WTO: Landbruksforhandlingene

WTO: Landbruksforhandlingene

05.10.06

Bakgrunn

I Uruguay-runden ble landbrukssektoren integrert i det internasjonale handelsregelverket gjennom en egen landbruksavtale. Den viktigste reformen var overgangen fra et kvotebasert grensevern til et tollbasert importregime, hvor tollsatsene skulle gjenspeile den samme grad av beskyttelse som før. I praksis innebar dette en systemendring, men liten grad av liberalisering. I landbruksavtalens artikkel 20 ligger det en forpliktelse om å fortsette forhandlingsprosessen i forhold til en langsiktig målsetning om betydelige reduksjoner i støtte og beskyttelse. På WTOs ministerkonferanse i Doha høsten 2001 ble man enig om forpliktende og klargjørende retningslinjer for landbruksforhandlingene, herunder ved å presisere målsetningen om betydelige forbedringer i markedsadgang, betydelige reduksjoner i handelsvridende internstøtte og reduksjoner med sikte på å fase ut eksportsubsidier. Forhandlingenes første år ble brukt til å identifisere temaer og prioriteringer (fase 1) og diskutere disse mer inngående (fase 2). I 2002 startet en tredje fase, hvor man tok sikte på å bli enige om tallfestede forpliktelser for bedret markedsadgang og reduksjoner i intern støtte og eksportstøtte. Disse forpliktelsene blir i WTO kalt for ”modaliteter”. På grunnlag av modalitetene skal alle land legge fram forslag til bindingslister. Dette er lister som ”oversetter” modalitetene til nasjonale forpliktelser for reduksjoner av tollsatser og støtteordninger. På ministermøtet i Cancun i september 2003 forsøkte man å enes om et rammeverk uten tall, basert på et forslag framlagt av EU og USA i fellesskap. Dette lyktes ikke, særlig på grunn av motstand fra u-landene. Den 1. august 2004 lyktes det WTOs hovedråd å få vedtatt et rammeverk for landbruk, også dette i hovedsak uten tall. Opprinnelig var det en målsetning å bygge ut rammeverket til ”fulle modaliteter” innen ministerkonferansen i Hong Kong, men i løpet av høsten 2005 ble det klart at dette ikke ville være mulig. På ministermøtet i Hong Kong i desember 2005 ble det tatt viktige beslutninger for utviklingslandene, som en slutt dato for avvikling av de rike landenes eksportsubsidier av landbruksvarer innen utgangen av 2013, forpliktelser om toll og kvotefri markedsadgang for de minst utviklede landene (97% av tollinjene), avvikling av subsidier til eksport av bomull i løpet av 2006 og at det skulle tas behørlig hensyn til utviklingslandenes særlige behov i de videre forhandlingene.

Mandatet for forhandlingene

"Recognizing that the long-term objective of substantial progressive reductions in support and protection resulting in fundamental reform is an ongoing process, Members agree that negotiations for continuing the process will be initiated one year before the end of the implementation period, taking into account:

(a) the experience to that date from implementing the reduction commitments;

(b) the effects of the reduction commitments on world trade in agriculture;

(c) non-trade concerns, special and differential treatment to developing-country Members, and the objective to establish a fair and market-oriented agricultural trading system, and the other objectives and concerns mentioned in the preamble to this Agreement; and

(d) what further commitments are necessary to achieve the above mentioned long-term objectives." (Landbruksavtalens artikkel 20).

"We recognize the work already undertaken in the negotiations initiated in early 2000 under Article 20 of the Agreement on Agriculture, including the large number of negotiating proposals submitted on behalf of a total of 121 Members. We recall the long-term objective referred to in the Agreement to establish a fair and market-oriented trading system through a programme of fundamental reform encompassing strengthened rules and specific commitments on support and protection in order to correct and prevent restrictions and distortions in world agricultural markets. We reconfirm our commitment to this programme. Building on the work carried out to date and without prejudging the outcome of the negotiations we commit ourselves to comprehensive negotiations aimed at: substantial improvements in market access; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export subsidies; and substantial reductions in trade-distorting domestic support. We agree that special and differential treatment for developing countries shall be an integral part of all elements of the negotiations and shall be embodied in the Schedules of concessions and commitments and as appropriate in the rules and disciplines to be negotiated, so as to be operationally effective and to enable developing countries to effectively take account of their development needs, including food security and rural development. We take note of the non-trade concerns reflected in the negotiating proposals submitted by Members and confirm that non-trade concerns will be taken into account in the negotiations as provided for in the Agreement on Agriculture." (Doha-erklæringens artikkel 13).

