Vedlegg XIX Forbrukervern

KOM(2003) 68 Meddelelse fra Europakommisjonen til Europaparlamentet og Det europeiske råd om en handlingsplan for en mer helhetlig kontraktsrett

Sammendrag av innholdet

Meddelelsen bygger videre på meddelelse KOM (2001) 398 fra Europakommisjonen til Det europeiske råd og Europaparlamentet om europeisk kontraktsrett. Den nye meddelelsen inneholder en handlingsplan der Kommisjonen foreslår at den skal sette i gang et arbeid med å utvikle en ensartet begrepsbruk gjennom en felles referanseramme. Denne referanserammen skal så brukes ved utarbeiding av nye sektorspesifikke direktiver og forordninger innenfor kontraktsretten og ved revisjon av allerede vedtatte rettsakter med sikte på å oppnå en enhetlig begrepsbruk. Denne felles referanserammen skal også brukes i forbindelse med forslaget om å starte et arbeid med sikte på å utforme et for kontraktspartene valgfritt instrument som inneholder felles kontraktsrettslige prinsipper innenfor EU.

Merknader

Arbeidet er fortsatt på et så tidlig stadium at det er vanskelig å vurdere hvilke lov- eller forskriftsendringer som kan bli påkrevet. Dersom arbeidet munner ut i en direktiv- eller forordningstekst som utpensler generelle kontraktsrettslige prinsipper, er det imidlertid grunn til å anta at Norge må foreta en rekke lovendringer.

Sakkyndige instansers merknader

Saken vurderes av Justisdepartementet. Norge har gitt innspill i felles EFTA-uttalelser høsten 2001 og våren 2003.

Status

Handlingsplanen fikk støtte av både Rådet og Europaparlamentet høsten 2003. Spørsmålet om hvordan handlingsplanen skal følges opp, er nå til vurdering i Kommisjonen.

KOM(2003) 356 endelig -Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om urimelig markedspraksis ("unfair commercial practices")

Sammendrag av innholdet

Direktivets sentrale formål er å innføre et forbud mot ”urimelig markedspraksis” (unfair commercial practices) og å sikre en mest mulig presis og harmonisert oppfatning og tolkning av hva urimelig praksis innebærer. Direktivet vil i det vesentlige gjelde markedsføring, men kan også omfatte andre handlinger fra den næringsdrivende. Departementet har derfor valgt å bruke begrepet ”markedspraksis” som norsk betegnelse.

Direktivet har et generelt forbud (generalklausul), mot urimelig markedspraksis. Et tiltak skal anses som urimelig hvis det er i strid med god forretningsskikk og i vesentlig grad påvirker/”vrir” eller er egnet til å påvirke/vri forbrukernes økonomiske atferd. ”Gjennomsnittsforbrukeren” brukes i direktivet som en målestokk for å vurdere hvilken virkning en handling har på forbrukerne. Når handlingen retter seg mot en spesiell gruppe forbrukere, eller ha urimelige virkninger spesielt for en forbrukergruppe, er det virkningen på et ”gjennomsnittsmedlem” av denne gruppen som skal vurderes.

Særlig tiltak som er villedende (aktivt villedende eller villedende pga. utelatelser/unnlatelser) eller aggressive skal anses som urimelige. Kriterier for vurderingen er stilt opp i egne artikler. I et vedlegg er gitt en ”svarteliste” med spesifikke handlinger som alltid skal anses som urimelige.

Generalklausulen vil erstatte eksisterende generalklausuler i nasjonal lovgivning innenfor direktivets virkeområde. Direktivet vil være et totalharmoniseringsdirektiv, dvs. at landene ikke kan vedta eller opprettholde regler som avviker fra direktivet.

I en egen artikkel om ”Indre marked” het det i Kommisjonens opprinnelige forslag at næringsdrivende bare skal ha plikt til å rette seg etter de nasjonale bestemmelser på det området som direktivet omfatter, i det land hvor de er etablert (”senderlandsprinsippet”). Dette har vært omdiskutert og i kompromisset fra rådsmøte 17/18 mai 2004 (se nedenfor) er denne bestemmelsen tatt ut.

