Prosjektskisse - undersøkelse om bruk av sluttordninger ved statlige omstillinger

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Prosjektets formål er å analysere individuelle, institusjonelle og samfunnsmessige konsekvenser av personellmessige omstillinger innen det statlige tariffområdet. Spesielt skal prosjektet analysere virkningene av bruk av sluttvederlag og andre sluttordninger.

Prosjektskisse – Undersøkelse om bruk av sluttordninger ved statlige omstillinger

Sist oppdatert: 28 juni 2005

Mål og problemstillinger for prosjektet

Innledning

Prosjektets formål er å analysere individuelle, institusjonelle og samfunnsmessige konsekvenser av personellmessige omstillinger innen det statlige tariffområdet. Spesielt skal prosjektet analysere virkningene av bruk av sluttvederlag og andre sluttordninger. Dette er ordninger der en ansatt får et økonomisk vederlag mot å si opp sin stilling slik at rettighetene til statlig fortrinnsrett til stillinger og ventelønn opphører.

De omstillinger som studeres er de som har medført eller medfører et behov for reduksjon i antall ansatte på ulike områder, enten som følge av en samlet nedbemanning i en virksomhet eller som resultat av et behov for endringer i sammensetningen av personalet.

Hovedspørsmålene i prosjektet er:

  • Hvordan virker sluttordninger som virkemiddel for statlige arbeidsgivere?
  • Hvordan virker sluttordninger for mottakerne? Hvilke tilpasninger og hvilken karriere har de hatt etter at de aksepterte tilbudet om en sluttordning?
  • Hvordan virker sluttordninger for de som blir igjen i virksomhetene?

Gjennom de personalpolitiske retningslinjer for omstilling, åpnet Arbeids- og administrasjonsdepartementet for utbetaling av sluttvederlag og studiestønad sommeren 2001. Virkemidlet er også benyttet tidligere, ved nedbemanningen i Posten, men da som en spesialordning. Virkningene av sluttordningene skal også sammenlignes med virkninger av andre virkemidler ved statlige omstillinger, særlig ventelønn.

Prosjektet gjennomføres i perioden desember 2003-desember 2005. Sluttrapporten vil foreligge ved årsskiftet 2005/2006.

Samfunnsøkonomiske virkninger

Omstillinger og nedbemanninger har sin bakgrunn i at oppgaver er falt bort eller har endret karakter. Dette skyldes igjen endrede teknologiske, markedsmessige og administrative forhold.

Når oppgaver er falt bort, blir arbeidskraft frigjort for utførelse av andre oppgaver, i staten eller andre deler av arbeidslivet. Dersom dette innebærer at de statlige tjenester kan utføres med mindre arbeidskraft, og dersom overføringen av den frigjorte arbeidskraften til nye oppgaver er vellykket, vil statlige nedbemanninger kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster.

Når oppgavene endrer karakter, kan jobbene stille endrede krav til kompetanse. Spørsmålet er da om kompetanseutvikling av ansatte eller utskifting av personell er samfunnsmessig mest gunstig. Kanskje vil en blanding kunne være best. Også i dette tilfellet kan en overføring av arbeidskraft til andre virksomheter være samfunnsøkonomisk gunstig.

De personellmessige omstillingsprosessene i staten kan oppfattes som tiltak for å realisere samfunnsøkonomiske gevinster. Jo flere overtallige som kommer i ny jobb, jo bedre match som oppnås med deres kompetanse og jo raskere overgangen skjer, desto mindre samfunnsøkonomisk tap oppstår som følge av at folk går arbeidsledige og jo raskere realiseres potensielle omstillingsgevinster.

En problemstilling i prosjektet blir derfor i hvilken grad sluttordningene i forhold til andre virkemidler bidrar til en vellykket overføring av overtallige statlige arbeidstakere til nye jobber. For å belyse om de som overføres også er de der den samfunnsøkonomiske gevinsten ved overføringen er størst, kartlegges hvilke kriterier som brukes for å avgjøre hvem som får tilbud om ordningen, i hvilken grad jobbmuligheter på det eksterne arbeidsmarkedet er et hensyn i utvelgelsen til ulike ordninger og endringen i lønn ved å gå fra den statlige virksomheten og til en ny jobb.

En hypotese er at sluttordninger bidrar til at overtallige får et sterkere motiv til å skaffe seg ny jobb enn ventelønn, fordi et sluttvederlag beholdes når en får ny jobb mens ventelønnen faller bort. Men dersom sluttvederlaget er knyttet til utdanning, utsettes motivasjonen for ny jobb til etter utdanningen.

