Klage på vedtak vedr avslag på søknad om dispensasjon etter kulturminneloven § 8 første ledd for oppføring av frittliggende bod i Dunihagen allé 30, Duni i Sande kommune, Vestfold fylke

Klage på vedtak vedr avslag på søknad om dispensasjon etter kulturminneloven § 8 første ledd for oppføring av frittliggende bod i Dunihagen allé 30, Duni i Sande kommune, Vestfold fylke
Vi viser til brev 18.1.11 vedrørende klage på Riksantikvarens vedtak 9.12.10 om avslag på søknad om dispensasjon etter kulturminneloven (kml) § 8 første ledd, for oppføring av frittliggende bod i Dunihagen allé 30. Vi viser videre til Riksantikvarens saksfremstilling og oversendelse av 22.3.2011. Klagen er fremsatt innenfor klagefristen etter kml § 8 første ledd. Det fremgår av oversendelsen at klager har fått kopi av oversendelsesbrevet.

Miljøverndepartementet var på befaring av området den 5.7.11. Med på befaringen var Gjert Halvor Svendsøy, Riksantikvaren, Kulturhistorisk museum og Vestfold fylkeskommune.

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet frem til at oppføring av boden på 21 m2 tillates. Det er en forutsetning at den nye boden erstatter den gamle boden og at den plasseres i samme avstand fra gravhaug 1 og 2 som eksisterende bod, og at boden ikke medfører inngrep i terreng.

Klagen tas til følge.

Sakens bakgrunn

Den aktuelle eiendommen utgjør en del av boligfeltet Dunihagen. På eiendommen er det registrerte to gravhauger i hagen til eier, Gjert Halvor Svendsøy (heretter kalt klager). Gravhaugene inngår som en del av et gravfelt (id 49055) med opprinnelig fire gravhauger. Ved en registrering i 1977 var kun 2 hauger igjen. En gravhaug (heretter kalt haug 1) ligger sentralt i hagen, mens den andre (haug 2) ligger på tomtegrensen i det sørøstre hjørne av eiendommen.

I medhold av kml § 4 første ledd litra j, er gravfelt automatisk fredet. Det følger av
kml § 3 at et tiltak ikke kan igangsettes dersom det på en utilbørlig måte skjemmer et automatisk fredet kulturminne. Unntak fra dette gjelder dersom det foreligger tillatelse etter kml § 8. Riksantikvaren er, iht. forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter
kml § 1, den rette myndighet til å gi en slik tillatelse.

Klager ønsker å erstatte eksisterende frittliggende bod, med en større bod. Eksisterende bod er oppført på støpt såle og står omtrent 4 meter fra foten av haug 2. Ny bod vil utgjøre 21 m2 og er tenkt plassert på påler 2,5 meter fra haugfoten. Både eksisterende bod og planlagt ny bod er innenfor gravhaugens sikringssone. Sikringssonen omfatter et 5 meter bredt belte fra gravhaugens synlige ytterkant,
jf kml § 6, 2 ledd.

Klager søkte den 22.8.2010 Vestfold fylkeskommune om tillatelse til det nevnte tiltak. Fylkeskommunen oversendte søknaden til behandling hos Riksantikvaren og for uttalelse til Kulturhistorisk museum den 23.9.2010. Fylkeskommunen anbefalte dispensasjon for tiltaket i sin oversendelse, mens Kulturhistorisk museum anbefalte ikke dispensasjon i sin uttalelse av 15.10.10. Riksantikvaren avslo søknaden i vedtak av 9.12.2010. Saken er deretter oversendt til Miljøverndepartementet 22.3.2011 for endelig behandling.

Klagers anførsler jf. klagebrev datert 18.1.2011

Klager påpeker at han først under en befaring med Vestfold fylkeskommune ble oppmerksom på haug 2. For ham og familien har det hele tiden vært viktig å skjøtte og opprettholde en hage på en måte som ivaretar haug 1, både av kulturhistoriske årsaker og med tanke på at haugen kan være av allmenn interesse.

