ESAs retningslinjer - støtte i form av garantier

Status

ESA har vedtatt en EØS-tilpasning av Kommisjonens meddelelse om støtte i form av garantier. Norge hadde frist 5. desember 2008 med å kommentere dette utkastet, FAD mottok ingen kommentarer og Norge hadde derfor ingen kommentarer til ESA.

Kommisjonen vedtok sitt regelverk 20. mai 2008. Norge deltok på multilaterale møter i Kommisjonen. Norge sendte ingen skriftlige merknader til Kommisjonens arbeid med regelverket, siden FAD ikke har mottatt kommentarer fra de berørte fagdepartementene.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har vedtatt nye retningslinjer om offentlig støtte i form av garantier, se lenke: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/state_aid_guidelines/partv-stateguarantees-new.pdf . Reglene tilsvarer stort sett Kommisjonens meddelelse om offentlig støtte i form av garantier som ble vedtatt 20. mai 2008, jf. EF-tidende C 155 20. juni 2008.

Sammendrag av innhold

Retningslinjene kapittel 1 gir en oversikt over forskjellige typer garantiformer og definisjoner i selve meddelelsen. kapittel 2 redegjør for anvendelsen av EØS-avtalen artikkel 61 (1) på garantier generelt. Meddelelsens kapittel 3 og 4 er direkte anvendbare på garantier; kapittel 3 beskriver forhold som utelukker at garantien innebærer offentlig støtte, mens kapittel 4 redegjør for garantier som inneholder et støtteelement. Kapittel 5 tar stilling til spørsmålet hvorvidt offentlig støtte i form av garantier kan være forenlig med EØS-avtalen. Kapittel 6 og 7 omhandler Norges rapporter til ESA og vårt nasjonale regelverk.

Meddelelsen erstatter det nåværende kapittelet om statsgarantier i EFTAs retningslinjer. Dermed vil det ha en innflytelse på hvordan ESA evaluerer norske offentlige garantier.

Merknader

Retningslinjene skal ikke tas inn i norsk rett ved lov eller forskrift, men medfører endringer i ESAs retningslinjer for vurdering av offentlig støtte i form av garantier under EØS avtalen artikkel 61.

Sakkyndige instansers merknader

Det ble avholdt møte i spesialutvalget og referansegruppen for offentlig støtte 26. mars og i spesialutvalget 5. juni 2008 der det ble informert om det nye regelverket for støtte i form av garantier. FAD mottok ingen innspill eller kommentarer til Kommisjonens utkast til regelverk, og det ble derfor ikke sendt noen norske kommentarer. Norge var representert på multilateralt møte med Kommisjonen 25. september 2007 og 3. april 2008.

Vurdering

I retningslinjene redegjør ESA for prinsippene som den akter å legge til grunn for anvendelsen av støttereglene på statsgarantier. Reglene har som formål å gjøre Kommisjonens og ESAs politikk på dette område så gjennomsiktig som mulig, å gjøre beslutninger forutsigelige og å sikre likebehandling.

ESAs retningslinjer erstatter tidligere retningslinjer om støtte i form av garantier. Dette i likhet med at Kommisjonens meddelelse fra mai 2008 endrer og erstatter Kommisjonsmeddelelsen om statsstøtte i form av garantier fra 2000 (jf. EF-tidende C 71 11. mars 2000 s. 14).

Det nye regelverket er mer detaljert enn det gamle. Dette skal sikre at anvendelsen av statsstøttereglene på garantier blir mer transparent og forutsigbart. Den nye meddelelsen innlemmer også en del nyere Kommisjons- og EF-domstolspraksis. De viktigste endringene og presiseringene finnes i retningslinjene kapitlene 3 og 4.