En annen problemstilling i prosjektet blir i hvilken grad omstilling leder til utstøting fra arbeidslivet, i form av langtidsledighet eller førtidspensjonering. Dette representerer et samfunnsøkonomisk tap. Dette er ikke et tap som følge av en nedbemanning dersom de det gjelder allerede var overtallige. Det er et tap som følge av at en ikke har greid å formidle dem tilbake i jobb etter at oppgavene forsvant.

Samlet skal prosjektet vurdere de samfunnsøkonomiske effektene av de omstillinger/nedbemanningene som analyseres.

Arbeidsgiverne

Et omstillingsbehov kan bety at en virksomheter står overfor et behov for færre ansatte og/eller ansatte med en annen kompetansesammensetning. Et sentralt spørsmål er da i hvilken grad arbeidsgiveren har klare oppfatninger om dette før omstillingen og om sluttvederlagsordningen bidrar til at målene nås. Oppnådde virksomheten den nedbemanningen eller den endringen i kompetansesammensetning som var ønsket?

Staten har i lovverket hjemmel for å gå til oppsigelse ved driftsinnskrenkning/rasjonalisering. Det kreves imidlertid en sakelighetsvurdering av oppsigelsen. Dersom en oppsigelse skyldes driftsinnskrenkning/rasjonalisering, er den ikke saklig begrunnet dersom arbeidsgiveren har annet passende arbeid å tilby arbeidstakeren. Statlige arbeidstakere er gitt en fortrinnsrett til ny stilling innen virksomheten ved omstilling, dersom de har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen. Arbeidsgiveren har et ansvar for å finne alternativer innen virksomheten. Arbeidstakere har også fortrinnsrett til annen stilling innen staten, men må da selv ta initiativ for å søke på stillingen.

I tillegg til de rettigheter som ligger i lovverket, kan det i tilknytning til større personellmessige omstillinger komme politiske vedtak og signaler om hvordan omstillingene skal skje. Dette kan være løfter om at oppsigelser skal unngås eller signaler om hva slags virkemidler som skal brukes. Stortinget har eksempelvis signalisert at sluttvederlag skal brukes fremfor ventelønn. Politiske føringer kan dermed bidra til å forklare bruken av sluttvederlag i forhold til andre virkemidler. Prosjektet vil kartlegge slike politiske føringer på sentrale omstillingsprosesser.

Lovverket og politiske signaler vil sammen kunne gi de ansatte en betydelig trygghet mot å miste arbeid i staten. Sluttvederlag kan i en slik sammenheng oppfattes som å ” kjøpe oppsigelser” fra de ansatte. Jo sterkere løfter om å unngå oppsigelser eller finne alternative statlige løsninger, desto mer vil antakelig denne strategien koste for arbeidsgiveren.

Det er i utgangspunktet usikkert hvem virksomheten blir sittende igjen med etter omstillingsprosessen. Noen av de som får tilbud om å slutte med et sluttvederlag, kan takke nei, bl.a. fordi de antar at muligheten for å få ny jobb er liten. Dermed må andre, som arbeidsgiver kanskje egentlig ville beholdt, få tilbud dersom omfanget av nedbemanningen skal holdes. Disse vurderer kanskje mulighetene på arbeidsmarkedet som bedre, og er kanskje mer tilbøyelige til å akseptere. Personer som hadde tenkt å slutte uansett, vil kanskje vente i håp om å kunne få med seg en sluttpakke. Til dette kommer kravene om å ta menneskelige hensyn og drøftinger med de tillitsvalgte. Antakelig vil det være vanskelig å oppnå at akkurat de arbeidsgiveren ønsker skal slutte faktisk slutter og at de arbeidsgiveren ønsker å beholde faktisk blir.

Prosjektet vil kartlegge opplegget for utvelgelsen av kandidater til sluttordningene, både det formelle og det reelle. Hvilke målsettinger har arbeidsgiverne for prosessen, og hvordan styrer de utformingen av kriterier og vurderinger som legges til grunn for utvelgelsen? Det formelle kartlegges gjennom dokumentstudier og dialog med ledelsen, det reelle kartlegges gjennom intervjuer både med arbeidsgiver og (tidligere) arbeidstakere. Avveiningen mellom ansiennitetsregler og kompetansekrav står særlig sentralt.