Viktige elementer fra rammeverket i juli 2004

Internstøtte

  • Det vil bli foretatt en overordnet reduksjon i summen av handelsvridende støtte til landbruket, slik at de med høyest støtte skal redusere mest. For første år reduseres total støtte med 20%
  • Det blir separate reduksjonsforpliktelser for den mest handelsvridende støtten (gul boks), der de med høyest støtte skal redusere mest
  • For gul boks innføres en øvre grense for mye støtte man kan gi hver enkelt vare
  • For areal og dyrestøtte (blå boks) innføres et øvre tak på 5% av produksjonsverdien. Her får land som Norge en særordning som gir økt fleksibilitet da taket på 5% ville føre til uforholdsmesig store reduksjoner
  • Ordningen uten øvre grense på ikke-handelsvridende støtte (grønn boks) videreføres, men kriteriene for grønn boks vil bli gjennomgått. I gjennomgangen skal det tas hensyn til ikke-handelsmessige hensyn

Eksportstøtte

  • For eksportstøtte legges det opp til en avvikling innen en dato som det skal forhandles videre om. Det fastsettes strenge displiner for bruk av eksportkreditter og matvarehjelp

Markedsadgang

  • Det vil bli fastsatt en felles formel for tollreduksjoner for i-land og u-land. Innenfor denne formelen skal høye tollsatser reduseres mest
  • Behovet for et tak (maksimalsats for tollnivå) vil bli videre evaluert, særlig i lys av behandlingen av sensitive produkter
  • Sensitive produkter vil bli gjenstand for lavere tollreduksjoner. Omfanget av sensitive produkter skal fastsettes gjennom forhandlinger. For alle sensitive produkter skal en ha en forbedring i markedsadgangen gjennom en kombinasjon av tollreduksjoner og økte tollkvoter. En viss tollkvoteøkning vil fastsettes for alle sensitive produkter

Sentrale problemstillinger

Landbruk er det klart vanskeligste forhandlingsområdet i denne runden. Forhandlingene er delt inn i tre områder som må ses i sammenheng. Hovedutfordringen er å komme frem til et resultat som gir eksportland bedre markedsadgang, samtidig som Norge og andre mindre konkurransedyktige land får mulighet til fortsatt landbruksproduksjon.

Markedsadgang

Landbrukseksporterende land med USA og G20 i spissen, krever bedret markedsadgang, i form av lavere tollsatser. Det er nå enighet blant WTO-medlemslandene om at tollsatsene deles inn i fire grupper, eller ”bånd”, og at de høyere tollsatsene skal være gjenstand for dypere tollreduksjoner. Fortsatt diskuteres hvor grensene skal gå mellom båndene og hvor mye det skal kuttes innenfor hvert bånd (for eksempel tollsatser mellom A% og B% blir gjenstand for x% kutt, tollsatser mellom C% og D% blir gjenstand for y% kutt, osv). Noen land har foreslått et tolltak på 75-100%, mens dette blir avvist av andre land, deriblant Norge. Det foreligger forslag om å kunne definere 1-15% av tollinjene som sensitive og dermed være gjenstand for lavere tollreduksjoner. På ministermøtet i Hong Kong var det enighet om å etablere toll- og kvotefrihet for 97% av produktene (tollinjer) fra minst utviklede landene (MUL). Videre var det en erkjennelse av problemene for de land som vil miste eller få redusert sine preferansefordeler som følge av generelle tollreduksjoner, noe som det vil bli tatt behørlig hensyn til i de videre forhandlingene.

Eksportkonkurranse

Svært mange land krever fjerning av eksportsubsidier som bidrar til at verdensmarkedsprisene presses ned, slik at deres produkter utkonkurreres. Det var allerede i rammeverket enighet at disse skal avvikles helt, og i Hong Kong ble man enig om at avviklingen skal gjennomføres innen utgangen av 2013 (og en enda raskere avvikling for eksportsubsidier for bomull). Det er ikke enighet om hvorvidt matvarehjelp skal gis i form av penger eller faktiske matvarer. Det anses som et problem at enkelte land gir bort sin overskuddsproduksjon som matvarehjelp, noe som forstyrrer lokale markeder. Andre hevder at pengebidrag for å kjøpe inn mat i nødsituasjoner kan lettere misbrukes enn faktiske matvarebidrag

Intern støtte

I henhold til dagens landbruksavtale i WTO er de ulike støtteformene klassifisert som henholdsvis gul, blå, grønn og ”de minimis” - støtte.

  • Gul støtte er mest handelsforstyrrende. Dette er støtte som er knyttet direkte til produksjonen av jordbruksproduktene via opprettholdelse av markedsordninger (skjermingsstøtte) eller utbetaling av grunntilskudd.
  • Blå støtte er produksjonsnøytrale virkemidler (basert på faste arealer, avlinger eller antall dyr) som derfor er mindre handelsforstyrrende enn gul støtte.
  • ”De minimis”- støtten har omtrent samme effekt som den gule støtten, men det er satt et tak for slik støtte i forhold til produksjonsverdien.
  • Grønn støtte anses å ha liten eller ingen handelsforstyrrende effekt (f. eks velferdsordninger og miljøprogram).

Mange medlemsland (bl.a. omtrent alle utviklingsland) argumenterer for store nedskjæringer i nasjonal landbruksstøtte, mens en del land med et lite konkurransedyktig landbruk og vanskelige produksjonsforhold vil opprettholde en del støtte for å kunne videreføre sitt landbruk. Striden her står i første rekke om hvor store reduksjoner det skal være i nivåene på den handelsvridende støtten.

I Hong Kong var det enighet om å dele overordnet handelsforstyrrende støtte (summen av de forskjellige støttetypene) i tre bånd, gruppert etter absolutt størrelse, der støttenivået i det øverste bånd reduseres mest. EU vil ligge i det øverste bånd, USA og Japan i det midterste bånd, og Norge og alle øvrige land i nederste bånd. Samme inndeling vil gjelde for såkalt gul støtte. De landene i de nederste båndene med forholdsvis høye støttenivåer, skal redusere sin støtte noe mer enn båndets kuttsats skulle tilsi. Dette vil gjelde for Norge.

Når det gjelder mer produksjonsnøytrale blå støtteordninger, som til nå har vært unntatt reduksjonsforpliktelser, har det vært forslag om reduksjon, eventuelt eliminering. Andre (herunder Norge) ønsker å videreføre slike støtteordninger som virkemidler for å opprettholde et levedyktig landbruk. Det har vært mindre diskusjon om støtte som anses for ikke å være handelsvridende (grønn støtte). Det er enighet om at disse støtteordningene skal beholdes, om enn ikke i nøyaktig samme form som i dag. En del utviklingsland har fremmet krav om en øvre grense for grønn støtte.

Norske posisjoner

Fra norsk side har man siden forhandlingene begynte lagt vekt på behovet for nasjonal produksjon for å sikre ikke-handelsmessige hensyn som distriktshensyn, matvaresikkerhet og vern av kulturlandskap. For å trygge en bærekraftig produksjon har betydningen av handlingsrom i nasjonal politikkutforming, særlig behovet for importvernet, vært understreket. Norges syn deles i stor grad av landene innenfor G10, som foruten Norge består av Japan, Sveits, Mauritius, Korea, Island, Israel, Liechtenstein og Taiwan. G10-landene samarbeider tett, og har lagt frem flere posisjonspapirer, bl.a. i forhold til markedsadgang og intern støtte.