Kapittel 3 "Forhold som utelukker statsstøtte" skiller mellom individuelle garantier og garantiordninger, samt mellom tiltak rettet til alle bedrifter og tiltak rettet kun til SMB. For hver garantitype finnes det en liste over vilkår som må være oppfylt for å kunne utelukke at garantien innebærer statsstøtte. For individuelle garantier og garantiordninger til SMB innføres det såkalte "safe harbour-premier" som skal forenkle denne vurderingen. 

Kapittel 4 "Garantier med et støtteelement" utdyper reglene om hvordan støtteelementet i garantier skal beregnes (kapittel 3 i det nåværende  regelverk). Også her skilles det mellom de forskjellige garantitypene.

Retningslinjene får administrative konsekvenser i Norge ved at nye garantier må tilpasses det nye regelverket.

Andre opplysninger

 Mer informasjon om innholdet i retningslinjene om støtte i form av garantier:

1. Innledning

Avhengig av rettsgrunnlaget, den type transaksjon garantien dekker, varighet osv. kan det skilles mellom forskjellige typer garantier. Retningslinjene nevner følgende typer:

• Generelle garantier, som ytes til virksomhetene som sådanne, i motsetning til garantier som er knyttet til en bestemt transaksjon (for eksempel til et lån, en egenkapitalinvestering osv.)
• Garantier som ytes gjennom et spesifikt instrument, i motsetning til garantier som er knyttet til virksomhetens rettslige form.
• Ubegrensede garantier, i motsetning til garantier som er beløps- og/eller tidsmessig begrensede. Her tar ESA også hensyn til de gunstigere finansieringsvilkår som oppnås av virksomheter som har en rettslig form som utelukker konkurs eller andre former for insolvens, eller som innebærer en eksplisitt statsgaranti eller lignende.
• Garantier som beror på kontrakter (for eksempel formelle kontrakter, finansielle støtteerklæringer (comfort letters)) eller lignende, i motsetning til garantier i en mindre synlig form (for eksempel følgeskrivelser, muntlige tilsagn).

Retningslinjene berører ikke de eiendomsrettslige ordningene i EFTA-statene. ESA er nøytral når det gjelder offentlig eller privat eiendomsrett. Det at en virksomhet helt eller delvis eies av det offentlige, anses ikke i seg selv som tilstrekkelig for å fastslå at det er tale om en statsgaranti.

2. Anvendelse av EØS-avtalen artikkel 61(1)

Statsstøtte i enhver form, og som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige visse virksomheter eller produksjoner, er uforenlig med fellesmarkedet i den grad den påvirker samhandelen mellom medlemsstatene.

Disse generelle kriteriene gjelder også for garantier. Garantier vil potensielt kunne anses som statsstøtte dersom de ytes av sentrale, regionale eller lokale myndigheter eller ellers kan "tilregnes" det offentlige. Fordelen ved en statsgaranti er at risikoen bæres av staten. Staten bør normalt få betalt en rimelig premie for å bære risikoen, og hvis den helt eller delvis giver avkall på denne, så innebærer dette både en fordel for virksomheten og et dren på statens ressurser.

Om en garanti innebærer statsstøtte og hvor stor støtten eventuelt er, skal vurderes på tidspunktet da garantien gis. Ifølge ESA er det i tilfeller der garantien er knyttet til en bestemt finansiell transaksjon (for eksempel et lån) at det er størst behov for at fastslå om garantier skal anses som statsstøtte eller ikke. Siden transaksjonen som er omfattet av en garanti i de fleste tilfeller vil være et lån, anvendes i meddelelsen uttrykket "låntaker" om den som mottar garantien, og "långiver" om det organ som får redusert risiko gjennom den offentlige garantien.

Støtte til låntaker

Normalt vil låntakeren være støttemottaker. Statsgarantien gir låntakeren muligheten til å oppnå finansielle lånevilkår som er bedre enn de normale vilkår på de finansielle markeder (for eksempel lavere rente og/eller låntakeren må stille mindre sikkerhet). Uten en statsgaranti ville låntakeren i noen tilfeller overhodet ikke kunne få et lån. Dermed kan statsgarantier gjøre det enklere å etablere nye virksomheter eller å skaffe kapital til nye aktiviteter eller å opprettholde driften i stedet for å legge ned eller omstrukturere. 