Klager viser til at haug 2 knapt er synlig, verken for ham selv eller for allmennheten. Dersom den nåværende boden fjernes og ny bod tillates oppført, vil dette gi en bedre ”presentasjon” av haug 1. Tomtens topografi vanskeliggjør samtidig en omplassering av boden et annet sted på tomten uten å skjemme haug 1 eller haug 2. Klager anfører videre at haug 2 er i en slik befatning at den på ingen måte fremstår som et bevaringsverdig kulturminne.

Klager viser videre til at boden vil bli satt opp på påler. Området 2,5 m fra sikringssonen, hvor boden er søkt plassert, er svakt hellende med fjellgrunn bortsett fra et hjørne hvor det anslås at det er 25 – 30 cm jord. Bakgrunnen for å bygge boden på påler er muligheten for å kunne flytte den uten å etterlate sår i nærheten av sikringssonen til haug 2. Klager er også villig til å bygge boden på en mer temporær måte ved bruk av for eksempel heller eller blokker. Da vil det kun være et av bodens hjørner hvor jordsmonnet må fjernes med ca. 25 – 30 cm.
Klager konkluderer med at saken er å forstå som et lite tiltak med små og nærmest uendrede konsekvenser for kulturminnene på eiendommen og at tiltaket vil være til forskjønnelse både for eiendommen og gravhaugene. 

Riksantikvarens merknader, jf. oversendelse datert 22.3.11

Riksantikvaren ser det som svært positivt at klager har et bevisst forhold til å ha en gravhaug på eiendommen. Direktoratet mener likevel at de berørte kulturminnene ikke tåler ytterligere inngrep og bebyggelse, som det omsøkte tiltaket, i sin nærhet.

Riksantikvaren stiller seg undrende til at klager ikke visste om at det finnes mer enn en gravhaug på eiendommen, ettersom det ble registrert fire gravhauger ved søknad om å bygge hus på naboeiendommen i 1969 hvor haug 1 og 2 på søkers eiendom inngår. Alle disse gravhaugene er registrert ved befaringer gjort i 1971 og i 1976.

Riksantikvaren viser videre til at de ved behandling av klagers søknad ikke kan se at det er tungtveiende grunner for å tillate oppsetting av en bod innenfor sikringssonen til gravfeltet. Tiltaket vil påvirke omgivelsene omkring haugen og det vil også være nødvendig med inngrep i bakken. Med grunnlag i dette mener Riksantikvaren at tiltaket utilbørlig skjemmer kulturminnet, jf kml § 3 første ledd, første punktum. Riksantikvaren mener det fremkommer av saken at tiltakshaver anser en annen plassering som uaktuell, men direktoratet legger til grunn at det finnes alternativer til plassering av ny bod. Riksantikvaren viser i denne sammenheng til dialogen mellom Vestfold fylkeskommune og klager samt Kulturhistorisk museum sine uttalelser i saken. 

Riksantikvaren mener at kulturminneforvaltningen ikke er opptatt av bodens utseende eller dens virkning på omgivelsene, men hensynet til kulturminnet og dets omgivelser samt hvorvidt boden kan oppfattes som utilbørlig skjemmende i forhold til gravhaugene. Riksantikvaren viser til Kulturhistorisk museum sin vurdering om at gravfeltet faller inn i en viktig kulturhistorisk sammenheng i området og således har en høy verne- og kunnskapsverdi slik det ligger i landskapet, i sammenheng med andre kulturminner i lokalmiljøet. Museets vurdering er begrunnet med at gravfelt og enkeltliggende gravhauger fra jernalderen er sterkt redusert i antall gjennom ødeleggelse og fjerning i løpet av de siste hundre årene. Gravminner beliggende i boligområder er spesielt sårbare med tanke på slitasje og nedbygging. Riksantikvaren er enig med museet i at det er grunn til å føre en streng dispensasjonspraksis for kulturminnetyper som tidligere har blitt fjernet i stort omfang. Det at de omsøkte kulturminnene inngår i et kulturmiljø i sammenheng med andre kulturminner, øker deres verneverdi og er et sterkt argument mot å tillate inngrep og skjemming.

