Veileder om kommunale granskinger av barnehjem og spesialskoler for barn med atferdsvansker

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Barne- og likestillingsdepartementet

1 Innledning

St. meld. nr. 24 (2004-2005) Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferdsvanskar ble behandlet i Stortinget 10. juni 2005. Stortinget vedtok å gjøre tilpasninger i Stortingets billighetserstatningsordning for disse gruppene.

I meldingen ble det sagt at det kommunale selvstyret gjør at det er opp til kommunene på selvstendig grunnlag å vurdere hvordan de stiller seg til krav om kommunal gransking eller erstatning, og at det av dette følger at det er kommunene som også må bære ansvaret for de eventuelle økonomiske kostnadene. Dersom en kommune velger å sette i gang en kommunal gransking, ble det understreket at det var viktig å legge til grunn erfaringene fra de kommunene som allerede har gjennomført slike.

Innst. S. nr. 217 (2004-2005) Innstilling til Stortinget frå familie-, kultur- og administrasjonskomiteen påpekte også at det er opp til kommunene på selvstendig grunnlag å vurdere krav om kommunal gransking eller erstatning. Komiteen viste videre til at departementet i meldingen opplyste at det ville bli utarbeidet nasjonale retningslinjer for kommunale granskninger.

Informasjon fra kommuner som allerede har gjennomført, eller er i ferd med å gjennomføre kommunale granskninger (Bergen, Oslo og Stavanger), er lagt til grunn.

1.1 Kort historikk om dagens ordning

Høsten 2003 satte Barne- og familiedepartementet ned et utvalg som skulle kartlegge omfanget av og mulige årsaker til omsorgssvikt og overgrep i barneverninstitusjoner i Norge i perioden 1945 – 1980. 1. november 2004 ble NOU 2004:23 Barnehjem og spesialskoler under lupen lagt frem. I denne utredningen dokumenteres det at mange barn og unge i perioden 1945 – 1980 ble utsatt for omsorgssvikt og overgrep. Utvalget pekte på at det er svært strenge krav for å oppnå erstatning etter de alminnelige erstatningsreglene, bl.a. på grunn av manglende ansvarsgrunnlag, foreldelse og mangelfull dokumentasjon. Utvalget konkluderte med at, ved siden av samfunnets generelle velferdsordninger, ville Stortingets billighetserstatning være den mest aktuelle form for kompensasjon fra det offentliges side, for de som ikke har krav på vanlig erstatning. Utvalget anbefalte videre at ordningen skulle bli bedre tilpasset denne gruppen.

Regjeringen fulgte opp disse anbefalingene overfor Stortinget og la 18. mars 2005 fram St.meld. nr. 24 (2004-2005) Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferdsvanskar. 10. juni 2005 ble stortingsmeldingen behandlet. Stortinget vedtok å gjøre tilpasninger av billighetserstatningsordningen for disse gruppene (i tidsperioden 1945-1980), samt for de barn som var plassert i fosterhjem i samme periode. Bl.a. skal kravene til bevis for alvorlige overgrep og omsorgssvikt senkes noe, og det skal legges større vekt på en egenerklæring om slike forhold. Videre ble det vedtatt å heve øvre beløpsgrense fra 200 000 til 300 000 kroner.

Komiteen sier bl.a. følgende om begrunnelsen for beløpet: ” Komiteen er klar over at sjølv om dette beløpet sprengjer den ramma som er sett for erstatningar gjennom rettferdsvederlagsordninga, er det lågare enn det dei ulike støttegruppene for tidlegare barneheims- og spesialskuleborn har gjort krav om. Komiteen vil her minne om at Noreg er eit land der erstatningsbeløpa tradisjonelt har vore låge. Dette er ein ønska politikk i eit samfunn som vårt der vi har eit godt utbygd sosialt tryggleiksnett med gode velferdsordningar som skal fange opp dei som fell utanfor og får det vanskeleg.”