Støtte til långiver

Det kan ikke utelukkes at også långiveren under visse omstendigheter vil oppnå direkte fordeler av garantien. Det vil for eksempel være tilfellet der det gis en statsgaranti for et lån som allerede er inngått uten at vilkårene for lånet justeres, eller hvis et garantert lån anvendes til å innfri et annet lån som ikke er garantert. Garantier som innebærer støtte til långiveren kan utgjøre driftsstøtte.

Statsgarantier kan også ha en generell positiv virkning for långiverne siden de kan skape forretningsmuligheter som ellers ikke ville ha eksistert. Ifølge ESA er det hovedsakelig statsgarantier som kun kan ytes gjennom et eller flere utvalgte kreditinstitutter som innebære statsstøtte.  Statsgarantier som kan ytes av hele finanssektoren skal derimot ikke innebære en fordel til långiveren.

3. Forhold som utelukker statsstøtte

Selv om avsnitt 3 og 4 hovedsaklig omtaler garantier som er knyttet til lån, har de også anvendelse på alle andre typer garantier som har en tilsvarende risikofordeling som en lånegaranti. For garantiformer som ikke kan sammenlignes med en lånegaranti skal det foretas en konkret analyse, eventuelt på grunnlag av de relevante avsnitt og metoder som er beskrevet i retningslinjene.

Individuelle garantier

Statlige individuelle garantier eller garantiordninger som ikke gir virksomheten noen fordel, skal ikke betraktes som statsstøtte. For å avgjøre om en garanti eller en garantiordning innebærer en fordel, legger ESA det markedsøkonomiske investorprinsippet til grunn for sine vurderinger. Det tas i betraktning om støttemottakeren i praksis har mulighet til å skaffe tilsvarende finansielle midler via kapitalmarkedet fra en privat investor. 

ESA mener at det ikke er tale om statsstøtte i forbindelse med en individuell statsgaranti, hvis alle følgende vilkårene er oppfylt:

(a) Låntakeren er ikke en kriserammet virksomhet.

(b) Garantiens størrelse kan beregnes korrekt på det tidspunktet garantien gis.

Garantien skal være

• knyttet til en bestemt finansiell transaksjon,
• være fastsatt til et bestemt maksimumsbeløp og
• være tidsbegrenset

(c) Garantien dekker maks. 80 % av det utestående lån.

Hvis en finansiell forpliktelse dekkes fullt ut av en statsgaranti, vil långiveren være mindre motivert til å vurdere, sikre og minske risikoen i forbindelse med lånetransaksjonen, særlig låntakerens kredittverdighet. For å sikre at långiveren i praksis bærer en del av risikoen, må det legges særlig vekt på følgende to aspekter:

• Når lånet etter hvert minsker, f.eks. fordi lånet begynner å bli tilbakebetalt, skal det garanterte beløpet falle tilsvarende, slik at garantien til enhver tid ikke dekker mer enn 80 % av det utestående lån.
• Tap skal bæres proporsjonalt og på samme måte av långiver og garantist. Inntekter av en eventuell sikkerhet skal likeledes redusere långiverens og garantistens tap proporsjonalt (pari passu). "First-loss"-garantier, hvor tapene i første omgang skal bæres av garantisten og først deretter av långiveren, vil kunne innebære statsstøtte.

(d) Det betales markedspris for garantien.

• Hvis det ikke kan finnes et sammenligningsgrunnlag for garantipremien på kapitalmarkedene, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterte lån, herunder rentesatsen og garantipremien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uten garanti. Hensyn bør tas til garantiens og det underliggende låns karakteristika, som oppramses i meddelelsen. Analysen skal gjøre det mulig å klassifisere låntakeren på grunnlag av kreditrisikoen (rating).