Riksantikvaren legger til at gravfelt og enkeltliggende gravhauger generelt er høyt prioriterte kulturminnekategorier. Store samfunnsinteresser må stå på spill før en dispensasjon eventuelt innvilges. Riksantikvaren mener at til tross for tidligere desimering av graver i området, framstår det aktuelle gravfeltet som en del av et rikt kulturmiljø. Gravenes opplevelses-, kunnskaps- og kildeverdi er bevart og gravfeltet er i seg selv av nasjonal verdi.

Riksantikvaren konkluderer med at det ikke foreligger tungtveiende samfunnsmessige interesser for dispensasjon etter kml § 8 i saken. En tillatelse til å sette opp bod innenfor sikringssonen til gravfeltet vil ikke være i samsvar med gjeldende dispensasjonspraksis for denne typen synlige kulturminner. Riksantikvaren opprettholder sitt vedtak om avslag på søknad om dispensasjon av 9.12.2010.

Departementets merknader

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Uten særskilt tillatelse er det ikke adgang til å sette i gang tiltak som vil kunne virke inn på automatisk fredete kulturminner jf. kml §§ 3 og 8. De automatisk fredete kulturminnenes vitenskapelige og miljømessige verdier er til en viss grad knyttet til det stedet de ligger. Det er derfor en målsetting å bevare flest mulig av disse kulturminnene intakt i sine naturlige omgivelser. Dette innebærer at tiltakshaver/utbygger bør søke å planlegge nybygg og anlegg slik at de i størst mulig grad unngår å berøre kjente arkeologiske kulturminner. 

Etter kml § 3 er det i utgangspunktet forbudt å ”sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner”.

Riksantikvaren er gjennom forskrift av 20.5.2000 om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven gitt myndighet etter kml § 8 første ledd til å avgjøre om et tiltak kan gjennomføres og eventuelt fastsette vilkår for tillatelsen.

Departementet kan, i behandlingen av klagesaken prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf forvaltningsloven § 34, andre ledd.

Til saken

Departementet legger til grunn at den sentrale anførselen i saken er hvorvidt det planlagte tiltaket, oppføring av bod, er å anse som utilbørlig skjemmende, jf kml § 3 første ledd. 

På hvilken måte noe skal ansees som utilbørlig skjemmende, jf kml § 3, fremgår ikke av loven. Loven må imidlertid forstås slik at det kan gjelde tiltak som planlegges både i sikringssonen, men også utenfor. For at lovens vilkår skal inntreffe, må tiltaket være utilbørlig skjemmende i forhold til det konkrete automatisk fredete kulturminnet.

Departementet legger til grunn at klager under befaringen den 5.7.11, uttalte at han er åpen for å beholde samme avstand fra haug 2 som eksisterende bod allerede har. Ny bod vil bli satt opp på lecablokker eller påler, slik at boden i minst mulig grad medfører terrenginngrep. Det er også viktig å påpeke at gravhaugene ligger i klagers private hage noe som begrenser allmennhetens tilgang til kulturminnet. I dag er utsikten fra gravhaugen begrenset til dalsiden og ny bod vil bli plassert rett bak en høy hekk som følger langs eksisterende gjerde mot Dunihagen allé. Tiltaket vil ikke ytterligere forringe haugenes synlige opplevelse. Departementet kan med andre ord ikke se at den nevnte plasseringen av en ny bod som eventuelt plasseres på samme sted som den som står der i dag, ytterligere vil forringe haugenes eller gravfeltets opplevelsesverdi enn det eksisterende situasjon medfører.