Merknader

Direktivets oppbygging ligner modellen med generalklausulen med forbud mot urimelige markedsføringstiltak som man finner i nordisk lovgivning. I den norske markedsføringsloven er den utformet slik at markedsføring ikke skal være ”urimelig” eller "i strid med god markedsføringsskikk".

Begrepet ”commercial practice” antas i det alt vesentlige å tilsvare ”handlinger” (i forbindelse med markedsføring) i den norske markedsføringsloven, men synes i visse sammenhenger å være et noe videre begrep, ved at det i større grad kan omfatte handlinger foretatt etter avtaleinngåelse.

Virkeområdet er på den annen side i andre sammenhenger snevrere enn i den norske loven. Den viktigste avgrensningen er at direktivet bare omfatter handlinger som påvirker eller er egnet til å påvirke forbrukernes økonomiske disposisjoner. Helse- og sikkerhetsaspekter i markedsføringen faller utenfor. Det samme gjelder kriterier som ”smak, anstendighet og sosialt ansvar”, dvs. markedsføring som er skremmende, støtende, nedverdigende, diskriminerende ut fra alder, kjønn, religion, nasjonalitet, hudfarge etc. Begrunnelsen for å holde slike aspekter utenfor er at kulturelle og samfunnsmessige forskjeller gjør at oppfatningene av hva som er urimelig i en slik sammenheng er svært ulike og vanskelig å harmonisere.

I en uttalelse fra EFTA/EØS-landene til Europakommisjonen om det foreslåtte direktivet, avgitt 26. mars 2004, heter det at direktivet kan gi et viktig bidrag til å sikre redelig handelspraksis og en tilfredsstillende forbrukerbeskyttelse på europeisk nivå. EFTA-landene støttet avgrensningen som er nevnt i forrige avsnitt og har i prosessen også sagt seg tilfreds med at regelverket er bygd opp i tråd med de nordiske markedsføringslovene med en generalklausul. EFTA-landene understreket imidlertid at direktivforslaget burde styrkes og forbedres på flere punkter, særlig med tanke på å ivareta interessene til og hindre utnyttelse av barn og sårbare grupper. De fremmet i denne forbindelse konkrete forslag til endringer i direktivteksten, den innledende ”fortalen” og i ”svartelisten” for å gi et sterkere grunnlag for å ivareta slike hensyn. De anså det viktig at forslaget endres hva gjelder forholdet til bestemmelser om markedsføring i annen EU-lovgivning, slik at landene som et generelt prinsipp kan opprettholde strengere regler de har gitt i medhold av såkalte minimumsregler. I denne forbindelse ble vist til en spesiell norsk interesse i å kunne opprettholde forbudet som er gitt i kringkastingsloven mot reklame rettet mot barn eller sendt i tilknytning til barneprogrammer. Norge holdt innlegg om direktivforslaget, med særlig vekt på konsekvensene for markedsføring rettet mot barn, på møte i EØS-komitéen 23. april.

EFTA-landene uttrykte at de ville ha foretrukket at direktivforslaget i større grad hadde åpnet for å ivareta legitime nasjonale særinteresser. De foreslo at referansen til ”gjennomsnittsforbrukeren” skulle tas ut av selve direktivteksten, blant annet fordi den kan bidra til å legge lista for inngrep for høyt, og til at enkelte forbrukere og forbrukergrupper berøves beskyttelse. Særlig med dette for øye foreslo EFTA-landene at det i svartelisten tas inn to nye punkter om at visse typer bevisst villedende og udokumenterbare utsagn og påstander alltid skal anses som urimelige.

I forbindelse med ”senderlandsprinsippet” påpektes faren for at regelverksbrudd over landegrensene ikke alltid vil bli prioritert høyt nok i senderlandet, og man etterlyste en ”sikkerhetsklausul” som i slike tilfelle vil gi mulighet til inngrep for tilsynsmyndigheten i landet der tiltaket har virkning.