Vurdering av individuelle garantier til SMB

Hvis låntageren er en SMB, kan ESA akseptere en enklere vurdering. Dersom alle andre vilkår i punkt (a) - (c) er oppfylt, vil en statsgaranti ikke anses for å innebære støtte, hvis det oppkreves årlige minimumspremier ("safe-harbour premium") på grunnlag av låntakerens rating. Retningslinjene inneholder en liste over de årlige "safe-harbour"-premiene og nærmere forklaringer hvordan premiene skal anvendes.

Garantiordninger

Ifølge ESA innebærer en garantiordning ikke statsstøtte dersom alle følgende vilkårene er oppfylt:

(a) Kriserammede virksomheter er utelukket fra ordningen.

(b) Garantienes størrelse kan beregnes korrekt på det tidspunktet, da de ytes, dvs. at garantiene er knyttet til bestemte finansielle transaksjoner, er fastsatt til et bestemt maksimumsbeløp og er tidsbegrensede.

(c) Garantiene dekker maks. 80 % av de enkelte utestående lån eller andre finansielle forpliktelser.

(d) Ordningens betingelser bygger på en realistisk vurdering av risikoen, slik at de premier som mottakerne betaler, etter all sannsynlighet gjør den selvfinansierende. Risikoen ved hver ny garanti skal vurderes på grunnlag av alle relevante faktorer, og på grunnlag av denne risikoanalysen klassifiseres garantien i en av de fastlagte risikoklasser, og den tilsvarende garantipremie anvendes.

(e) For å få en korrekt og progressiv vurdering av det selvfinansierende aspektet ved ordningen skal det undersøkes minst en gang i året på grunnlag av ordningens faktiske tapsprosent, om premienivået er tilstrekkelig. Hvis det er risiko for at ordningen ikke lengre er selvfinansierende, skal premiene justeres. Justeringen kan berøre alle eksisterende og fremtidige garantier eller utelukkende omfatte de fremtidige.

(f) Premiene dekker de normale risikoene som er forbundet med garantien, ordningens administrasjonsomkostninger og en årlig forrentning av en tilstrekkelig kapital. Statsgarantien er gunstigere for en ordning enn en alminnelig garanti fordi statsgarantiordninger ikke er underlagt regler om kapitalkrav som normalt gjelder for garantier. For å fjerne denne forskjellen og for å sikre staten en kompensasjon for risikoen den påtar seg, skal garantipremiene dekke forrentningen av en tilstrekkelig kapital. ESA mener at denne kapitalen skal svare til minst 8 % av de utestående garantier. En normal kapitalforrentning består av:

(1)   risikopremien,

som skal i alle tilfeller betales til staten av den tilstrekkelige kapital. En normal risikopremie for egenkapital er minst 400 basispoints.

Risikopremien eventuelt forhøyes med

(2)   den risikofrie renten.

Hvis kapitalen ikke utbetales, og det derfor ikke er tale om et kontant bidrag fra staten, skal den risikofrie renten ikke tas i betraktning. Hvis staten imidlertid utbetaler den underliggende kapital, og dermed pådrar seg låneomkostninger, skal staten også ha utbetalt den risikofrie renten av beløpet den har ytet. Avkastningen av en tiårig statsobligasjon kan anvendes som en rimelig indikator for den risikofrie renten.

(g) Av hensyn til transparens skal det fastsettes i ordningen på hvilke vilkår det kan ytes fremtidige garantier.

Vurdering av garantiordninger for SMB

Anvendelse av "safe-harbour premiums" i garantiordninger for SMB

I overensstemmelse med det som foreslås av forenklingshensyn for individuelle garantier kan det fastslås at garantiordninger for SMB automatisk er selvfinansierende og ikke innebærer statsstøtte, dersom de "safe-harbour premiums" fastsatt i meddelelsens pkt. 3.3 og basert på virksomhetenes kreditverdighet, anvendes.