Departementet er enig med Riksantikvaren i at enkeltliggende gravhauger i boligområder som regel er ekstra sårbare da eksisterende og ny bebyggelse oftest skader og forringer kulturminnet.  Departementet mener at tiltaket i denne saken ikke vil være utilbørlig skjemmende overfor kulturminne utover den skjemmingen som eksisterende bod allerede medfører. En bod som erstatter en gammel og som plasseres med samme avstand fra gravhaugene som dagens bod, er etter departementets vurdering ikke å anse som utilbørlig skjemmende iht kml § 3. Det vises i denne sammenheng til lignende klagesak om oppføring av tilbygg til bolighus i sikringssonen til gravrøys i Martlund, Rissa kommune i Sør – Trøndelag. I denne saken la departementet til grunn at tiltaket var en videreføring av et tiltak som allerede hadde endret gravminnets opplevelsesverdi i landskapet og plassering i terrenget på en slik måte at disse sammenhengende var sterkt endret. Departementet konkluderte med at tiltaket ikke vesentlig endret opplevelsen av det automatisk fredete kulturminnet og dermed ikke var å anse som utilbørlig skjemmende etter kml § 3.

Forholdet til naturmangfoldloven (lov av 19.6.2009 nr. 100)

Naturmangfoldloven trådte i kraft 1.7.2009.

Gravfeltet ligger i et tettbebygget boligområde. Området er preget av privat hagebebyggelse. I henhold til naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og det skal framgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken. Forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 trekkes også inn i skjønnsutøvingen. De nevnte bestemmelser i naturmangfoldloven har således betydning både for tilrettelegging av beslutningsgrunnlaget knyttet til naturmangfoldet og for selve den skjønnsmessige avveining som finner sted ved avgjørelsen etter kulturminneloven. Omtalen av vurderinger og vektlegginger av forvaltningsmålene og prinsippene skal tilpasses den enkelte sak. Det betyr at omfanget av naturmangfold som berøres av beslutningen, virksomhetens omfang, varighet og risiko for skade vil få betydning for hvor omfattende omtalen skal være. Miljøkonsekvensene av tiltaket skal vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv, der hensynet til tiltaket og eventuelt tap eller forringelse av naturmangfoldet på sikt avveies.

Etter lovens § 8 skal offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet så langt det er rimelig, bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger.

Miljøverndepartementet legger til grunn at det er begrenset kunnskap om naturmangfold i fredningsområdet. Det området som berøres av tiltaket er imidlertid lite. Videre har departementet ved søk i Naturbasen til Direktoratet for Naturforvaltning ikke funnet at det er registrert viktige naturtyper på den aktuelle eiendommen. Departementet har heller ikke fått opplyst noe annet fra Vestfold fylkeskommune. Departementet vurderer det derfor som lite sannsynlig at tiltaket vil føre til en negativ utvikling for artene og naturtypene i området. Kunnskapskravet i naturmangfoldloven    § 8 anses følgelig for oppfylt.

Miljøverndepartementet legger videre til grunn at selv om kunnskapsgrunnlaget er begrenset foreligger det nok kunnskap om effekten av tiltaket til at føre -var- prinsippet ikke får vekt i denne saken, jf. naturmangfoldloven § 9.

Prinsippet i naturmangfoldloven § 11 om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver får ikke særlig betydning ettersom tiltaket er av begrenset omfang i et allerede utbygget område.

Under henvisning til overnevnte vurderer departementet det derfor som lite sannsynlig at tiltaket vil føre til en negativ utvikling for artene og naturtypene i området. Kunnskapskravet i naturmangfoldsloven § 8 anses følgelig som oppfylt.

Konklusjon

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet frem til at oppføring av boden på 21 m2 tillates. Det forutsettes at den nye boden erstatter den gamle boden og at den plasseres i samme avstand fra gravhaug 1 og 2 som eksisterende bod, og at boden ikke medfører inngrep i terreng.

Før tiltaket gjennomføres, skal Vestfold fylkeskommune kontaktes i god tid med tegninger og kart som viser plasseringen av tiltaket iht. departementets avgjørelse i saken.

Med hilsen

Elisabeth Platou
Avdelingsdirektør (e.f.)

Zubair Ali Syed
Rådgiver 

Kopi:
Riksantikvaren
Kulturhistorisk museum, Universitetet i Oslo, Pb 6762 St. Olavs plass, 0130 OSLO
Vestfold fylkeskommune, Kulturarv, Svend Foyns gate 9, 3126 Tønsberg