På rådsmøtet 17/18 mai 2004 ble det politisk enighet om en ”felles holdning” som innebærer flere viktige endringer. Den såkalte ”indre marked-klausulen” er tatt ut som omtalt ovenfor. Tross betydelig motstand mot kriteriet med ”gjennomsnittsforbrukeren” ble dette opprettholdt i teksten. Direktivet er noe styrket både i fortalen og direktivteksten hva gjelder hensynet til utsatte forbrukergrupper som barn. Det er foreslått en overgangsperiode på seks år hvor medlemsstater under visse forutsetninger kan opprettholde strengere regler innenfor direktivets virkeområde gitt i medhold av minimumsdirektiver, slik det i Norge er gjort med forbud mot reklame mot barn i fjernsynssendinger. Kompromisset i felles holdning innebærer forbedringer sett fra norsk side. Det er imidlertid generelt vanskelig å vurdere hvordan en harmonisert tolknings- og håndhevingspraksis vil utvikle seg.

Det har vært holdt nordisk samråd i prosessen. Med samme lovmodell og svært like regler har de nordiske land stor grad av felles erfaringer og interesser i saken.

Sakkyndige instansers merknader

I forbindelse med EFTAs uttalelse til den første grønnboken inviterte Barne- og familiedepartementet berørte departementer til møte og innspill om det norske bidraget, og Justisdepartementet har kommet med synspunkter. Det kom ingen merknader fra berørte departementer som fikk innspillet til oppfølgingsmeddelelse på høring.

Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er konsultert i egne høringsmøter. Forbrukerombudet har avgitt egen uttalelse i begge høringsrunder. Forbrukerombudet understreker blant annet at forbrukerbeskyttelsen må ligge på et høyt nivå. Ombudet stiller spørsmål ved om total harmonisering er forenlig med prinsippet om en fleksibel generalklausul, og har motforestillinger også til et prinsipp om å legge senderlandets regler til grunn ved markedsføring over grensene.

BFD arrangerte også et større nasjonalt høringsmøte i august 2002 hvor en representant fra Kommisjonen presenterte direktivarbeidet. Direktivforslaget var høsten 2003 sendt på bred nasjonal høring. Synspunktene var med på å danne grunnlaget for forslaget til EFTA-uttalelse som også ble lagt fram og diskutert på møte i spesialutvalget for forbrukerpolitikk 13. februar 2004. Kultur- og kirkedepartementet tok her opp konsekvensene for reklamebestemmelsene i kringkastingsloven, som er blitt sentrale punkter i EFTA-uttalelsen og innlegget i EØS-komitéen 23. april 2004, som omtalt ovenfor.

Etter at Arbeids- og sosialdepartementet tok opp spørsmål på møtet i spesialutvalget, er det avklart at restriksjoner på reklame for enkelte produkter ut fra hensyn til folkehelsen faller utenfor direktivets virkeområde, og at direktivet ikke vil berøre de norske reklameforbudene for tobakk og alkohol.

Status

Forslaget vil bli sendt til Europaparlamentet for annen gangs behandling høsten 2004.

KOM(03) 443 endelig - Europaparlaments- og rådsforordning om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av lover for forbrukerbeskyttelse

Sammendrag av innholdet

Forordningen tar sikte på å sikre håndheving av europeisk regelverk for beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser, når handlinger som er i strid med regelverket har virkning over landegrensene. Håndhevingsmyndigheten i landet hvor handlingen har virkning (dvs. rammer forbrukere), skal kunne anmode håndhevingsmyndigheten i landet hvor handlingen har utspring (dvs. hvor den næringsdrivende er etablert), om assistanse til å få handlingen stanset. Den skal også informere Kommisjonen og myndigheter i andre land når den blir kjent med at slike handlinger er satt eller er i ferd med å bli satt i verk.

Forordningen pålegger statene å ha offentlige håndhevingsorganer, og fastsetter hvilke fullmakter organene skal ha for å ivareta de nødvendige funksjoner. Den fastsetter prosedyrer for hvordan gjensidig assistanse og samarbeid skal skje i den enkelte sak, de forpliktelser organene skal ha, og regler for konfidensialitet. Videre etableres en rådgivende komité hvor de nasjonale myndighetene kan diskutere aktuelle spørsmål knyttet til praktiseringen av forordningen.

Merknader

Forordningens virkeområde er begrenset til håndheving av forbrukernes kollektive interesser, dvs. å få stoppet eller forhindret lovstridige handlinger som berører forbrukerne som gruppe. (Enkeltstående tvister over landegrensene mellom kjøper og selger faller utenfor, men slike saker omfattes av det europeiske samarbeidet om utenrettslig tvisteløsning, der Forbrukerrådet er norsk kontaktpunkt).

I Norge fører Forbrukerombudet generelt tilsyn med markedsføring og avtalevilkår overfor forbrukere etter markedsføringsloven. Dette innebærer at det allerede føres aktivt tilsyn for det meste av regelverket som omfattes av forordningen. Forbrukerombudet er et uavhengig tilsynsorgan også på den måten at det selv prioriterer saker og områder for tilsynsvirksomheten.

Dersom forordningen innlemmes i EØS-avtalen, vil dette medføre forpliktelser for Norge til å sørge for behandling av saker etter anmodning fra håndhevingsmyndighetene i andre EØS-land, og til innrapportering, informasjonsutveksling, deltakelse i samarbeidskomiteen osv. Tilsvarende vil håndhevingsmyndigheten i andre land ha plikt til å bistå norske myndigheter.

Det er uttrykkelig fastslått i forordningen at landene plikter å stille de nødvendige ressurser til rådighet. Forpliktelsene og oppgavene antas klart å medføre behov for økte ressurser for det eller de organ(er) som skal ivareta funksjonene som oppstilles i forordningen, samt til dekning av saksomkostninger for saker behandlet av utenlandske domstoler og som er initiert av norske myndigheter. Hvordan oppgavene best kan ivaretas, eventuelt i et samarbeid mellom forskjellige norske tilsynsmyndigheter, og hvor mye ressurser som må tilføres, må vurderes nærmere.

En samarbeidsavtale, i store trekk med de samme siktemål som forordningen, er inngått mellom de nordiske forbrukerombud når det gjelder håndheving av brudd på aktuelle forbrukerregelverk over landegrensene i Norden. Kommisjonen har i sitt arbeid vist betydelig interesse for denne avtalen, og hatt et eget fellesmøte med ombudene og ansvarlige departementer i de nordiske land, om utformingen av forordningen.

Forordningen gir håndhevingsorganene fullmakter som er videre enn hva for eksempel Forbrukerombudet har i dag. Reglene om taushetsplikt for opplysninger norske forbrukermyndigheter har mottatt som ledd i samarbeidet, oppstiller en mer vidtgående taushetsplikt enn hva som følger av norske taushetspliktsregler.

EFTA/EØS-landene støttet i en felles uttalelse til EU-kommisjonen forslaget til forordning, og har lagt stor vekt på betydningen av effektive prosedyrer for samarbeid mellom håndhevingsmyndighetene. I uttalelsen foreslo EFTA-landene enkelte endringer, blant annet at det skulle presiseres at opplysninger nasjonale myndigheter har mottatt som ledd i samarbeidet bare skal være underlagt taushetsplikt dersom offentliggjøring av opplysningene kan skade forretningsmessige eller andre økonomisk interesser.

Sakkyndige instansers merknader

Forbrukerombudet, som håndhever markedsføringsloven, er enig i at det er behov for styrket samarbeid om håndheving over landegrensene.

Forordningsforslaget ble sendt på høring 15. oktober 2003 med høringsfrist 26. november. Barne- og familiedepartementet arrangerte 6. oktober 2003 et diskusjonsmøte om forordningsforslaget der berørte departementer deltok. På møtet i Spesialutvalget for forbrukerpolitikk 13. februar 2004 ble rammenotat og utkast til EFTA-uttalelse om forordningsforslaget diskutert.

Det er en gjennomgående positiv holdning til innholdet i forordningsforslaget fra de myndigheter og organisasjoner som har uttalt seg. En effektiv håndhevelse av forbrukerregelverket anses som en betingelse først og fremst for å oppnå et godt harmonisert forbrukervern, men også for å skape like konkurransevilkår for næringsaktører som opererer på det europeiske markedet.

Status

På rådsmøte 17/18 mai 2004 ble det bekreftet enighet i første høring og forordningen ble formelt vedtatt som A-punkt på rådsmøte 7. oktober d.å.