Prosjektet vil også kartlegge hvordan og i hvilken grad arbeidsgiverne legger planer for og følger opp prosessen underveis, og eventuelt i forhold til hvilke dimensjoner de følger opp. Hvordan kommuniserer de til sine eiere og brukere/kunder om dette? Hvordan følger arbeidsgiveren opp de virkningene prosessen har for brukere/kunder? Hvilke dimensjoner er eieren opptatt av å få rapportering på – hvordan er balansen mellom rapportering på måltall for nedbemanningsprosessen og rapportering på gjennomføring av prosessen og virkningene av den?

Prosjektet vil kartlegge hvordan ledere og ansatte i ettertid vurderer ledelsens håndtering av nedbemanningsprosessen, herunder vurderinger av informasjon og kommunikasjon, evne til å vurdere personalets potensial til ny jobb, evne vilje til å ta sosiale hensyn med mer.

Vi vil kartlegge vurderinger av om nedbemanninger viste seg å være for store eller for små. I det første tilfellet har det antakelig oppstått et rekrutteringsbehov og kanskje et behov for å ta tilbake arbeidstakere som sluttet. I det andre tilfellet kan det forventes nye nedbemanninger. Sluttvederlagsordningen fra 2001 hindrer virksomheten i å ta tilbake arbeidskraft før det er gått tre år. Har dette vært et problem med sluttvederlagsordningen i etterkant av noen av nedbemanningsprosessene?

Prosjektet vil gi en beskrivelse av eksisterende statlige virkemidler som kan brukes i omstillings- og nedbemanningsprosesser, og spesielt sluttvederlagsordningen. Varierer sluttvederlagets størrelse (antall månedslønner) mellom ulike typer arbeidskraft? Hva er dette avhengig av? Det kan være avhengig av mulighetene for ny jobb for ulike typer arbeidskraft. Prosjektet vil derfor kartlegge hvordan arbeidstakere som har sluttet i statlige virksomheter faktisk har klart seg i arbeidslivet.

Prosjektet vil kartlegge kostnadene for arbeidsgiverne, både for den enkelte virksomhet og for staten, av å bruke sluttvederlag eller andre ordninger. Ulike utforminger av ordningene vil bli vurdert, basert på studier av de kontrakter som har vært inngått, og ulike fremtidige forløp for arbeidstakerne for nytt arbeid, trygd med videre.

Prosjektet skal analysere om og i hvilken grad arbeidsgiverne praktiserer sluttvederlagsordningen slik at mottakerne overkompenseres i forhold til det som minst skulle til for at de ville ha akseptert tilbudet.

Teoretisk kan problemstillingen beskrives slik: Anta at det for hver ansatt finnes en størrelse på sluttvederlaget som er akkurat stort nok til at den ansatte velger å si opp. For ethvert tilbud om sluttvederlag, likt for alle, vil det da være en andel av de som får tilbudet som velger å akseptere det. Jo høyere sluttvederlag, desto større andel vil finne at vederlaget er større enn det de minst må ha for å akseptere. Vi får dermed en kurve som på figur 1 mellom sluttvederlagets størrelse og andelen som velger å akseptere.

Når alle tilbys det samme sluttvederlag som langs den stiplede kurven, vil en andel A velge å akseptere. De fleste av disse bli overkompensert i betydningen at de får et høyere vederlag enn det som de minst måtte hatt for å akseptere. Sluttvederlagsordningen åpner imidlertid for individuell differensiering, og den legger opp til lokal finansiering slik at den enkelte virksomhet skal ha et incitament for å praktisere ordningen kostnadseffektivt. Spørsmålet er om virksomhetene praktiserer slik differensiering og hvorfor de eventuelt ikke gjør det. En opplagt mulighet er ubehaget ved å gjennomføre individuell differensiering.

For å estimere en aksept-kurve kan vi beregne sannsynligheten for å akseptere et tilbud om sluttvederlag som funksjon av blant annet det tilbudte vederlagets størrelse og personenes bakgrunn og tidligere karriere i staten. Arbeidsmarkedssituasjonen for ulike utdannings/yrkesgrupper kan også være en aktuell variabel. Ut fra en slik relasjon kan en beregne sannsynligheten for at en person skal slutte for ethvert nivå på sluttvederlaget. Denne sannsynligheten kan tolkes som andelen av dem som får tilbudet som vil akseptere.