Anvendelse av felles premier i garantiordninger for SMB

Det er dyrt og lite hensiktsmessig å foreta en risikovurdering av hver enkelt låntaker, når en ordning dekker mange små lån og derfor er et middel til risikodeling. Når en ordning kun vedrører garantier for SMB under en terskel på 1,5 mio. EUR pr. virksomhet, kan ESA derfor akseptere en felles årlig garantipremie for alle låntakere. Når bestemte vilkår ikke er oppfylte, bør garantien eller garantiordningen notifiseres. 

4. Garantier med et støtteelement

Når en individuell garanti eller en garantiordning ikke oppfyller det markedsøkonomiske investorprinsipp, anses den for å innebære statsstøtte. Det må derfor foretas en beregning av statsstøtteelementet for å kunne undersøke om støtten kan anses for forenelig med fellesmarkedet i henhold til et bestemt unntak.

I prinsippet anses statsstøtteelementet for å være forskjellen mellom en rimelig markedspris for den individuelle garanti eller garantiordningen og den pris som faktisk betales for den. De derav følgende årlige subvensjonsekvivalenter bør tilbakediskonteres til deres nåverdi ved anvendelse av referansesatsen og deretter legges sammen, så man når frem til den samlede subvensjonsekvivalent.

Når ESA skal beregne støtteelementet i en garanti, vil den legge særlig vekt på følgende momenter:

(a) Er låntakeren en kriserammet virksomhet og/eller er slike virksomheder utelukket fra ordningen?

En eventuell garantist som opererer under markedsøkonomiske forhold ville kreve en høy premie avkriserammete virksomheder pga. risikoen for mislighold. Der det er særlig stor sannsynlighet for at låntakeren ikke vil kunne tilbakebetale lånet, eksisterer denne markedspremien slett ikke, og garantiens støtteelement kan vise seg å være like høyt som beløpet som dekkes av garantien.

(b) Kan den enkelte garantis størrelse beregnes korrekt når garantien ytes?

Garantien skal være knyttet til en bestemt finansiell transaksjon, være fastsatt til et bestemt maksimumsbeløp og være tidsbegrenset. Ubegrensede garantier anses som generelt uforenelige med statsstøttereglene.

(c) Dekker garantien over 80 % av de enkelte utestående lån eller andre finansielle forpliktelser? ESA vil generelt foreta en grundig undersøkelse av en garanti eller garantiordning som omfatter hele (eller nesten hele) den finansielle transaksjonen.

(d) Er de nærmere enkeltheter i forbindelse med garantien eller lånet tatt i betraktning da markedspremien ble fastlagt? 

Støtteelement i individuelle garantier

I forbindelse med en individuell garanti bør subvensjonsekvivalenten beregnes som forskjellen mellom garantiens markedspris og den pris som faktisk betales. Når det ikke foreligger noen markedspris, bør støtteelementet beregnes på samme måte som subvensjonsekvivalenten ved et lån på lempelige vilkår, hvor rentetilskuddet utgjør forskjellen mellom markedsrenten som virksomheten skulle ha betalt uten garantien, og renten som er oppnådd som følge av statsgarantien.

Støtteelement i individuelle garantier for SMB

Det forenklede vurderingssystem som er skissert i avsnitt 3 kan også anvendes i forbindelse med SMB. Hvis premien for en garanti ikke tilsvarer verdien som er fastsatt som minimum i virksomhetens ratingklasse, vil forskjellen mellom dette minimum og den faktiske premien bli ansett som støtte. Ved garantier som varer mer enn et år, vil de årlige differansebeløp bli tilbakediskontert ved anvendelse av den relevante referansesats basert på samme rating.