KOM(2002) 585 endelig - Endret forslag til europaparlaments- og rådsforordning om salgsfremmende tiltak i det indre marked

Sammendrag av innholdet

Forslaget er en revisjon av tidligere forslag KOM(2001) etter at Europaparlamentet i sin første gangs behandling ved vedtak 4. september 2002 foreslo til sammen 58 endringsforslag.

Forslag til forordning gjelder salgsfremmende tiltak i det indre marked. "Salgsfremmende tiltak" omfatter i denne sammenheng ikke markedsføring i sin alminnelighet, men er avgrenset til tiltak som gir eller forespeiler kunden en fordel i form av rabatter, tilgift, gaver, deltakelse i konkurranse eller lotteri med premier etc. Kundebegrepet omfatter i denne sammenheng både foretak, organisasjoner og enkeltpersoner som kjøper varer eller tjenester av den som fremsetter tiltaket.

Formålet med forslaget er først og fremst å avskaffe de utbredte og svært varierende restriksjoner på salgsfremmende tiltak som finnes i nasjonal lovgivning, og derigjennom fjerne de handelshindringer dette medfører. På den annen side stiller forslaget omfattende krav til informasjon for å sikre at kunden blir informert om det reelle innholdet i tiltakene (herunder verdien av gaver/tilgift, forutsetninger for å delta/utnytte tilbud etc.). Forslaget har en bestemmelse om beskyttelse av barn og ungdom, som etter norsk målestokk ikke er særlig vidtrekkende. Det har også bestemmelser som sikrer forbrukere adgang til å klage på et salgsfremmende tiltak, og prosedyrer for slike tilfelle.

Merknader

Salgsfremmende tiltak reguleres i norsk lov særlig gjennom markedsføringsloven som har et generelt forbud mot tilgift (uvedkommende tilleggsytelser) overfor forbrukere, og også begrensninger i bruken av utlodninger. Hvis forslaget til forordning blir vedtatt og innlemmet i EØS-avtalen, vil dette medføre behov for lovendring, slik at restriksjonene oppheves og informasjonskravene tas inn i norsk lov. ( Det har uavhengig av forslaget til forordning vært vurdert å endre eller oppheve de nevnte bestemmelsene i markedsføringsloven.) I den grad den endelige forordningen skulle inneholde særregler (jf omtalen nedenfor om diverse endringsforslag), vil også dette få konsekvenser for norsk lov.

Forslaget til forordning ble for øvrig kommentert i høringsrunden til Kommisjonens grønnbok om forbrukerbeskyttelse i Den europeiske union. Både fra EFTA og en rekke andre land og høringsinstanser ble det reist innvendinger mot at forslaget om en detaljert regulering av visse markedsføringsformer fremmes parallelt med - og uavhengig av - arbeidet med et generelt regelverk for "urimelig markedspraksis" (se ovenfor).

Det har vært, og er, betydelig uenighet om forslaget, dels på grunn av det omtalte forholdet til arbeidet med et rammedirektiv, men i stor grad også på grunn av innholdet. Under behandlingen av forslaget i Rådets arbeidsgruppe våren 2003 ble det fremmet en rekke kompromissforslag, uten at det lyktes å oppnå politisk enighet. Forslaget ble stilt i bero under det italienske formannskapet høsten 2003, men det irske formannskapet tok saken opp igjen våren 2004 gjennom nye kompromissforlag. På rådsmøte 17/18 mai 2004 lyktes det imidlertid fortsatt ikke å komme til enighet. Uenigheten gjelder blant annet hjemstatskontrollprinsippet, anvendelsesområdet, bruk av forordning eller direktiv, og bestemmelser om salgsfremmende konkurranser. Det nederlandske formannskapet utarbeidet i august 2004 et nytt forslag til kompromisstekst. På rådsmøte 24. september ble det imidlertid konstatert at det fortsatt ikke var grunnlag for enighet, og forslaget ble sendt tilbake til COREPER for videre diskusjoner med sikte på å komme til enighet på rådsmøtet i november.

Sakkyndige instansers merknader

Det norske innspillet til EFTAs høringsuttalelse om grønnboken om forbrukerbeskyttelse har vært forelagt berørte departementer til uttalelse uten at det kom merknader, heller ikke på synspunktene omkring forslaget til forordning om salgsfremmende tiltak.

Status

Forslaget er til annen gangs behandling i Rådet.