Prosjektet vil samlet vurdere sluttvederlag i forhold til de øvrige virkemidler, og eventuelt kombinasjoner av virkemidler, med sikte på å realisere mulige samfunnsøkonomiske gevinster knyttet til statlige omstillings- og nedbemanningsprosesser.

Mottakerne

Prosjektet vil belyse virkninger av omstillinger for de som har sluttet i de statlige virksomhetene med ulike ordninger, særlig sluttvederlag. Vi vil kartlegge hvilke tilbud de fikk, hvilke valg de tok, i hvilken grad de oppfattet det som en valgsituasjon, i hvilken grad og hvor fort de kom i ny jobb eller utdanning og om deres kompetanse ble bedre eller dårligere utnyttet i den nye jobben enn i den som falt bort. Også andre tilpasninger vil bli kartlagt.

Prosjektet skal kartlegge hvordan de vurderer selve omstillingsprosessen, herunder selve utvelgelsen av personer som fikk tilbud om ulike ordninger. Vi vil også kartlegge vurderinger av de ulike sluttordningene. Videre vil prosjektet også undersøke hvordan de som sluttet selv taklet omstillingsprosessen.

De som blir igjen

Prosjektet vil belyse virkninger av omstillinger og nedbemanninger for de som blir igjen i de statlige virksomhetene. Vi vil kartlegge vurderinger av om arbeidsmengde per timeverk, kvaliteten i arbeidet, innsatsvilje, lojalitet til arbeidsgiver, samarbeid, trivsel og andre sider ved arbeidsmiljøet er endret. Prosjektet vi også kartlegge om de fikk tilbud om en sluttordning som de takket nei til, og begrunnelsene for dette. Vi vil også kartlegge vurderinger av sluttordningene blant de som ble igjen. Også for de som ble igjen er det viktig å kartlegge hvordan de selv taklet omstillings prosessen.

Metode

Innledning

Problemstillingene i prosjektet, med vekt på å se sluttordninger i sammenheng med andre virkemidler, fokus på tilpasninger og karrierer etter akseptert sluttordning, og virkninger for dem som ble igjen, tilsier en bred retrospektiv spørreundersøkelse blant ansatte som var i statlige virksomheter før omstillingen. Videre gjennomføres en følgeanalyse av virksomheter som er i gang med omstillinger i prosjektperioden, for å sikre dypere innsikt i strategier/­begrunnelser, sammenhenger og virkninger. Som grunnlag for utforming av og som supplering av spørreundersøkelsen og følgeundersøkelsen, gjennomføres analyse av registerdata og sekundær­materiale samt nødvendige intervjuer med nøkkelpersoner i virksomheter.

Spørreundersøkelsen

Opplegget for spørreundersøkelsen foreslås som følger:

  1. Kartlegging av alle statlige tjenestesteder som har startet med omstillinger/nedbemanninger de siste seks årene. En slik periode gir om lag tre år før og tre år etter at dagens sluttordninger ble innført. Det åpner både for sammenligninger før og etter, og sammenligninger mellom tjenestesteder som i ulik grad og på forskjellig måte har benyttet sluttordninger. Vi etablerer en dato for når det er rimelig å si at omstillingen startet. Opplysninger om alle sluttkontrakter samles inn fra alle tjenestesteder og legges på en datafil. Data om ventelønn hentes fra Aetats register. Alt dette gjøres i starten av prosjektet, og i samråd med oppdragsgiver og de berørte tjenestesteder.
  2. Basert på datafiler fra Statens sentrale tjenestemannsregister (SST) for hvert år etter 1997, plukkes ut de personer som var ansatt i virksomhetene før omstillingen. Opplysninger om disse personene plukkes også ut for etterfølgende år. Vi får fra dette registeret opplysninger om alder, kjønn, utdanning, stilling, lønn med mer, samt person­nummer. En datafil med kontraktsinformasjon kobles til SST-dataene ved hjelp av fødselsnummer. Tilsvarende påkobles data om personer på ventelønn. Koblingene skjer i AAD. Personnumrene frikobles deretter fra de øvrige opplysningene med et tilfeldig løpenummer, slik at personnumrene ikke må utleveres til ECON. En person som går igjen flere år får samme løpenummer hvert år, slik at vi kan følge dem så lenge de er i staten. Informasjon om alle inngåtte sluttkontrakter legges inn med dato for inngåelse, fratredelse og utforming. Dette datamaterialet gir grunnlag for å studere avgangen av personell fra hver virksomhet: utviklingen gjennom omstillingsperioden, bruken av de ulike ordninger, kjennetegn (kjønn, alder, utdanning mm.) ved de som gikk ut og som ble igjen og om de eventuelt gikk over til andre statlige tjenestesteder og kjennetegn ved de som fikk ulike ordninger. Dette gir en bred kvantitativ oversikt over personellmessige omstillinger i staten og en første tilnærming til å belyse bakgrunnen til arbeidstakere som har deltatt i ulike ordninger
  3. Ut fra disse registerdataene trekker ECON et utvalg personer til spørreskjema­undersøkelsen. Det trekkes to utvalg: (1) personer som er sluttet i omstillings­periodene i de ulike virksomhetene, (2) personer som ikke sluttet. Den første gruppen deles i tre: de som fikk sluttpakke, de som deltok i en annen ordning og de som ikke fikk noen ordning. Trekksannsynlighetene tilpasses de ulike virksomhetenes størrelse og omstillingshistorie. Den utvalgte liste personer (løpenummer) påføres personnummer i regi av AAD. Deretter sendes listen til Det sentrale personregister for å få tilkoblet tre sett adresselapper. Hvert sett omfatter de i utvalget som fortsatt er bosatt i Norge og som fortsatt lever. Adresselappene brukes til utsending av spørreskjema per post, med frankert svarkonvolutt, og til purring av de som ikke har svart. Svarene kan kobles til registerdataene via tilfeldig løpenummer for å korrigere for skjevheter i tendensen til å svare. Årsaken til at vi foreslår å bruke spørreskjema sendt i posten, er at vi tror den gruppen som her er i fokus ofte har en del utdanning og både vil være motivert og kvalifisert til å fylle ut et skjema. Vi tror også at en del av spørsmålene blir bedre besvart når respondentene får tid til å tenke seg om, enn ved et telefonintervju.
  4. Spørreskjemaet utformes forskjellig for de som sluttet og de som ble. Mange spørsmål bør likevel være felles for å kunne sammenligne gruppene. Spørsmål som stilles er om
    • bakgrunn: personalia, kompetanse, tidligere karriere (særlig i staten).
  • hvilke tilbud de fikk og de valg de tok. Vi har allerede (punkt 1) en nøyaktig beskrivelse av utformingen av sluttvederlagsordninger og andre ordninger som faktisk ble kontraktfestet. I tillegg vi det være av interesse å kartlegge tilbud som ble avslått, og eventuelt hvorfor. Det kan også stilles hypotetiske spørsmål om aksept av ulike størrelser på sluttvederlaget.
  • hvordan de opplevde omstillingsprosessen. Hvorfor tror de at nettopp de ble valgt ut til å slutte eller bli? Hvordan opplevde de ledelsen av prosessen? De som ble, spørres om virkninger av omstillings­prosessen for det videre arbeidet i virksomheten (arbeidsmiljø, trivsel, samarbeid, omstillinger med mer)
  • aktiviteter i den perioden de eventuelt mottok sluttvederlag for å kunne studere virkninger på arbeidssøking, yrkesaktivitet, videre utdanning, omsorgsaktiviteter mv. Tilsvarende kartlegges for de som ikke mottok sluttvederlag
  • arbeidsinntekt og yrkesaktivitet etter omstillingen, i eller utenfor virksom­heten, og inntekt/yrkesaktivitet frem til i dag, for å kunne analysere den økonomiske avkastningen (eventuelt tap) av å akseptere sluttveder­lag i forhold til andre valg.

Sentralt i spørreskjemaundersøkelsen står altså å kartlegge hvilke aktiviteter de som aksepterer sluttvederlag eller annen ordning går over i, spesielt overgangen til ny jobb.

Vi har valgt å bruke spørreskjema fremfor registerdata for å få informasjon om aktiviteter en går over i. Registerdata kan gi informasjon om blant annet perioder med arbeidsledighet, trygd og yrkesaktivitet, samt om næring og lønn. Lønns- og trekkoppgaveregisteret gir lønnsinntekt, men bare grove intervaller for den arbeidstiden som er brukt til å tjene lønnen. De siste årene har det vært arbeidet med å få inn yrkesopplysninger både i arbeidstakerregisteret og lønnsstatistikken. For årene 1998-2001 er det ikke tilgjengelig detaljerte yrkesopplysninger i registerdataene. Lønnsstatistikken gir månedsfortjeneste på gitte tidspunkter, men også dette er en nokså ny statistikk. En kan antakelig knytte data om lønn til personer som ifølge SST har forlatt staten de siste par årene.

Et problem med å bruke registerdata er at kostnadene er svært høye. Prisen for å få slike data kan lett komme opp i flere hundre tusen kroner.

Det viktigste argumentet for å bruke spørreskjema fremfor registerdata i dette prosjektet, er imidlertid bredden og ferskheten i den informasjonen som kan oppnås. Forhold som ikke kan belyses med registerdata er hvordan prosessen var (arbeidstakernes beskrivelse av de tilbud de fikk), hvordan arbeidstakerne vurderer prosessen i ettertid, hva slags aktiviteter de har deltatt i etter at de sluttet (utover jobb), i hvilken grad de har nytte av sin kompetanse i ny jobb og om de har forsøkt å starte selvstendig virksomhet. I tillegg kan vi kartlegge lønn, arbeidstid, næring og yrke for ny jobb. Spørreskjemaundersøkelsen kan videre gi opplysninger helt frem til høsten 2004 mens registerdata neppe vil gi tall for lengre frem enn 2002. Dette begrenser belysningen av statlige omstillinger betydelig, og særlig virkninger av sluttordningene fra 2001.

Gjennom spørreskjemaet skal vi kartlegge i hvilken grad personer har blitt med virksomheter ut av statlig forvaltning ved fristilling eller om de har gått over i en annen virksomhet. Dette kan også fanges opp gjennom registerdata, selv om det er en mulighet for at organisasjonsnummeret kan ha blitt endret ved fristillingen.

Selve analysen av overgangen fra staten til ny virksomhet vil dels bestå i en detaljert beskrivelse av overgangen og en statistisk analyse med sikte på å isolere virkninger av tilbud om sluttvederlag på sannsynligheten for overgang til ny jobb. For å gjøre dette vil vi estimere relasjoner der jobbsannsynligheten er avhengig av den enkeltes bakgrunn (utdanning, erfaring mm), stilling i staten, egenskaper ved omstillingsprosessen og tilbud om avgangsordninger (sluttvederlag) mv. For de som har fått ny jobb, er det interessant å analysere i hvilken grad lønnsnivået er avhengig av de samme forholdene. Sannsynligheten for utstøting fra arbeidslivet vil også bli analysert.

Følgeundersøkelsen

Opplegget for følgeanalysen er grovt skissert:

