Vedlegg XIX Forbrukervern

KOM(03) 68 Meddelelse fra Europakommisjonen til Europaparlamentet og Det europeiske Råd om en handlingsplan for en mer helhetlig kontraktsrett

Sammendrag av innholdet

Meddelelsen bygger videre på meddelelse KOM (2001) 398 fra Europakommisjonen til Det europeiske råd og Europaparlamentet om europeisk kontraktsrett. Den nye meddelelsen inneholder en handlingsplan der Kommisjonen foreslår at den skal sette i gang et arbeid med å utvikle en ensartet begrepsbruk gjennom en felles referanseramme. Denne referanserammen skal så brukes ved utarbeiding av nye sektorspesifikke direktiver og forordninger innenfor kontraktsretten og ved revisjon av allerede vedtatte rettsakter med sikte på å oppnå en enhetlig begrepsbruk. Denne felles referanserammen skal også brukes i forbindelse med forslaget om å starte et arbeid med sikte på å utforme et for kontraktspartene valgfritt instrument som inneholder felles kontraktsrettslige prinsipper innenfor EU.

Merknader

Arbeidet er fortsatt på et så tidlig stadium at det er vanskelig å vurdere hvilke lov- eller forskriftsendringer som kan bli påkrevet. Dersom arbeidet munner ut i en direktiv- eller forordningstekst som utpensler generelle kontraktsrettslige prinsipper, er det imidlertid grunn til å anta at Norge må foreta en rekke lovendringer.

Sakkyndige instansers merknader

Saken vurderes av Justisdepartementet. Norge har gitt innspill i felles EFTA-uttalelser høsten 2001 og våren 2003.

Status

Handlingsplanen fikk støtte av både Rådet og Europaparlamentet høsten 2003. Spørsmålet om hvordan handlingsplanen skal følges opp, er nå til vurdering i Kommisjonen.

KOM(03) 356 endelig - Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om urimelig markedspraksis ("unfair commercial practices")

Sammendrag av innholdet

Direktivets sentrale formål er å innføre et forbud mot "urimelig markedspraksis" (unfair commercial practices) og å sikre en mest mulig presis og harmonisert oppfatning og tolkning av hva urimelig praksis innebærer. Direktivet vil i det vesentlige gjelde markedsføring, men kan også omfatte andre handlinger fra den næringsdrivende, og departementet har derfor valgt å bruke begrepet "markedspraksis" som norsk betegnelse her.

Direktivet har et generelt forbud (generalklausul), mot urimelig markedspraksis. Et tiltak skal anses som urimelig hvis det er i strid med god forretningsskikk og i vesentlig grad påvirker/"forvrir" eller er egnet til å påvirke/forvri forbrukernes økonomiske adferd. "Gjennomsnittsforbrukeren" brukes i direktivet som en målestokk for å vurdere hvilken virkning en handling har på forbrukerne. Når handlingen retter seg mot en spesiell gruppe forbrukere, er det virkningen på et "gjennomsnittsmedlem" av denne gruppen som skal vurderes.

Særlig markedsføringstiltak som er villedende (gjelder både aktivt villedende tiltak og tiltak som er villedende pga. utelatelser/unnlatelser)eller aggressive skal anses som urimelige. Kriterier for vurderingen er stilt opp i egne artikler. I et vedlegg er gitt en "svarteliste" med spesifikke handlinger som alltid skal anses som urimelige.

Generalklausulen er ment å erstatte eksisterende generalklausuler i nasjonal lovgivning innenfor direktivets virkeområde.

I tråd med hva som har vært signalisert gjennom hele prosessen, er direktivet foreslått som totalharmoniseringsdirektiv, dvs. at landene ikke kan vedta eller opprettholde regler som avviker fra direktivet. Med dette tas det sikte på å etablere et felles europeisk nivå for og en felles tolkning av urimelighetskriteriet.

I en egen artikkel om "Indre marked" fastslås at næringsdrivende bare plikter å rette seg etter de nasjonale bestemmelser på det området som direktivet omfatter, i det land hvor de er etablert ("senderlandsprinsippet"). Selv om direktivet innebærer totalharmonisering, og i prinsippet like regler i samtlige EØS-land, må det forventes forskjeller i tolknings- og håndhevingspraksis av et regelverk som i stor grad bygger på skjønnsmessige vurderinger. Virkningen av bestemmelsen er at det ved grenseoverskridende markedspraksis er håndhevingsorganet i etableringslandet som vurderer om et tiltak er i strid med direktivet, slik det er gjennomført i landet. Det vil videre være avsenderlandets myndigheter som har hovedansvaret for å stanse markedsføring i strid med direktivet.

Merknader

Direktivets oppbygging ligner modellen med generalklausulen med forbud mot urimelige markedsføringstiltak som man finner i nordisk lovgivning. I den norske markedsføringsloven er den utformet slik at markedsføring ikke skal være "urimelig" eller "i strid med god markedsføringsskikk".

Begrepet "commercial practice" antas i det alt vesentlige å tilsvare "handlinger (i forbindelse med markedsføring)" i den norske markedsføringsloven. "Commercial practice" kan se ut til å være et noe videre begrep enn "markedsføring", men å fastlegge dette mer sikkert er vanskelig, og vil i alle fall kreve en nærmere vurdering både av markedsføringsbegrepet i norsk praksis og av direktivets begrep.

Virkeområdet er på den annen side i andre sammenhenger snevrere enn i den norske loven. Den viktigste avgrensningen er at direktivet bare omfatter handlinger som påvirker eller er egnet til å påvirke forbrukernes økonomiske disposisjoner. Helse- og sikkerhetsaspekter i markedsføringen faller utenfor. Det samme gjelder kriterier som "smak, anstendighet og sosialt ansvar", dvs. markedsføring som er skremmende, støtende, nedverdigende, diskriminerende ut fra alder, kjønn, religion, nasjonalitet, hudfarge etc. Begrunnelsen for å holde slike aspekter utenfor er at kulturelle og samfunnsmessige forskjeller gjør at oppfatningene av hva som er urimelig i en slik sammenheng er svært ulike og vanskelig å harmonisere.

Fra norsk side har en i utgangspunktet vært positiv til at det etableres en felles europeisk klausul og standard for urimelig markedspraksis. Med økende salg og markedsføring av varer og tjenester over landegrensene vil dette også få direkte betydning for norske forbrukere. En forutsetning er at harmoniseringen skjer på et høyt beskyttelsesnivå slik at norsk etablert praksis og fortolkning av "urimelig" etter markedsføringsloven kan videreføres. I EFTAs uttalelser til en grønnbok ("Forbrukerbeskyttelse i den europeiske union") og en oppfølgingsmeddelelse utarbeidet i forkant av direktivet understrekes at nye regler må gi høy grad av forbrukerbeskyttelse, og at det må bli mulig å beholde nasjonalt regelverk og praksis som tar særlig hensyn til barn og unge.

Det er på dette stadiet vanskelig å forutsi resultatet av regelverksprosessen og hvilke endringer som eventuelt vil bli nødvendige i norsk lov.Det er også vanskelig, jf forrige avsnitt, å vurdere hvordan en harmonisert tolknings- og håndhevingspraksis vil utvikle seg.

Det er etablert nordisk samarbeid og samråd i prosessen. Med samme lovmodell og svært like regler har de nordiske land stor grad av felles erfaringer og interesser i saken.

Sakkyndige instansers merknader

I forbindelse med EFTAs uttalelse til den første grønnboken inviterte Barne- og familiedepartementet berørte departementer til møte og innspill om det norske bidraget, og Justisdepartementet har kommet med synspunkter. Det kom ingen merknader fra berørte departementer som fikk innspillet til oppfølgingsmeddelelse på høring.

Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er konsultert i egne høringsmøter. Forbrukerombudet har avgitt egen uttalelse i begge høringsrunder. Forbrukerombudet understreker blant annet at forbrukerbeskyttelsen må ligge på et høyt nivå. Ombudet stiller spørsmål ved om total harmonisering er forenlig med prinsippet om en fleksibel generalklausul, og har motforestillinger også til et prinsipp om å legge senderlandets regler til grunn ved markedsføring over grensene.

BFD arrangerte også et større nasjonalt høringsmøte i august 2002 hvor en representant fra Kommisjonen presenterte direktivarbeidet.

BFD har 30. september 2003 sendt direktivforslaget ut på bred nasjonal høring med frist for uttalelser 7. november. Dette skjer som ledd i forberedelsen av et norsk innspill til en ny EFTA-uttalelse.

Status

Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet

KOM(03) 443 endelig - Forslag til europaparlaments- og rådsforordning om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av lover for forbrukerbeskyttelse.

