Prosjektbeskrivelse for handlingsplanarbeidet

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Helse- og omsorgsdepartementet

Det er laget en prosjektbeskrivelse som skal ligge til grunn for arbeidet med handlingsplanen. Den beskriver utfordringer, mål og målgrupper, og trekker opp noen strategier for tiltak.

Prosjektbeskrivelsen kan leses og lastes ned her [pdf 100 kB].

Prosjektbeskrivelse for arbeidet med handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen 2007-2011

Bakgrunn

Politisk forankring

Det vises til regjeringens politiske plattform framforhandlet på Soria Moria, der det under kapittel 9 ”Helse og omsorg” vises til at det skal satses sterkere på sykdomsforebyggende arbeid, og at en i samarbeid med frivillige organisasjoner bl.a. vil bidra til at fokuset på fysisk aktivitet og kosthold økes.

Stortingsmelding nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge gir politiske retningslinjer for arbeidet med mat- og ernæringsspørsmål. Det fastlås at kostholdet skal være sammensatt slik at det:

- reduserer de kostholdsrelaterte helseskader i befolkningen,

- er helsemessig trygt,

- tilfredsstiller forbrukernes krav,

- er produsert på en bærekraftig og miljøvennlig måte.

Norge har også sluttet seg til Verdens helseorganisasjons (WHO) globale strategi for kosthold, fysisk aktivitet og helse.

Regjeringen besluttet 1. desember 2005 å utarbeide en tverrdepartemental handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen. Handlingsplanen skal ferdigstilles i løpet av 2006, og den skal gå over fem år i perioden 2007 – 2011.

Strategisk plan fra nasjonalt råd for ernæring

Nasjonalt råd for ernæring er et faglig uavhengig kunnskaps- og kompetanseorgan innen kosthold og ernæring oppnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet og administrativt tilknyttet Sosial- og helsedirektoratet. Rådet overleverte i juni 2005 til HOD sin strategiplan 2005-2009 ”Et sunt kosthold for god helse”.

Utfordringer

Kosthold og helse

I et overordnet folkehelseperspektiv er ernæring knyttet til kroniske sykdommer som hjerte- og karsykdommer, kreft, overvekt og type 2-diabetes, samt mangelsykdommer. Kostholdet kan i tillegg medvirke til utvikling av osteoporose, fordøyelsesproblemer, galleveissykdom og tannhelseproblemer. De som lider av kroniske sykdommer, vil i mange tilfeller ha stor nytte av kostholdstiltak for å bedre tilstanden. De fleste kroniske sykdommer manifesterer seg i voksen alder, men risiko for utvikling kan påvirkes i tidlig alder.

At dødeligheten av hjerte – og karsykdommer i enkelte aldersgrupper er mer enn halvert i takt med endringer i fettforbruket, er et godt eksempel på effekt av helsefremmende arbeid. Potensialet for forebygging av kostholdsrelaterte kreftformer er også stort. Forekomsten av overvekt og fedme øker i hele befolkningen, på tvers av alder og kjønn. Et sunt kosthold kombinert med økt fysisk aktivitet kan bremse denne utviklingen.

Helsetruslene og de største helseutfordringene er i vår del av verden nært knyttet til levevaner. Risikofaktorene høyt blodtrykk, høyt kolesterol, overvekt og lavt frukt og grønnsaksinntak står for ca 1/3 av sykdomsbyrden i industrialiserte land.

Ulikhet i helse

I Stortingsmelding nr 16 (2002-2003) påpekes det hvordan kostholdsrelaterte sykdommer som hjerteinfarkt og overvekt rammer ulike deler av befolkningen i forskjellig grad. I Sosial- og helsedirektoratets handlingsplan mot sosiale ulikheter i helse (Gradientutfordringen) dokumenteres ulikheter i helse ytterligere. Forskjellene viser seg hos barn og unge så vel som hos voksne. Lavere sosiale lag har et helsemessig dårligere kosthold enn høyere sosiale lag. Hos visse innvandrergrupper er det registrert overhyppighet av overvekt, diabetes og andre kostholdsrelaterte lidelser. En viktig utfordring og strategi i arbeidet for å utjevne sosiale ulikheter, er å enes om brede nasjonale tiltakspakker og tverrdepartemental satsing. I Stortingsmeldingen blir det presisert at en i større grad enn hittil bør legge vekt på strukturelle tiltak, som for eksempel lovverk og tilgjengelighet til sunn mat som et virkemiddel i ernæringsarbeidet.