  1. Valg av virksomheter. Vi foreslår 3 virksomheter til denne delen av prosjektet. Det vil være aktuelt å velge virksomheter som allerede er i en omstillingsprosess og virksomheter som står foran det samme. Mange statlige virksomheter er nå i en situasjon der sluttvederlag kan bli et aktuelt virkemiddel. Virkemidlet er beskrevet som aktuelt i tilsynsmeldingen og dermed også i øvrige flytteprosesser, det er aktuelt som følge av tilpasning til nye budsjettrammer og det er aktuelt når det gjøres statlige IKT-investeringer der gevinstrealiseringen forut­setter redusert bemanning/sterkt endret kompetanse. Forhold som kan ligge til grunn for valg av virksomheter kan være årsakene bak prosessen, hvilken type kompetanse som vil bli berørt og stadium i prosessen.
  2. Intervjuer (eller f eks gruppesamtaler der det er relevant) med nøkkelgrupper. Disse gruppene er eiere, ledelse, ansatte som blir igjen, ansatte som slutter med slutt­vederlag, ansatte som slutter med andre ordninger og tillitsvalgte. Informanter innen­for hver gruppe (særlig aktuelt når det gjelder de som blir igjen, de som har mottatt sluttvederlag og de som har valgt/fått andre løsninger) velges ut fra at de kan gi en bredde i tilbakemeldingene, ut fra kjønn, alder, kompetansebakgrunn, motivasjon, familiesituasjon osv. Utvelgelsen kan derfor skje i en totrinnsprosess, der en enkel internettbasert spørreundersøkelse først gir en oversikt over hvem som har fått tilbud om hva, hva som er akseptert eller avvist og hva den enkelte helst ønsker. Deretter velges ut interessante informanter. Intervjuene kan så gjennomføres med noen måneders mellom­rom i perioden frem til prosjektavslutning, for å fange opp endringer underveis. Neden­for gis eksempler på viktige elementer som vil bli belyst fra de forskjellige målgruppene. Oversikten er ikke uttømmende.
    • Følge virksomhetenes eiere. I statlige virksomheter vil dette bety ledelsen for ansvarlig avdeling i fagdepartementet for virksomheten. Disse utformer styringssignaler som påvirker graden av frihet virksomhetene vil ha til å velge bruk av sluttvederlag eller andre typer virkemidler. Stimulerer de til bruk av sluttvederlag som virkemiddel i forhold til andre virkemidler? Hvilken strategi velger de i forhold til virksomheten for styringen av og oppfølgingen av prosessen? Hvilke elementer er de opptatt av i rapporteringen fra virksomheten?
  • Følge virksomhetenes ledere og mellomledere. Lederne kan, sammen med eierne, gi den beste innsikten i intenderte virkninger for virksomheten knyttet til virkemiddelbruken. Andre viktige temaer er hvilke alternativer som ble vurdert og begrunnelse for utforming av virkemiddelpakke, hvordan prosessen var planlagt og hvordan den ble håndtert (både i forhold til regelverk og retningslinjer og i forhold til målsettinger og planer), hvilken bakgrunn valgene ble truffet på, hvilke elementer av virkningene som følges opp (for brukere/kunder, for medarbeidere, for arbeidsmiljø, for produktivitet, osv.), hvordan virkningene for virksomheten følges opp og hvilke eventuelle korrigerende tiltak som vurderes/iverksettes.
  • Følge ansatte som blir igjen i virksomheten. I tillegg til å gi informasjon knyttet til egen situasjon i løpet av prosessen, kan også denne gruppen gi svært verdifull informasjon om prosessen generelt og virkningen for virksom­heten som sådan, jf. eksemplene som er listet under punktet om ledere over.
  • Følge ansatte som har sluttet og kun har fått sluttvederlag. Denne gruppen kan gi informasjon om bakgrunnen for egne valg og i hvilken grad det ble oppfattet som en valgsituasjon, hvordan de oppfattet og oppfatter tilbudet, hvordan prosessen ble gjennomført og hvordan den påvirket den opplevde situasjonen og karrieren videre for den enkelte.
  • Følge ansatte som skal slutte og har sluttet med sluttvederlag i kombinasjon med andre ordninger, eventuelt kun andre ordninger. Hva skiller denne gruppen fra de som kun mottar sluttvederlag?
  • Følge tillitsvalgte. Få informasjon om tillitsvalgtes syn på egen rolle og bidrag i prosessen, deres syn på planer, gjennomføring og resultater, sammen­holde tillitsvalgtes syn på egen rolle med andre aktørers syn på samme.
  • Følge brukere/kunder. Det kan også være aktuelt å følge utvalgte brukere/kunder, for å få deres syn på hvordan virksomheten blir påvirket av prosessen.

Sluttvederlag og de øvrige virkemidlene dette oppdraget omhandler, benyttes for å tilpasse den personalmessige delen av en virksomhet til nye rammebetingelser. Uavhengig av årsaken til endringen i rammebetingelsene, vil slike tilpasninger bli tatt opp i styringsdokumenter og den øvrige styringsdialogen mellom virksomhet og eier. I prosjektet vil vi undersøke på hvilken måte bruken av sluttvederlag og virkningene av dette er tatt opp i styringsdokumenter og –dialog. Legges det føringer for hvilke virkemidler som kan/bør benyttes? Hvilken rapportering ber eieren om? Dette kan gi relevant informasjon om hvilke føringer eierne gir og hvordan virksomhetens ledere oppfatter disse, jf diskusjonen om hvordan sluttvederlag er blitt presentert som et virkemiddel som skal benyttes fremfor ventelønn og andre ordninger. Informasjonstilfanget vil ligge i budsjettproposisjoner og andre Stortingsdokumenter, tildelingsbrev, rapporter fra virksomheten til eieren og intervjuer med eierrepresentanter og ledere som beskrevet i tilbudet.