Sammendrag av innholdet

Forslaget tar sikte på å sikre håndheving av europeisk regelverk for beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser, når handlinger som er i strid med regelverket har virkning over landegrensene. Håndhevingsmyndigheten i landet hvor handlingen har virkning (dvs. rammer forbrukere), skal kunne anmode håndhevingsmyndigheten i landet hvor handlingen har utspring (dvs. hvor den næringsdrivende er etablert), om assistanse til å få handlingen stanset. Den skal også informere Kommisjonen og myndigheter i andre land når det blir kjent med at slike handlinger er satt eller er i ferd med å bli satt i verk.

Forslaget pålegger statene å ha offentlige håndhevingsorganer, og fastsetter hvilke fullmakter organene skal ha for å ivareta de nødvendige funksjoner. Det fastsetter prosedyrer for hvordan gjensidig assistanse og samarbeid skal skje i den enkelte sak, de forpliktelser organene skal ha, og regler for konfidensialitet. Videre foreslås en rådgivende komité hvor de nasjonale myndighetene kan diskutere aktuelle spørsmål knyttet til praktiseringen av forordningen.

Merknader

Forslaget er begrenset til håndheving av forbrukernes kollektive interesser, dvs. å få stoppet eller forhindret lovstridige handlinger som berører forbrukerne som gruppe. (Enkeltstående tvister over landegrensene mellom kjøper og selger faller utenfor, men slike saker omfattes av det europeiske samarbeidet om utenrettslig tvisteløsning, der Forbrukerrådet er norsk kontaktpunkt).

Forbrukerombudet fører etter markedsføringsloven et generelt tilsyn med markedsføring og avtalevilkår overfor forbrukere. Dette innebærer at det for det meste av regelverket som omfattes av direktivet allerede føres aktivt tilsyn.

Forbrukerombudet er et uavhengig tilsynsorgan også på den måten at det selv prioriterer saker og områder for tilsynsvirksomheten.

Dersom forordningen vedtas og innlemmes i EØS-avtalen, vil dette medføre forpliktelser for Norge til å sørge for behandling av saker etter anmodning fra håndhevingsmyndighetene i andre EØS-land, og til innrapportering, informasjonsutveksling, deltakelse i samarbeidskomiteen osv. Tilsvarende vil håndhevingsmyndigheten i andre land ha plikt til å bistå norske myndigheter.

Det er uttrykkelig fastslått i forordningen at landene plikter å stille de nødvendige ressurser til rådighet. Forpliktelsene og oppgavene antas klart å medføre behov for økte ressurser. Hvordan oppgavene best kan ivaretas, eventuelt i et samarbeid mellom forskjellige norske tilsynsmyndigheter, og hvor mye ressurser som må tilføres, må vurderes nærmere når forordningen blir vedtatt og omfanget på og innretningen av forpliktelsene er fastlagt.

En samarbeidsavtale, i store trekk med de samme siktemål, er inngått mellom de nordiske forbrukerombud hva gjelder håndheving av brudd på aktuelle forbrukerregelverk over landegrensene i Norden. Kommisjonen har i sitt arbeid vist betydelig interesse for denne avtalen, og hatt et eget fellesmøte med ombudene og ansvarlige departementer i de nordiske land, om utformingen av forordningen.

Forslaget til forordning gir håndhevingsorganene fullmakter som er vesentlig videre enn hva for eksempel Forbrukerombudet har i dag. Videre kan den foreslåtte plikten til konfidensiell behandling av den informasjon myndigheter mottar, være problematisk i forhold til norske prinsipper om offentlighet i forvaltningen.

I uttalelsene til grønnboken "Forbrukerbeskyttelse i den europeiske union" og en oppfølgingsmeddelelse har man fra EFTA-landenes side støttet initiativet og lagt stor vekt på betydningen av effektive prosedyrer for samarbeid mellom håndhevingsmyndighetene.

Sakkyndige instansers merknader

Forbrukerombudet, som håndhever norsk markedsføringsregelverk, er enig i at det er behov for styrket samarbeid om håndheving over landegrensene.

BFD har 15. oktober 2003 sendt forslaget ut på bred nasjonal høring med frist for uttalelser 26. november. Dette skjer som ledd i forberedelsen av et norsk innspill til en ny EFTA-uttalelse.

Status

Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet

KOM(02) 585 endelig - Endret forslag til europaparlaments- og rådsforordning om salgsfremmende tiltak i det indre marked

Sammendrag av innholdet

Forslaget er en revisjon av tidligere forslag KOM(2001) etter at Europaparlamentet i sin første gangs behandling ved vedtak 4. september 2002 foreslo til sammen 58 endringsforslag.

Forslag til forordning gjelder salgsfremmende tiltak i det indre marked. "Salgsfremmende tiltak" er snevrere enn ordlyden skulle tilsi. Den omfatter i denne sammenheng ikke markedsføring i sin alminnelighet, men er avgrenset til tiltak som gir eller forespeiler kunden en fordel i form av rabatter, tilgift, gaver, deltakelse i konkurranse eller lotteri med premier etc. Kundebegrepet omfatter i denne sammenheng både foretak, organisasjoner og enkeltpersoner som kjøper varer eller tjenester av den som fremsetter tiltaket.

Formålet med forslaget er først og fremst å avskaffe de utbredte og svært varierende restriksjoner på salgsfremmende tiltak som finnes i nasjonal lovgivning, og derigjennom fjerne de handelshindringer dette medfører. På den annen side stiller forslaget omfattende krav til informasjon for å sikre at kunden blir informert om det reelle innholdet i tiltakene (herunder verdien av gaver/tilgift, forutsetninger for å delta/utnytte tilbud etc.). Etter Parlamentets behandling er det tatt inn et unntak, slik at medlemsstatene skal kunne ha nasjonale restriksjoner på salg til under kostpris.

Forslaget har en bestemmelse om beskyttelse av barn og ungdom, som etter norsk målestokk ikke er særlig vidtrekkende. Det har også bestemmelser som sikrer forbrukere adgang til å klage på et salgsfremmende tiltak, og prosedyrer for slike tilfelle.

Merknader

Salgsfremmende tiltak reguleres i norsk lov særlig gjennom markedsføringsloven som har et generelt forbud mot tilgift (uvedkommende tilleggsytelser) overfor forbrukere, og også begrensninger i bruken av utlodninger. Hvis forslaget til forordning blir vedtatt og innlemmet i EØS-avtalen, vil dette medføre behov for lovendring, slik at restriksjonene oppheves og informasjonskravene tas inn i norsk lov. ( Det har uavhengig av forslaget til forordning vært vurdert å endre eller oppheve de nevnte bestemmelsene i markedsføringsloven.) I den grad den endelige forordningen skulle inneholde særregler (jf omtalen nedenfor om diverse endringsforslag), vil også dette få konsekvenser for norsk lov.

Forslaget til forordning ble for øvrig kommentert i høringsrunden til Kommisjonens grønnbok om forbrukerbeskyttelse i Den europeiske union. Både fra EFTA og en rekke andre land og høringsinstanser ble det reist innvendinger mot at forslaget om en detaljert regulering av visse markedsføringsformer fremmes parallelt med - og uavhengig av - arbeidet med et generelt regelverk for "redelig markedsføring" (se ovenfor).

Det har vært, og er, betydelig uenighet om forslaget, dels på grunn av det omtalte forholdet til arbeidet med et rammedirektiv, men i stor grad også på grunn av innholdet. Under behandlingen av forslaget i Rådets arbeidsgruppe våren 2003 ble det fremmet en rekke kompromissforslag, med ulike unntaks- og særregler for forskjellige vareslag (bl.a. tobakk, alkohol) og tiltaksformer (bl.a. maksimumspremier i konkurranser), og med utvidet beskyttelse for barn. Det lyktes imidlertid ikke å oppnå politisk enighet om forslaget på ministermøte 19. mai.

Under behandlingen i Rådets arbeidsgruppe høsten 2003 av forslaget til direktiv om urimelig markedsføring er det fra enkelte hold tatt til orde for at fellesskapsregler om salgsfremmende tiltak heller innarbeides i dette direktivet.

Sakkyndige instansers merknader

Det norske innspillet til EFTAs høringsuttalelse om grønnboken om forbrukerbeskyttelse har vært forelagt berørte departementer til uttalelse uten at det kom merknader, heller ikke på synspunktene omkring forslaget til forordning om salgsfremmende tiltak.

Status

Forslaget er til annen gangs behandling i Rådet.

KOM(03) 44 endelig - Forslag til europaparlaments- og rådsbeslutning om et rammeprogram for finansiering av fellesskapstiltak til støtte for forbrukerpolitikk for 2004-2007

Sammendrag av innholdet

Forslaget dreier seg om etablering av et nytt rammeprogram for forbrukerpolitikk når det eksisterende rammeprogrammet for 1999-2003 løper ut ved kommende årsskifte.

Etter forslaget vil programmet fortsatt finansiere tre typer aktiviteter: Kommisjonens egne tiltak, støtte til europeiske paraplyorganisasjoner for forbrukerpolitikk, og støtte til relevante prosjekter som organisasjoner og enkeltpersoner kan søke om. Forslaget signaliserer likevel betydningsfulle endringer /justeringer sammenlignet med det løpende programmet. De viktigste er de følgende:

• Aktivitetene som finansieres under programmet skal gjenspeile prioriteringer og målsettinger i gjeldende strategiprogram for forbrukerpolitikk (i første omgang strategiprogrammet som er vedtatt for perioden 2002-2006).
• Matvaretrygghet, som er inkludert i det någjeldende programmet, vil bli tatt ut og inngå i et nytt, eget rammeprogram.
• Utlysing av prosjektmidler skal som hovedregel skje annethvert år, i stedet for årlig som nå, og samtidig slik at det kan søkes om flerårige prosjekter. Øvre grense for Kommisjonens andel av dekning av utgifter for det enkelte prosjekt heves samtidig fra 50 til 70 %. For tilskudd til organisasjoner som ivaretar forbrukerinteresser i standardiseringsarbeidet, åpnes for finansiering med inntil 95 %.
• Egne bestemmelser om og kriterier for prosjekter som settes i verk i et samarbeid mellom Kommisjonen og medlemsstatene. Det siktes her særlig til støtte til nasjonale kontaktpunkter under det europeiske nettverket for tvisteløsning, til nasjonale informasjonskontorer for grenseoverskridende/EU-relevante forbrukerspørsmål, og det samarbeidet mellom håndhevingsmyndigheter som blir nedfelt i den kommende forordningen om administrativt samarbeid for å ivareta forbrukernes kollektive interesser (jf egen omtale av dette forslaget foran)
• Innføring av årlige arbeidsprogrammer. Disse skal særlig inneholde premissene for tilskudd, prioriteringer for tiltak etter formål/type ("by objective"), fordelingen av årets budsjett på ulike typer tiltak, tidsplan for utlysing av midler ("call for tender"), forslag til fellestiltak mellom Kommisjonen og medlemsstatene, og kriterier/anslått totalpott for å søke om midler. I det løpende rammeprogrammet er det i selve beslutningen nedfelt bestemmelser om hvilke områder som kan tas med i de årlige utlysninger av midler til særlige prosjekter, og kriterier for økonomiske tilskudd.
• Den rådgivende komiteen vil etter opplegget få en mer aktiv rolle i det nye programmet.

Merknader

Norge og de andre EFTA/EØS-statene har deltatt i det nåværende rammeprogrammet fra år 2000, og er representert i den rådgivende komiteen for programmet. Fra alle EFTA/EØS-landene er det signalisert interesse for å fortsette deltakelsen under det nye programmet.

I aktivitetene under programmet har en fra norsk side deltatt særlig aktivt i utviklingen av et europeisk nettverk for løsning av forbrukertvister over landegrensene. Forbrukerrådet er nasjonalt kontaktpunkt for nettverket i Norge, og får halvparten av utgiftene til denne virksomheten dekket av Kommisjonen.

Under programmet gir Kommisjonen også tilsvarende støtte til informasjonskontorer som er opprettet i de fleste medlemsstatene, og som har til oppgave dels å gi forbrukerne informasjon i forbindelse med alle slags transaksjoner i utlandet og på tvers avgrensene, dels å delta i felles informasjonskampanjer og – tiltak. Norge og de øvrige EFTA/EØS-landene har så langt ikke opprettet slike kontorer. Kommisjonen overveier nå å slå sammen nettverket for tvisteløsninger og systemet med informasjonskontorer, noe som i så fall trolig vil innebære at også EFTA/EØS-landene må delta fullt ut i det sammenslåtte systemet ("Help-Net") eller velge å stå utenfor.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) har vært aktive i å søke midler til prosjekter under programmet, og har fått godkjent og blitt tildelt midler til flere prosjekter.

Flere av endringsforslagene har bakgrunn i erfaringene med det nåværende programmet, f.eks. har den forslåtte endringen med prosjektutlysing bare hvert annet år åpenbar sammenheng med at det nåværende krever uforholdsmessig mye administrasjon i forhold til størrelsen på de utdelte midler. I en EFTA-uttalelse har Norge og de andre EFTA/EØS-statene sagt seg gjennomgående svært tilfreds med det foreliggende forslaget.

Sakkyndige instansers merknader

Særlig berørte norske instanser ble konsultert i forbindelse med forberedelsen av EFTA-uttalelse, uten å ha merknader til forslaget.

Status

Forslaget er til behandling i Rådet og Parlamentet