Stortingets billighetserstatning er aktuell i de tilfeller der det ikke foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ordningen omfatter kritikkverdige forhold fra det offentliges side, både fra kommunene og fra staten.

Det er ikke laget en ny erstatningsordning, men det er gjort tilpasninger i en ordning som har eksistert lenge, og som mange har benyttet seg av tidligere.

Stortingets billighetserstatningsordning er subsidiær, det vil si at den må oppfattes som en ”siste utvei”, jf. vedlegg 1 til St.meld. nr. 44 (2003 – 2004). Utbetaling av erstatning etter domstolbehandling eller gjennom kommunale erstatningsordninger for de samme forhold vil kunne føre til at en søknad blir avvist. Det kan likevel søkes om billighetserstatning på grunnlag av andre forhold.

1.2 Søknad om Stortingets billighetserstatning

Henvendelser vedrørende søknad om Stortingets billighetserstatning rettes til Justissekretariatenes sentralbord, tlf. nr. 22 99 13 25. Det er utarbeidet et eget søknadsskjema som den enkelte kan benytte.

Søknader sendes til: Justissekretariatene, postboks 8027 Dep., 0030 OSLO

Justissekretariatene videresender disse til de ansvarlige faginstansene for forberedende behandling. For Barne- og familiedepartementets ansvarsområder er dette Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, for spesialskoler for barn med adferdsvansker er dette Utdanningsdirektoratet. Direktoratene innhenter nødvendig dokumentasjon og skriver en uttalelse i saken, som oversendes Justissekretariatene. Stortingets billighetserstatningsutvalg fatter deretter vedtak i saken.

Kommunene vil her ofte ha en sentral rolle, og det er svært viktig at kommunene raskt følger opp forespørsler om dokumentasjon/informasjon fra direktoratene i disse sakene. Dette som et ledd i arbeidet med å korte ned behandlingstiden for søknader om Stortingets billighetserstatning.

2 Prosess før og under gransking

2.1 Igangsetting av gransking – kommunens vurderinger

Det er opp til kommunene på selvstendig grunnlag å vurdere om det skal inngangsettes en kommunal gransking. En granskingskommisjon er en ekstraordinær form for utredning, som bare bør brukes i tilfeller der vedkommende myndighet finner det klart at kommisjonsbehandling er den beste løsning sammenlignet med andre muligheter for undersøkelse, jf. rundskriv G-48/75 fra Justis- og politidepartementet, datert 4. mars 1975 om ”Regler for granskingskommisjoner”.

I vurderingen vil det være viktig å innhente erfaringer fra de kommuner som har gjennomført gransking. Bergen og Oslo har publisert sine granskingsrapporter. Stavanger og Trondheim er i gang med gransking. Ytterligere informasjon kan også finnes på kommunenes hjemmesider på internett.

På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utarbeidet Senter for Krisepsykologi en evaluering av den gjennomførte granskingen i Bergen i 2003. Rapporten påpeker at det er viktig å lære fra erfaringene til de tidligere barnehjemsbarna fra Bergensområdet før eventuelle granskinger foretas andre steder i landet.

Det må videre nøye overveies hvordan en eventuell gransking skal følges opp.

2.2 Dersom gransking vedtas

2.2.1 Oppfølging av berørte personer

Dersom kommunen vedtar å sette i gang gransking er det viktig å sørge for god oppfølging av berørte personer. I rapporten fra Senter for krisepsykologi (nevnt over) ble det bl.a. konkludert med at det er en stor påkjenning for enkeltpersoner å skildre sine egne opplevelser i detalj i ettertid, og det anbefales prosedyrer som bør følges. Det vil være avgjørende at man i en periode med gransking, og i tiden etterpå, har et godt opplegg for terapeutisk støtte og eventuelle behandlingstilbud. Det kan være hensiktsmessig å nedsette en egen arbeidsgruppe som kan sikre iverksetting av nødvendige tilbud. Det kan her være nyttig å innhente informasjon og erfaring fra de kommuner som har gjennomført gransking.

2.2.2 Bistand fra fylkesmannen

Dersom kommunen vedtar en granskning, kan fylkesmannen bistå med å utforme et mandat og nedsette et uavhengig granskingsutvalg.

2.2.2.1 Utforming av mandat

Ved utforming av mandat bør det bl.a. tas stilling til hvilke forhold som skal granskes, hvilke institusjoner granskingen gjelder og hvilken tidsperiode granskingen skal omfatte. Bergen-, Stavanger- og Oslo kommune har avgrenset tidsperioden til å gjelde fra 1954 da daværende barnevernlov trådte i kraft og til 1993, da den nåværende barnevernloven trådte i kraft. Det kan være hensiktsmessig at granskingen omfatter de personer som etter en offisiell utlysning og innen et gitt tidspunkt, henvender seg til utvalget. Videre bør det settes en tidsfrist for granskingsutvalgets rapport.

2.2.2.2 Oppnevning av granskingsutvalg

Granskingen må gjennomføres i samsvar med reglene i rundskriv G-48/75 fra Justis- og politidepartementet, så langt de passer.

Det er viktig at det ved utvalgets sammensetning tas nødvendig hensyn til habilitet og kompetanse. Det kan være hensiktsmessig at utvalget består av personer med henholdsvis juridisk kompetanse, psykologisk kompetanse og sosialfaglig kompetanse. Arbeidet med historisk materiale er særdeles viktig i en slik granskning.

Den praktiske organiseringen av granskningen kan ta flere former, men det vil i de aller fleste tilfeller være nødvendig å opprette et sekretariat.

Det er viktig at granskingsutvalget gis praktiske rammer omkring kontorhold for å kunne arbeide på en god måte og at plasseringen synliggjør utvalgets uavhengighet.

2.2.2.3 Granskingsutvalgets arbeid

Mandatet ligger til grunn for utvalgets arbeid. Utover dette må utvalget finne frem til relevant kildemateriale og foreta intervjuer.

Arbeidet i et granskingsutvalg er omfattende. En nærmere informasjon/rettledning til granskingsutvalget følger som vedlegg.

Nedenfor følger en kort oppsummering av viktige områder som må dekkes i en gransking.

Historisk bakteppe

Utvalget må opparbeide seg/ha kunnskap om barnevernets historie. Det må fremskaffes oversikt over hvilket ansvar de ulike nivåene stat, fylke og kommune hadde for disse barna og barnehjemmene/institusjonene i perioden. En del av granskingen vil innebære å kartlegge hvem som hadde godkjenningsmyndigheten for de ulike institusjonene som skal granskes, hvem som hadde tilsynsansvaret og hvilke rapporteringsrutiner som var gjeldende. Dette har variert over tid, og fra fylke til fylke. Formelle strukturer i barnevernet generelt er beskrevet både i rapporten fra granskingskommisjonen i Bergen og i NOU 23:2004 Barnehjem og spesialskoler under lupen.

En liste over relevant litteratur om barnevern og barnevernets historie (ikke uttømmende) finnes i vedlegget.

Arkivstudier

Det er arkivstudier og intervjuer i kombinasjon som vil gi de mest konkrete opplysningene omkring forholdene ved det enkelte barnehjem/institusjon.

Noe av det første utvalget bør gjøre, er å foreta en kartlegging av hvor man kan innhente relevant arkivmateriale. Dette vil i de fleste tilfeller befinne seg i Riksarkivet, det aktuelle Statsarkivet og byarkivet. Noen interkommunale arkiver har også historisk materiale. For materiale av nyere dato, vil utvalget måtte foreta søk i arkiver i stat, fylke og kommune som ennå ikke er avlevert. En del av disse arkivene vil ikke være ordnet, og arbeidet blir da også mer tidkrevende.

