norge, Portugal, Tyrkia og Korea, er det konsentrert på mellomnivåer i Belgia (den franske delen), Tyskland og Spania. I Finland, Irland, Ungarn, Nederland, New Zealand, Skottland og USA er lokale myndigheter og/eller skolene de dominerende beslutningstakerne vedrørende "curriculum".

I landene som har valgt sentrale løsninger på "curriculum" relaterte problemstillinger, er ofte begrunnelsene knyttet til likhets- og rettferdighetsprinsipper, i den forstand at alle barn skal sikres et undervisningsinnhold med høy standard. Det er i disse landene en frykt for at lokal kontroll kan føre til kvalitative variasjoner i standarden. OECD- indikatoren som benyttes fokuserer på fem dimensjoner av "curriculum":

  1. Design og utforming av studie/utdanningsprogram ("the design of education programmes);
  2. Utvelgelse av skolenes studie/utdanningsprogram ("the selection of programmes offered in schools");
  3. Omfang av fag som det undervises i ("the range of subjects taught in schools");
  4. Definering av studie- og kursinnhold ("the definition of course content"); og
  5. Valg av lærebøker ("the choice of textbooks").

For Norges vedkommende tas beslutningene på sentralt nivå i de fire førstnevnte dimensjonene. For den femte – valg av lærebøker – tas beslutningen på skolenivå, men innenfor sentralt bestemte rammer. OECD-undersøkelsen fra 1998 er som nevnt begrenset til ungdomsskolenivået.

VEDLEGG