Media og informasjon fra ulike aktører

Vi ser en økende interesse for og ulike meninger om ernæringsspørsmål i samfunnet, noe som blant annet viser seg i medieoppslag med fokus på en rekke ernæringsrelaterte spørsmål. Det er en utfordring å nå ut til befolkningen med enhetlig informasjon/kostholdsråd som er kunnskapsbasert og tuftet på solid vitenskapelig dokumentasjon.

Mål

Handlingsplanen skal ha som siktemål å understøtte de overordnede målene i folkehelsepolitikken som er fastlagt i Stortingsmelding nr 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge:

- Flere gode leveår med god helse i befolkningen som helhet

- Å redusere helseforskjellene mellom sosiale lag, etniske grupper og kjønn

Målsettinger i arbeidet må være å unngå eller å redusere omfanget av ernæringsrelaterte helseproblemer. Samtidig må en bevare mat og måltider som kulturell og sosial faktor og som kilde til matglede og bedre livskvalitet. Et viktig ledd i arbeidet vil være å skape kunnskapsrike og bevisste forbrukere. Ernæringens rolle i behandlingen av syke må sikres, og en må sikre at kostholdsanbefalingene er tuftet på solid vitenskapelig dokumentasjon. Med bakgrunn i overvektsproblematikken, er det viktig å se sammenhengen mellom fysisk aktivitet og kosthold.

Visjon

Et sunt kosthold for god helse gjennom hele livet

Hovedmål

1. Endre kostvaner i tråd med gjeldende anbefalinger/kostholdsmål
(jfr. boks under og punkt 5)

2. Bidra til å redusere sosiale ulikheter i helse

Det vil være tiltak og innsatsområder i handlingsplanen hvor kostholdsmålene definert over ikke vil være egnede resultatmål, for eksempel når det gjelder tiltak overfor spesielle grupper som eldre og syke. Det vil derfor være behov for å konkretisere delmål relatert til de nevnte gruppene og på eventuelt andre områder underveis i prosessen.

Målgrupper

Handlingsplanen skal være et verktøy for beslutningstakere, profesjonsutøvere/fagpersoner og andre på alle nivå i offentlig, privat og frivillig sektor som har en rolle i påvirkning av folks kosthold.

En femårig handlingsplan for et bedre kosthold i befolkningen må ha hele befolkningen som målgruppe, men det er bestemt å ha et spesielt fokus på barn og unge. Det er særlig en utfordring å nå de mest utsatte gruppene i befolkningen.

Barn og ungdom

Barn og ungdom er en viktig målgruppe siden matvaner som etableres i barne- og ungdomsårene påvirker risikoen for sykdom senere i livet. Vaner en etablerer som barn tas i stor grad med videre i livet. For alle, men kanskje spesielt for ungdom, er mat og drikke viktige markører for sosial tilhørighet og kulturell identifikasjon. I ungdomsperioden er det fysiologiske behovet for næringsstoffer større enn tidligere i barndommen, og et kosthold med høy kvalitet er viktig. Økende overvekt hos barn og unge er en utfordring, samtidig som kroppsfokuseringen i samfunnet gjør at mange opplever slankepress, med fare for å utvikle spiseforstyrrelser. Et viktig innslagspunkt for tiltak vil kunne være ved overgang til ungdomsskolen.

Det kan også være aktuelt å fokusere på enkeltmålgrupper med bakgrunn i kunnskap om ernæringsstatus for ulike grupper, slik som:

Eldre

Med økende alder øker behovet for noen næringsstoffer. Mange eldre mister matlysten, eller reduserer matinntaket av andre årsaker. Noen eldre spiser så lite at de blir underernærte og skrøpeligere enn de trengte å være.

Innvandrere

Innvandrere fra ikke-vestlige land utgjør en stigende andel av befolkningen. Å etablere seg i et nytt land med annen kultur og fremmed språk kan gi endringer i kostholdet, fysisk aktivitet og helse. Det er vist kostholdsendringer med høyere inntak av fett og sukker, og redusert inntak av grønnsaker, frukt, linser og bønner. Innvandrere fra ikke-vestlige land er en sammensatt gruppe og helseforskjellen mellom grupper er stor. Noen ernæringsrelaterte problemer, som fedme, type 2-diabetes, jern- og vitamin D-mangel, forekommer hyppigere i visse grupper av innvandrere.