En nærmere informasjon om hva man kan forvente å finne i de ulike arkivene samt hvor disse er lokalisert finnes i vedlegget.

Det aller meste av arkivmaterialet vil være taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13, idet materialet inneholder opplysninger om personlige forhold. Taushetsplikten er likevel ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger brukes til statistisk bearbeiding, i utredning og andre planleggingsoppgaver og i forbindelse med revisjon og annen form for kontroll med forvaltningen, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4.

Søknad om innsyn i taushetsbelagt arkivmateriale skal sendes til de instanser som har ansvar for de arkiver hvor det aktuelle arkivmaterialet befinner seg. Søknaden bør inneholde en redegjørelse for granskningen, en konkretisering av hvilket arkivmateriale det søkes om innsyn i, samt en orientering om hvem som skal ha innsyn i arkivmaterialet og hvordan arkivmaterialet vil bli håndtert.

De som gis innsyn i taushetsbelagt arkivmateriale vil selv ha taushetsplikt i forhold til de taushetsbelagte opplysningene de får kjennskap til, jf. forvaltningsloven § 13.

Til en tillatelse til innsyn i taushetsbelagt arkivmateriale kan det stilles vilkår. Det bør vanligvis stilles vilkår om at det undertegnes taushetserklæring, at det sikres at taushetsbelagt materiale håndteres forsvarlig samt at endelig rapport eller lignende blir tilstrekkelig anonymisert.

Adresseliste over aktuelle arkivinstitusjoner finnes i vedlegget.

Intervju

En viktig metode for informasjonsinnhenting er gjennomføringer av intervjuer med berørte personer. Dette gjelder både personer som var plassert ved de ulike institusjonene som barn eller ungdom og ansatte ved institusjonene, samt andre personer som kan tilføre granskingsarbeidet relevant informasjon.

Det vil være viktig å innhente kunnskap om intervjuteknikk i forkant av intervjuprosessen.

Utarbeiding av konklusjoner

Arkivene er en sentral kilde for å danne seg et bilde av hvordan barnevernet fungerte og hvordan det var ment å fungere. Samtidig er det et kjent faktum at arkivene ikke alltid er komplette. Årsaker til dette kan være feilarkivering, fuktskader, kassasjon, brann eller mangelfulle rutiner.

Videre er det viktig å være klar over at de vonde opplevelsene barna opplevde, sjelden ble dokumentert.

Med forbehold om overnevnte, vil de historiske kildene både gi en forståelsesramme i forkant av intervjuene, samtidig som samspillet mellom kilder og intervjuer blir sentralt i den videre prosessen med å danne seg et bilde av hvordan tilstanden faktisk var. Når kunnskap om de formelle strukturene er etablert så godt som mulig, vil utvalget lettere kunne finne frem til hvor praksis avvek fra det som var gjeldende rutiner og bestemmelser.

Det vil i dette arbeidet være behov for god kunnskap om analyse av historiske kilder.

2.3 Økonomisk ansvar for gransking og eventuell kommunal erstatningsordning

Det er kommunen som må bære ansvaret for de økonomiske kostnadene ved en gransking. Granskingsutvalgets godtgjørelse kan fastsettes av fylkesmannen. Det samme kan gjelde for utvalgets utgifter, herunder utgifter til kontorhold og sekretær.

Videre er det kommunen som må stå for kostnadene ved utvidet terapeutisk støtte og behandlingstilbud.

Dersom det, etter at gransking er gjennomført og rapport avlevert, vedtas å etablere en kommunal erstatningsordning, er det kommunen som må bære ansvaret for de økonomiske kostnadene ved denne.

Dersom granskingen og/eller erstatningsordningen omfatter flere kommuner, eventuelt hele fylkeskommuner, kan disse bli enige om en deling utgiftene.

Vedlegg:Informasjon/rettledning til granskingsutvalg