Virksomheter som gjennomlever en omstilling der sluttvederlag er et naturlig virkemiddel, vil måtte bruke økonomiske ressurser og kanalisere mye energi for å gjennomføre omstillingsprosessen. Dette kan lede til oppmerksomhet om offentlige virksomheters bruk av ressurser. Det kan også gå ut over virksomhetens prestasjoner i en periode. Vi vil undersøke hvordan virksomhetene kommuniserer med sine brukere/kunder om endringene i personalet som følge av bruk av sluttvederlag og andre ordninger. Forsøker de proaktivt å påvirke brukere/kunders forventninger? Agerer de reaktivt i forhold til henvendelser fra brukerrepresentanter eller presse om ressursbruk eller resultater? Er virkningene for kunder/brukere del av styringsdialogen med eier? Følger virksomhetene opp hvordan virkningene av sluttvederlag får konsekvenser for brukere/kunder og iverksetter eventuelle korrektive tiltak? Er informasjon og oppfølging planlagt og dokumentert i virksomhetsplan, planer for omstillingsprosessen, informasjons/ kommunikasjonsplaner og/eller andre plandokumenter? Det vil være nyttig å få frem informasjon om hvorvidt hensynet til brukere/kunder blir tilstrekkelig prioritert i en omstillingsfase med mye oppmerksomhet rettet internt og hvordan omgivelsene oppfatter det offentliges ressursbruk i slike prosesser. Det kan også gi et nyttig grunnlag for fremtidige bruker/kundeundersøkelser som ligger utenfor det dette prosjektet omfatter. I tillegg til dokumentstudier og intervjuer som nevnt over, vil analyser av avis- og andre medieoppslag være en viktig kilde.

Samspill

Kombinasjonen av en spørreundersøkelse og følgeanalyse gir både bredde og dybde i informasjons­tilfanget, og dermed et godt grunnlag for å få frem nyttig kunnskap om effektene av virkemidlene ved omstilling. Tidsperspektivet for undersøkelsen åpner også for muligheten til å utnytte resultater fra innledende intervjuer i følgeanalysen som grunnlag for spørreskjemaundersøkelsen. Det blir også mulig å diskutere foreløpige resultater fra spørreundersøkelsen med informant­grupper mot slutten av prosjektperioden. Dette kan ytterligere styrke forståelsen av temaet.

Fremfor en survey spesielt blant personer som har mottatt sluttvederlag i staten, ser vi altså også på ansatte som ikke har mottatt sluttvederlag. Generelt har vi lagt opp til en datainnsamling som ser bredt på statlige omstillinger, omstillingstiltak og involverte grupper.

3 Arbeidsplan

Aktivitet 1. Kartlegging av statlige tjenestesteder med omstilling

Aktivitet 2. Organisering, innsamling, registrering av sluttvederlagskontrakter og andre sluttkontrakter knyttet til omstilling.

Aktivitet 3. Etablering av koblet registerdatafil fra Statens sentrale tjenestemannsregister. Dette omfatter kobling mellom data fra ulike år og kobling til data om sluttordninger og ventelønn.

Aktivitet 4. Kvantitativ oversikt over omstillinger i staten. Leder frem til arbeidsnotat 1.

Aktivitet 5. Utforming av spørreskjema til spørreskjemaundersøkelsen.

Aktivitet 6. Teknisk gjennomføring av spørreskjemaundersøkelsen. Trekking av utvalg, frankert svarkonvolutt, organisering av adressering, utsending, purring, lotteri (mulighet for en gevinst for de som svarer), registrering av svar, frafallsanalyse, utarbeide vekter.

Aktivitet 7. Analyse av spørreskjemadata. Foreløpige resultater fremlegges i arbeidsnotat 3.

Aktivitet 8. Organisering av følgeanalysen. Valg av 3 virksomheter, utforming av spørreskjema til internettbasert spørreundersøkelse, organisering av e-postadresser.

Aktivitet 9. Intervjuer, nøkkelgrupper innen virksomhetene. Utforme intervjuguide, intervjue, skrive referater, annen innsamling av informasjon.

Aktivitet 10. Statlige virksomheter i omstilling. Foreløpig følgeanalyse av de tre utvalgte virksomheter. Presenteres som arbeidsnotat 2.

Aktivitet 11. Sluttrapport. Analyse av problemstillingene ut fra det samlede datatilfang.

Milepæler:

Arbeidsnotat 1: Omstillinger i staten. I hovedsak basert på registerdata. Ferdig juni 2005

Arbeidsnotat 2: Statlige virksomheter i omstilling. Underveisrapportering fra følgeanalysen. Ferdig juni 2005

Arbeidsnotat 3: Foreløpige resultater fra spørreundersøkelsen. Ferdig august 2005

Sluttrapport : Ferdig ved årsskiftet 2005/2006