Status og anbefalinger

Generelt

Kostholdet i Norge er ikke ensartet. Det har fått et sterkere innslag av ulike matkulturer, og interessen for utenlandsk mat er økende. Samtidig foregår

det en revitalisering av norske mattradisjoner, og etterspørselen etter økologisk produsert mat øker. Globalisering av matvaremarkedet gir økt tilgjengelighet av nye typer matvarer og endrede rammer for valg av kosthold. De relative kostnadene til mat

går ned, folk bruker mindre tid til matlaging og en større andel av måltidene spises utenfor hjemmet. Samtidig som mat og matlaging er populær underholdning, fryktes det at kunnskap om tilbereding av sunn hverdagsmat går tapt.

Utviklingen i norsk kosthold

De nasjonale kostholdsundersøkelsene som er gjennomført i ulike aldersgrupper de siste ti årene, viser at svært mange i både den unge og den voksne del av befolkningen har et godt kosthold. Mange har imidlertid fortsatt et kosthold som inneholder for mye mettet fett og for lite av grønnsaker, frukt og grove kornprodukter.

For spedbarna er det særlig gunstig at andelen som ammes har økt. Gjennomføring av EUs barnematdirektiv i Norge fører til økt behov for å følge utviklingen av kostholdet til spedbarn og barn.

Blant ungdom er inntaket av sukker betydelig høyere enn ønskelig. Man anbefaler at tilsatt sukker utgjør høyst 10 prosent av energiinnholdet i kosten. I de nasjonale kostholdsundersøkelsene fra 2000, utgjorde sukker i gjennomsnitt mellom 15 og 18 prosent av energiinntaket blant 4-, 9- og 13-åringer. Blant 13-åringene bidro brus, saft og godteri med 65 prosent av det samlede sukkerinntaket. Man frykter at høyt inntak av sukkerholdig drikke øker risikoen for overvekt.

Omsetningen av brus og mineralvann er mer enn tidoblet siden 1950-årene. Selv om nyere data viser at inntaket av sukret brus er noe redusert de senere år, bidrar brus i gjennomsnitt med ca 8 kg sukker per person i året. Vann er en mye bedre tørstedrikk enn sukkerholdige drikker. Forbruket av godterier har også økt betydelig de siste tretti årene.

Anbefalinger for kostholdet

De største ernæringspolitiske utfordringene i tiden fremover er å øke inntaket av frukt og grønnsaker og redusere inntaket av hardt fett i befolkningen, samt å redusere inntaket av sukker hos barn og unge. Sammen med økt fysisk aktivitet vil slike kostforandringer redusere forekomsten av overvekt, kreft, hjerteinfarkt og andre folkesykdommer.

Norske anbefalinger for ernæring og fysisk aktivitet utgitt av Sosial- og helsedirektoratet i 2005, gir grunnlag for planlegging av et kosthold som sikrer de fysiologiske behov i forbindelse med vekst og funksjon, gir forutsetninger for en generelt god helse og minsker risikoen for sykdommer som har sammenheng med kostholdet.

I arbeidet med handlingsplanen for bedre kosthold må anbefalingene ligge til grunn.

Strategier

Handlingsplanen skal bygge på strategier og prinsipper nedfelt i folkehelsepolitikken (jfr. Stortingsmelding nr 16 (2002-2003)), som at:

- det legges til rette for sunne livsstilsvalg,

- det arbeides videre innen brede allianser for folkehelse,

- det i sosial- og helsetjenesten rettes fokus mot det forebyggende arbeidet

- tiltak baseres på dokumentert kunnskap.

Dette innebærer bl.a. at hovedvekten skal legges på primærforebygging og befolkningsrettede strategier, og at tiltaksutformingen skal være basert på erfaring og kunnskap om effektive tiltak samt på samfunnsøkonomiske vurderinger.

Det skal redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene til tiltak i handlingsplanen.

Befolkningsrettede tiltak med vekt på primærforebygging

Hovedvekten skal legges på folkehelseperspektivet med strategier som tar sikte på å påvirke samfunnsforhold og omgivelser gjennom tilrettelegging på en måte som gjør det lettere for alle velge sunt. Befolkningsstrategier er kostnadseffektive fordi de gjør bruk av virkemidler som kommer store deler av befolkningen til nytte. Dette innebærer helhetlig innsats på flere samfunnsområder med sikte på å fremme helse og livskvalitet, og forebygge sykdom og helseplager. I arbeidet skal det legges vekt på positive budskap.

Tiltak rettet mot risikogrupper

Det må også rettes særlig innsats mot de deler av befolkningen hvor utfordringene og forebyggingspotensialene er størst. Det er dokumentert sosiale skjevheter i livsstil med konsekvenser for helsen. Tiltaksutformingen må derfor ha som siktemål å redusere helseforskjeller og tilpasses utsatte gruppers situasjon, ståsted, oppfatninger (kunnskapsnivå) og livsstil. Dette vil innebære individ- og grupperettede tilnærminger.

Sektorovergripende samarbeid, allianser og partnerskap for folkehelse

Arbeidet med å bedre kostholdet i befolkningen krever kontinuerlig innsats på flere samfunnsområder, og det krever involvering av både offentlig, frivillig og privat virksomhet på alle nivåer og ikke minst av befolkningen selv. Kosthold vil sammen med fysisk aktivitet og tobakksskadeforebyggende arbeid, være en prioritert satsing i regionale og lokale partnerskap for folkehelse, hvor de frivillige organisasjonene er sentrale gjennom sine nettverk og sin kompetanse.

Elementer i strategiene vil kunne være:

  • Legge til rette for at de sunne valg skal være enkle og akseptable valg:
  • I skole, SFO, barnehage, nærmiljø, fritid (idrett med mer, spisesteder, kiosker o.a.), arbeidsplasser, eldresentre, dagligvarebutikker
  • Sunne produkter/produktutvikling tilpasset relevante målgrupper (innovasjon)
  • Lover, regler, forskrifter, avtaler
  • Skatte- og avgiftspolitikk
  • Markedsføring spesielt i forhold til barn og unge
  • Bedre kunnskap og praktiske ferdigheter
  • Kompetanseheving: lærere, barnehagepersonell, kantinepersonell, helsepersonell herunder pleie- og omsorg, og blant ansatte i matvarebransjen
  • Følge utvikling i kostholdet og styrke forskningen på sammenhengen mellom kosthold og helse
  • Styrke alliansebygging generelt og partnerskapsarbeidet i fylkene spesielt
  • Informasjon, kommunikasjon og holdningspåvirkning
  • Styrke fagområdet ernæring innen helse, pleie- og omsorgstjenesten

Organisering

Alle involverte departementer skal ha et eierskap til både utformingen og gjennomføringen av handlingsplanen. Samtidig skal viktige eksterne aktører som vil være sentrale i gjennomføringen av handlingsplanen, bli involvert i arbeidet på en måte som sikrer samhandling og dialog om utformingen av tiltakene.

Arbeidet med handlingsplanen skal være prosjektorganisert med en styringsgruppe ledet av Helse – og omsorgsdepartementet med deltakere fra de berørte departementer, med en prosjektgruppe på embetsnivå og med en referansegruppe med representanter fra aktuelle aktører fra ulike sektorer.

Styringsgruppe

ledes av helse- og omsorgsministerens politiske rådgiver og med representasjon av de mest berørte departementer (KD, LMD, FKD, BLD, AID, NHD, KKD, MD og FIN) Øvrige departementer kontaktes bilateralt ved behov, herunder vil KRD være et sentralt departement. Styringsgruppen har ansvar for forankring i deltakende departementer og skal bidra til å skape gode prosesser i eget departement og for det tverrdepartementale samarbeidet om utformingen av handlingsplanen. Det legges opp til tre møter i styringsgruppen, et ved oppstart av arbeidet, et ved behandling av høringsutkast og et før framlegging for regjeringen. Styringsgruppen kan sammenkalles dersom det er behov for avklaringer underveis i arbeidet.

Prosjektgruppe

ledes på embetsnivå av Folkehelseavdelingen i Helse- og omsorgsdepartementet med deltakelse på embetsnivå fra de nevnte departementer. KRD deltar underveis på saker som spesielt berører dette departementets politikkområde. Prosjektgruppen har ansvar for å utarbeide handlingsplanen, herunder utarbeide skriftlige innspill fra de respektive departementers politikkområder. Prosjektgruppen rapporterer til styringsgruppen.

Nasjonalt råd for ernæring vil yte faglig bistand til prosjektgruppen.

Sekretariat

for prosjektgruppen ivaretas av medarbeidere i HOD, og av en medarbeider som fristilles fra sitt ordinære arbeid i Sosial- og helsedirektoratet med 1 årsverk. Sekretariatet arbeider innenfor rammer gitt av styringsgruppen og prosjektgruppen. Rapportering skjer til prosjektgruppen. Sekretariatet vil invitere til jevnlige møter med Sosial- og helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Mattilsynet. Møter med ulike aktuelle aktører vurderes fortløpende.

Referansegruppe/eksterne aktører

Stortingsmelding nr 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge gir klare signaler om at for å oppnå målsettinger om en bedre folkehelse, er det nødvendig med et bredt samarbeid på tvers av sektorer. Svært mye av det helsefremmende og forebyggende arbeidet skjer utenfor helsetjenesten. For å oppnå enighet om de viktigste virkemidlene for å fremme folkehelsen gjennom bedre ernæringsstatus, er det påkrevd med et tverrdepartementalt samarbeid og at flere eksterne aktører også involveres i og får eierskap til de tiltak som settes i verk.

Det inviteres til et bredt samarbeid med eksterne aktører. Disse vil bli involvert i arbeidet med handlingsplanen på en måte som kan sikre dialog og meningsutveksling om utformingen av tiltakene, mulighet for innspill og til å følge prosessen. Det inviteres til et innledende stormøte og i tillegg vil det holdes møter med ulike aktører etter behov. I hovedsak vil disse representere aktører som er viktige for gjennomføringen av handlingsplanen, som frivillige organisasjoner, utdanningsinstitusjoner, helsetjeneste, dagligvarebransje, næringsmiddelindustri, fylker, kommuner og partene i arbeidslivet.

Elementer i handlingsplanen

Handlingsplanen for bedre kosthold må ta opp i seg og bidra til en samlet, systematisk og helhetlig vurdering av aktuelle saker som er på dagsorden nasjonalt og internasjonalt.

Nasjonalt bør bl.a. følgende saker vurderes i sammenheng med handlingsplanen:

• Stortingets pålegg om en utredning av skolemåltid

• Stortingsmeldingen ”Omsorg for fremtiden” – ernæringsspørsmålenes plass

• Stortingets pålegg om en Handlingsplan for behandling av diabetes

• Tiltak for å redusere sukkerforbruket, herunder vurdering av merking av sukkerholdige produkter

• Arbeidet med evt. ”sunnhetsmerking” av matvarer

• De matpolitiske forbrukerpanelene og deres framtidige rolle

• Utarbeidelse av faglige retningslinjer for forebygging, utredning og behandling av overvekt

• Oppfølging av utkast fra Sosial- og helsedirektoratet 2005 til handlingsplan for sped- og småbarnsernæring 2005-2010

• Utredning om klinisk ernæring i helsetjenesten

• Videreføring av/oppfølging av ordningen med Grønn resept. (Innebærer at legen ved hjelp av faglig verktøy gir livsstilssveiledning til pasientgrupper som vil kunne ha nytte av det. En egen takst utløses der livsstilsveiledning gis som erstatning for medikamenter til pasienter med høyt blodtrykk og diabetes type 2).

• Handlingsplan for fysisk aktivitet 2004-2009

Internasjonalt arbeid

Ernæring er satt på dagsorden i en rekke internasjonale organer den senere tid. Dette er viktige dokumenter og arbeid som har betydning i tilknytning til en norsk handlingsplan for et bedre kosthold.

• WHOs globale strategi for kosthold, fysisk aktivitet og helse vedtatt av Verdens helseforsamling mai 2004.

• EUs ”plattform” for tiltak innen kosthold, fysisk aktivitet og helse

• EU-kommisjonens Green paper lagt fram for høring 8. desember 2005: ”Promoting healthy diets and physical activity: a European dimension for the prevention of overweight, obesity and chronic diseases”.

• EUs arbeid med revidering av merkedirektivet, næringsdeklarasjonsdirektivet og kommende forordning om ernæring og helsepåstander på mat.

I regi av Nordisk ministerråd pågår det et arbeid med en Nordisk Handlingsplan for bedre livskvalitet gjennom mat og mosjon. Planen legges fram for Ministerrådet for fiskeri og havbruk, jordbruk, næringsmidler og skogbruk i Svolvær i juli 2006.