Støtteelement i garantiordninger

I garantiordninger er subvensjonsekvivalenten for hver garanti som ordningen omfatter forskjellen mellom den (eventuelle) premien som faktisk oppkreves, og den som skulle oppkreves i forbindelse med en tilsvarende ordning som ikke omfatter støtte og som er innført i overensstemmelse med betingelsene i avsnitt 3. Slike teoretiske premier skal dekke de normale risikoene knyttet til garantien, samt administrasjons- og kapitalomkostningene.

Støtteelementer i garantiordninger kan også beregnes ved å anvende metoder som ESA allerede har akseptert i notifikasjoner i henhold til andre regelverk på statsstøtteområdet, forutsatt at den godkjente metoden uttrykkelig vedrører den pågjeldende type garantier og underliggende transaksjoner.

Støtteelement i garantiordninger for SMB

Det forenklede vurderingssystem som er skissert i pkt. 3 kan også anvendes i forbindelse med SMB. Hvis premien for en garanti innenfor en garantiordning ikke svarer til verdien som er fastsatt som minimum i virksomhetens ratingklasse, vil forskjellen mellom dette minimum og den faktiske premien bli ansett som støtte. Ved garantier som varer mer enn et år, vil de årlige differansebeløp bli tilbakediskontert ved anvendelse av den relevante referansesats basert på samme rating.

Siden statsstøtte som ytes i forbindelse med en garantiordning for SMB kun i begrenset omfang vil kunne vri konkurransen, vil ESA i tilfeller der en støtteordning kun vedrører garantier til SMB og disse kun får garanterte lån på maks. 1,5 mio. EUR gjennom en eller flere transaksjoner, vurdere ordningens støtteintensitet som sådan, uten å foreta en vurdering av hver enkelt garanti eller risikoklasse innenfor ordningen.

5. Spørsmålet om hvorvidt statsstøtte i form av garantier er forenlig med EØS-avtalen

Statsgarantier som faller inn under EØS-avtalen art. 61(1) skal undersøkes for å kunne fastslå om de er forenlige med EØS-avtalen eller ikke.

ESA vil undersøke om støtte er forenlig med EØS-avtalen på grunnlag av de samme regler som anvendes på andre former for støtte (retningslinjer for horisontal, regional og sektorbestemt støtte). Dvs. at støtten må ha hjemmel i andre retningslinjer for å kunne godkjennes.

ESA aksepterer kun garantier, hvis faktiske utbetaling er knyttet til bestemte betingelser som strekker seg så vidt som til tvungen konkurserklæring fra mottakerens side eller en tilsvarende prosedyre. Disse betingelser skal avtales mellom partene når garantien ytes. Hvis en medlemsstat ønsker å utbetale garantien på andre betingelser enn de opprinnelig avtalte, vil ESA anse utbetalingen av garantien for å være ny støtte som skal notifiseres i henhold til EØS-avtalen.

6. Medlemsstatenes rapporter til ESA/Kommisjonen

ESA anser det som viktig å føre løpende tilsyn med de garantiordninger som den har godkjent. EFTA-statene skal derfor forelegge situasjonsrapporter.

I forbindelse med både godkjente garantiordninger som ikke omfatter støtte og med garantiordninger som innebærer støtte, skal disse rapporter innleveres senest ved garantiperiodens utløp og ved anmeldelse av en tilsvarende ny ordning. ESA kan også anmode medlemsstatene om at få rapportene forelagt hyppigere, f.eks. årlig, hvis det anses som hensiktsmessig. Retningslinjene inneholder en liste over opplysninger som rapportene må inneholde. I forbindelse med individuelle garantier skal de relevante rubrikker likeledes meddeles.

Rapporter i henhold til gruppeunntak eller retningslinjer vil erstatte ovennevnte rapporter, forutsatt at de inneholder opplysningen som er nevnt i listen.

7. Medlemsstatenes regelverk

ESA oppfordrer EFTA-landene til at tilpasse deres eksisterende garantiregler til denne meddelelsen senest innen 1. januar 2010.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Annet
KOM-nr.:	KOM(2008)111
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag